（行政管理专业论文）我国服务型政府的价值取向及制度安排.pdf

摘要 摘要 服务型政府在中国的提出 既是中国政府职能转变的要求 也是借鉴了 国外新公共管理理论和改革实践的成果 西方的新公共管理理论以及新公共 服务理论的发展为服务型政府提供了直接的理论支撑 为我国建设服务型政 府提供了有益的思想启迪与理论借鉴 我国的服务型政府应是公民本位 社会本位理念指导下 按照公民意志 组建起来的以为公民服务为宗旨的政府 这是一种价值层面上的政府模式 它突出了服务型政府以人为本的定位 传统行政模式遵循政治与行政二分 追求行政的科学化 导致公共行政 的片面化和形式化 2 0 世纪6 0 年代以后 行政中立受到来自各公共政策学 派以及新公共行政等各个方面的批评与质疑 行政价值成为研究的热点 新 公共行政在行政体系中引入社会公平 新公共管理主张市场化 重视回应性 新公共服务理论强调公民权利 服务型政府是我国行政改革的目标 服务型政府应以民主 正义与效率 为价值取向 追求民主行政 正义行政与效率行政的和谐发展 服务型政府 是包括价值与制度等多个方面 建设服务型政府还应加强制度构建 制度与 价值相辅相成 制度体现价值选择 价值决定制度方向 服务型政府的制度 建设是为了保证其内在价值的实现 按照系统论观点 文章从输入过程 运 作过程以及输出过程三个方面探讨了我国服务型政府的铝8 度构建 关键词服务型政府 价值 民主 正义 效率 制度 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep u t t i n gf o r w a r do fs e r v i c eg o v e r n m e n ti nc h i n ai sn o to n l yt h e r e q u i r e m e n to ft r a n s f o r mo fg o v e r n m e n tf u n e d o n b u ta l s ot h eu eo ft h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n di t sr e f o r mf r u i ti nf o r e i g nc o u n t r i e s 1 1 1 en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya r et h ed i r e c t t h e o r yr e s o u r c eo fs e r v i c eg o v e r n m e n t w h i l eo f f e r i n gb e n e f i c i a le n l i g h t e n m e n t a n dt h e o r yr e f e r e n c ef o rt h ec o n s t r u c t i o no f s e r v i c eg o v e r n m e n ti nc h i n a s e r v i c eg o v e r n m e n to f c h i n ai st h eg o v e r n m e n tw h i c hi sb u i ro nt h eb e h a l f o fp e o p l ea n ds o c i e t y a n ds e i n e sf o ri t sp e o p l e 1 1 1 es e r v i c eg o v e r n m e n ti sa k i n do fv a l u e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp a t t e r n a n di th i g h l i g h t st h ep e o p l es t a n d a r d o r i e n t a t i o n t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o np a t t e r no b e y st h ed i m i d i a t et h e o r yo fp o l i t i c s a n da d m i n i s t r a t i o n p u r s u e st h es c i e n t i f i co fa d m i n i s t r a t i o n a n df i n a l l yl e a d st h e f o r m a l i z a t i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a f t e r2 0 t h6 0 s t h en e u t r a l i t yo f a d m i n i s t r a t i o ni sc r i t i c i z e da n dq u e s t i o n e db ys c h o o lo fp u b l i cp o f i c ya n dn e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a n da d m i n i s t r a t i o nv a l u eb e c o m e sh o t s p o to fr e s e a r c h 1 1 1 en e wp u b f i ca d m i n i s t r a t i o nb r i n g sj u s t i c ei n t or e s e a r c h n e wp u b l i c m a n a g e m e n tp r o p o s e sm a r k e ta n dr e g a r d sr e s p o n s e n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y e m p h a s i z e sc i v i lr i g h t 1 1 l es e r v i c eg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r yi st h eg o a lo fa d m i n i s t r a t i o nr e f o r m s e r v i c eg o v e r n m e n ti nc h i n as h o u l de m b o d i e sd e m o c r a c y j u s t i c ea n de f f i c i e n c y 1 1 1 es e r v i c eg o v e r n m e n ti st h ei n t e g r a t i o no f d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n j u s t i c i a l a d m i n i s t r a t i o na n de f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i o n o t h e r w i s es e r v i c eg o v e r n m e n t i n c l u d e sm a n ya s p o c t s i n s t i t u t i o nb u i l d i n gi sn e c e s s a r yf o rt h es e r v i c e g o v e m m e m i n s t i t u t i o na n dv a l u es u p p l e m e n te a c ho t h e r i n s t i t u t i o ne m b o d i e s t h ev a l u ec h o i c ea n dv a l u ed e c i d e st h eo r i e n t a t i o no f i n s t i t u f i o n n 伦c o n s t r u c t i o n o fs e r v i c eg o v e r n m e n tg u a r a n t e e st h er e a l i z a t i o no fi t s i n t r i n s i cv a l u e a c c o r d i n gt os y s t e mt h e o r y t h i sa r t i c l ed i s c u s s e sh o wt o c o n s t r u c ts e r v i c e t l a b s t r a c t g o v e r n m e n ti ni n p u tp r o c e s s a c t i o np r o c e s sa n do u t p u tp r o c e s s k e y w o r d st h es e r v i c eg o v e r n m e n t v a l u e d e m o c r a c y j u s t i c e e f f i c i e n c y i n s t i t u t i o n i l l 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明 此处所提交的硕士学位论文 我国服务型政府的价值取 向及制度安排 是本人在导师指导下 在燕山大学攻读硕士学位期间独立 进行研究工作所取得的成果 据本人所知 论文中除已注明部分外不包含他 人已发表或撰写过的研究成果 对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集 体 均已在文中以明确方式注明 本声明的法律结果将完全由本人承担 作者签字 欹r 砰 日期 2 积年脒月 日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 我国服务型政府的价值取向及制度安排 系本人在燕山大学攻读硕 士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文 本论文的研究成果归燕山大 学所有 本入如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员 本入完 全了解燕山大学关于保存 使用学位论文的规定 同意学校保留并向有关部 门送交论文的复印件和电子版本 允许论文被查阅和借阅 本人授权燕山大 学 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 可以公布论文的全部或 部分内容 保密口 在年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密日 请在以上相应方框内打 4 作者签名 导师签名 武a 军 惠荔孜 日期 舢 年f z 月夕日 日期 沁6 年侈月r e l 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究意义 自上个世纪8 0 年代初期起 我国便一直在探索如何建设一个民主 活 泼 高效的社会主义政府体系 其间虽有多次局部改革的尝试 但总体上来 说 收效并不明显 进入9 0 年代以后 随着市场经济的确立和逐步发展 我国政府改革的压力越来越大 一方面 制度创新能力的不足和政府管理意 识 管理手段的落后 严重地制约着我国经济的发展 另一方面 某些地方 政府和职能部门高高在上 缺乏服务意识 乃至腐化堕落 严重损害着党和 政府形象 造成了干群关系的紧张 政府改革成为各方面的焦点 行政体制 改革的深入和有效推进将直接影响社会与经济的发展 服务型政府的提出正 是行政管理体制改革实践的结果 建设服务型政府不仅是一个口号的提出 更重要的是它是一种新的治理模式与治理理念 服务型政府的建设将要求政 府从施政理念 管理体制 运行机制 管理方式 管理手段等各方面从传统 向现代进行转型和变革 2 0 0 5 年3 月国务院总理温家宝在第十届全国人大三次会议上所做的政 府工作报告中强调指出 我们应努力建设服务型政府 创新政府管理方式 寓管理于服务之中 更好的为基层 为企业和为社会公众服务 政府的主要 职能是经济调节 市场监管 社会管理和公共服务 这是我国国家领导人第 一次正式提出服务型政府的概念 2 0 0 6 年3 月 我国政府制定的 国民经济和社会发展 十一五 规划纲 要 中明确提出 加快建设服务政府 责任政府 法治政府 它标志着服务 型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择 但是我们面临的问题是如何 将一种理念落实到实际的行政运行中或者政策执行中去 对于这样一个问题 的化解需要理论界和实务界的共同解决 1 1 1学术价值 对于服务型政府 学者之间存在不同见解和分歧 对于如何把握服务型 燕山大学管理学硕士学位论文 政府的内涵 以及服务型政府的内在要求是什么 服务型政府的内容和指导 思想是什么等方面尚未完全达成共识 由于理论准备不足 导致服务型政府 的建设被推迟甚至被误导 因此 深入研究这一课题 对于我国公共管理理 论特别是服务型政府理论的发展具有积极意义 对于重新认识和建构服务型 政府的价值基础 探索服务型政府的实现途径和制度机制具有重要的理论意 义 1 1 2 现实意义 当前 我国关于服务型政府的相关研究主要是从西方政治学理论的角度 出发 以新公共管理理论为基石 以治理 善治理论为标志 侧重从理论 上解释服务型政府的内涵与特点 说明建设服务型政府的必要性 必然性与 可能性 在对策操作上 则多以西方国家改革策略的核心内容为参照 探索 建设服务型政府的目标模式与具体措施 但是我园和西方国家在改革的经济条件 改革的视角和改革的起点等方 面都存在着很大的差距 由于当代西方的行政改革是对建立在成熟市场经济 基础上的基本成型的行政制度的局部调整 改革带有修修补补 与时调整的 性质 其政府改革并没有触及经济基础和上层建筑的基本方面 其采取的各 种便民措施只不过是缓和其社会矛盾的手段而已 并被严格限制在不触动其 政治统治的范围内 而我国行政管理体制改革是在发展社会主义市场经济的 过程中进行的 是对行政制度的根本变革 在计划管理体制下 以一元化利 益格局假设为基础 政府包揽一切 直接控制生产 交换 流通 分配全过 程 然而 在市场经济条件下 市场是配置资源的基本方式 绝大多数产品 价格由市场供求关系决定 第一次分配由市场主体自主进行 市场经济要求 政府简化职能 调整组织结构 改革政府行为方式以及工作人员观念 在这 一意义上说 我国的服务型政府建设是社会转型时期进行的革命性变革 但 它变革的不是根本制度 而是变革制约根本制度优越性发挥的旧体制 这种 变革越彻底 党和政府全心全意为人民服务的宗旨就能得以充分的体现 另外 由于国外的政府改革并没有明确提出 服务型政府 的概念 加 上中国具有独特的国情 使得服务型政府的理论与实践都具有一定的开创 2 第1 章绪论 性 服务型政府究竟是个什么模式在我国还很不清晰 于是在实际操作层面 对服务型政府的认识还存在许多误区 服务型政府概念或者被等同于企业化 政府 认为只是一种话语上的变通 以适应中国的国情 或者把服务型政府 的建设等同为就是搞电子政务 建立电子化政府 或者认为把西方提倡的 一 站式服务 搬过来 建立行政服务中心就是服务型政府 在成为一种口号和 时髦的前提下 服务型政府的创建甚至有走向政绩工程的倾向 以上种种误 解和问题都表明了我国目前对服务型政府理论的研究已经落后于实践的发 展 理论研究的不足必将导致实践的盲目性 增大实践探索的成本代价 从 而也更加激发了研究者研究的紧迫感和动力 尤其是实际的行政改革过程 中 当服务型政府已被化约成一种话语层面的流行口号滥贴于各类传统行政 方式之上 或对其内涵的理解仅停留于管理主义层面时 对建构服务型政府 所蕴涵的价值选择进行深刻而理性的思考 是一项十分迫切的任务 该研究通过对公共行政理论发展的梳理 以分析服务型政府的理念为基 础 结合中国的国情 总结和吸收了国内外政府改革理论和经验 对中国服 务型政府的价值取向及制度建构进行了系统研究 以期寻求一种新的思路 1 2 研究现状与文献综述 随着研究服务型政府问题的深入 关于服务型政府的学术论文不断涌 现 目前 学者关注的热点集中在服务型政府的内涵的界定 服务型政府建 设的意义以及如何建设服务型政府等几个方面 正因为如此 对于服务型政 府的价值基础的探讨便有了进行的必要性和创新的可能 回顾近几年的主要研究成果 可概括为以下几个方面 1 2 1发表了大量的学术论文 学术论文是研究成果的重要组成部分 据不完全统计 1 9 9 8 年至1 j 2 0 0 6 年 全国公开发表的相关学术论文大约在7 0 0 0 多篇 中国期刊网全文数据库 共收录6 7 1 2 篇 其中直接涉及 服务型政府 的有1 4 0 2 篇 2 0 0 0 年至1 j 2 0 0 6 年 论文篇名中出现 服务型政府 的有3 0 0 多篇 燕山大学管理学硕士学位论文 1 2 2 翻译介绍了一些国外的研究论著 比较有代表性的如 1 9 9 6 年上海译文出版社出版了美国公共行政专家大 卫 奥斯本和泰德 盖布勒合著的 重塑政府一 企业精神如何改革公营部 门 一书 1 9 9 9 年 上海学林出版社出版了德国著名理论家哈贝马斯的成名 作 公共领域的结构转型 2 0 0 1 年 中国人民大学出版社出版了美国学者 盖伊 彼得斯著的 政府未来的治理模式 吴爱民 夏宏图译 2 0 0 2 年中 国人民大学出版社的 摒弃官僚制 政府再造的五项战略 大卫 奥斯本和 彼德 普拉斯特里克 等 这些著作都对政府体制改革与建立服务型政府的 目标模式进行了不同程度的研究与论述 为我国的理论研究提供了可资借鉴 的参考与资料 此外 国内还召开了一些学术会议 如2 0 0 3 年由中国 海南 改革发展研 究院和德国技术合作公司共同主办的 建设公共服务型政府 中国改革形 势季度分析会 在北京召开 来自国家有关部委 高等院校 科研院所及新 闻媒体的近3 0 位代表参加会议 提出了许多有价值的理论观点 2 0 0 4 年7 月 n 8 月间 中国行政管理 杂志社 成都市委 市政府和四川大学公共管 理学院将联合召开 中国服务型政府建设 学术研讨会 1 3 研究思路与研究方法 本研究拟采用历史分析法通过整理 排比史料 在错综复杂的历史中分 析和清理出发展线索的方法 通过整理分析材料 研究服务行政思想在西方 公共行政和行政管理学中的起源 发展及演变沿革的过程 不同时期的不同 特点和历史类型 以及对我国政府建设的影响和借鉴意义 本研究将在分析其他学者研究的基础上确定本文服务型政府的定义 以 及服务型政府的本质 从而确定我国服务型政府的定位 本文试图采用逻辑分析法和规范分析法 从哲学的观点出发研究公共行 政现象 通过运用理性判断 逻辑推理 因果关系分析等直接与哲学思想相 关的分析方法 研究公共行政过程的价值演变 从而在此基础上分析了我国 服务型政府的价值取向 最后 文章在服务型政府价值取向基础上 分析研 4 第1 章绪论 究在现阶段应如何加强制度建设 1 4 论文结构 论文的主体结构分为五个部分 即 第一部分为绪论部分 简单介绍了选题的背景 学术价值与研究意义 国内外研究现状及本文的研究思路与研究方法 第二部分是理论建构部分 第2 章 本章分析了服务型政府理论的发 展 重点介绍了新公共管理理论以及新公共服务理论 目的在于介绍我国服 务型政府产生的理论背景 本章第二节内容重点分析我国服务型政府的内 涵 以及服务型政府的本质 即服务型政府是一种价值层面上的政府 是民 本政府 第三部分是问题分析部分 第3 章 本章介绍了传统公共行政的二分 法原则以及建立在该原则基础上的行政价值中立 在此基础上 文章探讨了 价值中立原则对于公共行政建设的不适应性 得出结论 服务型政府是我国 行政改革的目标 服务型政府不是工具层面上的模式选择 而应有其内在的 价值取向 本章第二 三 四节内容从理论和现实两个角度论述了我国服务 型政府的价值取向 即 民主 正义和效率 第四部分是对策的提出部分 第4 章 结合前两章的分析 本章指出 服务型政府不仅应确立其价值取向 还应加强制度建设 制度是为了保证价 值的实现 制度建构部分 文章按照系统论观点 从输入 运作和输出角度 具体分析服务型政府的制度安排 其中重点分析了政府信息公开制度和电子 化政府运作制度 第五部分是结论部分 本文的结论部分对全文进行了总结 指出了本研 究尚待后续解决的问题 5 燕山大学管理学硕士学位论文 第2 章服务型政府的理论发展 2 1服务型政府理论的形成和发展 服务型政府理论发展由最初的服务理念至现代服务型政府理论形成经 历了从萌芽到成熟的过程 以下内容将简单介绍服务型政府理论的历史发展 过程 2 1 1 马克思的服务理念 倡导服务型政府 构建服务行政的理念是由马克思提出的 由马克思首 创 并在以后的社会主义运动中得到实践 马克思和恩格斯在 共产党宣言 中 写道 过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动 无 产阶级的运动是绝大多数人的 为绝大多数人谋利益的独立的运动 l l 因此 为绝大多数人谋利益就成为无产阶级革命运动的根本目标和共产党人 的根本宗旨 因此当无产阶级掌握政权以后就是为了建立为人民服务的政 府 是人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活 2 j 而政府内部必 须以 随时罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷 3 2 1 2 服务行政 概念的提出 马克思提出了服务行政的理念 然而最终提出服务行政概念的是德国行 政法学者厄斯特 福斯多夫 e r n s tf o r s t h o f f 他在 作为服务主体的行政 一文中指出 个人生存已经和国家行政密切相关 政府应负有广泛的向民众 提供生存照顾的义务 福斯多夫认为 自由人权思想 个人主义 私法自治 以及契约自由这些观念都已经过时 是令人无法忍受的过去时代 随着时代 的发展 人们应由更多的自我负责转向由社会力量来解决的团体负责 进而 发展为由党和国家政治力量提供个人生存的政治负责 福斯多夫在他的论文 1 l 马克思恩椿斯全集第4 0 卷北京 人民出版社 1 9 7 2 4 7 7 口1 马克思思格斯选集 第2 卷 北京 北京人民出版社 1 9 7 2 4 1 3 3 l 马克思思格斯选集 第2 卷 北京 北京人民出版社 1 9 7 2 4 1l 6 第2 章服务型政府的理论发展 中更多强调政府干预社会生活的必要性和重要性 他所论述的服务行政也重 点强调政府为民众提供 生存照顾 l 自福斯多夫提出服务行政后 该理念被越来越多的国家认同 其内涵也 获得极大的丰富 于是2 0 世纪8 0 年代以来 西方各国掀起一股行政改革浪潮 形成了一场持续至今的新公共管理运动 其重要价值导向之一是实现由 以 政府为中心 的重管制模式向 以满足人民的需求为中心 的公共服务模式 转变 2 1 3 新公共管理理论与服务型政府 在这里 新公共管理主要是指一系列关于政府改革的思想和实践活动 其核心思想是重视市场竞争机制 社会多元参与和政府自身的服务方式的变 革 将市场竞争机制和企业管理方法引入公共产品和公共服务的提供 改造 传统的政府管理与服务模式 提高政府的有效的公共服务能力 一是政府角 色从划桨者变为掌舵者 把一些具体的公共服务职能转移给各种社会组织 与社会力量建立新的合作伙伴关系 如通过政府提供赞助 免税等方式 引 导非营利组织提供一些公共服务项目 通过社区组织一些具体的服务项目等 等 二是引入市场竞争机制 将一些以前由政府提供的公共服务项目通过合 同 特许经营等方式委托承包给私人部门 非政府组织 三是国有事业部门 私有化 四是建设企业化政府 引入企业管理办法 打破企业管理与政府管 理的隔阂 将成本效益分析 战略管理 目标管理等有效的企业管理经验引 入政府的服务管理实践 对仍由政府提供的服务实行企业化管理 进行注重 投资效益 结果产出的绩效管理与评估等等 从新公共管理的内容可以看出 追求民众的满意度 实现有效服务 是 新公共管理的终极目标 进行政府再造 建立企业家政府 是新公共管理实 现良好服务的前提 引入竞争 市场化 契约外包等形式 是实现良好服务 的有效手段 强调回应性 建设责任政府 是新公共管理实现良好服务的保 证 新公共管理反映的本质是服务政府 i t 个人生存所必需而须取用己身之外的东西 任何提供这些取用物者即为 生存照顾 构成生存照顾 的要件有两个其一是服务关系的双方性 其二是个人对此等服务关系具有依赖性 7 燕山大学管理学硕士学位论文 2 1 4 新公共服务理论 新公共服务理论渊源深厚 自从美国建国之初 就产生了以汉密尔顿为 代表的倚重行政权力的倾向和以杰斐逊为代表的倚重宪政民主的倾向 怀特 在描述汉密尔顿这种倾向时把他和联邦党人相提并论 偏爱行政机构 是 他们对人民缺乏信心的忠实写照 在他们看来 对公共政策明智而合理地理 解 只能来自于上层阶级 州1 而这种思想发展到威尔逊创立公共行政学 时 就被他用政治行政两分法固定下来 威尔逊强调 行政应该处于政治 领域之外 行政问题不是政治问题 尽管政治为行政确定了目标 但是不应 该去操纵行政活动 闭他一贯强调的两个主题是 政治与行政的分离 在政治中追求的是民主 而行政中寻求的主要是组织效率 这样 行政中的 回应性就被忽视了 服务的观念被淡化了 而新公共管理理论 正是传承了威尔逊以上理念 在效率价值的指导下 实现对企业管理方式与方法的引进 来改造或 重塑 政府 新公共服务理 论 实际上就是对这种偏向的纠正 是在批评新公共管理基础上 向社会民 主价值和为公众服务理念的回归 正如丹哈特说的 管理公共组织不仅仅 是以最有效率或尽可能 理性 的方式实现特定目标的问题 公共行政人员 倒是必须注意考虑其他更广泛的多种因素 他们必须关注对公共利益 尽 管它难以确定 的理解 必须保证充分回应人民的意志 3 当代新公共 服务理论是在上世纪八九十年代批评新公共管理理论基础上产生的 当代新公共服务的理论包括以下几个方面的基本观点 第一 服务于公 民而非顾客 即公共利益源于对共同价值准则的对话协商 而不是个体自我 利益的简单相加 因此 公务员不仅仅要回应 顾客 的需求 而且更要关 注建设政府与公民之间 公民与公民之间的信任与合作关系 第二 追求公 共利益 即行政官员必须致力于建立集体的 共同的公共利益观念 这个目 标不是要在个人选择的驱动下找到快速解决问题的方案 而是要创造共享利 益和共同责任 第三 超越企业家身份 重视公民身份 与视公共资金为己 罗伯特b 丹哈特 公共组织理论北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 4 6 2 1 罗伯特b 丹哈特公共组织理论北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 4 9 讲罗伯特 b 丹哈特 公共组织理论 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 5 6 8 第2 章服务型政府的理论发展 所有的企业家式行事方式相比 如果公务员和公民都致力于为社会做出有意 义的贡献 那么公共利益就会得到更好的实现 第四 战略地思考 民主地 行动 即符合公共需要的政策和计划 通过集体努力和协作的过程 能够最 有效地 最负责任地得到贯彻执行 第五 责任并不是单一的 公务员不应 当仅仅关注市场 他们更应该关注宪法和法律 关注社会价值观 政治行为 准则 职业标准和公民利益 第六 服务而非掌舵 即公务员越来越重要的 作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益 而非试图在新的方向上控 制或驾驭他们 第七 重视人而不只是生产率 即公共组织及其所参与的网 络 如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作 它们 最终就有可能获得成功 新公共服务关注民主和公民价值 主张积极的 参与的公民价值 如美 国学者桑多 s a n d e l 认为 国家与公民关系的主导模式是政府通过某些程 序 如投票 保证个人权利的实现 从而确保公民做出符合自身利益的选 择 另外 新公共服务重视公民与政府间的互动 该理论认为公共利益是政 府的基本立场 但是公共利益的界定不应是传统公共行政在政治上的简单地 由法律做出界定 也不像新公共管理理论所描述的是个人利益的简单结合 而是所有群体之间对话和互商的结果 最大程度上地体现 民意 服务行政思想源远流长 从早期马克思主义者建立在对资产阶级政府批 判基础上提出的服务行政理念 到厄斯特 福斯多夫的生存照顾 再到新公 共管理理论所提出的服务市场化 顾客导向 以及新公共服务理论所倡导的 民主与宪政的回归 服务行政的内涵与外延不断丰富与改变 我们研究西方 的服务思想与服务理念 目的不在研究其理论本身 是为了在借鉴西方管理 理念的基础上 不断促进我国服务型政府的建设 2 2 服务型政府的定位 服务型政府的定位决定服务型政府建设的路径选择 服务型政府的概念 是我们进行思考 解释和分析的工具 具体研究服务型政府的内涵及其本质 对于把握服务型政府理论具有重要意义 9 燕山大学管理学硕士学位论文 2 2 1 服务型政府的内涵 服务型政府在我国是一个全新的概念 对于什么是服务型政府 学者的 观点并不一致 有学者侧重于从执政为民和加强政府执政能力的角度定义服 务型政府 认为 服务型政府是一个执政为民的政府 政府必须作到 权为 民所用 情为民所系 利为民所谋 并进而指出 服务型政府的制度 产生于对公民和社会的责任和义务 政府必须依法保障和维护人民群众的权 益 实现公共服务行为的规范化 实现公共服务的低成本 高效能 实现社 会公众和政府的协商与合作 从行为层面看 无论是行为的范围 行为方式 还是行为效果都要从社会公众需要出发 以获得社会公众的最大满意为归 依 l 有学者侧重于从政府职能转变来谈论服务型政府 认为服务型政府 是指政府由原来的控制者改变为服务者 政府施政目标由机关和专家决定到 由民众和期待来决定 政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务 管 理目标由经济领域转移到公共服务领域 认为服务型政府作为一种完整的概 念 作为一种全新的政府管理范式 应该有它的理论基石 有 套建构的程 序 有一个明确的理念和宗旨 有它内在的价值取向 上述观点虽然有其合 理性 道出了服务型政府的部分真谛 但是不完整 有片面之处 对于服务 型政府的定义 本人更赞成刘熙瑞的观点 即 服务型政府 首先就是 民 本政府 责任政府 是在公民本位 社会本位理念指导下 整个社会 民主秩序的框架下 通过法定程序 按照公民意志组建起来的以为公民服务 为宗旨并承担着服务责任的政府 2 1 2 2 2 服务型政府的本质 服务型政府是在全新的政府理念下对政府的再造 它决不是高度集权的 以管制为特征的传统政府模式的 翻牌 也不是对其进行 新瓶装旧酒 式的重新包装 服务型政府摒弃管制型政府的官本位 政府本位 权力本位 的观念 转向公民本位 社会本位 权利本位回归 与传统的管制型政府模 式相比 服务型政府体现着完全不同的管理理念和管理哲学 在管制型政府 t l 吴江提高政府能力 构建服务型政府国家行政学院学报 2 0 0 5 1 2 3 哪刘熙瑞 段龙飞 服务性政府 本质及其理论研究 国家行政学院学报 2 0 0 4 5 2 6 l o 第2 章服务型政府的理论发展 模式下 初衷也是为公民服务 但由于计划经济的制约 思想上浓厚的封建 色彩的观念影响 政治上对党的领导的机械理解 加之英雄史观对我们的长 期禁锢 国家行政权力实际上已逐渐演变为一种居于社会之上 控制社会的 权力 政府也最终由服务于民的公仆演化为社会的主人 但是服务型政府则 不同 它是一种真正的民本政府 服务型政府的 以人为本 的定位 厘清 了政府与公民 政府与社会之间的关系 为纠正过去政府凌驾于公民和社会 之上的错误认知提供了理论依据 民本理念的提出是经济 社会发展的必然结果 也是政治民主化建设和 人类政治文明建设的必然要求 现代社会不仅追求发展的速度 还要追求发 展的质量 随着人民生活水平的提高 人们已不再仅仅满足吃饱 还要求吃 好 要求享受更高质量的生活 这种生活已不再单纯是物质方面的生活追求 还包括对精神和政治生活的追求 而且对后者的追求超过了前者 在这样的 社会环境中的政府就必须树立公民本位 社会本位的理念 成为一个服务型 的政府 必须从人民的切身利益出发 以群众的需要为前提 而不能以政府 的需要为前提来强加于被服务者 更为重要的是政府在服务中要贯彻平等的 原则 通过提供公共产品和公共服务来提高公众的生活质量 改善社会环境 增进社会公共利益 2 2 2 1公民本位 服务型政府的合法性来源任何政府都有一个合法 性问题 服务型政府的制度构建与运行首先必须要取得合法性基础 对于合 法性的分析 在学术传统上遵循着两种不同的理路 一条是合法性问题的最 早提出者德国社会学家马克斯 韦伯倡导的事实判断 他认为 合法性就 是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从州1 另一条是哈贝马 斯提出的价值判断 哈贝马斯要求对一种政治统治是否具有合法性做出价值 提问 即政府是否包含着被认可的价值 才是有无合法性的最好证明 因此 对服务型政府的合法性考诘 不仅着力于正式的法律或命令 更重要的是根 据一定价值体系 考量公民给予其积极支持与认可其本身存在的价值正当 性 在现实社会中 只有以公民本位为起点和归依 形成科学的公民民主参 与程序 有效地整合公民的公共选择和价值认同 才能从根本上平衡政府合 n l 张康之 寻找公共行政的伦理视角 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 2 1 2 7 l l 燕山大学管理学硕士学位论文 法性在事实与价值上的张力 只有以谋取公共福祉的最大化为基本的伦理向 度 不断地获取公民的忠诚 服务型政府才能真正取得事实与价值两个层面 的合法性统一 从契约论的角度看 政府与公民的关系是一种契约关系 政府及其公共 权力产生于人民的授权 政府受人民委托行使权力 这是政府及其行政合法 性的真正来源 因此政府就要恰当地行使人民授予的权力 服务于人民 马 克思主义认为 无产阶级专政的社会主义国家 一切权力属于人民 政府的 一切权力是人民赋予的 政府是执行人民意志的机关 必须对人民负责 为 人民服务 为人民谋利益 政府工作人员是人民的公仆 我国宪法第一章第 二条明确规定 中华人民共和国的一切权力属于入民 第三章第二十七 条规定 一切国家机关和国家工作人员 必须依靠人民的支持 经常保持 与人民的密切联系 倾听人民的意见和建议 接受人民的监督 努力为人民 服务 由此可见 人民是国家的主人 是权力的来源 政府是执行人民意 志的机关 政府及其工作人员应是人民的公仆 为人民服务不是 恩赐 而 是政府崇高的职责和光荣的使命 服务型政府建设 正是从管制者向服务者转变 服务型政府科学定位了 政府与人民的关系 要求政府的一切工作都要以维护 实现和发展人民的根 本利益为价值追求 要以人民作为工作的出发点和重点 真正做到以人为本 社会本位 从历史的角度考察 在统治型政府中 由于政府代表着统治阶级意志 而被统治者对统治者存在着人身依附关系 因而此时的政民关系也是统治与 被统治关系 政府即使提供了有限 服务 也是纳入了统治框架中的 在 这样的社会关系中 政府的合法性是建立在长期形成的传统风俗和习惯的基 础上的 这种形式的统治政府之所以被人接受 是因为历史沿袭 从来如此 在管理型政府中 虽然公民已经取得了法律上的平等地位 但由于政府 在公共管理中占了绝对主导地位 因而 此时的政府与公民的关系是法律上 的平等与实际管理中不平等的混合 在我国 虽然在宪法上规定政府的权力 来源于人民 制度上也确定了人民代表大会制度 由人民代表表达人民的意 愿 按照人民的意志实施管理 但是这种政治上 法律上的公民本位 在行 第2 章服务型政府的理论发展 政中并没有实现 在行政管理的过程中 政府掌握了社会资源的配置权 控 制社会的发展 一切从管制出发 这一类型政府强调政府本位 表现在重管 理轻服务 政府习惯于 为民做主 替民做主 政府与人民的关系错位 人民对政府的管理只是被动的服从 政府往往对上级负责而不对人民群众负 责 行政权力缺乏有效的制约和监督 易于导致权力异化和腐败 在服务型政府中 公民不仅取得了法律上的优势地位 而且在实际管理 中也要起基础性作用 这样 服务型政府就实现了对统治型政府和管理型政 府的超越 并最终落实了主权在民的理念 这时政府所提供的服务将是一种 符合公民利益和要求的 在公民制约和监督下的平等 公正的服务 而且不 仅是手段 也是目的 2 2 2 2 公民需求 服务型政府的职能界定服务型政府的职能不是一 群专家或政府行政人员主观想象出来或根据某理论推导出来 它必须立足于 公民的客观需求 在整体社会民主秩序框架下 通过法定程序把这些需求整 合起来后才可以确定下来 从公共经济的视角来分析 根据社会福利函数理 论 社会福利最大化就是在己知社会成员个人偏好次序的情况下 通过一定 程序将各种各样的个人偏好归纳为单一的社会偏好序 以寻找整体福利的最 大化 那么 以整体福利最大化为己任的服务型政府只有依凭于公民的需求 偏好作为职能设置的基础 才能真正实现公共利益的最大化 因此 政府职 能的范围 内容 重心和行政方式不是政府以自己为中心而设计出来的 而 是以公民之需求为基础 通过公共选择过程才知道 什么该管 什么不该管 以及怎么管 例如 在市场经济条件下 人们渴望生产经营的自主权 同 时希望政府加强产权 契约和社会正义的维护 这就要求政府必须从微观经 济活动中退出 把政府职能转变到改善投资经营环境 保持宏观经济总体平 衡 不断加强社会保障和公共服务职能上来 随着社会的发展 公民的需求 日趋多样化 这将有力地推动着政府职能的不断调整与创新 只有以公民的 需求为起点 才能科学地界定政府职位 使政府不越位 错位和缺位 一切 以满足公民的诉求为归依 2 2 2 3公民满意 服务型政府的现实评价标准对服务型政府评价的 标准是多种多样的 但最根本的一条就是公民的满意程度 因为政府建立的 燕山大学管理学硕士学位论文 终极目标和社会价值就在于为公民提供各类服务 不断满足公民日益增长的 物质文化的需求 从另 角度而言 政府使用的是公民纳税人的钱 为公民 服务 理应 以顾客为中心 树立公民本位的意识 一切以服务对象的满 意为标准 只有把公民的满意作为服务型政府最核心的评价标准 才能推动 其不断提升服务的质量与效率 真正落实把人民群众的根本利益作为政府制 定公共政策 发挥服务功能的基础 切实做到 执政为民 因此 对服务 型政府的评价必须把公民的满意度放在首位 政府的一切行为都最终要依据 公民是否满意这个尺度来衡量 政府是否代表了最广大人民群众的根本利 益 是否真正落实 权为民所用 利为民所谋 情为民所系 主要看 人 民满意不满意 人民拥护不拥护 人民赞成不赞成 人民高兴 不高兴 总之 服务型政府是一个执政为民的政府 服务型政府的制度产生于对 公民和社会的责任和义务 它致力保障和维护人民群众的权益 实现公共服 务行为的规范化 实现公共服务的低成本 高效能 实现社会公众和政府的 协商与合作 从行为层面看 无论是行为范围 行为方式 还是行为效果都 是从社会公众需要出发 以获得社会和公众的最大满意度为依归 服务型政 府模式就是要把服务于社会 服务于人民纳入政府职能的轨道 是一种真正 民本政府模式 2 3 本章小结 服务型政府是一种全新的政府模式 它的发展来源于多种理论的支撑与 铺垫 马克思在批判资产阶级政府同时提出无产阶级政府应服务于人民的理 念 德国学者发展了这一理念 提出 服务行政 概念 新公共管理的 顾 客理念 以及新公共服务理论 公民优先 民主程序 公平和正义等都为 服务型政府的建设提供了最直接的理论基础 借鉴西方行政学理论 结合我 国文化及政治现状 我们认为我国的服务型政府本质上是一种民本政府 具 体体现在政府合法性来源于民众的认可 政府的职能界定取决于公民需求 政府评价标准来源于公民满意 t 4 第3 章服务型政府的价值基础 第3 章服务型政府的价值基础 3 1 行政改革的价值取向 服务型政府是我国行政改革的目标 公共行政是服务型政府建设的大环 境 行政改革的价值取向影响服务型政府的价值选择 因此有必要了解公共 行政价值取向的历史变化 3 1 1 传统的行政中立及其内在困境 学术界一般把威尔逊看作是对行政学开展研究的倡议者 认为他的 行 政研究 是行政学的开山之作 威尔逊的学术要求是将行政学研究从政治学 分离出来 使行政学作为 1 7 独立的学科与专门的学问 威尔逊认为 行政 与政治不同 行政管理的领域是事务性领域 它与政治学研究迥然不同 行 政管理是置身于 政治 所特有的范围之外的 行政管理的问题并不属于政 治问题 虽然行政管理的任务是由政治加以确定的 但政治却无需自找麻烦 地去直接指挥行政管理机构 1 政治是 在重大而且带普遍性的 方面 的国家活动 而在另一方面 行政管理则是 国家在个别和细微事项方面的 活动 因此 政治是政治家的特殊活动范围 而行政管理则是技术性职员的 事情 政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成 但行政管理并不 因此就是政治 f 2 正是基于这种认识 他提出要把政治与行政区别开来 所以 他的行政学的基本思想就是政治与行政二分的原则 古德诺系统阐发了政治与行政二分理论 并进一步对行政与政治的不同 作用加以区分 他认为政治是国家意志的表达 而行政是这种意志的执行 在古德诺看来 行政研究应当从政治与行政的分开开始 应当走一条独立于 政治学的研究思路 传统的研究政府及其行政的思路是一种 由宪法开始又 以宪法结束 的政治学方法 这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看 问题 抹杀了政府及其行政运行的特殊性 不可能导致高效率的行政体制设 1 1 彭和平等编译j 国外公共行政理论精选 北京 中共中央党校出版社 1 9 9 7 1 4 曲彭和平等编译国外公共行政理论精选 北京 中共中央党校出版社 1 9 9 7 1 5 1 5 燕山大学管理学硕士学位论文 计 所以 行政在实践上要排除政治的干扰 建立以效率为目标的行政体制 如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话 那么古德诺则对行政 的功能做出了明确的定位 即把行政定位在国家意志的执行上 这就为政治 与行政二分的原则找到了功能依据 也正是由于古德诺对政治与行政的二分 原则做出的系统论证 这一原则才得到了人们的广泛接受 政治与行政二分原则不仅是理论的假定 还有着现实根据 政治与行政 二分原则是西方社会发展的必然结果 其产生的最为直接的原因是政治上的 多党制和行政体系中的公务员制度 政治与行政的二分的发展推动了官僚制 行政的出现 在2 0 世纪稍后的岁月中 政治与行政二分的原则虽然受到了怀 疑和批评 但现代行政的基本框架已经确立了起来 这使它在根本性质上区 别于以往任何时代的行政 但是从2 0 世纪6 0 年代开始 就有一些政治学家对政治与行政二分原则 提出了批评意见 特别是对政府的价值中立表示出了怀疑态度 很多学者认 为 现代社会政治影响范围日益广泛 政府的行政程序和行政行为 甚至是 具体活动中都贯穿着政治精神和政党政治的影响 对政治与行政二分原则更多批评意见来自公共政策科学的研究领域 在 公共政策研究中 人们发现根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策 的执行严格区分开来是不现实的 事实上 政府在执行公共政策方面有着很 大的主动性 存在着行政人员在执行某些较为含糊