（民商法学专业论文）我国农村低保制度立法有关问题研究.pdf

摘要 我国农村低保制度立法有关问题研究 民商法学专业硕士研究生李敏 指导教师张新民教授 摘要 我国农村人口占社会总人口的大多数 三农 问题一直是制约我国发展的至关重要的因 素 破解 三农 难题 至为关键的是解决农民问题 农民问题中最迫切 难度最大 最易 引发社会矛盾的又是农村贫l i l 人口问题 我国是一个农业人国 农村人口基数大 贫饲人口 多 自1 9 8 6 年以来 党和政府每年花费大量的人力 财力 物力 采取了种种扶贫措施从事 农村反贫困 作 并已取得了举世瞩目的成绩 2 0 0 3 年以后 尽管我国政府的扶贫计划执行 力度依然很大 投入的人力物力财力有增无减 但是扶贫效果却差强人意 我国农村贫困人 口并没有继续大规模地减少 传统的扶贫方式走入了死胡同 再难以很好地发挥反贫困的作 用 结合国际经验 一些专家 学者提出 对我国农村这一部分最贫困人口 除了继续采取 扶贫方式外 还应当仿效城市居民最低生活保障制度 以下简称城市低保制度 作游 建立 农村居比最低生活保障制度 以下简称农村低保 采取 输血 与 造血 相结合方式 依 靠政府和社会的力量使这部分最为贫凼的农村居民活下去 文章较为详细地考察了国内外农 村低保立法的历史与现状 启示与教训 探讨了我国农村低保立法的基本理论 分析了我国 农村低保立法中存在的突出问题 提出了关于建立健全我国农村低保立法的意见建议 文章 除结语外 共分五部分 第一章为导论 第二章为农村最低保障制度概述 第三章为农村低 保制度立法比较研究 第四章为我国农村低保制度立法若干宏观问题探讨 第五章为我国农 村低保制度立法若干微观问题探讨 在第一章对本文的选题背景 文献综述 和研究方法作了介绍 本文认为建立农村低保 制度 解决中国农村最困难群体的基本生存问题 就是抓住了解决三农问题的 牛鼻子 对 保持农村稳定 加快新农村建设 落实农民国民待遇的必然要求 对推进科学发展观构建和 谐社会具有深远而重大的意义 总结了世界低保立法的经验 分析了我国低保立法的现状和 问题 本文运片j 比较分析法 历史分析法 逻辑分析法 实证分析法等多种研究方法 在第二章简单介绍了农村低保的概念 特点 及其与其密切相关的几个概念 使读者对 两南人 硕十学何论文 倒f 究埘象有一个初步的认识 奠定了后文的基础 简要探讨了我国农村低保立法的必要性与 u r 斛释j j 作此文的目的与意义 住笫 草对农村最低生活保障制度法制进行了比较考夯 比较分析了国内外农村低保立 法f nj 万殳jj 现状 启示与教训 给我们今后的农村低保立法提供有益的经验教训 提高我国 农十寸低倪 法的前瞻性和科学性 亿筑口u 錾分析了我国农村低保立法中的宏观问题 包括立法体系的选择 与农村五保供 养制膛的艾系 并提出了臼己的螳许见解与意 j l 在笫了i 章分析了我国农村低保立法中的微观问题 包括低保立法的基本原则 标准的确 定 对象确定的利序 低保资金的筹措与监管 法律责任等较为重杂重大问题 提出了白己 的立法意见与建议 结语部分 简要阐述了自己文章的亮点与不足 展望我国农村低保立法的未来 表达继 续天注农村低保立法 并愿意为之不懈努力的决心 关键词 农村低保立法缺陷完善建议 a b s t r a c t t h es t u d yo nt h el es l a t i o no fm i n i m u m l i v i n g s t a n d a r dg u a r a n t e es y s t e mf o rc h i n a sf a r m e r s m a j o r c i v i la n dc o m m e r c i a ll a w s p e c i a l i t y c i v i ll a w s u p e r v i s o r p r o f e s s o rz h a n g x i n m i n a u t h o r l im i n a b s t r a c t t h er u r a lp o p u l a t i o no fo u rc o u n t r ya c c o u n t sf o rt h em a j o r i t yo ft h et o t a l t h e t h r e er u r a li s s u eo fa g r i c u l t u r eh a sa l w a y sb e e nam o s ti m p o r t a n tr e s t r i c t i o nf a c t o ro f o u rc o u n t r y sd e v e l o p m e n t t h ek e yt os o l v et h ep r o b l e ml i e si nt h ef a r m e r s w h i l et h e i s s u e so ft h ep o v e r t y s t r i c k e np o p u l a t i o na r et h em o s tp r e s s i n g d if f i c u l ta n dt h em o s t l i k e l yt ot r i g g e rs o c i a lc o n f l i c to fa 1 1 o u rc o u n t r yi sal a r g ea g r i c u l t u r en a t i o nw i t ha l a r g er u r a lp o p u l a t i o nb a s ea sw e l la sal a r g ea m o u n to ft h ep o v e r t y s t r i c k e np o p u l a t i o n s i n c e19 8 6 t h ep a r t ya n dt h eg o v e m m e n th a v es p e n tal o to fm o n e y h u m a na n d m a t e r i a lr e s o u r c e s a d o p t e dv a r i o u sk i n d so fm e a s u r e si nt h ew o r ko fa n t i p o v e r t yf o r t h er u r a la r e a s w h i c hh a sg o tar e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t a f t e r2 0 0 3 d e s p i t et h eg r e a t e f f o r tw e v em a d ei n a n t i p o v e r t yw o r ka n dt h ei n c r e a s eo fb o t hm a n p o w e ra n d m a t e r i a l t h ep o v e r t yd o e s n ts e e mt ob ea l l e v i a t e dm u c h t h ep o v e r t y s t r i c k e n p o p u l a t i o nh a sn o ts e e nal a r g es c a l er e d u c t i o n e v e n t u a l l yt h et r a d i t i o n a lp o v e r t yr e l i e f m e a n sh a v ec o m et oa ne n d c a nn o tp l a ya ne f f e c t i v er o l e i nt h ep r o c e s so f a n t i p o v e r t ya n yl o n g e r a c c o r d i n gt ot h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e s o m ee x p e r t ss a i d t h a to u rc o u n t r y sp o v e r t y s t r i c k e np o p u l a t i o ns h o u l de s t a b l i s ht h em i n i m u ml i v i n g s t a n d a r dg u a r a n t e es y s t e mw h i c hi m i t a t e st h eu r b a na r e a s a d o p ta t r a n s f u s i o n a n d b l o o d c o m b i n e da p p r o a c h r e l y i n go nt h ep o w e ro fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yt om a k e t h i sp a r to ft h ep o o r e s tr u r a lr e s i d e n t sl i v e t h i sa r t i c l ee x a m i n e dc a r e f u l l ya b o u tt h e h i s t o r ya n dp r e s e n c eo ft h el e g i s l a t i o nf o rt h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds y s t e ma th o m e a n da b o a r d a n dd i s c u s s e dt h eb a s i ct h e o r i e sa sw e l la st h ep r o b l e m si nt h ep r o c e s s i t 阳南大学硕十号 何论文 a l s os u g g e s t e do nh o wt oe s t a b l i s has o u n ds y s t e mf o rt h er u r a lp o p u l a t i o n b e s i d e st h e c o n c l u s i o n s t h ea r t i c l ec o n s i s t so ff i v ep a r t s t h ef i r s ts e c t i o ni st h ei n t r o d u c t i o n w e o u t l i n e dt h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r dg u a r a n t e es y s t e mi nt h es e c o n dp a r ta n dg a v ea c o m p a r i s o nn e x tt o i t t h ef o u r t hs e c t i o nt a l k e da b o u ts o m em a c r op r o b l e m so f l e g i s l a t i o na n dt h ef i f t ho n es t a t e dt h em i c r os i d e s t h ef i r s ts e c t i o ng a v eab r i e fi n t r o d u c t i o no nr e s e a r c hb a c k g r o u n d s l i t e r a t u r e r e v i e wa n dr e s e a r c hm e t h o d s w et h i n ke s t a b l i s h i n gt h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r d g u a r a n t e es y s t e ma n ds o l v i n gt h el i v i n gp r o b l e m so ft h ep o o r e s to n e si nr u r a la r e a s a r e t h ek e y st ot h et h r e er u r a li s s u eo fa g r i c u l t u r e i ti sam u s tt ok e e pt h es t a b i l i t yi n r u r a la r e a sa n df a s t e nt h e i rd e v e l o p m e n ts p e e d s t h el e g i s l a t i o na l s oh a sal a s t i n g s i g n i f i c a n c e i n p r o m o t i n gt h e s c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tc o n c e p t a n d b u i l d i n g a h a r m o n i o u ss o c i e t y w eu s e dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s h i s t o r i c a la n a l y s i sa n dl o g i c a l a n a l y s i si nt h ew h o l ea r t i c l e t h es e c o n ds e c t i o ni n t r o d u c e dt h ec o n c e p t sa n df e a t u r e so ft h em i n i m u ml i v i n g s t a n d a r dg u a r a n t e es y s t e ma sw e l la so t h e rr e l a t i v ec o n c e p t s l e a d i n gt h er e a d e r st oa b r i e fr e a l i z a t i o no ft h e s t u d y i ta l s ob r i e f l y t a l k e da b o u tt h en e c e s s i t i e sa n d p o s s i b i l i t i e so f t h el e g i s l a t i o n e x p l a i n e dt h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c e t h et h i r ds e c t i o ng a v eae x p l a n a t i o no ft h el e g i s l a t i o nf o rt h em i n i m u ml i v i n g s t a n d a r dg u a r a n t e es y s t e m c o m p a r e dt w od i f f e r e n th i s t o r i e sa n dc u r r e n ts i t u a t i o n sa t h o m ea n da b o a r d p r o v i d i n gs o m eu s e f u le x p e r i e n c ef o ro u rl e g i s l a t i o ni nt h ef u t u r e t h ef o u r t hs e c t i o na n a l y z e ds o m em a c r o i s s u e si n t h el e g i s l a t i o n i n c l u d i n gm o r e c o m p l e xi s s u e ss u c ha sb a s i cp r i n c i p l e so fm i n i m u m l i v i n gl e g i s l a t i o n e s t a b l i s h m e n t o fs t a n d a r d s p r o c e d u r e so fi d e n t i f y i n gp e o p l et ob ei n c l u d e d a l l o c a t i o na n d s u p e r v i s i o no ft h em i n i m u m l i v i n gf u n d l e g a lr e s p o n s i b i l i t i e s w 1 1 i l et h ef if t hs e c t i o n a n a l y z e ds o m em i c r o i s s u e s i n c l u d i n gt h ep r i n c i p l e s h ep r o c e s so ft h el e g i s l a t i o na n d o t h e rc o m p l e xp o i n t s i nt h et w op a r t s w ep r o v i d e d o u ro w ni d e a s i nt h ec o n c l u s i o ns e c t i o n t h ea u t h o rs t a t e st h eh i g h l i g h t sa n ds h o r t c o m i n g so ft h e a r t i c l ea n dt h ef u t u r eo ft h el e g i s l a t i o nf o rt h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r dg u a r a n t e e s y s t e mi nr u r a la r e a s m e a n w h i l e w ee x p r e s s e do u rd e t e r m i n a t i o n si nt h el a s tw o r d s t h a ti s t om a k ear e m i t t i n ge f f o r tt or e s o l v et h el e g a li s s u e s k e yw o r d s t h em i n i m u ml i v i n gs t a n d a r dg u a r a n t e es y s t e m l e g i s l a t i o n f l a w i m p r o v e s u g g e s t i o n s t v 独创性声明 本人提交的学位论文足在导帅指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果 文中已加 了特别标注 对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师 朋友 同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢 学位论文作者 李每k 签字日期 加 伊年乡月垆日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留 使用学位论文的舰 定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允 许论文被查阅和借阅 本人授权西南大 学研究生院 筹 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩 印或扫描等复制手段保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 本论文 口不保密 口保密期限至年月止 学位论文作者签名 李每延 签字日期 2 旬1o 年b 月妒日 导师签名 签字日期 力 秒年舌月罗日 第一覃导论 第一章导论 1 1 选题背景 1 1 1 世界各国低保立法 世界各国 无论是发达国家还是发展中国家 无不重视社会保障制度建设 社会保障制度被世界各国公认为是社会的 稳定器 是社会的 减压阀 在国 家生活中处于举足轻重的地位 最低生活保障制度 以下简称低保 是社会保障 制度必不可少的重要组成部分 其在稳定社会秩序 维护社会公平正义 保障人 权等方面是作用日益为人们所重视 1 1 2 我国低保立法进程 低保制度是社会保障制度中的重要组成部分 具有独特的缩小贫富差距 维 护社会和谐稳定 促进社会经济发展的作用 由于我国长期实行 城乡二元分治 的社会管理模式 我国低保制度也被人为的分成城市居民最低生活保障制度 简 称城市低保 和农村居民最低生活保障制度 简称农村低保 我国城市低保以 1 9 9 9 年 城市居民最低生活保障条例 的出台 表明我国城市低保制度正式迈入 法制化的轨道 同时也结束了我国城市低保制度无法可依 仅靠政策推行的落后 局面 在我国低保立法史上具有旱程碑意义 而农村低保从1 9 9 4 年山西省民政厅 在阳泉县试点农村低保制度 2 0 0 7 年国务院出台了 关于在全国建立农村最低生 活保障制度的通知 该项制度在全国3 1 个省 自治区 直辖市全面推行 1 1 3 新时期农村低保立法迫在眉睫 加快农村低保立法进程 提高立法的科学性 实用性 先进性 是我们必须 尽快解决的现实课题 我国农村低保立法现状不尽人意 适用于全国的农村低保 法律法规尚付阙如 虽有部分省市有地方法规出台 但其适用地域 适用对象 法律效力等级都受到限制 这显然对这项重大社会制度的顺利推行造成了极大的 不利影响 这也与城市居民最低生活保障立法相对健全形成了鲜明的对比 引发 民众怀疑我们党和政府是否真正下决心推行农村低保制度 影响党和政府的威信 所以从法学角度来研究农村低保制度 关注这项制度的法律问题 具有重要的现 实意义 1 1 4 笔者挥之不去的情愫 笔者有数年基层工作经历 对农民一直有着深厚的感情 关注民生 关怀农 民是我多年挥之不去的情愫 多年来 我一直想为农民 尤其是处于社会最底层 硝南大学硕十学何论文 的弱势群体 贫困农民 做点真正有意义的事 读研后 我的研究方向又是劳 动和社会保障法 于是 我就毅然决然确定以自己最感兴趣而又与自己专业研究 方向一致的问题 我国农村低保制度立法若干问题研究 作为硕士学位论文 的题目 想以此来完成我一直未能完成的为农民做事的夙愿 所以 本论文的写 作目的就是 通过考查比较古今中外农村低保法律制度 探寻农村低保法制发展 规律 探究我国农村低保立法的经验教训 为建立健全我国农村低保法律制度提 出可供借鉴的意见和建议 1 2 文献综述 1 2 1 关于农村最低生活生活保障制度的概念 低保 是最低生活保障制度的简称 对于什么是最低生活保障制度 国际社 会 j f 没有一致的看法 国际上 由于绝大多数国家实行的是城乡一体化的社会保 障制度 最低生活保障制度就已经包括了城市居民和农村居民共同享有的最低生 汛牧j i j j 制瞍 存我浏 山于城乡i 二元结构的根深蒂固 农村居民与城市居民在许 多扪啪 也f 移与权利存在事实上的较大差别 故在我国讲农村低保既有现实性又 钉紧迫性 欧盟的一项研究将其界定为 以家计调查为基础 以现金或实物为支付形式 通过资格条件审查 将给付定位于那些处于低收入阶层或低于类似收入门槛线的 个人或家庭的援助 姚军丌 李春斌将其解释为 指法律赋予每一个公民 在不能维持最低生活 水 1 五时 由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低社会生活需要的物质援 助的社会保障 晗1 1 2 2 关于国外最低生活保障制度的立法启示 现代社会是法治社会 法治社会的基本涵义之一是 社会中的诸多问题都可 9 鸭i 勾法律问题或通过法律的方式来解决 鉴于农村低保制度的独特重大作用 世界匕i 7 多国家都有详备的相关立法 依法推行这项制度 只不过 世界上绝大 多数l 目 孔 f i 存在中国这样明显的城乡分治的二元结构 多是将城市居民与农村居 民低保制度统一规定在 部法律中 而不是分别立法 不但英 美 法 德 同 等西方发达国家注重包括低保制度在内的社会救助法律制度建设 俄罗斯 匈牙 利 韩国等转型国家也有较为健全的实质意义上的低保法律制度 而且巴西 智 利等许多发展中国家也有令人称道的实质意义上的低保立法 世界许多国家低保 川o e c d 1 9 9 8 t h eb a t t l ea g a i n s te x c u s i o n p a r i s o r g a n i z a t i o n f o r e c o n o m i cc o o p e r a t i o n a n d d e v e l o p m e n t p 1 3 2 姚车开 拿春斌 社会救助法 视野下民族地区农村最低生活保障制度研究 j 社会科学家 2 0 0 8 3 2 第一章导论 立法实践证明 以法律的形式来推行低保制度 既是可行的 又是必要的 1 6 0 1 年 英国政府颁布了 伊丽莎白济贫法 旧 济贫法 该法案不仅 驰名世界 且内容完备 有若干原则仍为当今施政之根据 u 该法主要内容包括 政府责任不可推卸 国家有保障公民生存权的义务 落实救助资金来源渠道 以 征收济贫税的方式确保救济资金有稳定的来源 根据不同救助对象 实施分类救 助 1 9 3 5 年 美国通过了 社会保障法 标志着以最低生活保障制度为基础的 社会保障法律制度的全面建立 该法主要内容是 a 低收入家庭能源补助 b 强制性儿章补助 c 特困人员收入补助 d 食品券补助 1 9 4 6 年 日本颁布 生活保护法 该法经多次修订 与随后颁行的 儿童 福利法 国民年金法 残疾人福利法 老年人福利法 母子福利法 等 一起构成了完整的 以最低生活保障制度为基础的社会福利法律体系 核心内容 之一的生活救助制度 相当于我国的低保制度 1 9 5 6 年 法国将各种已颁行的单项社会救助法规综合成 家庭及社会救助法 典 德国在二战以后颁布了 联邦社会救助法 巴西于1 9 9 3 年通过了 社会救 助法 玻利维亚1 9 8 7 年成立了第一家社会基金项目 西方主要发达国家数百年的低保法制化实践 向我们传达出清晰的信号 唯 有将低保 包括城市低保与农村低保 纳入法制化轨道 依法强力推行 低保制 度才会得以持续 健康 稳步发展 1 2 3 关于我国农村最低生活保障制度立法的现状 在相当长的一段时期内 我国农村居民最低生活保障制度发展十分缓慢 甚 至停滞不前 农村低保立法更是不尽人意 我国习惯于用政策来推行低保制度 政策固然具有灵活 适应性强的特点 但其天生的缺乏稳定性 缺乏国家强制性 等缺陷 使得用政策来推行农村低保越来越显示其局限性 近几年来 随着科学 发展观的不断深入贯彻 农村低保立法步伐也明显加快 很多地方法规仿效 城 市居民最低生活保障条例 之体例 内容 结合本地区的实际 比较全面地规定 了农村低保的概念 基本原则 低保对象条件及其确定程序 低保保障标准 保 障范围与方式 低保资会的筹措 使用与管理 低保制度的组织管理与监督 法 律责任等等 农村低保地方法规的出台 结束了我国农村低保无法可依的历史 改变了仅仅依靠政策来实施农村低保的局面 加快了农村低保法制化的步伐 具 有重要的意义 然而 我们必须清醒地认识到 目前 我国农村低保立法现状依 然不能适应农村低保工作的需要 存在的主要问题是 立法层次太低 都是省级 1 3 1 陈凌云 现代各国社会救济 m 北京 商务印书馆 1 9 3 7 1 3 两南大学硕十号 俜论文 及其以下立法机关制定的地方法规 缺乏一部适用于全国范围的农村低保基本法 规 各地立法差异较大 各自为政 立法结构安排 具体内容尚有可推敲之处 1 2 4 关于我国农村最低生活保障制度现有研究的不足 我国农村低保立法不仅现状不尽人意 最低生活保障制度的研究也有诸多不 足 比如 农村低保法律制度的基本原则 就是作为农t l f 氐保法律规则的基础或 本源性的综合性 稳定性的原理和准则 它是农村低保法律制度的灵魂与统帅 对农村低保立法 司法 执法 学法 用法具有重要指导作用 但是低保法律原 则的研究探讨也不深刻广泛 没有形成共识 还有关于分别制立法体制和并轨制立法体制的探讨 低保对象确定程序公正 的制度安排的分析 对违反低保法律法规行为的法律责任的明确 中央政府及省 级政府的低保资金供给责任探讨 低保制度在内的社保制度其政治宣示意义大于 实用意义等等 1 3 研究方法 本文综合运用了比较分析法 历史分析法 逻辑分析法 实证分析法等多种 研究方法 通过历史分析发和比较分析法 反观域外大多国家 其低保法律制度 规定之全面 之完备 足以成为我国立法的借鉴 其良好的实施效果 足以鼓舞 我们坚持依法推行低保的信心 反思我国低保的法制化的进程 总结经验 吸取 教训 启迪未来 通过逻辑分析法厘清我们农t l f 氐保立法现状的诸多问题和各种 关系 j 三体 明确低保立法的紧迫性 艰巨性 通过实证分析法的运用 对低保立 法操作层面的困难因素的探究 对推进低保立法实质性内容颇有借鉴 论文从法 学角度切入 又运用了社会学 经济学 伦理学的思维和研究结论 以期更好支 撑更客观全面的服务于论文 4 第一一章农村低保制度概述 第二章农村低保制度概述 2 1 农村低保制度的概念与特点 2 1 1 低保制度的涵义 2 1 1 1 低保制度概念之争 低保 是最低生活保障制度的简称 对于什么是最低生活保障制度 国际社 会并没有一致的看法 欧盟的一项研究将其界定为 以家计调查为基础 以现金 或实物为支付形式 通过资格条件审查 将给付定位于那些处于低收入阶层或低 于类似收入门槛线的个人或家庭的援助h 1 最低生活保障制度在国际上通常称之 为最低收入支持计划 是世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的旨在保护最低 收入群体基本生存权利的一项不可或缺的社会救助制度 同时也是政府调解社会 分配 减少贫困 实现社会公平的一种手段 因而被誉为社会最低收入群体的最 后一道 保护网 酾1 姚军开 李春斌将其解释为 指法律赋予每一个公民 在不 能维持最低生活水平时 由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低社会生 活需要的物质援助的社会保障 1 2 1 1 1 对争鸣观点的简要评述 前述国内外学者关于最低生活保障制度的概念界定中 姚军开 李春斌是以 法学的视觉 将获得最低生活保障定位为公民法定权利 虽观点颇有新意 但将 低保救助的方式限定为物质援助 不认可现金救助方式 显然不甚恰当 相比较 而言 o e c d 对最低生活保障制度的界定较为全面 也与社会实际比较符合 较为 可取 但这个定义将接受救助的主体规定为个人或家庭 这与我国以及世界上绝 大多数国家以家庭作为唯一救助对象的作法不相一致 且与该定义前半部分的 以 家计调查为基础 不相协调 若认可个人也可作为最低生活保障制度救助的对象 实际上就否定了家庭在养老 抗灾 扶贫等方面的作用 为人们规避法律创造了 条件 综上 笔者给最低生活保障制度所下的定义是 国家所实行的 以家计调查 为基础 以发放现金或实物等为方式 向低于国家规定的最低生活保障水平线的 城乡贫困家庭提供救助的社会制度 包括城市居民最低生活保障制度与农村居民 最低生活保障制度 1 4 o e c d i9 9 8 t h eb a t t l ea g a i n s te x c u s i o n p a r i s o r g a n i z a t i o n f o re c o n o m i cc o o p e r a t i o n a n d d e v e l o p m e n t p 1 3 5 1 谢冬梅 农村最低生活保障的制度特征与筹资机制 j 未来与发展 2 0 0 9 3 6 j 姚军开 李春斌 社会救助法 视野下民族地区农村最低生活保障制度研究 j 社会科学家 2 0 0 8 3 阳南大学硕十号 何论文 2 1 2 农村低保制度的概念界定 国际上 由于绝大多数国家实行的是城乡一体化的社会保障制度 农村居民 与城市居民享受相同的国家救助 最低生活保障制度就已经包括了城市居民和农 村居民共同享有的最低生活救助制度 在我国 由于城乡二元结构的根深蒂固 农村居民与城市居民在许多方面的地位与权利存在事实上的较大差别 故在我国 讲农村低保是有现实意义的 芭抒根捌自 j 述对低保制度所下的定义 将农村低保制度界定为 国家所实行 的 以家汁凋查为基础 以发放现金或实物等为方式 向低于国家规定的最低生 活c 障水f 线的农村贫困家庭提供救助的社会制度 2 1 3 农村低保制度的特点 从责任主体上来说 农村低保制度是国家应尽的责任 对非因自身主观原冈 而陷入困境的民众提供经常性的 制度化的救助措施 保障其基本生存权 是政 府应提供的一项公共产品 也是国家的重要职能 h 3 我国宪法第4 5 条规定 中 华人民 乓和国公民在年老 疾病或者丧失劳动能力的情况下 有从国家和社会获 得物质帮助的权利 这是国家对贫困人口提供最低生活保障的宪法依据 从保障对象上看 农村低保制度具有选择性 这里所谓的选择性包括两重涵 义 第一 享受农村低保待遇的必须是农村居民 而且是具有本地户籍的农村居 民 第二 低保待遇不具有普惠性 只有那些低于国家划定保障标准线的农村居 j 足保障的对象 从保障水平 卜看 农村低保制度具有低待遇性 农 村低保制度是一项对农村 贫l 术1 人l 门牧助制度 其目的是保障他们基本的吃穿住等生活需要 保障其基本 牛1 仪 从 埋过程看 农村低保制度具有动态性 首先 农村低保对象是变动的 它既指低保人口总数多少的变动 也指低保对象的不固定 其次 农村低保标准 是变动的 随着社会经济的发展 人民生活水平的不断提高 国家对农村低保制 度投入逐年增加 各地的低保保障线也是不断提高 目前 中西部地区农村年低 保标橙一般在6 0 0 一8 0 0 元之间 东部地区一般在1 0 0 0 2 0 0 0 元之间 徊1 从保障方式看 农村低保制度具有补差性 在农村低保标准一定的情况下 低保对象所享受的低保待遇是不相同 农村低保户的低保待遇计算方式是 当地 农村低保标准减去该村民实际收入 比如 某农户家庭人均年纯收入为6 0 0 元 当地农村低保标准为人均9 0 0 元 那么 该农户人均每年享受的低保待遇就是3 0 0 1 7 1 件强 i 剑青 变数额标准为人员标准 农村低保标准确定的范式转换 j 兰州学刊 2 0 0 8 7 1 8 谢东海 农村最低生活保障的制度特征t j 筹资机制l j 未来 j 发展 2 0 0 9 3 6 第二章农村低保制度概述 元 保障标准线为救助给付的上限 2 2 农村低保制度立法的必要性与可行性 2 2 1 农村低保制度立法的必要性 2 2 i 1 这是由农村低保制度的重要性决定的 首先 农村低保制度是公民生存权的基本保障 农村低保制度为那些生活难 以自保的农村贫困居民提供维持其生存所需最低限度的物质帮助 使他们能够生 存下去 其次 农村低保以国民收入再分配为手段 提高农民中的极贫困者的生 活水平 缩小等级差别 追求社会的实质公平 有利于营造和谐的社会氛围 最 后 实施低保制度可以改善部分最贫困农民的生存条件 提高他们的生产自救能 力 鼓励他们自力更生 体现社会主义的优越性 增强人们生产劳动的积极性 进而推动农村各项事业健康发展 作为一项重要的民生事业 农村低保制度自然 需纳入法制化的轨道 用法律来规制农村低保制度规范 稳健地推行 确保制度 达到预期目的 旧1 2 2 1 2 这是由法律的特点决定的 首先 法律具有概括性 不针对具体的人和事 可被反复适用 具有严密的 逻辑结构 以法律来调整农村最低生活保障制度 可以避免制度朝令夕改 因人 设政 提高制度运行的效率 其次 法律具有国家性 是以国家强制力保证实施 的 以法律的形式来实施农村低保制度 能提高该项制度的权威性 加大行为人 违反制度的成本 增强人们行为自觉性 最后 法律以权利与义务双向规定为调 整机制 权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为 义务以其特有的 约束机制和强制机制作用于人的行为 二者分别从正面和反面来引导人们按法律 设定的方式行事 提高了制度的实施效果 u 们 2 2 1 3 这是保证我国农村低保制度持续 健康 稳步发展的需要 与城市低保法律制度初步健全相比 我国农村低保立法还相当缺漏粗疏 全 国性的有关农村低保的规范性文件大多以 意见 方案 通知 等形式出现 这些规范性文件并没有详细 全面的规范来设定主体的权利义务 行为模式 法 律责任等 严格讲 它们并不是法规 更不是法律 而只是政策 各地虽然先后 颁行了关于农村低保的地方法规 规章 1 但它们的法律效力低 权威性差 部 9 喻附心 建立和完善农村低保制度初探 j 外向经济学 2 0 0 8 8 1 0 张义娃土编 法理学 m 北京 法律 版社 2 0 0 4 4 9 川如 南京市城乡居民最低生活保障条例 辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法 重庆市城乡居民 最低生活保障条例 等 7 两南人学硕十学位论文 分法条的科学性合理性尚待探讨 各地对同一问题规定不尽相同 甚至互相抵触 影响了制度的严肃性 为确保农村低保制度持续 健康 稳步发展 我们必须完 善相关立法 并严格执行 遵守 2 2 1 4 这是完善我国社会保障法律体系的需要 改革开放三十年来 我国的法制远没有达到健全的程度 特别是社会保障法 律体系尚待完善 目前 我国低保制度的法律制度有 n 2 3 1 全国性的法律仅有 城 市居民最低生活保障条例 关于农村居民最低生活保障立法尚付阙如 2 地方立 法较多 如 辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法 重庆市城乡居民最低生 活保障条例 南京市城乡居民最低生活保障条例 等 农村低保是社会保障的 重要组成部分 没有农村低保法律制度的完善 就绝不可能有社会保障法律制度 的完善 而我国如此的农村低保立法现状 显然是无法适应社会发展的需要的 也离建立完善的社会保障法律体系的目标相去甚远 2 2 1 5 这是其他国家的经验总结 现代社会是法治社会 法治社会的基本涵义之一是 社会中的诸多问题都可 归结为法律问题或通过法律的方式来解决 鉴于农村低保制度的独特重大作用 世界上许多国家都有详备的相关立法 依法推行这项制度 只不过 世界上绝大 多数国家不存在中国这样明显的城乡分治的二元结构 多是将城市居民与农村居 民低保制度统一规定在一部法律中 而不是分别立法 不但英 美 法 德 同 等西方发达国家注重包括低保制度在内的社会救助法律制度建设 俄罗斯 匈牙 利 韩国等转型国家也有较为健全的实质意义上的低保法律制度 而且巴西 智 利等许多发展中国家也有令人称道的实质意义上的低保立法 世界许多国家低保 立法实践证明 以法律的形式来推行低保制度 既是可行的 又是必要的 2 2 2 我国农村低保制度立法的可行性 2 2 2 1 理论准备较为充分 社会政治 思想条件基本成熟 仁政论 被 政府责任论 取而代之 在我国 相当长的一段时间里 实 施农村最低生活保障制度是政府最大的仁政 的思想甚嚣尘上 一些领导干部 以施恩者自居 o 低保工作缺乏主动性和责任感 不过 近年来 已经有越来越多 的学者蛏持认为 实施农村低保是政府的责任 农民享有宪法规定的物质帮助权 n 3 1 接受社会救助是每个公民的基本权利 政府选择救助对象不能根据贫困线以外 1 2 1 此处的法律足从广义的角度来说的 包括法律 行政法规 部门规章 地方法规 政府规章 f 1 3 j 官翎 农村最低生活保障制度悖论分析 j 求索 2 0 0 6 7 8 第二章农村低保制度概述 的标准 u 钊与此同时 风险社会理论 社会支持理论 社会分层理论等的传播 逐步改变了一些人视低保制度为 养懒汉 制度的传统观念 另一方面 党和国家的农村低保政策逐步明朗 在 关于在全国建立农村最 低生活保障制度的通知 下发之前 党和政府对农村低保工作的要求都是倡导性 的 而不是强令要求推行 2 0 0 7 年7 月1 日 国务院下发 关于在全国建立农村 最低生活保障制度的通知 明确要求在2 0 0 7 年底前要在全国普及农村低保制度 正式表明中央已下定决心要花大力气推行农村低保制度 在此前后 不少省市已 经制定了关于农村低保的地方法规 农村低保法制化进程显著加快 2 2 2 2 经济条件基本具备 长期以来 制约我国农村低保制度发展的最核心因素就是低保资金难以落实 到位 难道真的是政府没有财力来实施此项制度吗 一些学者对此提出了疑问 谢东梅认为 从农村最低生活保障的资金需求来看 2 0 0 7 年中国农村绝对贫困标 准为7 8 5 元 贫困人口为1 4 7 9 万 年人均纯收入平均为5 8 1 元 如果以绝对贫困 线作为最低生活保障标准 大约全年需要3 0 1 7 亿元的保障资金投入 n 副完全在 政府负担承受能力范围之内 问题的关键在于 一直以来 财政资金紧张 甚至 入不敷出的市县 区 乡 镇 三级财政要承担农村低保资金的主要供给责任 n 棚而中央与省级政府对农村低保的支持相当有限 7 1 对农村低保资会筹措机制存 在问题的解决思路是 加大中央财政和省级财政对农村低保转移支付的扶持力度 尤其是对中西部贫困县 更要倾斜支持 适当减轻市县的资金投入负担 免除乡 镇 村的低保资金供给责任 2 2 2 3 低保地方立法可资借鉴 农村低保制度实践经验较为丰富 从1 9 9 4 年山西省民政厅在阳泉县试点农村低保制度 n 踟到2 0 0 7 年 该项制 度在全国3 1 个省 自治区 直辖市全面推行 各地政府在推行这一制度的过程中 摸索出了许多行之有效的作法 积累了不少宝贵的经验和教训 比如 注意制度 1 4 1 贺人姣 从伦理视角审视农村最低生活保障制度 j 科学社会主义 2 0 0 8 2 1 5 谢东梅 农村最低生活保障的制度特征 j 筹资机制 j 未来与发展 2 0 0 9 3 2 0 0 5 年末 我国农村的 贫困人口为2 3 6 5 万人 按2 0 0 5 年我罔农村绝对贫困线标准为6 8 5 元 贫困人u 的人均纯收入约为5 8 0 元计 算 最低生活保障进行差额补助 各级财政需要支 资金2 4 8 亿7 己 仅占当年财政收入的0 0 8 左右 参 见书伟强 千剑青 变数额标准为人员标准一农村低保标准确定的范式转换 j 兰州学刊 2 0 0 8 7 农村低保基金 通常由地方财政和乡 镇 村集体共同负担 市 县 乡 村四级按一定比例承担 比 例为2 3 3 2 i f 县 乡三级负担 比例为3 2 5 或5 3 2 或4 4 2 县 乡两级分担 比例为5 5 或6 4 如2 0 0 7 年湖南省财政下拨到湘潭市的农村低保资金只有2 4 0 万元