浅析社会保障的目标性原则.pdf

收稿日期 2006 09 27 作者简介 李长勇 1976 男 山东淄博人 山东大学法学院讲师 日本国立山口大学博士研究生 例如 世界人权宣言 第二十二条规定 人既为社会之一员 自有权享受社会保障 并有权享受个人尊严及人格自由发展 所必需之经济 社会及文化各种权利之实现 此种实现之促成端赖国家措施与国际合作并当依各国之机构与资源量力为 之 第二十五条规定 人人有权享受其本人及其家属康乐所需之生活程度 举凡衣 食 住 医药及必要之社会服务均包 括在内 且于失业 患病 残废 寡居 衰老 或因不可抗力之事故致有他种丧失生活能力之情形时 有权享受保障 经济 社会 文化权利国际盟约 第九条规定 本盟约缔约国确认人人有权享受社会保障 包括社会保险 第十一条规定 本盟 约缔约国确认人人有权享受其本人及其家属所需之适当生活程度 包括适当之衣食住及不断改善之生活环境 缔约国将 采取适当步骤确保此种权利之实现 同时确认在此方面基于自由同意之国际合作极为重要 参见 财政部 社会保障制度改革 课题组 我国社会保障制度改革的基本原则及总体构想 载 财政研究 1999年 第 4期 莫玲娜 论建立统一规范的社会保障制度的若干原则 载 学术论坛 2000年第 5期 柏杰 我国所适用的 社会保障原则探讨 载 清华大学学报 哲学社会科学版 2000年第 1期 任保平 王忠民 21世纪中国社会保障 制度发展的原则和趋势 载 西北大学学报 哲学社会科学版 2001年第 2期 李晓杰 谈建立适合我国国情的社会 保障制度的基本原则 载 理论研究 2001年第 1期 2006年第 6期 总第 195期 齐 鲁 学 刊 QILU JOURNAL No 6 GeneralNo 195 浅析社会保障的目标性原则 李 长 勇 山东大学法 学院 山东 济南 250100 摘 要 建立现代社会保障制度应当明确社会保障的目标性原则 目标性原则不仅应当对社会保障建设具有 宏观的指导意义 更应当在各项制度建设过程中具有现实的可操作性 现代社会保障制度应当以国民最低生活水 平原则和恢复劳动能力原则为其目标性原则 关键词 社会保障制度 目标性 原则 中图分类号 D91 文献标识码 A 文章编号 1001 022X 2006 06 0135 04 一 问题的提出 社会保障权 是 20世纪发展起来的一项新兴 的社会人权 已经作为一项公民所应当享有的权利 得到了认可 不仅如此 社会保障权还被以国际劳 工组织的文献为代表的国际规范 文献等视为是一 项 基本 权利 建立一套以实现和保障社会保障权为目的的制 度体系已经被视为社会新秩序所不可或缺的组成部 分 自 中共中央关于制定国民经济和社会发展 九五 计划和 2010年远景目标的建议 提出应 加 快养老 失业和医疗保险制度改革 初步形成社会保 险 社会救济 社会福利 优抚安置和社会互助 个人 储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度 以 来 我国一直重视现代社会保障制度建设 但是在作为社会保障建设前提的社会保障原则的 问题上 我们还没有形成一个合理的认识 学界已经提出了不少的关于社会保障的原则 如公平与效率相结合的原则 社会互助与自我保障 相结合的原则 生存与发展相结合的原则 特殊性与 普遍性相结合的原则 强制性和统一性原则 国有化 与私有化相结合的原则 法律先行原则 义务与权利 相统一 先尽义务 后享受权利原则 统一部署 自上 而下原则 短期与长期相结合原则 政策统一的原 则 社会统筹与个人账户相结合原则 政事分开原 则 服务社会化原则 适应我国二元经济的现状 城 乡有别原则等等 但是可以看出 这些原则基本 上都是从社会保障建设和实施的角度提出的 其中 也有仅从社会保障享受主体 资金筹集等个别角度 135 提出的 笔者认为 这些原则对于社会保障研究而 言当然有比较重要的意义 但是并没有从社会保障 内在的本质层面上揭示社会保障的原则 二 社会保障的目标性原则的含义及其决定因素 社会保障的终极目标是要应对贫困等社会问 题 保障和实现社会成员的生存权 所谓社会保障 的 目标性原则 并非简单地等同于社会保障的终 极目标 而是指内在的 贯穿于各项具体社会保障制 度及措施中的应达成的直接目标 或曰政策目标层 面上的某些基本原则 对待贫困等社会问题 采取 何种手段加以应对 籍此实现什么样的生活救济 换 言之 社会保障制度体系究竟应包括哪些具体制度 和采取什么样的具体措施 究竟要为社会成员承担 多大的生活责任 就是上述 目标性原则 所要解答 的问题 上述问题的解答 直接关系到社会保障制 度的构建 是国家 社会及公民个人都必须认清的原 则性问题 笔者认为 前文所涉及到的 世界人权宣言 国际人权公约 包括我国及其它各国宪法在内 都没有明确揭示社会保障的目标性原则 诸如类似 对 个人人格尊严的尊重 对 生命 自由和追求幸 福权利的尊重 的规定 都不能理解为是对上述问题 的回答 即使是保障 健康的文明的最低限度的生 活 的规定 也不能作为具体的可操作性的目标性原 则适用到社会保障领域 社会保障的目标性原则 必须是某些能具体地 约束社会保障制度体系的各项制度和措施的原则 它必须能够贯穿整个社会保障制度体系 并在根本 的或曰上位的层面上批判现实的制度的同时 对社 会保障的发展和完善起指导性的作用 应当注意的 是 第一 社会保障制度的目标性原则不是某种抽象 的 超越历史的观念的产物 而是由规定社会保障的 某一特定历史阶段的社会状况决定的 社会状 况 包括诸多因素 如阶级斗争的状况 经济发展的 程度 社会成员的文化积淀 包括规范意识 权利意 识等 社会问题的根源等等 在此意义上 它具有 历史性 第二 社会保障制度的目标性原则的存在 状态 在各个历史阶段都不是一元的 其变化也不是 一目了然的 而是采用一种由几个目标性原则相互 支持和补充 重点不一的形式 共同构成社会保障制 度体系 在此意义上 它具有发展性 这种多元化 的目标性原则 综合决定了社会保障制度体系的对 象 范围和扩张的方向 社会保障的目标性原则 根本上决定于以下两 个因素 第一 社会保障制度的建立并非否定个人生活 应由个人自理的基本原则 相反 它是对 生活自 理 原则的一种补充 劳动阶级由于生产关系和分 配关系所决定 是贫困等社会问题所威胁的主要对 象 因而成为社会保障的权利主体和受益主体 但 是 包括劳动阶级在内的任何社会成员贫困状况的 改善 主要的还是应靠社会成员自身的努力 社会 保障从来就没有打算对现行的社会进行什么改革 更不是要毁灭任何一个现行的社会制度 即使该社 会制度是产生社会问题的根源 正相反 它只是该 社会条件下为解决社会问题而提出的一种对策 自 觉或不自觉地为它所存在的社会提供了一种安全机 制 它只是在社会成员不能解决所面临的社会问题 或生存危机时 在不触及根本的社会制度的范围内 为其提供一种支持和后援 而这种援助很明显是后 备性的 因此 社会保障制度也只是对 生活自理 原则的补充或部分修正 由此使个人生活部分地社 会化 第二 围绕社会保障的基本对抗关系 左右着社 会保障的目标性原则并决定其内容 所谓基本对抗 关系 是指建立社会保障制度体系的国家的目标 与 需要社会保障的社会主体的要求之间的对抗与交 错 在资本主义国家 国家建立社会保障的目标 在 于调和无产阶级为代表的劳动阶级与资产阶级为代 表的剥削阶级的阶级斗争 而广大社会成员则希望 通过社会保障应付贫困等社会危机 追究造成这种 危机的资本主义社会的责任 在社会主义社会 基 于财政的状况 国家建立的社会保障的目标 在于为 陷入生活苦境的社会成员提供 基本的 生活保障 而社会成员则往往希冀通过社会保障 争取到更多 的发展支持和追赶社会进步的时间 提高自己的生 活水平 就对社会保障制度的态度而言 无论是资 本主义社会还是社会主义社会 国家是消极的 社会 成员才是积极的 国家总是在维护一种最为经济的 社会保障制度体系 以最少的财政支出满足社会的 保障需求 而社会成员则总是希望有一种更高水平 的社会保障制度体系 正因为这样 社会保障领域 才会出现 现实 与 理想 之别 社会保障制度体 系应当以社会成员的要求为核心 社会保障的目标 性原则的确立 取决于国家与社会成员的对抗的此 消彼长 以及由此对抗关系决定的规范意识的推移 三 社会保障的目标性原则的内容 基于上述考虑 笔者认为社会保障制度的目标 136 性原则有以下两个 一 国民最低生活水平原则 国民最低生活 水平原则通常被称为 贝弗里奇原则 这是贯穿于 为社会保障在全世界得到普及做出突出贡献的贝弗 里奇报告的一项重要原则 需要说明的是 该原则虽 被称为贝弗里奇原则 但并非是贝弗里奇报告的直 接和全部内容 该原则作为北欧各国社会保障制 度的基础性原则 即使在今天仍在发挥作用 该原 则的确立 源于国家与社会成员之间所持社会保障 立场之争 社会保障诞生之初 无论从保障主体还 是保障范围上讲 对受保障对象的保障都是不规范 的 受保障对象日益要求建立一种统一的制度体 系 面对社会成员尤其是劳动阶级提出的与整个社 会同步的生活保障要求 国家也逐渐承认自己在本 应由社会成员自理的生活领域的责任 这种自下而 上的要求与自上而下的承认之间斗争 妥协和平衡 的结果 就是国民最低生活水平原则的确立 国民最低生活水平原则要求首先确立一条根据 社会发展状态确定的 贫困线 并以此作为最低生 活水平的基准 对不能达到此标准的社会成员提供 社会保障 该原则在贝弗里奇报告中 原仅限于经 济所得保障 1 即把对社会成员的保障责任 换算 成一定量的货币支付给社会成员 以满足社会成员 抵抗贫困等社会问题的需要 但随着社会保障制度 的不断发展和完善 人们发现社会问题虽然表现为 贫困 但产生贫困的原因却是多种多样的 货币化 的社会保障远不能应对和解决社会贫困现象 为了 满足基于贫困的多样化而产生的社会需求的多样 化 国民最低水平原则也进行了扩张 在贝弗里奇 之后的理论中 国民最低生活水平原则被认为应在 社会活动的各个侧面得到体现 即应在社会生活的 各个侧面都界定和实施某一 最低限度 劳动力 的表述有两种含义 一种是指人的劳动能力 包括体力劳动和脑力劳动的总和 一种是指具有劳动能力的人 本文取第一种含义 依据马克思主义的政治经济学理论 生产与消费是两个密不可分的过程 这里的 没有联系 仅仅是指社会保障并不 在生产过程中对社会成员进行保障 同时 最低生活水平 有多种解释 可以理解 为人的生理最低限 也可以理解为由历史的 社会的 习惯所决定的传统的生活的最低标准 还可以理解 为是所谓的 舒适 的生活的最低要求 但社会保 障制度不仅仅是保障人作为一种生物的生存 更应 保障人作为社会的人的存在 社会保障应当为社会 成员提供追赶社会进步的机会和时间 这就要求不 仅提供社会成员生存所需要的物质支持 还应当为 其争取和创造一种能通过自己的努力达成上述目标 的生存环境 因此 社会保障的国民最低生活水平 原则所界定的国民最低生活水平 应以传统生活为 基准 以舒适的生活为理想 根据这样的理论 不仅限于经济收入 作为与最 低生活水平密切相关的最低工资 老人与残疾人等 的生存权保障 为保证休息的权利而对劳动时间的 限制 以保健为目标的对医疗和住宅的保障 为养育 儿童而开展的儿童福利和义务教育 甚至抵制公害 等要求 都被提了出来 可以说 国民最低生活水平 原则的内涵与社会保障制度成立之初的保障生存的 最初目标相比 无论在广度和深度上都扩展了许多 这种扩展是现代人权理论和整个人类社会发展的时 代要求和呼唤 也是社会进步的表现 二 恢复劳动能力原则 在资本主义社会 人 际关系以商品为媒介 劳动力 也成为商品 而且是 资本主义社会赖以建立的基础性商品 劳动阶级出 卖自己的劳动力 把对劳动力的消费完全出卖给资 本家 以所 对应 的工资报酬换取生活消费品 维 持生存 在社会主义社会 在还没有达到按需分配 没能消灭劳动的差别之前 劳动仍是人的实现生存 权的手段 2 劳动力是进行劳动的前提和基础 社 会成员依靠自己的劳动力参加劳动 换取生产资料 和生活资料 实现对自己生活的自理 可见 劳动力 在目前的任何一个社会里 都是生产的也即社会的 基本要素 都是一种生活的手段 社会保障制度就 是以生活自理原则为前提 在与生产过程完全没有 联系的消费过程中 在劳动能力面临丧失 中断或 减退等危机时 对其进行补充和保障 而不问这种危 机发生的原因为何 亦不问该劳动能力的差异如何 因此 社会保障的目标 不仅是在社会成员由于 疾病 生育 工伤 失业 伤残 年老和死亡等原因造 成停薪 或大幅度减少工资而陷入经济和社会贫困 时 保障其收入 维持其生存 更重要的是要维持 保 全其劳动能力 或使这部分社会成员的劳动能力恢 复到与正常社会成员的劳动能力一样的水平 以保 证其自理其生活的能力 保证其能自立于社会 促使 其向社会生产生活的回归 这也正是社会保障制度 137 不仅保障经济所得 也包含了包括医疗保障和残疾 人恢复治疗等项目在内的物质帮助和社会服务的原 因所在 3 我国自 1999年 10月 1日起施行的 城 市居民最低生活保障条例 也在 遵循保障城市居 民基本生活的原则 的同时 坚持国家保障与社会 帮扶相结合 鼓励劳动自救的方针 第三条 提出恢复劳动能力原则 也随之产生了以下的 两个问题 第一个问题在于 它首先要求确立劳动力的价 值标准 以此为标准才能对社会成员进行支援 但 是基于 最低水平 的保障原则 劳动力价值的确 定 也只能坚持一种较低的和平均的水准 该原则 只是要维持和恢复社会成员的 正常的 劳动力 而 不一定是使每个社会成员达到 一般的 劳动力的 水平 第二个问题在于 由于对 劳动力 这一抽象的 和不确定的客体进行保障时 无法将其换算成定量 的标准 该原则在所得保障领域无力发生作用 也 就是说 恢复劳动能力原则并不是要对因劳动能力 的丧失或减退而引起的收入的减少 进行类似国民 最低生活水平原则的补偿和替代 而是力图对个人 寻求这种补偿和替代的努力和能力进行保障 根据这样的理论 与生产的社会化所带来的劳 动力生产的社会化相适应 不仅限于简单的生存 作 为与维持 恢复和发展劳动力相关的医疗保健 残疾 人康复设施及服务 劳动事故和工业灾害补助 甚至 职业教育等问题 都被划入社会保障的范畴 可以 说 恢复劳动能力原则为社会保障制度范围的扩张 和人权制度的完善 提供了较国民最低生活水平原 则更为有力的理论依据 上述两个社会保障的目标性原则 一个适用于 社会成员暂时失去劳动能力或者劳动能力受到部分 损害时的情况 另一个则适用于社会成员永久丧失 劳动能力或者由于年老 机会的缺乏等原因而不能 参与社会生产活动时的情况 两者最终都是为了实 现社会成员的生存权 但是对比人的生存权或者尊 严权等原则和理论 社会保障的目标性原则对于社 会保障制度而言 显然更加明确和具体 因此 社会保障的目标性原则的意义 在于它不 仅仅是现代社会保障制度的目标和纲领 其自身也 为实现该目标和纲领提供了具有可操作性的具体标 准 依据这两个原则 我们可以就政府和个人在对 贫困的救济中的责任 也即其在社会保障中的地位 和作用进行划分 我们还可以依据这两个原则 确 定出社会保障对社会成员进行生活保障的水平和方 式 而这对于现代社会保障制度的构建 无疑是具有 建设意义和现实意义的 参考文献 1 日 坂寄俊雄 小川政亮 真田是 社会保障