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第五章行政行为概述 第一节行政行为的概念 特征和分类 一 行政行为的概念行政行为是指行政主体执行行政公务依法行使行政职权并产生法律效果的行为 三层涵义 第一 主体要素 行政行为是行政主体所作出的行为 第二 职权 职责要素 行政行为是行政主体行使行政职权 履行行政职责的行为 第三 法律要素 行政行为是具有法律意义的行为 如行政征收 行政裁决 行政强制 行政处罚等行为 才是行政行为 行政事实行为 行政事实行为是行政主体所从事的与行使行政职权有关的行为 是一种不产生行政法律效果的行政活动 如 设置路灯 架设桥梁以及设立公立学校 公共水电设施 医院等 公布统计数字的行为 发布气象消息 派出所在马路上悬挂 天上不会掉馅饼 警惕陌生人上前搭讪 司法局的法律宣传活动 二 行政行为的特征 第一 从属法律性 我国的行政机关从属于法律 从属于国家权力机关 行政主体行使行政权的行为 就是行政执法行为 即执行国家法律的行为 行政行为必须接受法律的约束 行政行为的内容从根本上来说由法律所规定 体现的是国家意志 其效力也由法律所规定 第二 单方性 前提 由于行政行为是行政主体根据法律或国家权力机关的意志来对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为 故一般情况下 行政主体的单方意思表示就可以在行政机关与相对人之间形成权利义务关系 因此 行政行为具有单方性 第三 强制性 保障 行政主体作出行政行为 行政相对人应当主动履行 即使认为该行政行为违法不当 在未经有权的国家机关依法撤销或变更之前 也应当主动履行该行政决定 如果行政相对人不主动履行或拒绝履行 将会导致强制执行 第四 裁量性 法律给行政主体行使职权时给予了一定的自由裁量余地 以适应行政事务的复杂性和变化性 行政行为虽然必须依法进行 必须有法律根据 但是这并不是说法律将行政行为的每一个步骤都予以严密地规定 而行政主体对行政行为的作出没有任何的自由选择与裁量 第五 服务性 行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为 其思想基础源自于现代的强调社会的和谐 持续发展的人文精神 尤其是现代福利社会 衣食住行全由政府进行管理 第六 无偿性 行政行为尽管也是一种服务 但却是一种通过实施法律来实现的公共服务 是无偿的 因为 行政行为所需的经费 归根结底来源于社会 纳税 行政主体在实施行政行为时就应当不再收取费用 当然也有例外情况 那就是 如果特定行政相对人承担了比其他行政相对人更从的公共负担 如财产被征收 或分享了比其他行政相对人更多的公共利益 如获取国有土地使用权 就应当是有偿的 总之 无偿是原则 有偿是例外 分析某县工商管理局决定将原有的办公楼修葺一新 并购置一些办公家具 便于2000年6月与该县居美家具公司签定了一份关于购买办公家具的合同 合同签定后 居美家具公司按照合同规定送货上门 县工商认为该批家具质量不够好 便以此为由要求降低价格 居美家具公司不肯降价 认为家具完全符合合同的约定 县工商局应履行合同 收货付款 双方争执不下 县工商局即以居美家具公司从事非法经营活动为由 吊销了居美家具公司的营业执照 并处罚款7000元 居美家具公司不服 向县人民法院提起诉讼 一是要求县工商局履行合同 并偿付违约金 二是请求撤销县工商局对其作出的吊销营业执照和罚款的行政处罚的决定 以下属于行政行为的是 A 区公安局接到110报警没有采取措施B 区人力资源和社会保障局的工作人员到文化商店买复印纸C 在行政诉讼中 被告辱骂证人 法院为排除妨害对被告采取的拘留行为D 某市人民代表大会作出禁止摩托车在市内若干道路上行驶的规定E 某街道办事处与某居委会签订环境综合整治管理协定F 上海市政府制定 上海市轨道交通运营安全管理办法 G 某工厂为因公伤残的本单位职工发放抚恤金的行为 三 行政行为的分类 一 按行政相对人是否特定 具体为标准 抽象行政行为和具体行政行为 直接涉及受案范围问题 抽象行政行为 是指行政主体针对不特定的人或事事制定具有普遍约束力的规范性文件的行为 如制定行政法规 行政规章等行为 抽象行政行为相对于具体行政行为而存在 其核心特征就在于行为对象的不特定性或普遍性 具体行政行为 是指行政主体在行使行政权的过程中 针对特定的人或事作出影响相对方权益的具体决定和措施的行为 其行为的结果和内容将直接影响某一个人或组织的权益 具体行政行为最突出的特征就是行为对象具体化 区分标准 一是具体行政行为所针对的对象是特定的 而抽象行政行为所针对的对象是不特定的 二是具体行政行为不具有普遍约束力 而抽象行政行为具有普遍约束力 三是具体行政行为只能适用一次 而抽象行政行为可以重复适用 四是具体行政行为的效力及于以前 抽象行政行为的效力及于以后 五是具体行政行为往往直接影响相对人的权利 义务 抽象行政行为往往是具体行政行为的依据 要通过具体行政行为才能实际影响相对人的权利 义务 区分例子 市政府作出两个不同的规定 在2002 2008年间在本市已领取车牌的车主必须交城市扩容费1000元 今后凡在本市申领个性化车牌的车主必须交城市扩容费1000元 第一个决定由于行为对象即车主是固定的 可以统计的 因而属于具体行政行为 第二个决定由于车主是不固定的 无法事先统计的 因而属于抽象行政行为 对张三昨天在公共场所吸烟行为罚款100元 针对业已发生的事项作出的 该决定施行后就失效了 不得再用该决定去约束李四的行为或张三后天的同类行为 凡在公共场所抽烟的 必须罚款100元 该规定从颁布之日起施行 一个适用于将来事项的 可以反复适用的规则 江苏花木园艺场案 1990年9月15日 江苏省某县枫林镇人民政府发布了枫政发 1990 第32号 关于园林绿化工程管理体制规定 的文件 该文件规定 为加强全镇园林绿化管理 对经营绿化的园艺场 工程队共12个单位的营业执照予以注销或限制经营范围 本案原告花木园艺场的经营范围和其他权利因此而受到多方面的限制 经济损失达3 1万多元 花木园艺场不服 以镇政府侵犯其合法经营自主权为由 向江苏省某县人民法院提起行政诉讼 案子到法院之后 在是否受理问题上即产生了两种截然不同的观点 第一种意见认为 被告发布的32号文件是抽象行政行为 不属于人民法院的受案范围 因为这个文件针对的不是某一个场或者某一个人 而是对全镇10多个单位具有普遍的约束力 第二种意见则认为 被告发布的32号文件是具体行政行为 人民法院应当受理 其主要理由在于以下三点 首先 被告的文件并不具有普遍约束力 其针对的对象是特定的 该文件从标题看 似乎是针对普遍的公民 组织 但从其实质内容来看 该文件实际上就是针对全镇的12个园艺场和工程队 其次 被告的文件所规定的条款不是事前的行政行为 而是事后的 直接影响相对人实体权利的行政行为 因为文件中涉及包括原告在内的12个单位的组织机构要予以调整和保留 对上述单位的经营范围有的要扩大 有的要限制 再次 原告是经某县工商管理部门依法核准 登记 验审的企业法人 其具有合法的经营自主权 思考 同意何种意见 下列哪个行为不属于具体行政行为 A 税务局向陈某送达的 个人所得税缴费通知 B 司法局向李某颁发 律师资格证书 C 粮食局与张某签订的 粮食收购合同 D 上海市公安局发布的 上海市公安局政府信息公开实施细则 二 按行政行为的效力范围 即行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部的管理事务为标准 行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为外部行政行为 是指行政主体对社会实施行政管理过程中针对公民 法人或其他组织所作出的行政行为 包括抽象和具体行政行为 内部行政行为 是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作出的 只针对行政组织内部产生法律效力的行政行为 如行政处分行为 上级行政机关对下级行政机关下达的行政命令等 包括抽象和具体行政行为 前者如行政主体对内部工作纪律 工作程序所作出的各种统一规定 后者如行政主体对某个公务人员实施的奖惩任免决定 降级降职 等 区分内部行政行为与外部行政行为 第一 从行为对象去把握 内部行政行为的行为对象人只能是公务员或另一行政机关 行政机构及其他行政主体 而外部行政行为的行为对象人是作为行政相对方的公民 法人或其他组织 第二 从行政行为所针对的事项性质和法律依据的角度去把握 内部行政行为所针对的是单纯内部事项 法律依据为内部组织法 而外部行政行为所针对的是社会事项 属于一般社会职能 法律依据为调整社会管理某一方面的法律 法规 第三 从行政行为内容与法律效果的性质角度去把握 内部行政行为的内容都是关于内部组织关系 隶属关系 人事关系等方面的 一般其法律效果都是影响行为对象人的职务 职责 职权 而外部行政行为的内容都是有关社会管理方面的关系 一般其法律效果都是影响行为对象人作为公民 法人或社会组织享有的法律权利和义务 判断 1 交警大队对违反了交通管理法规的队长吊销驾驶执照2 镇政府解除居委会主任的职务 三 按行政行为成立时参与意思表示的当事人是否包括行政相对人为标准 将行政行为分为单方行政行为和双方行政行为 单方行政行为 是指依行政机关单方意思表示 无须征得相对方同意即可成立的行政行为 行政机关实施的行政行为大多数是单方行政行为 有些行政行为 如颁发许可证 虽然相对方的申请 但颁发与否则仍由行政机关单方决定 仍属单方行政行为 双方行政行为 是指行政机关为实现公务目的 与相对方协商达成一致而成立的行政行为 如行政合同行为 这种行为的基本特征 在于行政行为必须经相对方同意才能成立 即相对方的最后同意是行政行为有效成立的必备条件 例如市政府与建筑商签订国有土地使用权出让转让合同 农业承包合同 四 按行政行为受法律规范约束的的程度为标准 可分为羁束行政行为 违法与否 和自由裁量行政行为 是否合理 羁束行政行为是指法律规范对行政行为的范围 条件 标准 形式 程序等都作了较详细 具体 明确规定的行政行为 行政主体违反羁束性规定 即构成违法行为 A 税务机关征税 对于特定税种的税率只能按照法律 法规规定 对此税务机关并没有选择裁量的权力 B 居民身份证法 第五条十六周岁以上公民的居民身份证的有效期为十年 二十年 长期 十六周岁至二十五周岁的 发给有效期十年的居民身份证 二十六周岁至四十五周岁的 发给有效期二十年的居民身份证 四十六周岁以上的 发给长期有效的居民身份证 自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为的目的 行为范围等作一原则性规定 而将行为的具体条件 标准 幅度 方式等留给行政主体自行选择 决定的行为 行政主体在实施这类行政行为时 可以根据行为时的具体情况选择适当的标准和方式进行 治安管理处罚法第四十九条盗窃 诈骗 哄抢 抢夺 敲诈勒索或者故意损毁公私财物的 处五日以上十日以下拘留 可以并处五百元以下罚款 情节较重的 处十日以上十五日以下拘留 可以并处一千元以下罚款 某县公安局对某甲盗窃行为作出拘留6天 罚款200元的决定 请问该公安局作出处罚决定的这一具体行政行为属于 A 单方具体行政行为B 双方具体行政行为C 羁束具体行政行为D 裁量具体行政行为 五 按行政行为是否可由行政主体主动实施为标准 可以分为依职权行政行为和依申请行政行为 涉及权利取得时间的计算 依职权行政行为 是指行政主体根据其职权 而无需行政相对人申请就能主动实施的行政行为 主动 或积极 行政行为 如行政处罚行为 依申请行政行为 是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施 而不能主动实施的行政行为 被动 或消极 行政行为 如行政复议 公民申请专利 六 行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准 可以分为要式行政行为和非要式行政行为 要式行政行为是指必须具备某种法定的形式或遵守法定程序才能够生效的行政行为 行政行为绝大多数都是属于要式行政行为 例如 行政许可必须颁发许可证 行政立法必须形成立法文件 行政处罚必须制作处罚决定书 例如罚款收据 须出具省级以上财政部门开具的收据 非要式行政行为是指不需要一定的方式和程序 无论采取何种形式都可以成立的行政行为 例如 在交通管理 治安管理等行政活动中 如遇到紧急 危急情况 行政主体经常可以采取非要式的方式来作出行政行为 例如 约束醉鬼酒醒 但工具有法律规定 用警绳 而不是手铐和脚铐 第二节行政行为的内容和效力 一 行政行为的内容指一个行政行为对行政相对人在权利 义务上产生的具体影响 即对行政相对人的权利和义务作出的某种具体决定和处理 1 授予或剥夺权益 2 科以或免除义务 行为义务 如接受审计监督 财产义务 如纳税决定 人身义务 如拘留决定 3 确认法律地位 法律事实 往往成为其他行政行为作出的前提 指行政主体通过行政行为对某种法律关系 法律事实是否存在及存在范围的认定 如土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认 交通事故责任认定 医疗事故责任认定 火灾事故责任认定房管局对房屋所有权的确认 产权登记 二 行政行为的效力 一 概念行政行为的效力 是指行政行为成立后对行政相对人和行政主体产生的法律效果 二 行政行为效力的内容1 拘束力行政行为的拘束力 是指行政行为生效后所具有的约束 限制行政主体和行政相对人行为的法律效力 2 确定力 不可变更力 行政行为的确定力是指已生效的行政行为对行政相对人和行政主体所具有的不受任意改变的法律效力 1 对行政主体而言 它被要求不得任意改变自己所作出的行政行为 否则应承担相应的法律责任 2 对行政相对人而言 它被要求不得任意请求改变已经生效的行政行为 否则其请求将被视为无效而不予受理 3 执行力行政行为的执行力 是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对行政行为的内容予以实现的法律效力 执行力所要求实现的内容是行政行为所设定的权利义务 下列选项中的哪个组合是关于行政行为确定力的正确理解 相对人不得任意擅自改变行政行为 行政主体非经法定程序不得任意改变或撤销行政行为 相对人必须遵守和实际履行行政行为规定的义务 行政行为在行政复议或行政诉讼期间不停止执行 A B C D 第三节行政行为的成立 合法与生效要件 一 行政行为的成立要件指构成行政行为所必须具备的条件 1 主体 实施者是行政主体2 内容 行政权的运用 有法律效果的意思表示行为3 程序 依法定时间和方式送达当事人 行政处罚法第41条规定 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前 不依照本法第三十一条 第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实 理由和依据 或者拒绝听取当事人的陈述 申辩 行政处罚决定不能成立 当事人放弃陈述或者申辩权利的除外 第3条第2款规定 没有法定依据或者不遵守法定程序的 行政处罚无效 下列选项中的哪一组情形导致行政处罚决定不能成立 1 行政机关作出处罚决定前 未依法向当事人告知应予处罚的事实 理由和根据 2 行政机关拒绝听取当事人的陈述 申辩 3 行政处罚没有法定依据 4 行政处罚不遵守法定程序A 1 3 B 2 3 C 1 3 4 D 1 2 D 二 行政行为的合法要件 行政行为合法要件是指行政行为有效合法所应具备的基本要素 1 主体合法2 职权合法 没有超越职权 没有滥用职权3 事实清楚 证据确凿充分4 正确适用法律依据5 程序合法 即行政行为符合法定的方式 步骤 顺序 时限 形式 三 行政行为的生效 行政行为的生效是指行政行为成立后 对相对人发生效力 产生确定力 拘束力和执行力 具体行政行为的生效分为 1 即时生效 例如当场处罚 2 送达生效A 当面送达 行政主体直接送达相对人 受送达人签收当时即生效 B 留置送达 指受送达人或他的同住成年家属拒绝接受相关文书 行政机关把行政文书留在受送达人的住所 视为送达 回证上记明的日期就是生效的日期 C 邮寄送达 直接送达有困难的 通过邮局邮寄送达 邮局送达回执上注明的收件日期为送达日期 D 公告送达 受送达人下落不明 或采用以上三种方法均无法送达的 行政主体将有关文书的内容予以公告 确定一个期限 通常60日 期限一到即视为送达 3 附条件生效如 中华人民共和国海关行政复议办法 于2007年8月29日经署务会议审议通过 现予公布 自2007年11月1日起施行 行政行为成立 生效与合法之间的关系 成立并不一定立即生效生效并不意味着一定合法 张某在饭店吃饭时 因不满饭店服务员的服务态度而与老板发生争议 争吵中张某用凳子将老板的头部打伤 气急之下又将柜台中所放的酒悉数打坏 辖区派出所接到报案后 将张某带回派出所以违反治安管理对其处以800元的罚款 下列关于此案的说法正确的是 A 派出所的处罚行为是违法的 因为派出所超越了职权范围D 派出所的处罚行为是根据 治安管理处罚法 实施的 所以是合法的C 派出所在其管辖的范围内实施的处罚行为是合法的D 派出所的行为的合法与否取决于张某是否接受 案例 2004年12月30日 某省计划委员会批准拟将山东省某市城区某公路改建工程列入山东省重点项目 某市交通委员会认为 只要能列为省重点项目 迟早会批地 应趁春季早些动手 如果等到办完一系列手续再施工 有可能今年内就无法开工了 因为进入汛期以后修路很困难 于是 该市交通委员会在未依法办理征地手续的情况下 于2005年初开始在某公路的平行线上又新修一条公路 占用了大量的基本农田 问 某市政府交通委员会的行为是否合法 分析要点 中华人民共和国土地管理法 第45条第1款规定 征用基本农田的土地需经国务院批准 某市改建的公路征用了大量基本农田 理应报批 因此 某市政府交通委员会没有报批 就擅自征用大量基本农田来修建公路 这一行政行为在内容上严重违法 第四节行政行为的无效 撤销和废止 一 行政行为无效 一 概念行政行为因具有重大而且明显的违法情形而自始无效的 二 种类1 行政行为具有特别重大的违法情形 如市政府命令一个因有爆炸危险而停止向外供气的煤气站立即恢复向外供气 2 行政行为具有明显的违法情形 如某县政府规定其所作出的某类行政行为属于终局行政行为 行政诉讼法 规定只有 法律 才可以规定是否属于终局行政行为 3 行政行为的实施将导致犯罪 如某乡政府命令村民捕杀国家保护的珍稀动物招待外商 4 没有事实根据 或不具有实施的可能性的行为 如公安机关根据没有查证的材料给无辜的公民以治安处罚 或某县林业局责令某窑厂五日内栽上被其擅自砍伐的一百亩森林 5 行政主体受行政相对人胁迫或欺骗而作出的行政行为 6 行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为 如行政主体在行政决定书上不署名 不盖章的行政决定 行政处罚法第3条第2款规定 没有法定依据或者不遵守法定程序的 行政处罚无效 行政处罚法第41条规定 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前 不依照本法第三十一条 第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实 理由和依据 或者拒绝听取当事人的陈述 申辩 行政处罚决定不能成立 当事人放弃陈述或者申辩权利的除外 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释第57条第2款 有下列情形之一的 人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决 一 被告不履行法定职责 但判决其履行法定职责已无实际意义的 二 被诉具体行政行为违法 但不具有可撤销内容的 三