（公共管理专业论文）广州市货运行业行政审批制度改革研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进行研究 工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学雠文储躲桶气 日期 砷年 月岁日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版 有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆 院系资料室被查 阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索 可以采用复印 缩印或其 他方法保存学位论文 篙蒜麓和气日期 毋年f2 月箩日 导师签名 日期 砂弓年 z 月岁日 论文题目 广州市货运行业行政审批制度改革 专业 公共管理 硕士生 林莉莉 指导教师 1 i 艳玲副教授 摘要 本文通过对新公共管理理论的研究 结合广州市货运行业行政审批制度现 状 对其存在的主要问题及原因进行分析 剖析该制度改革所面临的外部环境 并借鉴国内外行政审批改革和管理经验 提出广州市货运行业行政审批制度改革 的总体方案构想 本文以文献研究和实证调研方式为主 研究的主要成果包括两 个方面 第一 从公共管理学的角度 较为详细地研究了广州市货运行政审批制 度存在的主要问题及其原因 二是依据广州货运审批的实际情况和政府推行简政 放权的趋势 探讨了广州市货运审批制度改革将面临的有利条件和制约因素 并 提出了今后广州广州市货运行政审批制度改革的总体方案和近期改革的若干设 想 关键词 货运行政审批改革 t i t l e s t u d yo nt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e mf o rg u a n g z h o uf r e i g h ti n d u s t r y m a j o r p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f e s s o r h ey a nl i n g a b s t r a c t t h i sa r t i c l ec h i e f l yc a r r i e so u ta n a l y s i so nm a j o rp r o b l e m sa n dt h ec a u s i n g r e a s o n sf o ra d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mo fg u a n g z h o uf r e i g h t i n d u s t r y b a s e do nc u r r e n to p e r a t i o no ft h es y s t e ma n ds t u d yo ft h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r y s oa st op u tf o r w a r dg e n e r a lp r o p o s a lo ft h es y s t e mr e f o r m c o n t r i b u t i n gt oi n s i g h t f u lr e s e a r c ho no u t e rc i r c u m s t a n c e so ft h es y s t e mr e f o r ma n d e x p e r i e n c eo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mr e f o r mb o t ha th o m e a n da b r o a d t h r o u g hl i t e r a t u r es e a r c ha n df i e l ds t u d yp r i m a r i l y t h ea r t i c l eg a i n s a c h i e v e m e n t si n c l u d i n gt w oa s p e c t s f i r s t l y i th a sd e t a i l e dr e s e a r c ho nm a j o r p r o b l e m sa n dc a u s i n gr e a s o n sf o ra d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mo f g u a n g z h o uf r e i g h ti n d u s t r yf r o mt h ev i e wo fp u b l i cm a n a g e m e n ts t u d i e s s e c o n d l y i tp r o p o s e sg e n e r a lt h o u g h tf o rs h o r t t e r ma n df u t u r er e f o r mo ft h es y s t e mw i t h i n v e s t i g a t i o no fc o n d i t i o n sf o rt h es y s t e mr e f o r me i t h e rg o o do rb a d a c c o r d i n gt o p r a c t i c e o fg u a n g z h o uf r e i g h t i n d u s t r ya p p r o v a ls y s t e m a n dd e l e g a t i o no f g o v e r n m e n tp o w e r f r o mm u n i c i p a lt od i s t r i c tl e v e li nt h en e a rf u t u r e k e yw o r d s f r e i g h t a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m r e f o r m i i 目录 摘要 i l b s t r a c t i i 目录 i i i 第一章导论 1 第一节研究问题 意义及核心概念界定 1 第二节行政审批制度改革的理论基础 4 第三节文献综述 9 第四节研究方法和论文框架 1 3 第二章广州市货运行业审批制度现状 1 5 第一节我国行政审批制度的总体情况 1 5 第二节广州市货运行业审批制度历史沿革 1 7 第三节广州市货运行业审批制度现状 2 3 第三章广州市货运行业审批制度存在的主要问题及原因剖析 3 3 第一节广州市货运行业行政审批存在的主要问题 3 3 第二节广州市货运行业行政审批存在问题的原因剖析 3 7 第四章广州市货运行业审批制度改革方案 4 2 第一节广州市货运行业审批制度改革面临的环境分析 4 2 第二节广州市货运行业行政审批制度改革框架设计 4 5 第三节广州市货运行业审批制度改革需处理的关系 5 3 第四节对广州市货运行业审批制度近期改革的若干设想 5 4 第五章结语 6 l 一 主要结论 6 l 二 本文的创新点 6 2 三 有待进一步研究的问题 6 2 参考文献 6 3 后记 6 6 i i i 度的 这种 审批 州市 问题 业行 放权 改革 府机构改革以及1 9 9 7 年在深圳市启动的行政审批制度改革等 由政府机构改革 转向行政审批制度改革是改革的重心由政府组织结构开始向政府行政权力转移 其改革意义深远 学者秦亦夫认为 我国行政审批制度改革始于1 9 9 7 年 经历 了两个主要阶段 即从1 9 9 7 年到2 0 0 1 年以地方政府为主的改革和2 0 0 1 年国务 院部署的全面改革 但追根溯源 我国的行政审批制度改革是伴随我国改革开放 全过程的一项长期渐进式的改革 只是从上世纪九十年代后期 随着市场机制作 用的显现以及加入w t o 之后形势的转变 行政审批这种管理方式与市场经济制 度不相适应的矛盾更加突出 对改革行政审批制度的要求更为强烈 使改革取得 行政审批制度改革的法律思考 h t t p w w w c z z w g o v c n 2 0 0 8 11 2 2 深化我国的行政审批制度改革 h t t p l l e n h a p p y c a m p u s c o r n 2 0 0 3 0 4 2 9 了更多方面的成果 其中 2 0 0 4 年7 月1 日正式颁布实施的 行政许可法 对 于我国政府改革和治理的发展具有历史性的意义 它是我国第一部行政审批的专 门法律 标志着以行政审批为核心的传统行政管理模式被打破 并为进一步转变 政府职能和深化行政审批制度改革提供了依据和动力 据有关资料表明 到2 0 0 1 年5 月止 在我国政府的规范性文件中涉及的许 可 审批的数量是惊人的 其中 中央各部门审批事项达2 0 0 0 多项 而省级和 省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批 在部分省级 含自治区 直辖市 行政区域内实施的许可审批项目最少在1 3 0 0 项左右 最多的省份超过2 2 0 0 项 如山东省在清理前原有审批项目2 2 0 0 多项 辽宁省有1 5 5 1 项 北京市有1 3 0 4 项 广州市有1 3 7 7 项 自1 9 9 9 年以来 广州市分别于1 9 9 9 年 2 0 0 2 年和2 0 0 6 年开展了三次全 市统一的行政审批制度改革工作 对全市审批项目的基本情况作了一次彻底的调 查 共对2 7 0 0 项行政审批事项进行了清理 取消了6 8 9 项 占2 6 停止实 施1 8 6 项 占7 改变管理方式 即移交行业组织或中介机构实施 2 1 4 项 占8 不列入行政审批 即属于事后备案等日常管理工作的 7 9 5 项 占 2 9 保留的行政审批事项共8 1 6 项 占3 0 包括行政许可事项5 5 6 项 非行政许可审批2 6 0 项 经过三轮行政审批制度改革 全市行政审批事项共精简 了7 0 取消和调整的这些审批项目为更加合理地界定政府在经济调节 市场 监管的职能更有效地发挥政府的社会管理和公共服务职能 奠定了良好基础 2 0 0 7 年l o 月 国务院 关于第四批取消和调整行政审批项目的决定 国 发i 2 0 0 7 33 3 号 提出 国务院决定第四批取消行政审批项目1 2 8 项 调整行 政审批项目5 8 项 广东省政府近期也将公布广东省调整的行政审批项目 因此 根据国家和省的要求 广州市的整体行政审批制度又将掀起新一轮的改革 o 秦亦夫 杨眉 行政审批改革 突破之后的尴尬一里程碑意义的改革 行政审批制度改革网顾和展望 中 国经济周刊 2 0 0 6 4 6 1 9 湛中乐 中国加入w t o 与行政审批制度改革 h t t p l l w w w 1 u n w e n t i a n x i c o m 2 0 0 7 1 1 2 2 广州市人民政府法制办公室 推进行政审批制度改革情况汇报 2 0 0 8 0 9 2 二 研究意义 行政审批制度改革实质上是涉及部门职能定位和权力格局的调整 涉及管理 理念和管理方式的更新与变革 可以说是政府机构的一场自我变革与自我完善 本文通过对新公共管理理论的研究 结合广州市货运行业行政审批制度现状 对 其存在的主要问题及原因进行分析 论证该制度改革的必要性和现实意义 并借 鉴国内外行政审批改革和管理经验 提出广州市货运行业行政审批制度改革的总 体方案构想 由于货运行业行政审批制度改革仍处于 摸着石头过河 的阶段 本文的实践意义主要包括以下两个方面 第一 根据公共管理的相关理论 从管 理重心下移和司法监督的角度 对加入w t o 和 行政许可法 实施后广州货运 行业审批制度的改革方向进行分析 第二 根据上述相关理论论证 提出广州市 货运行业行政审批制度改革的总体框架以及近期改革的若干设想 为今后广州市 实行简政放权和货运行业行政审批制度改革提供参考 以推动全市货运行业行政 审批制度化 规范化 透明化和高效化的发展进程 三 核心概念界定 一 货运行业的含义 本文研究的货运行业指道路货物运输行业 主要从事以货物为运输对象 以 汽车为主要道路载货运输工具 实现货物有目的空间位移的道路货物运输活动 根据交通行业相关法律法规的规定和货物运输行业特点 广州市货运行业包括道 路货物运输及道路货物运输相关服务业两大类 其中 道路货物运输分为普通货 物运输和危险货物运输两类 道路货物运输相关服务业包括货运站经营 货运代 理 运输信息咨询 配载 仓储理货 搬运装卸 货物包装 联运 中转等 二 行政许可及行政审批的含义 根据 行政许可法 第2 条规定 行政许可是指行政机关根据公民 法人 或者其他组织的申请 经依法审查 准予其从事特定活动的行为 通常认为 中张穹 冯正霖 中华人民共和国道路运输条例释义 匕京 人民交通出版社 2 0 0 4 第1 0 5 页 口湛中乐 公务员行政许可法读本 北京 中央文献出版社 2 0 0 4 第4 5 页 3 行政许可即可用于指称行政审批 对于行政审批这一概念的内涵和外延 在我国 理论界尚有不同理解 笔者认为 行政审批是指政府行政机关根据公民和企业的 申请 审查申请人是否符合一定的资格或条件 通过颁发证照的形式 依法赋予 申请人从事某种特定活动的资格 分为审批 核准 审核和备案等4 种类型 其 具有如下特征 一是行政审批是有权的行政机关依法对特定的行政管理相对人做 出的具体行政行为 二是行政审批是依申请而实施的具体行政行为 三是行政审 批是承认行政管理相对人具有某种资格或权利的行为 四是行政审批的结果体现 为许可证 执照 批复等书面文件 三 行政审批制度的含义 廖扬丽教授认为 行政审批制度是指有行政审批权的行政机关根据法律规定 对行政相对人依法提出的申请进行审查 决定授予其进行某一活动的资格和权 利 并对其进行后续监管所形成的制度 这一制度应由行政审批决策机制 管理 机制 运行机制 制约监督机制和救济机制组成 包括行政主体和行政相对人双 方应有的权利和应尽的义务 荣仕星教授提出 行政审批制度是国家行政机关 或相关组织运用国家行政权力对公民 法人和其它社会组织行使某些权利的条件 进行审查 决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度 简而言之 行政审 批制度是国家行政机关依法审查相对人的申请 并决定是否准许行政相对人从事 某种活动或者实施某种行为的各项具体制度的总称 第二节行政审批制度改革的理论基础 一 市场失灵理论 t h e o r yo fm a r k e tf a i l u r e 及政府失灵 失效 理论 t h e o r yo fg o v e r n m e n tf a i l u r e 提供了改革的缘由和依据 一 市场失灵理论 在自由经济时期 亚当 斯密提出了市场这只 看不见的手 可以自动协调 廖扬丽 政府的自我革命一中国行政审批制度改革研究 北京 法律出版社 2 0 0 6 国荣仕星 关于我国行政审批制度改革的若干思考 中共中央党校学报 2 0 0 4 1 4 供给和需求 完全可以实现对社会资源的最优配置 并主张 干预最少的政府是 最好的政府 然而 2 0 世纪3 0 年代发生的重大经济危机 使西方各国的学者 意识到 市场经济也有其局限性 其功能缺陷是固有的 光靠市场自身是难以克 服的 完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势 导致市场失灵 因而 必须借助凌驾于市场之上的力量 政府这只 看得见的手 来纠补市场失灵 其中最具代表性的是凯恩斯的国家干预论 凯恩斯认为 靠市场自发调节很难恢 复经济 于是他一反传统的自有放任的思想 主张政府要积极地干预经济 二 政府失灵 失效 理论的定义及表现形式 市场调节机制的缺陷和失灵 为政府干预经济提供了依据 但政府也并非是 万能的 公共选择理论的代表人物布坎南在 自由 市场和国家 一书中研究了 市场经济下政府干预行为的局限性 指出 政府作为公共利益的代理人 其作用 是弥补市场经济的不足 并使各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以 前更高 否则 政府的存在就无任何经济意义 但是政府决策往往不能符合这一 目标 有些政策的作用恰恰相反 它们削弱了国家干预的社会 正效应 也就 是说 政策效果削弱而不是改善了社会福利 此外 布坎南还归纳了政府失 灵的四种表现形式 一是政府政策的低效率 也即公共决策失误 二是政府工作 机构的低效率 三是政府的权力寻租 四是政府的规模扩张 关于政府失灵 美国经济学家保罗 萨缪尔森将其定义为 当政府政策或 集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时 政府失 效便产生了 查尔斯 沃尔夫从非市场缺陷的角度分析了政府失效 他认为 由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本 低 效率和分配不公平 就是政府失效固 笔者认为 政府为弥补市场缺陷而干预经 济 但如果政府过多地运用行政手段干预市场运作 对政策工具选择不当 干预 经济活动所需的成本高但效率低下 都将抑制了市场机制的正常运行 导致政府 失灵 市场失灵 政府失灵与政府干预 h t t p w w w 1 u n w e n n e t 2 0 0 7 1 1 李义平 经济自由主义与国家干预理论的演化 h t t p w w w c h i n a e o m 饥 2 0 0 9 0 4 国田梅 政府失灵理论 h t t p b i o g s i n a c o m c n s o c i a l w o r k 2 0 0 8 2 0 0 9 0 3 张朝华 政府失效及其治理对策分析 理论月刊 2 0 0 6 1 三 上述理论提供的思路和指导意义 首先 市场失灵理论为货运行政审批制度的存在提供了理论依据 由于在社 会经济生活中普遍存在市场失灵的现象 政府通过行政审批来干预市场运作才有 存在的必要 广州市货运市场的发展基础薄弱 由市场自发形成的货运企业普遍 存在 散 弱 小 的特点 甚至存在严重的安全隐患 危害社会公共安全 因 此 旨在调节和规范广州市货运行业发展的行政审批制度仍有其存在的必要性 其次 政府失灵 失效 理论又表明政府对经济的行政审批应当是恰当 适 度且高效的 如果对经济进行过度的低效管制 势必造成政府的失灵 广州市货 运审批现状存在的审批事项繁杂 条件设置不合理 效能不高等问题 正好从一 个侧面反映了政府对货运市场管制的失灵 为此 改革目前这种审批制度正是医 治这种政府失灵的良方 再次 市场失灵和政府失灵的协调为货运行政审批制度的改革提供了思路 市场失灵需要政府实施行政审批 但审批过度又会造成政府失灵 因而在市场经 济中的行政审批制度必须是有限度的 两者之间是相辅相成的 要处理好市场失 灵与政府失灵的关系 不是单纯地放松审批 而是要通过合理界定政府审批的范 围和界限 使政府干预仅限于弥补市场的缺陷 树立起 大社会 小政府 的有 限政府理念 利用法律和制度来规范和约束行政审批行为 让行政审批真j 下成为 优质高效的政府治理工具 二 新公共管理理论提供了改革的方向 一 新公共管理理论的主要理念 1 对政府职能进行重新定位 新公共管理主张 政府在管理社会公共事务应当侧重于制定公共政策 而非 既制定政策又提供服务 戴维 奥斯本 d a v i do s b o r n e 和特德 盖布勒 t e d o a e b l e r 在 重塑政府 企业精神如何改革着公共部门 中提出重塑政府理念 提倡政府的职能应该是 掌舵而不是划桨 政府要起到催化作用 积极扶持能 6 发挥掌舵作用的非政府组织 并向各类非政府组织提供提供政策和资金支持 2 确立了以顾客为导向的崭新行政理念 新公共管理颠覆了传统的政府与民众之间的关系 将民众视为政府的 顾 客 认为公共部门应当为 顾客 提供优质的服务 政府要以 顾客 需求为 导向 以 顾客 的满意度为目标 政府的公共行政由原来的管制型转变为服务 型 在新公共管理看来 政府是负责任的 企业家 作为 企业家 的政府 并非以赢利为目的 而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的 地方 对公共服务的评价 应以顾客的参与为主体 注重换位思考 通过顾客介 入 保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好 并能产出高效的公共服务 3 引入市场竞争机制 传统的公共管理致力于建立并强化政府对社会事务各方面的行政干预 新公 共管理则主张在政府行政管理中引入市场竞争机制 通过市场调节和竞争机制 让更多私营部门为社会公众提供更为优质的公共服务 并节约行政成本 在公 共部门和私人部门之间 公共部门机构之间展开竞争 提高公共物品及服务供给 的质量与效率 同时 也促使政府规模在公共部门参与竞争中逐步缩小 避 免因管理层级过多 信息不对称而造成行政成本过高 达到减少政府管理层级 提高行政效率并节约行政成本的目的 4 倡导重视效率的绩效管理 传统的政府公共管理重投入 轻产出 不重视绩效评估的做法 新公共管理 则提倡实行严格的绩效考核目标控制 主张公共部门的绩效管理 侧重于经济和 效率 追求投入产出比的最大化 绩效管理设定的公共服务绩效目标的基础 上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估 内容 主要包括服务质量 顾客满意度 效率和成本收益等 公共部门的绩效评估主 要是以 4 e 为标准 即经济 e c o n o m y 效率 e f f i c i e n c y 效益 e f f e c t i v e n e s s 和 公平 e q u i t y d a v i do s b o r n e t e dg a e b l e r r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t h o wt h ee n t r e p r e n e u r i a ls p i r i ti st r a n s f o r m i n gt h e p u b l i cs e c t o r p l u m e 1 9 9 3 o 西方新公共管理理论述评 h t t p w w w t t z y w e o m 2 0 0 9 0 1 国新公共管理运动 m b a 智库百科 h t t p w w w w i k i m b a l i b c o m 2 0 0 9 0 4 陈振明 公共管理学 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 5 第2 7 6 页 新公共管理运动 m b a 智库百科 h t t p w w w w i k i m b a l i b c o m 2 0 0 9 0 4 7 二 新公共管理理论的指导意义 新公共管理运动掀起了 重塑政府 公共行政市场化 企业型政府 公共管理引入绩效评估 等思潮 为广州市货运审批制度在运行机制 审批理 念 审批治理等方面的改革提供了启发性的指引 1 以政府职能转变为基础 在货运行政审批制度改革中推行分权 随着国营经济在国民经济中的比重r 渐下降 可供政府直接支配的资源也逐 步减少 因此 由政府实行审批的事项也将随之削减 在这种趋势下 对于不该 管或管不了的事项 政府应该坚决退出管理者的角色 对于可以由市场自动调节 的事项 政府应该不再实施审批 移交给社会进行管理 又或者授权社会中介组 织来实施具体管理 一定程度上改变政府 既是裁判员又是运动员 的现状 使 政府可以集中精力制定公共政策并监督政策的实施 在提高公共决策水平的同时 保障政策的落实 2 加快行政审批观念的转变 树立以顾客需求为导向的行政服务理念 任何一项制度改革都是以对某种价值的追求为依托 在广州货运行政审批制 度改革中 也包含了确立何种政府管理行为模式的价值取向 只有明确了合符时 宜的新型审批理念 才能从根本上达到改革的效果并巩固其成果 效率是行政审 批制度所追求的其中一项重要价值取向 与注重统治职能和管理职能的传统行政 审批观念不同 新公共管理中以顾客需求为导向的行政服务理念解决了管制型审 批观念下行政效率低的问题 并明确了公共服务中的责任问题 在开展货运审批 制度改革的过程中 只有牢固树立行政服务理念 将公民由被管理对象变为被服 务的 顾客 从 公民一顾客 的实际需求出发 把 公民一顾客 的满意度 作为衡量行政服务质量的标准 实现从微观的 直接的 以行政手段为主的命 令指挥式管理观念向宏观的 间接的 以法律手段为主的亲民服务式管理观念转 变 才能切实转变行政审批部门工作作风 彻底改变行政审批效能低下的现 状 3 引入市场化竞争理念 创新货运行政审批运行机制 新公共管理一改传统公共行政只计投入 不计产出的管理思维 更加重视政 府活动的产出和结果 强调在市场化竞争的环境中实现行政成本最小化和管理效 丁茂战 我国政府行政审批治理制度 北京 中国经济出版社 2 0 0 6 第7 4 页 8 果最大化 当前经济全球化和竞争激烈的市场环境 不单要求企业 还要求政府 讲究投入和产出 并尽可能地降低成本 目前 广州货运行政审批的管理层级过 多 审批程序复杂 审批时间长 服务手段不够先进 大大增加了行政成本并降 低了服务质量 因此 要将市场化竞争理念引入广州货运行政审批制度的改革当 中 由此创新其运行机制将作为此次改革的核心部分 在行政组织的创新方面 要引入社会竞争务求高效的观念 使审批部门的层级设置扁平化 适应市场的需 求 减少审批信息的不对称 提高审批效率 在审批运行环节的创新方面 一方 面扩大电子政务的覆盖面 用信息化手段改造审批方式 另一方面梳理审批环节 简化审批流程 从实质上缩短审批时间 在审批人员配备的创新方面 通过定期 考核 轮岗和淘汰制度 使审批人员的选用成为优胜劣汰的竞争过程 由胜任审 批工作的人员组成专业的审批队伍 实行精兵简政 4 以绩效评估为手段 提高货运审批治理水平 新公共管理将经济 效率 效益和公平作为评估政府绩效的标准 实行以结 果为导向 重视绩效管理 当前政府管理效率与绩效的提高 需要研究如何构建 科学的绩效评估体系和方法 测量政府自身的效率和回应性程度 也需要研究如 何在科学发展观的指导下建立健全机关人员的绩效评价指标体系 在广州市货 运审批制度改革中 建立科学的激励机制 评估机制和反馈机制等绩效管理机制 将有利于提高货运审批的治理水平 首先 通过建立个人与组织的绩效相结合的 激励机制 使审批人员的工作绩效与审批部门的目标达成与奖惩挂钩 在货运审 批制度中注入改革的活力 提高审批人员的工作积极性和责任感 创造充满竞争 力的组织文化 其次 通过及时准确的评估机制 对审批成本 效益和民众满意 度等方面进行评估 为行政审批管理部门提供科学决策的依据 再次 建立公众 对审批行为的反馈机制 有助于公众更多地参与行政审批的监督 亦有利于审批 部门依据公众的合理需求及时作出调整 逐步建立并健全科学有效的绩效管理机 制 第三节文献综述 从收集和整理的相关文献资料来看 国内学界和我国政府逐步重视对国内行 陈振明 薛澜 中国公共管理理论研究的重点领域和主题 中国社会科学 2 0 0 7 3 9 审批制度及其改革等课题的研究主要是从上个世纪九十年代后期开始 并且绝 部分研究成果主要来自于各级政府部门和研究机构 文献资料整理结果表明 关广州市货运行业情况及其行政审批制度的中英文文献资料甚是匮乏 现有的 关研究主要集中在我国行政审批制度改革或道路运输行业改革方面 学术界对 运行业审批制度改革这一问题的关注仍处于萌芽阶段 缺乏系统的理论基础和 据 有关学术理论与货运行业审批制度改革的实践尚未结合起来 根据笔者梳 的有关文献资料主要分为以下两大类 一 我国行政审批制度改革相关政策文件及研究资料 一 政府部门实施行政审批制度改革的政策文件 我国的行政审批制度是计划经济时期政府用于调控市场的产物 在市场经济 环境下日益凸显其运作不顺畅 加入w t o 之后 我国政府逐步重视管理职能的 转变和行政体制改革 为此 从中央到地方各级政府陆续提出了实施行政审批制 度改革的措施和意见 在国家的政策层面 其中对推动行政审批制度改革影响较 大的文件包括 国务院分别于2 0 0 1 年 2 0 0 7 年和2 0 0 8 年出台的 关于行政审 批制度改革的实施意见 关于第四批取消和调整行政审批项目的决定 以及 关 于深化行政管理体制改革的意见 其中 实施意见 指出 改革行政审批制度 要以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为基点 把制度创新摆在突出位 置 必须遵循合法 合理 效能 责任和监督五项原则 努力突破影响生产力发 展的体制性障碍 加强和改善宏观调控 规范行政行为 提高行政效率 促进经 济发展 推进政府机关的勤政廉政建设 决定 宣布取消调整行政审批项目 1 8 6 项 主要涉及企业市场准入 资质等级评定 金额机构的经营范围 品种确 定 以及对企业特定经营活动的审批等 要求各地区 各部门要认真做好取消和 调整行政审批项目的落实和衔接工作 切实加强后续监管 继续深化行政审批制 度改革 努力在规范审批行为 创新审批方式 完善配套制度 建立长效机制等 方面取得新的进展 意见 指出我国正处于改革开放的关键时期 明确必须深 国务院 关于行政审批制度改革的实施意见 2 0 0 1 国务院 关于第四批取消和调整行政审批项目的决定 2 0 0 7 1 0 化行政管理体制改革 以解决部f j l 职 责交叉 权责脱节和效率不高的问题 在 地方政府的政策层面 广东省人民政府办公厅于2 0 0 9 年1 月转发了省发改委等 部门制定的 关于进一步深化行政审批制度改革的意见 提出要通过改革 大 幅度减少行政审批 更好地发挥市场配置资源的基础性作用 创新政府管理理念 建立科学合理的行政审批管理体制 改进审批方式 建立规范高效的行政审批运 行机制 加强审批监督 建立严密完善的行政审批监督制约机制 同年3 月 广州市政府在常务会议上讨论通过的 广州市开展新一轮行政审批制度改革工作 方案 提出 将启动广州地区第四轮行政制度改革 不仅把全市现有的8 1 6 项行 政审批事项再精简一半 而且要推行简政放权 减少行政审批管理层级 从而实 现行政管理重心下移和属地管理 二 政府部门对行政审批制度改革的研究报告 政府部门对行政审批制度改革的研究主要从宏观管理体制改革和具体改革 措施的视角进行讨论 其中 交通运输部着眼于全国交通运输部门的管理体制 探讨了地方交通运输大部门体制和深化中心城市交通运输行政管理体制的改革 研究 提出深化地方交通运输行政管理体制 应当建立以 横向部门制 纵向层 级制 直线职i i i 为基本结构模式的行政管理组织体系 从而最终实现交通行政 管理的执行事权进一步下放到市 县级 省级主要为决策和督导 达到层级精简 管理到位的效果 而广州市人民政府法制办公室则从本地的行政审批改革成效 和推进改革的具体措施进行研究 提出将进一步清理行政许可及备案事项 继续 创新审批方式 以市政务中心为平台 实现串并联组合的部门关联审批 并细化 量化审批标准 进一步加强审批的规范与监督 二 国内专家学者对行政审批制度改革的相关研究成果 一 从行政法学的角度界定行政审批制度相关概念 湛中乐 2 0 0 4 对国 国务院 关于深化行政管理体制改革的意见 2 0 0 8 o 广东省人民政府办公厅 关于转发 的通知 2 0 0 9 0 1 o 舒涓 鞠杨 行政审批事项将再精简一半 广州日报a 8 国内新闻版 2 0 0 9 0 3 0 3 o 交通运输部办公厅 关于印发 和 的通知 厅函体法 2 0 0 8 1 7 2 号 2 0 0 8 1 2 2 9 广州市人民政府法制办公室 推进行政审批制度改革情况汇报 2 0 0 8 0 9 内外理论界对行政许可概念的界定进行了介绍 认为对此概念可以从许可的主体 为特定主体 许可决定的多样性 原则上属授益性行为等6 个方面进行把握 提 出行政许可作为一种法律制度是指许可的申请 审查 批准以及监督管理等一系 列制度的总和 荣仕星 2 0 0 4 对行政审批制度的概念及属性进行了界定 认 为行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民 法人和其 它社会组织行使某些权利的条件进行审查 决定准予或不准予其行使这些权利的 一种制度 廖扬丽 2 0 0 6 认为 行政审批制度是指有行政审批权的行政机关 根据法律规定对行政相对人依法提出的申请进行审查 决定授予其进行某一活动 的资格和权利 并对其进行后续监管所形成的制度 二 提出我国行政审批制度改革的具体思路和方案 荣仕星教授 2 0 0 4 分析了我国行政审批制度改革的历史与现状 提出了 以公开透明行政审批程序 为重点 以严格履行行政审批原则为核心 以创建有效的行政审批新机制为保障 的改革思路 学者廖扬丽 2 0 0 6 从政府管制经济学 行政学和行政法学三个维 度研究市场经济体制条件下的行政审批制度改革 较为全面 系统地剖析了行政 审批制度的历史沿革 行政审批制度改革的现状 存在问题和原因 并从制度创 新 机制创新方面提出了整体推进行政审批制度改革的配套改革方案 学者丁茂 战 2 0 0 6 以新公共管理理论和平衡论等理论为指导思想 系统论证了深化行政 审批治理制度改革的必要性和现实意义 提出通过行政审批的菱形治理模型实现 行政审批治理制度改革的目标 按照审管分离 审监分离的原则 以成立法定的 行政审批治理主体为核心 构建科学合理的审批管理机制 规范高效的审批运行 机制和严密完善的审批监督机制 提高行政审批的法治化 服务化 责任化 透 明化程度 著名行政法学专家湛中乐 2 0 0 7 在分析行政审批制度现状 作用和 问题的基础上 阐述了我国入世后加快行政审批制度改革的紧迫性 必要性 指 出观念创新和制度创新作为时下行政审批制度改革的基本思路 并提出了调整行 政审批范围 改进行政审批方式 完善行政审批程序 严格审批项目的设立 强 化审批监督机制等一系列具体建议 三 有关专家对道路运输行业行政审批制度改革的探讨 湛中乐 公务员行政许可法读本 北京 中央文献出版社 2 0 0 4 第2 3 页 荣仕星 关于我国行政审批制度改革的若干思考 中共中央党校学报 2 0 0 4 1 廖扬孵 政府的自我革命一中国行政审批制度改革研究 北京 法律出版社 2 0 0 6 1 2 作为整体与部分的关系 道路运输行业行政审批制度改革与道路货运行业审 批制度改革休戚相关 陆建 王炜 2 0 0 6 立足于广东省道路运输行政管理实践 重点从交通行政审批立法滞后以及管理职能转变不到位的层面分析了广东省道 路运输行政审批制度改革存在的主要问题 对进一步深化道路运输管理行政审批 改革 加强审批法制建设 推行 阳光政务 规范审批程序 推进管理创新等 方面进行了探讨 为开展道路货运行业行政审批制度改革提供了具有实践意义的 借鉴 第四节研究方法和论文框架 一 研究方法 一 文献研究方法 本文所收集的资料主要涉及文献资料和档案材料 主 要是去大学院校图书馆查阅 网上资料查阅 购买书目或书店查阅等形式 收集 了有关行政审批相关的论文 刊物 查阅了政府文件 工作报告等资料 从中获 取了有关文字材料 二 实证调研方法 实证调研的主要目的是获取无法通过文献得到的资料 作为文献研究的必要补充和实证 笔者长期从事广州市货运行政审批工作 在实 际工作中亲身参与具体审批以及审批体制改革 对该审批制度的发展和现状有比 较清晰的认识 在本文撰写的过程中 笔者多次到区 县级市 交通部门进行实 地调研 并主要通过访谈 深入接触与广州市货运行业行政审批相关的人士 主 要涉及政府部门 货运企业经营者 法律界人士等范围 对货运行业审批制度存 在问题的认定及其解决措施进行广泛了解和探讨 二 论文框架及研究思路 本文的框架和总体研究思路是 一是对行政审批 行政许可及行政审批制度 等概念进行界定 为其后探讨广州市货运行业行政审批制度改革做好铺垫 二是 介绍广州市货运行业审批的现状及存在问题 对导致问题的原因进行剖析 并分 析广州市货运审批制度改革所面临的外部环境 三是根据市场失灵和政府失灵理 论以及新公共管理理论提供的思路 提出广州市货运行政审批制度改革的方案构 想 研究思路如图l 一1 所示 理论基础 i i i i实践基础 i 改革创新 i i 界定货运行业 行政审批等概念 以 新公共管理理论及博弈论等基本理 论为基础 对广州市货运审批制度改 革的出路进行探讨 l 图l 一1研究思路架构图 1 4 第二章广州市货运行业审批制度现 第一节我国行政审批制度的总体情况 一 我国行政审批制度的发展历程 建国后 我国行政审批制度的发展大致经历了以下三个阶段 一是改革开放之前的计划经济时期 在计划经济体制下 国家垄断了全部作 为生产资料的社会资源 资源的最终配置权完全掌握在国家手中 社会资源主要 按照行政部门 地区的行政层级 依靠计划指标 行政分配 行政协调来执行 政府直接依靠行政命令进行国家事务管理 实现对社会资源的计划配置 除了经 济领域以外 社会生活的方方面面都实行严格的计划管制和行政审批 总之 计 划经济体制下公民的衣食住行大都离不开行政审批 政府变成了社会的万能管理 者 在这种体制下 逐步形成了我国覆盖面广 影响巨大的行政审批制度 二是改革开放实行初期 进入改革开放阶段以后 行政审批制度的弊端在建 立社会主义市场经济体制的过程中日渐显现 如行政审批主体混乱 审批范围失 控 审批程序不规范 寻租腐败现象层出不穷 为此 行政审批制度改革被提上 议事日程 改革初始阶段 围绕政府职能转变为中心开展了多次政府机构改革以 及与之相伴随的行政审批制度调整 1 9 7 9 1 9 8 2 年 政府机构改革主要围绕中 央政府与地方政府之间的权力分配 表现为政府行政系统内部的放权或收权 1 9 8 3 年一1 9 8 8 年 政府机构改革的重点是转变政府职能 调整行政组织结构 精简人员 行政审批制度调整侧重于下放权力 减少层次 1 9 9 3 1 9 9 7 年 行 政审批制度调整侧重于经济领域 减少具体行政审批事务和对企业的直接管理 丁茂战 我国政府行政审批治理制度 北京 中国经济出版社 2 0 0 6 第1 5 页 1 5 坚决把属于企业的权力下放给企业 三是改革全面深入阶段 经过历次政府机构改革的准备以及相应的行政审批 制度的调整作前奏 行政审批制度改革于1 9 9 7 年在深圳开始试点运行 由此 行政改革的重心开始转向广泛而深入的行政审批制度改革 其重点是大幅度精简 行政审批事项 规范审批程序 确定审批时限 公开审批内容 建立一套便民为 民的行政管理体制 并取得了可观的成绩 2 0 0 4 年7 月1 日实施的 行政许可 法 是我国行政审批制走向制度化 规范化和法制化的重要标志 二 我国近年行政审批制度改革的情况 自1 9 9 7 年行政审批制度改革在深圳启动后 我国行政审批制度改革遍及各 地和各级政府 通过采取清理审批事项 简化审批流程 创新管理模式以及加强 审批监督等措施 初步实现了政府管理职能转变 促进了依法行政等法制化建设 有效推进行政审批制度向规范化 良性化发展 一 大幅削减审批事项 明显改善审批事项泛滥 2 0 0 4 年 监察部 国务院审改办会同有关部门对审批项目进行了新一轮审 核论证 经过严格审核和充分论证 国务院决定第三批取消和调整审批项目4 9 5 项 至此 国务院部门分三批共取消和调整审批项目1 8 0 6 项 达到了国务院部 门全部审批项目的5 0 1 二 创新管理方式 进一步转变政府职能 相关审批项目取消和调整后 各地区 各部门积极探索新的管理方式和管理 手段 对能够通过市场机制解决的事项 采取招标 拍卖等市场运作方式 对应 由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项 制定并组织实施相应的管 理规范和标准 对转为日常监管的事项 加大事中和事后检查力度 对不再实施 审批 转由行业组织或社会中介组织自律管理的事项 积极稳妥地做好移交工作 三 加强审批监督 逐步规范行政审批运行 吕普生 中国行政审批制度的结构与历史变迁 学说连线 h t t p w w w x s l x g o m 2 0 0 7 5 1 5 口吕普生 中国行政审批制度的结构与历史变迁 学说连线 h t t p w w w x s l x c o r n 2 0 0 7 5 1 5 文中有关 我国近年行政审批制度改革的情况 主要转引自国务院办公厅 行政审批制度改革总体情况 h a p w w w g o v c n 2 0 0 6 0 8 3i 1 6 不少地 章制度 比 主体 条件 程序 并普 部层级监督 第二 一 广州市货运行业审批的发展背景 广州地处东江 西江 北江汇合之处 濒临南海 交通便利的地理位置 使 其很早就成为华南货物集散的重要商埠城市 在党的十一届三中全会实行改革开 放重大决策 国家经委和交通部提出公路运输 实行多家经营 发展各种经济形 式 等政策后 广州地区道路货运呈现多样化 快速 持续发展 运力方面 机 动车运输代替了人 畜力运输 车辆种类从单一的普通货车发展至各类专用货车 车辆数量从1 0 0 0 多辆快速增至1 4 万辆 经济性质上 从单一的国营运输企业经 营发展成各种经济成分共同发展 私营经济占重要地位 经营范围上 从普通货 物运输为主发展至物流业 大件货物运输 集装箱 罐式容器 冷藏保鲜 搬家 运输等多种经营范围全面发展 一 公路运输独家经营和 三统 管理结束 中共十一届三中全会召开后 改革开放的政策允许全民 集体 个体一起经 营公路货运 打破了建国以来由国营单位一统天下的局面 广州市公路货运业由 此进入了一个崭新的发展时期 1 9 8 0 年后 广州市交通局实行企业化管理体制 经营管理推行岗位责任制和经济承包责任制 实行全面质量管理 与此同时 引 进了外资扩展集装箱运输 1 9 8 3 年7 月 国家经贸委 交通部提出了公路运输 要 实行多家经营 发展多种经济形式 以及 允许城乡个人或联户购置机动车 文中有关广州市货运行业审批的发展背景资料主要参考了 广州市货运行业改革开放三十年成就 广州 市交通运输管理局内部资料 2 0 0 8 1 7 船 拖拉机从事运输 至此 公路运输独家经营和 三统 管理结束 二 实行多家经营 发展多种经济形式 1 9 8 4 年2 月 广东省人民政府颁布了 广东省公路运输管理试行办法 提 出 交通运输企业要坚持计划经济为主 市场调节为辅的方针 坚