（行政管理专业论文）我国非营利组织“行政化”问题研究.pdf

摘要 在我国，随着政府改革的深入和经济建设的高速发展，大量的公共事务和社 会问题随之产生，人们同益增长的丰富多彩的社会需求与政府不能满足人们日益 增长的丰富多彩的社会需求之间的矛盾不断加剧。这些问题和事务导致政府不可 治理性的增加。在政府能力限度之外急需一种新的社会合力来支持政府有效的处 理这些公共事务。而非营利组织正是在这种背景下产生的。 我国非营利组织是在8 0 年代以后得到了长足进展。其活动领域是广泛的，包 括环境保护、扶贫丌发、社区服务等；对于政府和社会发展起到了促进作用、联 络作用、咨询作用和宣传作用等。但是，与西方国家相比，我国的非营利组织还 存在明显差距，其中较突出的是非营利组织的“行政化 的问题。表现在非营利 组织的“官办化”、官僚化、资源配置非社会化、职能不到位以及社会成员认同度 低等，究其原因不仅在于社会背景、政府改革滞后还包括自身局限性和法制不健 全等。 为了克服这种不利局面，不仅要借鉴国外先进的管理经验为我所用，更重要 的是要结合本国的实际，从分析原因入手，转变观念，树立新型的公共管理理念， 确立非营利组织的主体地位，加强非营利组织自身能力建设，改善非营利组织的 法律、政策环境，从而推动我国社会改革目标的实现。 关键词：非营利组织：行政化；对策 a b s t r a c t i no u rc o u n t r y , w i t ht h eg o v e r n m e n to ft h ed e e p e n i n go fr e f o r ma n de c o n o m i c c o n s t r u c t i o no fr a p i dd e v e l o p m e n t ，m a n yp u b l i ca f f a i r sa n dt h er e s u l t i n gs o c i a l p r o b l e m sh a v eb e e ng e n e r a t e d i ti st h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nt h eg r o w i n gv a r i e t yo f s o c i a ln e e d sa n dt h eg o v e r n m e n tc a nn o tm e e tt h ep e o p l e sg r o w i n gd e m a n df o rr i c h a n dv a r i e ds o c i e t yh a sb e e ng r o w i n g t h e s ei s s u e sa n dm a t t e r sm a k et h eg o v e r n m e n t c a nn o th a n d l em o r ea n dm o r e o u t s i d et h el i m i t so fg o v e r n m e n tc a p a c i t yi nu r g e n tn e e d o fan e wk i n do fs o c i e t yw o r kt o g e t h e rt os u p p o r tt h eg o v e r n m e n t se f f e c t i v et r e a t m e n t o ft h o s ei np u b l i ca f f a i r s n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o ni sg e n e r a t e di nt h i sc o n t e x t n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n si no u rc o u n t r yh a ss i g n i f i c a n tp r o g r e s sb e y o n dt h e8 0 s t h ef i e l do fi t sa c t i v i t i e si sb r o a d ，i n c l u d i n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，p o v e r t y a l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，c o m m u n i t ys e r v i c e ，e t c ；a n di th a sp l a y e dac a t a l y t i cr o l e t ot h ed e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n ta n ds o c i a l ，i n c l u d i n gp r o m o m e n t ，l i a i s o n ， a d v i s o r ya n da d v o c a c y h o w e v e r , c o m p a r e dw i t hw e s t e r nc o u n t r i e s ，c h i n a sn o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n sh a v em a n yp r o b l e m s o n eo ft h em o s tp r o m i n e n ti st h e t h ep r o b l e mo f i no r d e rt oo v e r c o m et h i su n f a v o r a b l es i t u a t i o n ，o nt h eo n eh a n d ，w es h o u l dl e a r n f r o mf o r e i g na d v a n c e dm a n a g e m e n te x p e r i e n c ef o rm e ，o nt h eo t h e rh a n d ，c o m b i n e d 谢n lm e i ro w nr e a l i t y ，t oa n a l y z et h er e a s o n sf r o mt h es t a r t ，c h a n g i n gc o n c e p t s ，a n d f o s t e ran e wt y p eo fp u b l i cm a n a g e m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n c e p t s ，t oe s t a b l i s ht h e d o m i n a n tp o s i t i o no fn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s ，n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n st os t r e n g t h e n m e i ro w nc a p a c i t y - b u i l d i n g n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n st oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n to ft h e l e g a la n dp o l i c y , a n dp r o m o t et h er e a l i z a t i o no f c h i n a ss o c i a lr e f o r mg o a l s k e yw o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ：a d m i n i s t r a t i o no f ；c o u n t e r m e a s u r e 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书面 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学住申请人( 学位论文作者) 簦名：兰鑫篷越 2 00 7 妥sr l 毫f l 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：兰鑫蕉越 2 0 四年暑兔| 8 学位论文指导教师签名： 2 0 ( 一) 问题的提出 一、引言 在国际上，自2 0 世纪6 0 年代末以来，政府所面临的公共问题的复杂性、动 荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加。经济增长并没有在发展中国 家普遍展开，其政府的表现令人失望；而在一些经济增长较快的国家中，贫富两 极分化以及相伴随的各种社会问题越来越严重，经济增长也没有带来政治民主和 社会稳定。国家在社会经济发展过程中的干预作用遭受到越来越多的批评。与此 同时，在发达国家出现了长期滞胀危机，而一些社会主义计划经济国家也陷入了 发展的停滞状态。于是，在发达国家和社会主义计划经济国家以及各发展中民族 主义国家中，到处都出现了对国家干预的怀疑和不满，政府失灵的问题成为世人 关注的中心，2 0 世纪8 0 年代以来，全世界普遍出现了减少国家干预的趋向。在发 达世界，各国政府都程度不同地采取了国有企业私有化、放松和解除政府管制以 及进一步促成经济贸易自由化等措施，政府的许多社会服务工作也逐步实行了私 有化。在各非市场经济国家中，则先后都朝着建立市场经济体制的方向展开了过 渡。 我国不但产生了西方社会所出现的上述诸多社会问题，并且，由于我国是后 发展国家，而且处于从传统社会结构向现代社会结构的整体性转变的社会转型期。 始于上个世纪8 0 年代的社会改革已经涉及到社会的方方面面，触及到中国社会的 深层结构，在广度和深度上达到了前所未有的水平，它是近代以来中国社会变化 趋势的继续。这一发展趋势一方面使得人们由过去的单位人逐渐变为社会人，需 求也由过去的一元化、大众化和单一化逐渐向多元化、个性化和复杂化的方向发 展。另一方面，传统上由政府所提供的公共服务却因为垄断而仍然是质量不高、 效率低下、品种单一。这样，就产生了人们日益增长的丰富多彩的社会需求与政 府不能满足人们日益增长的丰富多彩的社会需求之间的矛盾。 非营利组织的适时引入，不仅满足了人们日益增长的丰富多彩的社会需求， 而且使政府可以有时间、精力和财力改革传统的政府官僚体系、创新官僚制度。 非营利组织对社会资源的基础性的配置作用对于政府和社会具有深刻地意义和作 用。 我国的非营利组织是在8 0 年代以后得到了长足进展。但是，与西方国家相比， 我国的非营利组织还有明显的差距。一方面，我国的非营利组织正在形成之中， 具有某种过渡性质。其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显， 表现出明显的“行政化 倾向。所谓非营利组织“行政化 的问题是指在其组织 活动中，政府或其他行政组织以行政指令和其他行政手段来对其进行干预而导致 背离其宗旨的倾向和行为。非营利组织与政府的这种混淆与市民出于发自内心的 志愿精神而自愿组织起来的非营利组织完全是两种方式、两种结果。行政组织的 基本特性是下级服从上级，而非营利组织要求组织成员平等参与、自觉自愿地承 担现代社会的公民责任。非营利组织的目标实现不能依赖于行政命令，只能基于 成员之间相互信任、相互激励所产生的一种凝聚力或组织力。“行政化”问题的存 在，不仅制约了非营利组织的进一步发展，甚至对其本身也造成了损害。在实践 上，由于受到行政权力的影响导致社会合法性不足，其结果使得很多非政府公共 部门处于一个半官方、半民间、半社会的尴尬地位，不但职能混乱，甚至在职权 行使上也错位。在理论上，“行政化 问题的实质就是政社不分。因此，克服非营 利组织的“行政化 问题是实现我国政府职能转变的重要环节。但是，目前学术 界针对非营利组织的行政化问题研究不多，而非营利组织中的行政化问题则是对 其本身及其的深入发展都有负面影响的严重问题，只有对它深入的分析、解决， 才能保证非营利组织朝着健康的方向快速发展，从而对我国的经济建设和人民生 活质量的改善发挥应有的作用。这就是本文的立意所在。 2 ( 二) 国内外研究现状 1 国外非营利组织研究现状 西方学术界于2 0 世纪7 0 年代左右开始较有系统地探讨非政府组织问题，它 最初只是在行政管理理论层面展开研究。1 9 7 6 年美国耶鲁大学正式成立研究非政 府组织的机构，1 9 8 9 年该大学出版由鲍威尔主编的非政府组织研究手册，为 非政府组织研究的学术化奠立基础。其后在管理学、公共行政学、政治学、社会 学和经济学等各领域，得到广泛的讨论；国际比较的研究也不断扩展。1 9 世纪8 0 年代，形成了以耶鲁大学为基地的研究中心。现在，这样的研究中心己有3 0 多个。 全球非政府组织研究的权威学者莱斯特m 萨拉蒙教授甚至这样说，“我们 是置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对世纪后期世界 的重要性丝毫不亚于民族国家兴起对于世纪后期的世界的重要性。 萨拉蒙教授 在“霍普金斯大学非营利部门国际比较研究项目中，发现在第三部门中表现出 上述价值的各类实体，具有五个可以被客观辨认的突出特征。首先，它们是组织， 即它们具有机构的特性；其次，它们是民间的，即它们不是国家机器的组成部分； 第三，它们是非利润分配的，即它们虽然能获取利润，但不将利润分配给它们的 所有者和理事们；第四，它们是自治的，即它们拥有很大的自主权；最后，它们 具有志愿性，即参与这些组织不是强制的，而它们所运用的是人们自由贡献的精 神与资源。 亚太地区公益组织网络前执行主任厄娜维托拉尔阐述了非营利组织在满足 人的需要中的作用。同本j i i 和平基金会项目官员冈室美惠子阐述了非营利和非政 府组织，特别是集中阐述了政府的政策和背景，讨论了在向社会主义市场经济转 - 莱斯特赛拉蒙著非f 利部门的兴起，何增科译，第l 页。 莱斯特萨拉蒙箸走向公民社会全球结社革命和解决公共问题的新时代，香港社会科学出版社，第5 2 七3 页。 3 变过程中中国社会团体的当前和未来的状况。 美国世界公民参与联盟秘书长库米奈达欧在建设全球公民社会趋势挑战 一文中强调公民以及他们为了公共利益所创建的组织在公民社会概念中的核心地 位，将探讨过去十年里在发展进程中所呈现的几个重要趋势，同时还探讨全球公 民社会未来的行动议程。 非营利法国际中心总裁利昂艾里什、美国天主教大学卡尔拉西蒙教授在建 设有利于非营利组织发展的法制环境一文中强调一个好的法律和规制环境如何 能够使非营利组织对社会经济发展做出有效的贡献。 英国世界银行公民社会事务 高级专家迈克尔爱德华兹在非营利组织在社会经济发展中的作用回顾与问题 一文中，从国际视角研究非营利组织在社会经济发展中的作用，及非营利组织如 何发挥这些作用。澳大利亚悉尼理工大学马克莱昂斯在非营利组织能力建设 的结构性挑战一文中，提出非营利组织可利用许多资源来加强能力建设。 2 国内非营利组织研究现状 1 9 9 5 年之前，我国学术界对非营利组织的研究相对较少。1 9 9 5 年第四届世界 妇女大会在北京召开，世界各地的非营利组织代表举行了非营利组织论坛。正是 这次会议为我国开始关注和研究非营利组织及其作用提供了一个难得的历史契 机。非营利组织也逐渐由冷f - j q ：科变成了热门学科，有关非营利组织研究的书籍 和论文也越来越丰富。而一些政府部门特别是在环保、扶贫、行业管理、社区建 赵黎青著非营利部门与中国发展。香港社会科学出版社，2 0 0 1 ，第8 4 8 7 页。 赵黎青著非营利部门与中国发展，香港社会科学：f 版社，2 0 0 1 ，第9 3 9 9 页。 赵黎青著非营利部门与中国发腱，香港社会科学出版社，2 0 0 1 ，第1 0 8 一1 1 4 页。 赵黎青著非营利部门与中国发展香港社会科学出版社，2 0 0 1 ，第1 4 l 1 4 7 贝。 赵黎青著非营利部门与中国发腱，香港社会科学l h 版社，2 0 0 1 。第2 0 7 2 1 4 页。 4 设等领域也开始重视非营利组织的作用。但总的来说，我国对非营利组织的研究 还刚刚起步。 我国非营利组织问题的研究机构主要有两类，第一类是大学院所。1 9 9 8 年1 0 月清华大学成立了非营利组织研究所，这是国内晟早开展非营利组织研究的专门 机构之一。其后，北京大学，中国人民大学，复旦大学，中山大学，上海交大等 院校也相继成立了非营利组织研究机构。第二类是科研院所，包括社科院的法学 研究中心等等。 其研究的主要形式可以分成几种，第一、实证研究，主要是通过问卷、访谈 形式做的调研；第二、机构研究，针对不同类型的非营利组织的研究，而且各个 机构各有侧重：第三、案例研究，从9 0 年代初期就开始有一些案例研究；第四、 管理研究，还有比较研究以及立法方面的研究等等。主要研究的特点是，第一多 学科，美国是以政治学和社会学为主，我们国家则包含政治学、社会学、经济学、 管理学、法学等各个学科。第二是无主流，大家的研究各有各的一些观点，涉及 的领域也不一样，没办法形成明显的研究方向或者趋势性的东西。第三是低门槛， 非营利组织的研究基本上是一个平台，谁都可以进入。第四是高产出，尤其是这 两年非常明显，相关的论文和书籍非常多，但水平都不高，所有的研究实际上都 处在入门阶段，真j 下的、深入的、系统的、有理论性的研究非常有限。尤其是针 对我国国情下的非营利组织研究甚少。 目前，我国学术界对非营利组织的研究具体体现在以下方面： 中国社会科学院美国研究所朱传一教授做了“非营利部门的作用及其在中国 的发展 这方面的研究，提出了非营利组织对促进社会发展主要作用，是填补政 府用于社会发展方面资金不足，开拓大量就业机会，增加了资源运用的透明度和 j i i 名等编著中国1 卜政府公共部门。北京清华大学 | l 版社，2 0 0 4 。第8 5 9 7 页 5 合理性，推动社会广泛关注与帮助在经济与社会发展过程中资会与人力薄弱的某 些部门，以及遭遇困难的脆弱群体等，对滞后的地区的发展与弱势企业的转变有 重要作用，扩大社会公平，缩小经济发展中产生的贫富悬殊，促进社会改革的进 程等方面的研究。 复旦大学社会发展研究室教授胡守钧做了关于非营利部门与中国社会转型方 面的研究。研究中指出，为了确保我国社会顺利转型，须加速发展非营利性民间 组织。做到：正名求实，立法保护，官民分流，抑邪扬正。非营利民间组织的产 生与发展，不仅能为民众服务，造福社会，而且还能促进社会多元化，有利于民 主制度的建立。在我国社会转型期间，努力发展非营利性民间组织，更好的构建 社会主义和谐社会。圆 中国发展简报主编高阳先生在关于中国非营利组织的潜力与优势的研究中提 出，非政府、非营利性组织之所以能有效地发挥作用，不仅是因为它们可以增加 现有资金，而更重要的是因为它们能够对社会服务进行实验和创新。多样性是创 新的必要条件。非营利组织若要不断创新，不仅需要宽松的政策环境，还需要加 强组织发展、筹款等方面的能力，以便更加自信和有效地开展活动。 中国环境科学学会黄昌熊在中国科技社团在市场经济中的改革与发展一 文中，就中国的科技社团在市场经济条件下，其自身改革所面临的主要问题、指 导方针、基本任务，以及发展的趋势作了探讨。并提出科技社团改革所存在的主 要问题：观念的不适应，组织体制的不健全，理论研究的滞后性等方面问题。 许冠亭著的构建和谐社会视野中非政府组织的作用、吴锦良著的政府改 赵黎青著非营利部门与中国发展，香港社会科学出版社，2 0 0 1 ，第8 7 - - 9 3 页。 赵黎青著非营利部门与中国发展。香港社会科学出版社，2 0 0 1 ，第7 8 8 4 页。 赵黎青著非营利部门与中国发展，香港社会科学f l 版社，2 0 0 1 ，第1 0 3 一1 0 8 页。 赵黎青著非营利部门与中国发展。香港社会科学出版社，2 0 0 1 ，第2 8 l 一2 8 5 页。 6 革与第三部门、张莉、风笑天著的转型时期我国第三部门的兴起及其社会功能 等等。这些著作和论文主要是研究、论述我国非政府组织在分担政府责任，促进 社会公平和稳定，促进基层民主建设和净化社会风气等方面的优势与积极作用。 ( 三) 研究的框架和方法 1 研究框架 本文共分五部分，首先是引言提出问题，国内外的研究现状，研究方法和创 新之处。 第二部分为非营利组织的相关理论及定义和属性，主要是公民社会理论和治 理理论，内涵和外延以及它的三个属性，即：非营利性、非政府性、志愿公益性 或互益性。 第三部分为我国非营利组织的作用和活动领域。作用有促进作用、联络作用、 咨询作用和宣传作用。活动领域主要包括环境保护、扶贫开发和社区服务等。 第四部分是我国非营利组织“行政化问题分析，具体研究了“行政化 问 题的含义，表现，危害以及原因。 第五部分是克服我国非营利组织“行政化”问题的对策，通过转变观念，树 立新型的公共管理理念，形成有效的监督与管理体制，确立非营利组织的主体地 位，完善非营利组织内部结构，加强自身能力建设，改善我国非营利组织法律政 策环境等几方面措施来克服我国非营利组织“行政化 问题。 7 2 研究方法 历史研究方法。通过对非营利组织的历史发展的材料的收集与整理，根据一 定的学理逻辑进行梳理，使用不同学科的理论进行分析、抽象从而发掘事件背后 蕴含的深层次的原因并试图给出合理的学理解释。 归纳研究法。归纳的方法就是通过观察客观事实，并加以分类，然后考察它 们之间的因果关系，从而得出结论。本文中通过对同类问题的分类与归纳，试图 得出一些规律性的结论。 文献研究的方法。文献研究方法是本文采用的比较重要的一种方法。本文在 述评国内外研究现状、提出研究设想时都大量运用了文献研究法。通过查阅图书、 资料和计算机网络等方式，检索有关非营利组织的文献，用以学习前人的经验， 积累一些专业知识文献的检索主要体现在国内文献检索，国外文献的研究多借助 已被大量翻译引用的国内文献中。在综合国内外学术界的相关研究成果基础上， 展开对我国非营利组织行政化问题及其对策的研究。 ( 四) 本文的创新与不足之处 本文从非营利组织的“行政化 问题入手，对“行政化”问题的深层原因从 法律、政府和非营利组织自身进行理论分析。认为非营利组织对于解决人们r 益 增长的丰富多彩的社会需求与政府不能满足人们日益增长的丰富多彩的社会需求 之间的矛盾有着深刻的意义和作用。正确看待、理解非营利组织的作用，加强对 非营利组织的管理和监督，避免“行政化 现象，对当前我国转变政府职能，精 简机构，提高政府竞争力，均具有重大现实指导意义。研究非营利组织的“行政 化 问题、分析“行政化 的原因症结、提出解决途径，目的在于为非营利组织 依法开展自治与协助政府工作提供理论依据，并给实际操作带来一定的帮助。 本文的不足之处：由于写作时间紧，阅读参考文献有限，因而在理论分析方 面还不很到位。另外，由于资料不足和本人能力有限等原因，关于实证研究方面 所写内容较少。 二、非营利组织研究的理论基础及定义、属性 ( 一) 非营利组织研究的理论基础 非营利组织的发育和发展有其自身的理论基础。 1 公民社会理论 以国家和社会分离为基础的近代公民社会概念，是在1 7 - 1 9 世纪之间，作为 西欧和美国资产阶级反对专制和国家干预、捍卫个人自由和权利的重要理论武器 而出现的。公民社会是在西方资本主义发展中出现的一种现象，它是相对于政府 的权利管制而言，社会上出现的公民根据自己的利益而形成的组织。公民社会理 论于2 0 世纪8 0 年代的重新兴起与拓深，几乎形成一股全球性的公民社会思潮。 联合国开发计划署在对公民社会定义时指出，“简单的说，公民社会是在建立民主 社会的过程中同国家、市场一起构成的相互关联的三个领域之一。 公民社会一 般涉及以下几方面的内容：私人领域和公共领域，公民社会与国家的关系，个人 主义以及自由主义等。公民社会具有自组织性、互利性和自治性。它是在公民普 遍同意的基础上形成的国家法律范围内自主活动的社会领域。真正意义的公民社 会在我国的封建制度下是没有的。1 8 4 0 年之后，我国的传统的民间社会开始向市 民社会转变。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，“社会开 始真正崛起，我国的公民社会j 下在缓慢而又不可逆转的萌生和发展，并开始影响 吴志良：建构澳门的市民 i ：会【j 】t 开放时代，1 9 9 9 ，( 4 ) 。 9 和作用于特定的政治过程。近几年来，我国学术界对公民社会也有较多、较深刻 的研究。 2 治理理论 随着经济全球化进程的加剧，国际性的第三部门无论在数量上还是在对国际 事务所产生的作用上都在与同俱增，对全球治理的作用也在不断加大。全球治理 旨在解决全球性问题。世界银行指出：治理“是指在一个既定的范围内运用权威 维持秩序，满足公众的需要，最大限度地增进公共利益；“是一种由共同的目标 支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实 现：是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲 突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”，“不是一整套规则， 也不是一种活动，而是一个过程；过程的基础不是控制，而是协调；既涉及公共 部门，也包括私人部门；不是一种正式的制度，而是持续的互动。 治理理论的理论基础的基本标准是效益一处理争端、解决问题和协调利益的 效益。作为一种新的分析框架，治理理论有四个方面的比较优势：一是提供了新 的视角和范畴，将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本 引进治理分 析，着眼于政府与公民的合作网络：二是提供了比其他分析方法更全面的方法体 系，在治理理论中，包含了当前正在兴起的制度分析、经济分析和文化分析等方 面的内容，理论上也涵盖了新公共管理理论、市民社会理论和政府发展理论等； 三是特别强调政府与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威，反映 了全球化时代的民主要求；四是用于分析我国的政治改革具有更方便的价值，因 为治理理论指导下的政治改革是一种“治理改革 ：事实上，治理理论提出的“善 治 作为一种比较理想的政治和社会管理形式，是人们在政治和行政改革中所追 求的目标。治理变革下的政府管理改革有五大趋向，即：从无限政府走向有限政 府；从人治的政府走向法治的政府：从专制的政府走向民主的政府；从高度集权 l o 的单中心的政府走向高度分散的多中心的政府；从封闭的政府走向信息公开的政 府。 就我国的行政管理而言，其现状和治理理论的要求还有相当的差距。这些差 距来源于官本位观念、公共权力的异化、行政权力者的畸变、百姓的依赖心理、 社会组织程度的欠缺以及涉及政治、制度、文化和社会伦理等各个层面的腐败等。 因此，实现从传统的政府管理模式向治理模式转变，只能是一个博弈的过程。治 理变革下的我国行政管理，需要第三部门的大力培育。充分发挥第三部门在社会 管理中的重要作用，是向善治目标转变的必经途径。 ( 二) 非营利组织定义 1 非营利组织的内涵 n p o 一词是英文“n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ”的缩写，汉语直译为“非营利组 织 。这个概念的产生大致出现于2 0 世纪8 0 年代的美国，之后兴盛于全球。这 种组织形态最早于1 7 世纪便存在，是应生于工业革命中出现的社会不平等现象， 其后伴随着西方近代资本主义的发展而发展起来，因而它也具有丰富的西方文化 和社会体制的背景。“非营利组织”这一名称本身就映射出其背后隐含的前提假 设：先它而存在着另一种组织形态营利组织，或日企业，是以追求利润最大 化为目的的。由此可知，非营利组织是一个基于市场经济、政府与企业部门严格 分工、独立的企业等背景下出现的概念，它的存在和特征是与市场经济的进程和 营利部f - j ( 企业) 的发展密切相关的。非营利组织的出现被理解为政府失灵和市 场失灵的产物。在本文中，我们遵循常规采用这一概念，并将它定义如下i 不以 营利为目的、主要丌展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的非营利组织。 2 非营利组织的外延 在现实生活中，非营利组织表现为各种各样的协会、学会、商会、行会、会 馆、学校、医院、福利院、文化院、体育馆、文艺团体等等。严格地说，非营利 组织中一般不包含政党组织和宗教组织。国际上一般采纳萨拉蒙的观点，用“政 治性 和“宗教性 的标准，将它们与一般的非营利组织加以区分，即把那些不 具有明确的政治性宗旨和宗教性宗旨的组织也作为非营利组织来看待。它们表明 非营利组织中不包含政党组织和宗教组织。 在这样的情况下，界定我国的非营利组织，宁可采用一个更为宽泛的定义， 而在研究的组织类型上可以有所轻重。当前，有五类社会组织通常不被看作是政 府，也不是企业。一是在民政部门登记注册的社会团体( 包括基金会) 。二是在 民政部门登记注册的民办非企业单位。三是民间自下而上的草根组织。四是在单 位内部活动，不需要登记注册的社会组织。五是广大农村的农民专业协会、农村 合作社组织。相比较而言，国内外对我国的人民团体、事业单位、村民自治组织 是否属于非营利组织则存在较大的争议。人民团体是指那些参加人民政治协商会 议的群众团体，包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8 个群众团体。根据社会团体登记管理条例规定，这些群团组织不必在民政部 门登记注册。这些组织虽然不是政府的职能部门，但是它们的政治色彩确实较浓、 行政色彩较强。事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国库经费 开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织，主要包括科学、 教育、文化、卫生和体育等部门。至于事业单位是否属于非营利组织存在较大争 议的原因，在于我国事业单位的很多管理模式都参照公务员执行，某些事业单位 的工作人员几乎与公务员享受同样的待遇。村民自治组织是由1 9 8 2 年修订的新宪 法第一百一十一条和中华人民共和国村民委员会组织法确立的。由于我国 一些村民自治组织目前还基本属于政府职能的延伸，因此对这部分组织的归属也 存在较大争议。 1 2 本文认为，既然我国要建立“小政府、大社会的目标模式；既然我国要大 力发展非营利组织，促进社会的稳定、健康发展；既然我国的社会团体、民办非 企业单位、单位内部组织、草根组织、农村专业组织、人民团体、事业单位和村 民自治组织都有必要实现好的治理，因此从发展的眼光看，可以将我国非营利组 织的范围放宽一些，而不论其特征、属性。当然，在具体研究非营利组织治理时， 可以选择那些更迫切需要实现有效治理的社会组织类型作为重点的研究对象。 3 与非营利组织一词相近的其他一些概念 非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) 。非政府组织和非营利组织在 内涵和外延上一致，可以互换使用。所不同的是，非营利组织则是从活动性质的 角度来认识这类组织的非营利组织强调的是和企业的区别，非政府是从同政府的 关系来认识这类组织的，其中非政府组织与民间组织比较接近：非政府组织强调 的则是和政府的区别。相对于非营利组织一词来说，非政府组织一词在国际社会 更为通用，其历史也更悠久。 草根组织( g r a s sr o o t so r g a n i z a t i o n ) 。社会学领域，“草根 被赋予了“基 层民众 的内涵。草根组织特指非营利组织中那些扎根于城乡社区的基层民众组 织，一是指同政府或决策者相对的势力；一是指同主流、精英文化或精英阶层相 对应的弱势阶层。侧重于发展中国家的基层组织。 第三部f - j ( t h et h i r ds e c t o r ) 。第三部门概念最初是由美国学者莱维特( l e v i l t ) 提出的，他认为以往对社会组织的分类过于简单，即把社会组织分为两类：公共 组织和私人组织。而实际上在政府和企业之间有大量的第三类组织，它们所从事 的事情是政府与私人企业不愿做、做不好的事。第三部门是一个较为中性、具有 很大包容性的概念。 社会中介组织。在国外，一般中介组织的概念与“利益集团”、“非营利组 织办、“社会团体 、“经济协会 、“同行公会 、“自治团体、“非社会 组织 、“半官方组织 等概念交替使用。从公共管理学的角度看，社会中介组 织指的是专门为各类社会主体提供中介服务的组织机构的总称。具有公正性、客 观性和独立性等特征。 志愿者组织( v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n ) 。志愿者组织和非营利组织在内涵和外 延上基本一致，这一概念更强调非营利组织的志愿性特征，志愿组织是基于行动 者的共同志愿而自发组成的组织，是他们为了表达和实现共同的愿望而形成的组 织。志愿是志愿组织的本质特征，在北欧和英国较为流行。在我国，人们对志愿 这一概念并不陌生，但对志愿组织却比较生疏，这是由我国的社会组织方式所决 定的。 公益组织( p u b l i c - g o o do r g a n i z a t i o n ) 。公益组织的称谓则是以组织的目的做 出发点，即为社会公共利益服务的组织。 慈善组织( c h a r i t a b l es e c t o r ) 。慈善组织指的是非营利组织的资金来源主要 是私人的慈善捐赠，而实际上这只是其收入来源的一部分，并不是其全部收入。 免税组织( t a x - e x e m p to r g a n i z a t i o n ) 。免税组织针对的是有些国家对非营利 组织的管理主要是以税法为主，这些组织往往享有免税待遇，所以在税法中将其 称为免税组织。志愿者主要是精力和时间的投入。 ( 三) 非营利组织属性 关于非营利组织的基本属性问题，近年来比较流行的是美国约分霍普金斯大 学莱斯持萨拉蒙教授对非营利组织的归纳，主要列举了非营利性、非政府性、组 织性、志愿性和自治性等五个方面。国内的说法也比较很多，本文比较赞同我国 1 4 学者王明的观点，即：非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。萨拉蒙教授 的归纳已经基本上在这三个方面之中。 1 非营利性 非营利性是非营利组织的第一个基本属性，是它们区别于企业的根本属性。 企业千差万别，但都以获取利润即营利为目的。但是非营利组织则不同，它们是 非营利的社会组织。作为非营利的社会组织，非营利组织的非营利性体现在以下 三个方面： 第一，不以营利为目的。企业的宗旨尽管表述各不相同，但都离不开营利这 一本质，所以营利是企业的根本宗旨。作为非营利组织来说，其宗旨也可以有各 种不同的表述，但不以营利为目的则是一切非营利组织的根本宗旨。换句话说， 非营利组织的宗旨不是为了获取利润并在此基础上谋求组织自身的发展壮大，而 是为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益。 第二，不能进行剩余收入( 利润) 的分配( 分红) 。作为非营利组织，无论开展何 种形式的经营业务，其经营收人都不能作为利润在成员之间进行分配( 分红) ，而只 能用于组织所开展的各种社会活动及自身发展。 第三，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。非营利组织的资产严 格地说并不属于组织所有者，也不属于捐赠者，它们是一定意义上的“公益或互 益资产”，属于社会，所以，非营利组织在一定意义上是作为受托人来行使公益 实现整个社会范f ；i 的公共利益，叫做“公益”；实现社会中一定范f l ；| 内的公共利益，谓之“互益” 非营利组织在资产运作过程中会有一定的积累。因积累形成的新资产在形式上属于组织自身，但严格的说 它和企业因资本积累彤成的新资产一样，其产权归原有资产的所有者。 说非营利组织的资产属于社会。并不等于说非营利组织实行的足“社会所有制”这里的社会是一种虚拟 的范畴，可以说是一种假定。 1 5 资产的所有权的。因此，如果非营利组织解散或破产，它们的剩余资产不能像企 业那样在成员之间分配，而只能转交给其他公共部门( 政府或其他的非营利组织) 。 这些性质使得非营利组织可以进入营利组织一般不能产生利润而不愿涉足的 地方，如环境保护、慈善事业等。 2 非政府性 非政府性是非营利组织的第二个基本属性，也是它们区别于政府的根本属性。 相对于企业来说，非营利组织和政府都属于社会的公共部门，这是它们的共性。 但是非营利组织和政府不同，它们不是政府机构或其附属部分，而是非政府的社 会组织。 作为非政府的社会组织，非营利组织的非政府性体现在以下三个方面： 第一，独立自主的自治组织。政府作为统一完整的国家政权，尽管其各个部 门、机构以及各级都有相对的独立性，但不能完全独立自主，否则就难以行使国 家的职能。非营利组织则是相互独立的自治组织，它们既不隶属于政府也不隶属 于企业，是一个个独立的社会组织，每一个非营利组织都有独立自主的判断。决 策和行为的机制与能力，都属于独立自主的自治组织。 第二，自下而上的民间组织。政府作为国家政权的组织形式，其基本的组建 原则和权力行使方式是自上而下的，形成的是大大小小的会字塔结构。非政府组 织无法按照国家政权的形式自上而下构建起来，也难以自上而下地行使权力，它 在许多国家，非营利组织表现为法人组织，如同_ ：奉= 的“社团法人”，在我国，按照现行的民法通则，社 团法人是中国的四大法人之一。 1 6 们依靠的是广大的公民，通过横向的网络联系着坚实的民众基础动员杜会资源， 形成自下而上的民间社会组织。 第三，属于竞争性的公共部门。政府作为以政权为基础的公共部门，无论资 源的获取还是公共物品的提供，其基本方式都是垄断性的。非营利组织则不同， 它们不能操纵政权力量，而只能采取各种竞争性的手段，来获取各种必要的社会 资源并提供竞争性的公共物品。 但是非营利组织要接受来自政府的规制，以此防止非营利组织滥用职权、贪 污腐败或反对政府等行为的发生。同时，政府为非营利组织提供相当的资费支持。 这也是为什么大多数国家的非营利组织只享有有限的自主性的原因所在。 3 志愿公益性或互益性 志愿公益性或互益性是非营利组织的第三个基本属性，也是非营利组织最具 特征的一个属性。非营利组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而 是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义，正像企业是组织化的资本、政府是 组织化的权力一样，非营利组织可以说是组织化的志愿精神。 非营利组织的志愿公益性或互益性主要表现在三个方面： 第一，志愿者和社会捐赠是非营利组织的重要社会资源。志愿者是志愿精神 的直接体现或人格化，表现为那些为追求一定的价值观并无偿地参加各种社会公 益或公益性活动的人们；社会捐赠则是志愿精神的货币化或物质化，表现为人们 为各种社会公益或互益性活动无偿提供货币或其他物资。 这里的“自下而上”强调的足非7 ；利组织基本属性的一个方面，即扎根于社会的属性，不同于通常所说的 “自下而上”和“自l ：l 叮下”的1 f 7 ￥利组织。 1 7 第二，活动的社会公开性和透明性。企业作为相对独立的实体，其活动具有 一定的内部性或排他性，政府则不可避免地要面临安全或保密等问题。非营利组 织使用的是社会公共资源，提供的是社会公共物品，其运作过程和开展的各种活 动都要向社会公开，保持透明，并接受社会的监督。 第三，非营利组织提供两种类型的竞争性公共物品。一是提供给整个社会不 特定多数成员的所谓“公益性公共物品”，其受益者是社会大众，但无法界定受益 者，比如公害治理、植树绿化等等都属于这种类型；二是提供给社会中某一部分 特定成员的所谓“互益性公共物品 ，其受益者尽管也是多数社会成员，但是能够 通过某种方式界定受益者，比如行业互助、会员福利等等。后者有时也被称为“准 公共物品 。 非营利组织的运转需要较多志愿者的参与和志愿工作人员，但这不等于非营 利组织以志愿者为主，非营利组织中有相当部分的工作人员是受薪的雇佣者。即 使如此，几乎所有的非营利组织都直接或间接地依赖于人们志愿参与，这主要是 因为非营利组织中志愿者的报酬较低，可以降低成本，节省组织不充裕的开销； 非营利组织的公益活动或互益活动有志愿者加盟，组织行动效果会更出色。在一些 国家，尽管非营利组织变得越来越专业化，但也不能完全摆脱人们的志愿参与。 三、我国非营利组织作用和活动领域 ( 一) 我国非营利组织的作用 在现代社会中，在使社会向“主体归位 的过程中，要使政府对社会的管理 有效运行，在客观上就要求在政府和社会这一对立面之问建立中介机制，使两者 之间通过中介机制的运转而连为一体。在这样一种社会管理的网络结构中，政府 的有些决策意图可以通过社会非营利组织落实到整个社会，使社会自觉地按照法 律规范和政府的目标加以实施，这样使社会非营利组织充当了公共事业管理的主 体。一种稳定的行政管理体系正是通过非营利组织的沟通和协调而建立起来的， 这种管理模式就是我国目前正在构建的小政府、大社会的管理模式，其中，我国 的非营利组织居中，沟通和协调了政府和社会这相互对立的双方，对于政府和 社会起到了巨大的作用和深刻地意义。 1 促进政府竞争力 我国非营利组织的建立和发展有利于消除腐败，破除官本位思想，增强政府 的竞争力。无论如何评价，事实上，政府的公共权威是一直在上升的通道中运行 的。鉴于人类社会自身发展的局限性，社会极少数的精英分子不仅实际上承担了 领导社会前进的责任，而且，因此在事实上享有着并运用着广泛的社会资源；在 消极的意义上则是社会的极少数人实际控制甚至垄断了社会资源，他们并不因为 承担公共责任而具有任何道德优势，加上不完整的契约关系，公民的实际权利因 此受到限制、侵害甚至被剥夺。而我国非营利组织的介入，打破了社会上极少数 精英分子对社会资源的垄断，非营利组织的建立对政府行为构成