刘铁山诉岳麓区交警大队行政处罚案.doc

刘铁山诉岳麓区交警大队行政处罚案一、案情简介：2003年，长沙市政府先后两次颁发了关于加强摩托车行驶管理的通告和长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通告，规定在市内的若干道路上“不允许摩托车行驶”（市民称这两份政府文件为“禁摩令”）。2004年7月12日，长沙市民刘铁山驾驶一辆有合法牌照的摩托车，经长沙市湘江一桥时，被一名交警以违法闯禁区为由，对其开具了公安交通管理简易程序处罚决定书，罚款200元。刘铁山提出异议，未被接受。此后，刘铁山向长沙市公安局交警支队提出行政复议，并对长沙市“禁摩令”的合法性提出审查申请。2004年7月29日，在接到“维持对申请人的具体行政行为”的行政复议决定后，刘铁山向岳麓区人民法院提起了行政诉讼，法院受理此案。2004年10月20日，长沙市岳麓区人民法院开庭审理了这一案件，并于12月14日作出了一审宣判，认定岳麓区交警大队对刘铁山驾驶摩托车进入禁区执行的处罚程序合法，结果并无不当。原告刘铁山一审败诉后，向长沙市中级人民法院提起上诉。2005年2月1日二审在长沙市中级人民法院开庭审理。3月29日，刘铁山收到二审维持原判的判决。二、提出问题： 本案中交警对刘铁山的处罚是否合法?长沙市政府颁布的“禁摩令”是否符合依法行政原则的要求?三、分析：本案的焦点在于如何看待“禁摩令”的合法性。这一争议焦点所涉及的法理问题是行政行为应具备什么样的标准才符合依法行政的原则，依法行政所依之“法”需具备什么标准。 在现代民主法治国家权力分立体制之下，为达保障人权与增进公共福祉之目的，要求一切国家行为均应具备合法性，此种合法性原则就行政领域而言，即所谓“依法行政原则”。其基本含义是行政活动必须要接受议会法律的规制，并置于法院的司法控制之下；行政活动违法的，必须追究行政机关的法律责任。依法行政原则的内容概括为法律创制、法律优越和法律保留三项要求。法律创制，指法律对行政权的运作产生绝对有效的拘束力，行政权不可逾越法律而行为；法律优越，指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令都不得与法律相抵触；法律保留，指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。根据依法行政原则内容的要求，基于宪法所规定的“主权在民”的民主原则，行政权的行使，应基于人民的意愿，为人民的利益而为之，所以代表人民的立法机关制定的法律，自然应当优越于行政机关所颁布的行政命令。同样，基于民主国家和主权在民的精神，有关国家行政事务的重要事项，因为其与人民基本权利的实现和行使有密切的关系，所以应当保留给人民组成的立法机关来规定。总之，一切行政领域中的重要事项都应当由立法机关来规定。而本案中的“禁摩令”实际上是对公民权利的限制，违背了法律保留原则与信赖保护原则的规定。其理由是：道路交通安全法仅在原则上规定了交通管理部门执法的手段，并没有明文规定任何具体的处罚内容和幅度。而交警不可能凭空处罚，其处罚依据只能是市政府所发布的“禁摩令”。而“禁摩令”所限制的对象是已经领取了合法证照，交纳了各种税费的车辆，这样的规定过于随意，反复无常。根据2004年7月1日实施的行政许可法的第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该条是信赖保护原则的具体体现。显然，禁摩令违背了信赖保护原则。另外，根据立法法的规定，对公民基本权利进行限制的事项，应当由立法机关以法律的形式进行规定，即宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为都必须由法律授权，否则就构成违法，这就是所谓的法律保留原则。本案中，禁摩令规定了本该由法律规定的事项，因此其违背了法律保留原则。长沙市的两个有关摩托车行驶的通告，都规定了在市内若干道路上“不允许摩托车行驶”。实际上是行政机关在相对人没有过错的情况下，对原来授予证照行为的改变或者部分撤销。根据信赖保护原则，行政如果经过利益权衡，最终决定撤销或者改变原许可行为，应当对已经获得合法证照的相对人给予合理的赔偿或补偿。并且政府同时应做好相应的替代性的公共交通服务措施。显然，禁摩令违背了信赖保护原则。但禁摩令并没有违背法律保留原则。因为禁止摩托车在若干道路行驶，限制的并不是公民的基本权利，法律并没有明确列举此类行为只能有法律规定。由于禁摩令有可能是规章或一般规范性文件。如果是经过法定程序制定的规章，则禁摩令有权规定警告或一定数额的罚款。关于这点行政处罚法第13条做了明确的规定：尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚。如果禁摩令是一般性的规范性文件，则构成违法。因为根据行政处罚法的规定，普通的规范性文件是无权设定行政处罚行为的。从上述理论分析中，可以得出结论，作为“禁摩令”