一般地方立法和民族自治地方立法面临的问题和对策.doc

一般地方立法和民族自治地方立法面临的问题和对策（06宪法与行政法专业张熙宇）摘要：中国法制与国际接轨，是世界经济一体化的必然要求，在这种大背景下，一般地方立法和民族自治地方立法机关必须深入研究和反省存在的问题，提出对策，才能使地方立法适应形势的需要，走上健康发展的道路。本文通过分析现阶段自治地方立法出现的问题，结合我国国情，提出五点对策以解决以上问题，更好为我过法制与国际接轨。我国现阶段主要面临的问题主要有一下几个方面：(一) 是立法观念陈旧，还没有完全从计划经济的立法理念中摆脱出来。主要表现在两个方面:一个方面是权利、权力不分，职权职责不分，权利义务观念不强。第二个方面是地方保护主义和部门保护主义的思想仍然还没有真正根除。杨景宇同志曾全面客观地把地方保护主义和部门保护主义的主要表现列举为四个方面，即:自觉不自觉地企图通过立法，片面地强化、扩大部门权利，主要是争得为本部门、本系统带来实际利益的审批权、发证权、收费权、处罚权;不大重视社会主义法制的统一和尊严，自觉不自觉地单纯从本地方的所谓“法律体系”出发，各搞一套;自觉不自觉地企图通过立法解决日常工作中难度较大的实际问题，主要是机构、编制、经费(财政拨款、减免税收、银行贷款、社会集资)以及具体工作问题、技术问题、思想教育问题;超越职权、擅自解释法律、法规，或者各搞各的规章，打规章仗，于扰、冲击法律、法规的正确执行。”的确，这些现象，在地方立法中不同程度地存在。(二) 是一些不符合改革开放、社会主义市场经济建设要求，不符合WTO法律法规的地方性法规、规章、自治条例、单行条例等，有待于进一步清理、修改和废止。与市场经济和世界贸易组织规则相适应的大量的地方性配套法规，有待于制定。(三) 是立法质量不高的问题，仍然是一般地方立法和民族自治地方立法中的顽症。可操作性和针对性不强，照搬照抄中央立法，与当地经济发展社会进步的需要脱节，与人民群众的愿望和要求脱节;法规之间、规章之间相互冲突等问题仍然没有从根本上杜绝。以至于严重影响了地方性法规、政府规章和民族自治法规的权威性。(四) 是立法队伍专业化程度低，“外行立法”现象比较普遍。立法机关的工作人员，一部分是部队退役人员，一部分是近年来通过公务员录用渠道招收的大学生、研究生，其它绝大部分则是通过调动从各机关、企业、事业单位调入的，他们的法律素质从来没有作为任职的重要考核标准。也就是说，立法机关，尽管也不乏精通法律和熟悉法律的人才，但其组成人员的法律素质是不尽如人意的。(五) 是“重立法，轻实施”的偏向，仍然没有改变。主要表现为:地方性法规和自治条例、单行条例本来是调整地方性的事务，与各地老百姓的生产生活息息相关，可是，在相当多的地方，这些法规规章却鲜为人知。(六) 是“封闭循环式立法”，导致了立法民主化程度偏低。仔细分析立法的全过程，就会发现，地方立法从项目建议的提出、审定，到正式提交审议，再到最后通过出台的整个过程，尽管包括大量的立法调研，尽管也有部分专家参与，但基本上都是在国家机关内循环，社会公众和有关专家的参与程度非常低。立法的民主化在这种立法模式下受到了阻滞。地方立法中存在的问题，是前进中出现的阶段性的问题，我们应该以积极的心态去面对，并以大胆改革的精神，深刻反思，提出对策：(一)地方立法理念现代化主要是要转变传统的法的价值观，树立现代的法的价值观。由于深受历史文化的影响，在传统意义上，我们理解法的价值时，往往偏重于其专政价值，而忽视其社会调节器的价值，往往偏重其集中价值，而忽视其民主价值，往往偏重其义务价值而忽视其权利价值。通过引入、移植和继承，改造传统的法的价值观，树立现代意义上的法的价值观，是十分迫切的现实问题。当前，在地方立法中主要的是要全面树立民主、人权、平等、效益、公正、公开透明、权利和义务对等、可持续发展等立法理念，并将其贯穿于立法实践中。(二)地方立法民主化立法民主化是市场经济形势的要求，也是建设法治国家的要求。立法民主化包括两个方面的含义:一是民主化的立法，即立法的实质民主、价值民主或立法的内容民主;二是立法的民主化，即立法的形式民主、程序民主或立法过程民主。立法民主的途径：1、不能简单地把立法民主化理解为全民直接立法。简单地把立法民主化理解为全体公民直接参加立法，把参加者多或少，作为决定民主与否的决定因素，或是决定制定出的是“良法”还是“恶法”的标准，并由此而推论出参加者越多越民主，全民直接立法就是民主化的终极目标的结论，那就大错特错了。2、代议制民主仍然是立法民主化的基本途径。在现代社会，除了代议，找不到第二条更好的立法民主化道路。比起直接民主立法形式而言，代议制民主能够克服普通民众直接立法在专业知识、参政议政能力方面的不足，减少外行立法的概率，节约成本，提升议事效率和立法的科学性、稳定性。人民代表大会是人民的代议机关，民意机关。地方立法要民主化，必须紧紧依靠人民代表大会制度。由代表民意的人大及其常委会行使立法权，控制立法权，才能使地方法规真正反映民意，集中民智，代表广大人民最根本的利益。抛开人民代表大会制度谈立法民主化，不过是脱离国情的空谈。3.公开透明，民众参与立法，是立法民主化的创新。当前，全国许多地方的立法机关正在推出的向社会公开征集立法项目、向社会公开征求对立法草案的意见，召开立法听证会、专家论证会，建立专家顾问委员会和立法助理制度等一系列改革举措，在地方立法中探索出了一条以立法机关为主，公众和社会参与为补充的地方立法民主化之路，为立法民主化之路打开了另一扇门。(三)地方立法者职业化地方立法队伍职业化，根本的是要使地方立法机关立法队伍的职业化。当前迫切的一个问题是要大胆改革立法机关的用人机制，把地方立法机关作为真正的立法专业机关，严把代表、委员、工作人员的“入口关”，把法律素质作为他们进入立法队伍的重要指标。同时把法律专家和具备法律知识的一大批人才吸收进地方立法机关。对现有代表、委员、工作人员，则要加强培训，使他们成为合格的立法职业者。在时机成熟的时候还应当建立立法执业资格制度，把立法真正作为一项知识、智力和技术含量都很高的行业对待，没有取得立法执业资格者，应当禁止参与一切立法活动。(四)地方立法监督全程化一切权力都必须受到监督，这是政治文明、政治民主的一条基本原则，立法权也不例外。立法法确立的监督制度基本上是一种事后的、被动的、不全面的监督制度。因此，确立一个主动型的、全过程的地方立法监督制度，在当前显得尤其迫切。这样的制度，除了前面的监督内容外，还应当增加以下三个方面:1、建立立法项目审查核准制度，加强对立法活动的事前监督。2、严格立法审议制度，加强立法的事中监督。3、建立立法实施情况跟踪制度和法规规章定期清理制度，加强立法的事后监督。(五)地方立法视野国际化世界经济一体化首先，要大胆学习和借鉴国外在地方法制和民族法制建设方面的经验和做法。当前，世界上的地方法制和民族法制建设方面可供借鉴学习的经验和做法主要是以下三个方面:1、无论是联邦制国家，还是单一制国家，在处理中央和地方立法权的关系中，都有向中央集权和地方分权相结合的权力配置和立法体制发展的趋势，因而通过联邦的“默示权力”以及通过调整州际商业、征税，财政和经济补助等渠道，来扩大联邦的权力，使联邦中央的集权日益增强。在中央和地方的关系问题上，无论是过分强调中央集权，还是过分强调地方分权都是不可取的。2、主要资本主义国家的地方法制出现趋同化，他们之间逐渐相互吸收、渗透、融合。如大陆法系和英美法系在地方法制中互相渗透和融合现象日益显著。首先，通过互相借鉴、吸收、融合，有利于用各国共同确认并都能接受的法律原则调整地区间、地区和国家间的经济政策，解决相互伺的矛盾。其次，有利于建立起发展中国家和发达国家的经济政治关系，特别是发达国家管理地区经济的地方法制经验很值得发展中国家在地方法制建设中予以借鉴。3、注意保护地方的合法的权利和利益，特别是注意保护少数民族的权利和利益，积极慎重地处理国内的民族问题。一旦地方产生怨恨，一旦民族问题暴发，就会使国家的安定、统气和发展受到严重影响，甚至会使整个国家崩溃。前苏联和南斯拉夫的血的教训使很多国家引以为戒，加拿大保护少数民族利益，尊重各民族合法权益的“多元文化立法”受到许多国家的学习和借鉴。其次，地方立法机关要适应加入WTO后的需要，研究地方立法与国际接轨的方法和步骤。杜绝一切与世贸组织规则、协定冲突的诸如有地方保护主义和部门保护主义色彩的法规规章的出台，其次，要适时制定各种与入世相配套的法规、规章和自治条例、单行条例，尤其是与知识产权保护、简化行政审批手续、营造投资环境、保护外商合法权益、加强环境保护、发展非公有制经济等方面的有关的法规规章和条例，应当及时制定和出台。同时，要通过清理，适时废止和修改己经不适应入世要求的法规规章和自治条例、单行条例。第三、要强化有关法规、规章和自治条例、单行条例的公开透明的力度，改革“封闭循环式立法”惯例，通过各种媒介，通过网络，公开地方立法的程序和内容，扩大地方立法的社会参与范围;第四、要大胆改革地方立法的各种制度，包括立法机关的机构改革、人事制度改革、立法监督制度改革、立法程序制度改革，加强地方立法的理论研究和人才培养，走立法民主化、法治化、科学化的道路。主要参考书目和资料:1.戚渊著:论立法权，中国法制出版社2002年版。2.张春生主编:中华人民共和国立法法释义，法律出版社2000年版。3.乔晓阳主编:立法法讲话，中国民主法制出版社2002年版。4.孙敢、侯淑