从碎片化到整体性基于整体性治理的湘江流域合作治理研究.doc

从碎片化到整体性基于整体性治理的湘江流域合作治理研究 丰云 （湖南广播电视大学，湖南长沙） 摘要：目前，湘江流域地方政府间的合作治理在治理理念、权力分配、组织权威、激励机制等方面还存在碎片化倾向，导致合作治理难以取得实质性效果。整体性治理理论在价值取向、治理结构、运行机制及治理方式等方面与湘江流域合作治理中地方政府关系的协调具有内在耦合性。因此，要改变湘江流域地方政府合作中的碎片化现状，需要以整体性治理理论的核心思想为指导，树立整体协同的治理理念，形成扁平化网络治理结构，建立垂直统一的治理体制，构建协调整合的治理机制，从而促使湘江流域从碎片化治理走向整体性治理。 关键词：湘江流域；整体性治理；碎片化；整体性 ：（） ： 作者简介：丰云（），女，湖北黄冈人，湖南广播电视大学副教授，研究方向为公共服务与区域管理。 基金项目：本文系湖南省高等学校科学研究项目“整体性治理视角下的地方政府协作治理模式研究以湘江流域治理为例”的阶段性成果，项目编号：。 湘江是湖南省的母亲河，流经湖南省个地级市中的个，但湘江的污染问题非常突出，特别是近年来相继发生了多起污染事件。湖南省委省政府高度重视湘江流域的治理与保护工作，投入了大量的人力、财力和物力，出台了一系列的治理政策，就整体而言，治理成效显著。然而，从长远来看，湘江流域面临的生态问题仍然十分严峻，治理之路困难重重。 一、碎片化：湘江流域治理中地方政府间 合作的现实困境 为共同应对湘江流域边治理边污染的局面，自年湖南省政府成立湘江流域水污染综合整治委员会以来，在湘江流域治理历史上首次形成了流域同防同治的格局，使合作治理取得了一定的成效，但合作治理中存在的碎片化问题仍十分明显。 （一）合作治理共享理念的碎片化 湘江以水为纽带，将流域内上、中、下游捆绑成一个具有复杂关系的统一整体，使流域各地具有不可分割性。但是，流域内相关地方政府并没有达成合作治理的共识，没有树立整体性的合作治理理念。各地方政府都是各自行政区利益的集中代表，都有独立的价值取向和利益选择，在具体行动中，都从本地区的利益出发，而对跨域公共治理问题认识不足。受这种传统的碎片化的行政思想影响，湘江流域内地方政府在参与湘江流域合作治理前，奉行的是狭隘的地方利益观，即都以各自地方利益为根本出发点来权衡参与合作治理的投入和收益，并以此为标准来决定是否参与湘江流域合作治理。在政府关系上，受分割的行政区划的影响，流域内地方政府多注重纵向上与上级政府的关系，没有认识到其与流域内的其他地方政府之间的整体性与利益的一致性，没有意识到与流域内其他地方政府之间的横向合作关系。目前，关于湘江流域的治理，基本上奉行政府垄断治理的理念，强调政府在湘江治理中的决定性作用，缺乏相应的激励机制，也没有将社会组织和公众纳入合作治理中并发挥积极作用。 （二）合作治理权力分配的碎片化 首先，湘江流域合作治理权力分配的碎片化表现为流域管理体制上的权力分配碎片化。湘江流域现行的管理体制是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，即湘江流域分属于个不同的行政区。如水利部门是水资源管理的行政主管部门，但水利部门缺乏配套的机构设置和有效的管理措施，监控权和执行权有限，很难承担起跨区域、跨部门的整体协调和综合治理重任。因此，在实践中，由于缺乏统一、权威、强有力的流域管理机构，使得湘江流域的水管理权力基本被大权力平等的行政区分割，行政分割下的流域管理体制忽视了流域生态系统的平衡性，忽视了流域的整体性与行政区的分割性之间的矛盾，导致了流域内各有关部门各自为政的局面以及流域治理权威的碎片化。其次，湘江流域合作治理权力分配碎片化还表现为流域不同部门之间的权力分割上。在现有的湘江流域管理体制框架中，一直面临着“九龙治水”的局面。如：水利部门作为水行政主管部门，主要负责水量调度问题；环保部门作为水污染防治行政主管部门，主要负责水质问题；农业部门负责水生生物保护问题；林业部门负责湿地资源保护问题，等等，由此产生了政策冲突、管理漏洞和责任模糊等一系列问题。 （三）合作治理组织权威的碎片化 为有效推进湘江流域合作治理工作，湖南省于年成立了湘江流域水污染综合整治委员会，但由于其只是一个协调性机构，主要职责局限于水利开发、工程建设和防灾减灾，对湘江水量和水质没有管理权，其行政管理主体地位和行政执法地位没有得到法律法规的确认，因而缺少权威性，在机构运行与协调方面，难以实现对流域的统一管理。年，湖南省政府又成立了湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会，但这两个委员会挂靠在不同的管理部门，仍没有突破对湘江水资源的利用和对湘江水环境保护的分割治理模式。湘江流域合作组织权威的碎片化导致了合作协调组织被架空或虚置，虽然湖南省政府也出台了一些相关政策，但大多都是从行政管理角度做出的指导性规定，可操作性不强。在实践中，湘江流域市地方政府之间的合作不是依靠法律手段或市场机制，而是依靠地方领导人之间的协商或上级政府的命令，依靠领导人之间的承诺。这种合作一般采取协商或会谈的形式，没有固定的谈判机制，政府之间合作的组织化、行动的制度化程度相对较低，缺少一个统一的权威组织机构，缺少一个长效而稳定的平等对话平台，缺少制度化的协商与决策机制和相应的法律救助机制。不仅如此，现有的合作也基本停留在各种会议层面，停留在地方领导人的个人承诺层面，一旦地方领导人职务变动，将会导致合作共识的丧失和合作权威的分散，最终使合作治理不了了之。 （四）合作治理激励机制的碎片化 合作治理激励机制的碎片化难以发挥流域内相关主体的积极作用。主要表现为：一是利益补偿机制不健全。湘江流域覆盖面广，流域内环境问题较为复杂，各地方经济发展不平衡。目前，湘江流域治理仍是以行政区为单位，各地方政府承担行政区内的所有污染治理成本，既不考虑其污染源是否在本行政区内，也不考虑治理的最大受益者是否在该行政区内。如湘江流域上游的永州、郴州等地区，相对于下游的长株潭地区而言，经济发展水平相对落后，地方政府难以提供流域治理所需的大量财政资金；但其水质相对较好，因而治污的真正受益者是下游长株潭地区。根据我国区域治理财政分担原则，尽管下游长株潭地区财政实力明显优于上游的永州、郴州等地区，但永州、郴州等地区仍得不到下游地区相应的资金补偿。由于缺乏协调流域上下游的利益补偿机制，因此，挫伤了上游地方政府合作治理的积极性，甚至有可能选择不合作。二是信息共享机制不健全。湘江流域相关政府部门掌握着与流域管理相关的信息，在实践中，尽管某些部门对于地方信息共享已取得了共识，但受分散式的要素管理体制的限制，出于部门管理惯性或自身利益，各相关部门往往不愿意或至少不会主动将其掌握的信息与其他部门共享。同时，因为湘江流域没有权威的专门合作组织，缺乏有效的信息共享平台，也使得各地方政府无法有效地共享信息。三是社会参与机制不健全。湘江流域治理是个复杂工程，离不开流域内社会组织与公众的大力支持与广泛参与。虽然在湘江流域治理过程中有一些志愿组织的参与，但不可否认的是，由于参与机制及参与条件缺失，参与湘江流域治理的个人和社会组织不仅数量有限，而且力量也比较薄弱，大部分公众和社会组织对参与湘江流域治理的热情并不高。此外，交界水质联合监测机制、联合监测执法机制、行为约束机制等不完善以及相关处罚力度不够等也都制约了湘江流域合作治理的成效。 二、耦合点：整体性治理理论与湘江流域 合作治理中地方政府关系的考量 整体性治理理论的最早提出者为佩里希克斯。整体性治理理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。其核心思想在于立足于整体主义思维方式，通过协调、整合机制的构建，充分发挥多元主体的整体优势，为公众提供无缝隙的公共产品和服务。毋庸置疑，整体性治理理论与湘江流域合作治理中地方政府关系的协调具有高度的相容性，具体而言： （一）价值取向耦合：合作共赢 由于流域生态的整体性与不可分割性，使得流域内的公共问题突破了传统行政区划的刚性约束，超越了单一行政区政府的功能范围，单靠某一个地方政府、某一个主体，不但不可能解决问题，而且由于单个主体的自身利益最大化考量及本身固有的经济理性，容易导致流域治理“公地悲剧”的发生。因此，流域公共问题的复杂性以及单一治理主体的局限性决定了流域治理应树立合作共赢的理念。整体性治理理论以整体主义为思维方式，倡导以满足需求、解决问题而非原来的以行政边界、以政府职能来配置各种资源，强调各行动主体之间的合作、共享、协调、整合，这一理念恰恰符合流域治理所追求的价值特性。可见，整体性治理理论与流域公共治理在价值取向上具有内在契合性。整体性治理着眼于整体，可以打通流域的行政区边界，促使流域内各地方政府不再以地方利益为行动导向；整体性治理强调协作与共享，可以打破政府单独治理的格局，促使各地方政府、各政府部门、各相关社会组织和公众共同参与治理；整体性治理着眼于问题的解决，各相关治理主体将以合理配置资源为行动指南。 （二）治理结构耦合：横向网状 流域治理由纵横交错多样化的行动者所组成，但在实践中，流域管理机构权威不够，难以统一管理流域内的公共事务，其他相关社会组织和公众虽然也有一定程度的参与但话语权相对较少，因此，现行流域治理结构是一个以流域内各地方政府为主体的单边科层制治理结构。而整体性治理的治理结构既不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制，也不可能是合同制和契约关系的市场组织，整体性治理与网络状结构是耦合的，各相关主体的行动基础是基于一种共同的使命，他们之间的关系是横向的、平等的。可见，整体性治理倡导基于共同使命、共同准则的扁平化、平等式的跨界网络治理结构设计，强调治理层级的整合及公私部门之间的整合，这种网络状的组织设计能够促使湘江流域治理消除分割管理模式下地方政府各自为政的弊端，能够引导流域治理走出碎片化的思维定势，构建一种多元参与、跨界协作、运转协调的治理结构，形成流域内不同治理主体之间的平等、和谐、伙伴关系。 （三）运行机制耦合：协调整合 在流域网络治理结构中，各行动者代表不同的利益，有不同的价值与行动取向，而且某些利益与政策取向是相互冲突的，但各行动者之间的地位是平等的，没有一个行动者能够拥有绝对的权威和足够的权力来影响并支配其他行动者的行动，因此，政出多门、职责交叉、各自为政的现象大量存在。而整体性治理以部门间相互信任与自觉承担责任为前提，采用沟通、协商、谈判等整合、协调的运作机制，通过政策整合、规章整合、服务整合和监督整合，协调不同主体之间的利益关系，以实现各政策目标的一致性，政策执行手段的相互联合性。可见，整体性治理强调通过内部合作、外部协调的整体性运作方式，整合不同主体之间的资源和政策，协调政府纵向层级结构和横向部门结构之间的利益关系。这不仅是对流域内多元主体碎片化治理现实困境的有力回应，而且有利于整合流域内相关资源和政策，有利于多元主体利益关系的协调，有利于推动流域治理的可持续发展。 （四）治理方式耦合：多元参与 从治理主体的构成看，湘江流域治理涉及流域管理机构、流域地方政府、流域相关社会组织及公众在内等多元主体，但实际上，在现行条块分割流域治理体制下，管理权基本上被流域行政区所分割，而将作为利益关联者的流域服务对象社会公众远远排除在流域管理体制之外，公众只能被动地接受各相关利益者的安排和政策调整。而整体性治理所倡导的治理方式不再是依靠政府发号施令、自上而下实现的，而是以公众需求为基本出发点，以相关利益者的自愿参与、自下而上的方式实现的。可见，整体性治理理念下的流域治理，政府不是流域治理中的唯一权威，而是流域管理中的主导者、组织者、利益关系协调者，因此，流域治理应该发挥多元主体特别是公众自愿参与的作用。治理方式也由此呈现出多样化的趋势：既包括政府机制，也包括非正式、非政府机制；既实行正式的强制管理，又有行为主体之间的民主协商与谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为主体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施约束也同样发挥作用。 三、整体性：湘江流域地方政府合作 治理模式的路径 （一）树立整体协同的治理理念 理念是行动的先导，只有树立了正确的理念，才能有效地引导行动。湘江流域治理是个系统工程，这个系统是由具有特定功能、相互联系的诸多要素构成的整体。湘江流域内各地方政府之间在经济上具有互补性和依存性，流域各地区之间存在着“一荣俱荣，一损俱损”的区域联动效应。湘江流域治理是个复杂工程，在当前形势下，流域公共问题的复杂性、突发性、跨域性使得流域内任何一个地方政府都无法独立解决问题。湘江流域治理是个长期工程，“打造东方莱茵河”的治理目标不是一朝一夕就能实现的。因此，要保证湘江流域治理的可持续性和时效性，应进行治理理念革新，树立整体性治理理念。要转变流域内地方政府和部门各自为政、“自扫门前雪”的旧的治理理念，破除“发展主义”和“至上”的发展观；要打破行政区界限，打破部门和行业界限，统筹考虑流域上游与下游、干流与支流、城市与乡村、用水与护水、水量与水质之间的关系，改变过去以行政区划为单位的治理方式，整合流域内的资源，树立“共生共赢”和“协同合作”的发展理念，从而实现各地方的优势互补，实现流域的整体发展。在这一理念指导下，湘江流域内任何政策、制度、法律的出台都应该把流域当做一个整体，充分考虑流域内各相关利益者的整体需要，以促进流域上下游、干支流之间的可持续发展。在涉及到流域内相关区域利益时，不能只考虑本地区经济的发展，而应该突破行政区划的刚性约束，从大局和长远利益出发，以责任和公共利益为导向，坚持流域公共利益至上、流域整体发展优先原则，以整合与协作的方式进行流域治理。 （二）形成扁平化的网络治理结构 湘江流域现行的治理结构是一种以流域内各地方政府为主体的单边科层制治理结构。从纵向上看，这一治理结构上下级之间的行动主要基于垂直的行政命令，行动迟缓，沟通效率低下；从横向上看，各地方政府各自为政，难以解决日益复杂、动态的流域公共问题。为此，湘江流域治理必须从整体性治理理论出发，从协作与协调着手，形成扁平化的网络流域治理结构。在这个治理结构中，于流域各相关政府、企业、社会组织、公众等多元化的治理主体间构成了交叉重叠的网络关系，这种网络关系强调的是合作主体之间的平等、信任与协作。基于整体性治理的湘江流域网络治理，一方面，要强调协作，拓宽参与渠道，将社会组织及公众在内的各利益相关方纳入治理体系内，构建一种平等的网络型组织关系。具体而言，湘江流域治理除了要调动各地方政府、各相关部门的参与积极性外，还要加大宣传力度，完善相应的公众参与机制，加大对环保的扶持力度，提高环保的社会公信力；充分调动政府部门之外的市场、企业、社会组织、志愿者等社会力量和公众等在内的行动者的积极性，并将其纳入到流域治理的整体网络之中，通过信息共通、知识共享、技术共用、资源共享等实现不同主体之间的整合。换言之，社会组织及公众在内的各利益相关方与相关政府部门之间不是上下级关系，而是一种基于权、责、利不同而形成的复杂网络型组织关系。另一方面，要调整和理顺流域内不同治理主体之间错综复杂的关系。要充分利用信息技术的优势，搭建不同形式的沟通与协作平台，采用沟通、协商、谈判等整合、协调运作机制，在尊重各相关主体协作意愿的基础上，利用控制与管理手段，协调不同治理主体之间的利益关系，从而使网络内相关主体之间处于协同一致的状态。 （三）建立垂直统一的治理体制 目前，湘江流域的管理体制仍是以区域管理为主、以流域管理为辅，或者说并不是真正意义上的流域管理。而整体性治理所倡导的理想化的湘江流域管理体制应该是在突出流域整体利益的基础上，构建流域管理与区域管理相结合，以流域管理为主、以区域管理为辅的同防同治管理体制。具体到组织结构上，要干部改变地区、部门之间的碎片化现状，以湘江流域整体为单元，设立一个跨区域的湘江流域综合管理机构。笔者认为，这个管理机构具体由以下部门组成： 3湘江流域水资源管理监督部门湘江流域综合治理监督委员会。在现行湘江流域环境保护管理体制中，环保部门是政府的职能部门，与其他政府部门拥有平等的执法地位，监督能力有限。目前，在无法改变环保体制的基础上，建议依托湖南省环保厅，成立湘江流域综合治理监督委员会，其主要职能是在统一执法标准，统一执法程序的基础上监督湘江流域综合治理协调委员会和湘江流域综合治理执行局的具体行为，督促相关部门公正、有效地履行合作约定，并对执行中遇到的问题给予公正、公平的解决。流域内市依托各地环保局成立相应的监督分会。不论是监督委员会还是分会，虽然都挂靠在当地环保部门，但机构应该独立设置，实行垂直统一的管理体制，各分会直接对监督委员会负责，不受当地政府部门的制约。 （四）构建协调整合的治理机制 构建整体性治理的利益分享与生态补偿机制。湘江流域上游的永州、郴州等地区经济发展比较落后，而流域中下游的长株潭地区经济发展水平较高，但对湘江水的依赖和污染较大，现有利益格局无法实现湘江全流域社会利益和生态利益的协同共享。为协调湘江流域治理中上下游之间的利益关系，湖南省环保厅与财政厅联合颁布了年湖南省湘江流域水质目标考核生态补偿暂行办法，力求推动上下游各级地方政府建立生态补偿机制，但目前对湘江流域生态补偿机制的探索还处于试点阶段，还存在上下游补偿标准不一致、补偿资金单一、监管机制不完善等问题，因此，消除和缓解不同利益主体之间的利益摩擦与利益冲突，构建一个相对公平、合理的利益分享和补偿机制至关重要。一是要建立湘江流域生态补偿专项基金。一方面，生态补偿基金的要按照“谁污染、谁治理”的原则，依法足额征收社会排污费及生态补偿费；另一方面，政府应建立专门的生态补偿专项基金，并鼓励各种社会资本参与湘江水污染治理。同时，要保证专项基金专款专用，真正用于湘江水环境建设与修复。二是要完善湘江流域生态补偿制度。一方面，要强调省政府对流域内各行政区的财政转移支付；另一方面，要在湘江保护协调委员会的充分协调下推动流域内各县市之间的横向财政转移支付。要按照“谁受益、谁补偿”的原则，由合作中生态受益方向生态受损方予以补偿，也可以由经济实力强的地方政府向经济实力相对弱的地方政府予以补偿。探索建立市场化生态补偿机制，设立水资源环境产权交易所，推行绿色生态产品认证制度，完善企业排污许可制度，探索统一、开放、有序的资源初始产权有偿分配机制和二级市场交易机制。例如：长沙市率先试点所做的跨县境河流生态补偿，就是运用利益补偿机制实现了县级地方政府参与区域公共事务的合作治理。流域生态补偿是实现流域水资源公平、合理开发与利用的重要机制，对于促进湘江流域不同主体之间的整体性治理具有非常重要的意义。 构建整体性治理的高层对话与公众参与机制。维起曼发现，在囚徒困境中，当没有沟通的时候，的回应是合作；当允许口头交流时，合作次数上升到。可见，合作需要对话，需要沟通，只有对话、沟通，才能保证合作的平等性、信任性和持久性。然而，目前存在于湘江流域不同政府、不同部门之间的行政协调机制仍更多地停留在由相关省直部门负责人及湘江流域市市长组成的湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会上，工作中出现的矛盾往往寄托于高层的宏观行政权威加以解决，而且存在可持续性不足的问题，具体、有效的协调沟通机制还有待探索。为此，加快湘江流域的整体性治理，在沟通协调机制方面必须做到：一是构建高层之间的对话交流机制。为保证湘江流域治理的整体性，保证水资源与水环境的统一性，应从整体性治理的角度共同研讨、统筹规范与协商解决湘江流域治理中的全局性、公共性、战略性和长远性问题。同时，建立湘江流域综合治理联席会议制度，由市地方政府轮流牵头组织，定期或不定期召开相关会议，共商湘江流域治理大计。通过高层之间定期不定期的对话与交流、谈判与博弈、磋商与协议来不断增强合作意愿。二是健全湘江流域治理公众参与机制，让公众拥有知情权与话语权。关于湘江流域治理中的公众参与，虽然湖南省湘江流域水污染防治条例和湖南省湘江保护条例都有所规定，但对参与的内容和方式规定得过于笼统。就整体而言，在湘江流域治理中，公众参与的程度还很低，主要是宣传教育和事后监督，参与渠道不顺畅，参与效果不明显。为此，笔者建议，应畅通环保参与渠道，发挥社会组织的作用，健全公众举报、投诉及听证制度，特别是要健全听证制度。对涉及湘江流域治理的一些重大事项，要召开听证会并做到制度化、程序化，让那些真正在专业上、在意愿上具有代表性的公众代表在听证会上充分表达利益诉求，与政府、企业等相关利益主体平等对话，直接沟通，共同协商解决湘江流域治理中存在的各种问题。这样，不仅能够增强政府决策的科学性、民主性，进而构建“政府主导、公众参与、分工负责、协调配合”机制，而且能够切实协调湘江流域治理中上下游政府之间、政府与市场、政府与企业、政府与公众之间的关系。 构建整体性治理的经济激励与监督约束机制。整体性治理理论认为，奖励尤为重要。如果激励、奖赏和地位与整体性运作相协调，失败是不太可能的。对此，希克斯指出，政府组织整体性运作所面临的障碍主要于意愿、法律、文化和激励等层面。而致使整体性政府难以建立的大多数原因是恐惧、缺乏斗志、厌恶风险以及缺乏激励。英国思想家霍布斯也曾说过，约定若是没有刀剑在后面作支持，只是说说而已。可见，湘江流域整体性治理中各地方政府以及不同个体合作关系的规范化、科学化与稳定化，离不开相应的激励与监督约束机制。具体而言：一是建立引导性的经济激励机制。传统的政府权威型湘江流域治理的主要目标是遏制企业的超标用水和排污等末端治理，治理的手段以强制性的行政处罚为主，这一治理模式使企业将自己定位为“流域治理的可能买单者”而不是流域治理的主人，因而千方百计逃避责任。为此，在湘江流域整体性治理中，要将传统的以约束性、强制性手段为主的治理转变为以激励为主的治理，要让企业认识到节水减排、环境保护的重要性，明确其应承担的社会责任，引导企业积极主动参与湘江流域治理；与此同时，对于那些自愿参与湘江流域水资源保护的企业，应给予适当的税收优惠、环保奖励、生态补偿与政策扶持。例如：针对农村畜禽粪便造成的水污染，可以推行绿色补贴制度，鼓励企业对畜禽粪便进行综合加工利用，使畜禽粪便资源化。二是完善法制化的监督约束机制。湘江流域政府间的合作是基于长期合作与信任而形成的，在不确定性因素及机会主义面前，合作往往非常脆弱，因此，从法律上建立一套