国外研究综述：城市化进程中土地利用的双重困境.doc

城市化进程与土地利用的双重困境一、城市化进程中土地利用的困境2008年2月，联合国经济社会事务部人口司发布报告，指出2008年底，全球半数人口将居住在城市。工业革命以来，城市化与工业化一直被视为驱动城市经济与社会发展的双轮。在历经两个多世纪的曲折发展，全球城市人口首次超越农村，标志着全球城市时代的来临。在此背景下，探讨城市问题更具意义。如今，城市问题日趋复杂化、多样化、普遍化，如何长效的持续发展成为全球未来发展的重要议题。而土地资源作为城市建设的重要部分，从旧城改造到新城扩建，这一切与土地密不可分。早在300多年前，政治经济学之父的威廉配第就曾说，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。如今，土地不仅是城市地域扩张的载体，更是作为重要的经济资源，备受关注。在我国，城市土地利用问题比较严重。在“招、拍、挂”机制推行后，土地变相成为地方财政收入的重要来源。随之引发的土地闲置浪费、动拆迁等问题，日趋严重，群体性事件时有发生。目前，城市土地开发与利用主要面临两大困境：一是，城市化进程中的农民失地问题。据预测，按照现在的经济发展速度，2000年2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人，甚至超过1亿人，将有一半以上的农民既失地又失业宋斌文，樊小钢，周慧文：失地农民问题是事关社会稳定的大问题，调研世界，2004(1)。失去土地的农民，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”赵锡斌，温兴琦，龙长会：城市化中失地农民利益保障问题研究，中国软科学，2003年第8期。二是，土地资源的配置利用问题。在城市不断扩张的同时，不容忽视的是对土地资源的不合理利用。据最近国家土地管理局对部分城市用地情况调查表明，城市土地4%一5%处于闲置状态，40%左右被低效利用。若按低效利用相当于1/4闲置土地推算，空闲地将占城市用地15%周刚华，贾生华：城市土地利用要追求最佳效益-论城市化加速阶段土地资源的配置，中国土地，2001(12):18一21。如何在有限的土地资源中,将现有资源充分利用，是目前面临的巨大挑战。本文研究综述，聚焦这两大问题，国外不同学者对相关问题从失地群体的生计、政策机制、产权交易、可持续利用等不同方面进行研究，为解决城市化进程中土地利用问题提供理论依据与启示。二、国外学者不同视角的研究 （一）关于农民失地的制度的研究目前，我国的土地制度明显滞后于土地市场化发育的要求，形成土地市场发育的制度性障碍。如目前的土地征用制度中，征地成本过低。投资者自然偏向于以较低的征地补偿费用取得土地，但是，以较低水平的征地赔偿费取得土地并不一定导致高层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效率 Edens.D.Eminent Domain, Equity and the Allocation of Resoure. Land Economics, 1970, 8(1):214230.，从而带来社会成本。不仅如此，我国的征地补偿制度实施的是相当补偿原则，强制性体现较多而市场化明显不足。国外许多学者研究中，认为资本主义深入传统农业部门，从而排挤出劳动力。失地农民和其他失业者都在基哈诺所说的“边缘极”中谋求生存之路。Baron、James N.和 William T.Bielby认为随着“边缘化”的出现，整个社会的经济结构变得更加不稳定，具有更多的异质性，同时也增加了矛盾，从而使整个制度中各个层次(垄断、竞争和“边缘化”)之间的失衡更为严重 Baron, JamesN.and WilliamT.Bielby, Bringing the Firms Back in: Stratifieation, Segmentation, and the Organization of Work, Ameriean Soeiologieal Review 45:738一765.。与之相关的理论有沃勒斯坦理论与吉登斯社会排斥理论。沃勒斯坦认为16世纪以来，以西北欧为中心形成了世纪性经济体系，它由中心区、半边缘区、边缘区三部分构成的整体。农村与郊区城市化的过程，也就是被边缘化的过程，以农民的低收入用于支付城市的高消费，如取暖费、物业费，在农民收入不增加的情况下，极易引起生活水平的下降，所以说失地农民城市化的过程也是农民利益受损的过程，一定程度上表现为收入下降的过程，该理论为研究部分失地农民贫困化提供了理论解释 Western, Mark and ErikOlin Wright.1994, The Permeability of Class Boundaries to Intergenerational Mobility among Men in the United, States, Canada, Norway, and Sweden, Ameriean Soeiologieal Review 59:606一629.。在吉登斯社会排斥理论中，相对于富人的“自愿性排斥”而言，他认为对穷人的“非自愿性排斥”更应该受到社会的关注和政策的干预;并提出社会排斥呈马太效应特征，即对社会下层来说，在经济上被排斥也意味着在政治和文化方面会产生连带排斥反应，这就意味着受排斥者将进入恶性循环中。即由于“非自愿性排斥”层人员的素质低下，技能落后，如果缺乏必要的干预机制，将使这种排斥不断再生产，形成一种恶性循环。必须通过外部的干预机制打破这种循环，赋予下层人员再生的技能 Gdienns，Anthony.1973.The Class Strueture of the Announeed Soeieties. London: Hutchinson, 42.。因此，失地农民的生活保障研究，即使提供可持续性的生活极其重要。（二）失地农民的可持续性生计的理论研究土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益。土地的这种利益关系使之成为更具对抗性和持久性的争议。从这种意义上讲，失地农民问题成了“三农”问题中最严峻的难题，是诱发社会不稳定的重要因素。因此，对失地农民问题应更多关注在于权益保护等方面，注重失地农民生计可持续发展规划。长期以来，我国土地征占与管理制度不合法，没有将农民在土地上生存保障权利考虑进去，把土地作为单纯生产功能、可交易资产来考虑。在此思维基础上建立起来制度，也当然没有包括土地对农民社会保障功能，乃至国内现在很多相关法律，也是在纯粹把土地作为生产资料这样一个错误前提下形成 Futian Quetal, Land administration reform in China: Its impact on land allocation and economic development, Land Use Policy 12(1995):193一203.allocation and economic development, Land Use Policy 12(1995):193一203.。针对可持续生计的概念，不同学者各有见解。Ellis的概念中，强调包括资产（自然的、物质的、人力的、金融的和社会的资本）、行动和获得这些权利（受到制度和社会关系的调节），这一切决定了个人和农户的生活的获取 Ellis, Rural Livelihoods and Diversity in Developing Countries (Oxford: Oxford University Press, 2000).。Scoones则强调生计的可持续性研究给出的生计定义是生计由生活所需要的能力、资产（包括物资资源和社会资源）以及行动组成 Scoones,I.,1998,Sustainable Rural Livelihoods:A Framework for Analysis, IDS, Working Paper, No,72.。Chamber和Conway认为，当个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产（物质的和社会的资源）和有收入的活动。只有当一种生计能够应对、并在压力和打击下得到恢复；能够在当前和未来保持乃至加强其能力和资产，同时又不损坏自然资源基础，这种生计才是可持续性的 Chambers, R. and G. Conway(1992): The Sustainable Rural Development: The 21st Century s Practice Concept, IDS Discussion Paper 296: IDS。尽管各自学者的理解不同，但是从中可以看出，可持续发展的生计强调以下三点，即以人为本的思想，可持续性和发展能力。为提高理论的理解和应用，在理论基础上，形成了对可持续性生计的框架。例如，Scoone和Carney的可持续生计分析框架，并在此基础上Ellis提出的生计多样化分析框架 Carney,D.,2002,Sustainable Livelihoods Approaches: Progress and Possibilities for Change, London: Department for International development.。Bebbington以资本和能力为核心用于分析农民脆弱性、农村生计和贫困的框架，非政府组织CARE的生计安全框架等多种形式的框架 Bebbington,A,Capital and Capabilities: A Framework for Analyzing Peasant Viability, Rural Livelihoods and Poverty, World development,Vol.22,pp.202144.。然而，由于我国特殊的长期的城乡二元分割的背景，可持续发展生计发展框架设计应更多考虑制度因素的作用。（三）关于城市土地利用问题的研究伴随城市化进程，城市发展对土地的需求日趋激烈。我们看到，城市动拆迁，造成郊区农民失地土地问题。然而，由于我国特殊的城乡二元制度分割，尤其是户籍制度，造成失地农民的市民化进程缓慢，城市化实际上部分表现为浅度城市化。而失去的土地资源却因“不合理”的占据及升值空间，被大量闲置。不仅如此，由于不完善的管理机制，不合理的城建开发，造成资源的浪费，不容忽视。城市用地功能分区不明显，相当多高能耗、低效益、重污染的工业用地和副业用地占据城市中心区，造成优地劣用现象，使城市土地价值被压抑。城市分区功能难以协调，造成城市运行过程中外部负效应高，交通道路拥堵，生态环境恶化，资源损耗严重，土地资源利用不充分 WuFulong, Chinas recent urban development in the proeess of land and housing marketisation and economic globalization, Habitat International 25(2001):273一289.。针对目前城市土地的利用问题，形成诸多观点。其中Devas分析了发展中国家城市化进程，指出存在的土地通病，即由于高需求、有限供给、土地所有权垄断和土地投机引起城市边缘“生地”的价格猛涨;由于农用地向城市土地利用的流转和基础设施的供应而产生大量不劳而获的收益 Devas, N, 1990, “Finaneing urbanLand Devexopment of Low ineome Housing:An Analysis with Partieular Reference to Jakarta, Indonesia”, Third World Reviews (3)，PP. 209一225.。Dowall将发展中国家的土地问题概括为五个方面:(1)在适当的地区和适当的价位上缺乏足够的土地;(2)住房的高成本和低支付力;(3)因为政府观念陈旧、政府部门内部和政府与私人部门之间协调性差以及资金的缺乏导致城市发展区域内政府计划和行为的低效;(4)私人部门抵制土地利用管制;(5)对土地开发的环境约束转引于，张丁发，城市化进程中土地市场调控的制度保障研究，2007.,。（四）城市土地资源配置的理论研究土地作为不可再生稀缺资源，必须建立在土地合理配置与集约利用的基础上，才能保障城市化进程，促进社会经济持续发展。因此，研究城市化进程中土地配置问题具有重要理论意义和现实意义。传统土地经济学理论认为，土地价值改变是因为土地用途发生改变，就农业而言，它的比较经济效益要低于土地其它各种用途 George C.S Linetal, China land resource and land use chrage:insights from the 1996 land survey, Land Use Poliey 20(2003):87一107.。因而,在市场经济体制下，耕地比较效益低，有向其他用地转换冲动，这种冲动往往诱使有关部门决策失误，导致非农用地需求猛增，占用大量郊区优质耕地，部分原因是决策没有科学地反映出土地收益差别，忽视对耕地利用过程中存在选择价值与外部性问题评估。其中涉及主要有交易成本理论、物权法理论、现代产权理、福利经济学关于公平与效率理论等。交易成本概念是新制度经济学核心范畴，它是指获得准确市场信息所需要付出费用以及谈判和经常性契约费用，包括:度量、界定和保证产权(费用，发现交维护交易秩序费用等 ChoJin一Wanetal, Endogenous informed trading in the presence of trading costs: Theory and evidence,Journal o fFinancial Markets Z(1999):273一305.。交易成本理论从经济角度提出分析城市化进提供有力依据，用贸易-分工-交易成本框架分析地域分工演进和城市等级体系成因。物权是特定人对特定客体物排他支配权，是民事权利一种。在市场经济条件下，不同主体财产所有权享受平等保护，主体地位平等是民法一项基本原则。国家、集体、个人法律地位平等，无论是集体财产、国家财产，还是公民私人财产都应当由法律进行规范，这是现代法治必然要求 Li DavidD, A Theory of Ambiguous Property Rights in Transition Economics: The Case of the Chinese Non一StateSeetor，Journal of Comparative Economics, 23(1996):1一19.。现代产权理论认为由于经济中存在外部性，交易费用和产权密不可分。外部性指进行一项交易私人成本和社会成本或私人收益与社会收益不一致。交易费用中相当一部分费用防止或控制外部性。而不同产权安排又不同程度地将外部性内在化，从而不同程度地降低交易费用 Nelson Julianne, Fairness, efficiency and externalities, Japan and the World Eeonomy 7(1995):85一103.。福利经济学关于公平与效率理论认为公平与效率常常存在某种替代关系，为得到更多公平，往往要牺牲一部分效率，反之亦然。鉴于竞争市场帕累托最优只解决效率问题，因此，需要政府来保证公平 Lambert, Peter J.and Yitzhaki, Shlomo, Equity, equality and welfare, European Economic Review，39(1995):674一682.。另外，效率与公平也是实现可持续发展必要条件。因此，在土地资源配置中，必须合理运用市场和计划两种手段，协调资源配置效率和社会公平之间矛盾。（五）土地资源配置的调控机制研究政府和市场作为调节现代经济发展的两大杠杆，在土地资源配置的调控中，应相互协调，二者不可偏废其一。但是应该注意到，土地作为一种特殊的经济资源，应考虑土地的政治特质及其社会影响力，因此，相关机制的建立与完善有其内在的逻辑。从市场角度，土地一级市场包括土地征收市场和国有土地出让市场。其中，土地征收包括对集体土地所有权征收和有偿收回国有土地使用权。政府通过行使行政征收权，对集体土地征收和收回国有土地使用权，建立国有土地储备，并根据市场情况有计划出让。从政府角度，矫正和弥补市场缺陷是政府重要职能。市场失灵需要非市场力量来纠正，政府作为社会最大多数成员利益代表，被视为公平、公正的非市场主体，承担修正市场失灵任务。城市化进程带来对城市基础设施和社会公用设施等公共物品需求，以及城市发展产生大量外部性问题，决定政府必须在充分发挥市场机制作用基础上，对城市化进行合理有效宏观调控 Mostafa Morsi El Araby, The role of the state in managing urban land supply and prices in Egypt, Habitat International 27(2003):429一458.。政府干预过程中，应注意其目的是促使市场更好地运行，而非抑制或破坏市场机制。加强土地宏观调控不能够简单地等同于加强计划管理。相反，一定要研究采用具有市场弹性、符合市场机制的管理方式 Tingwei Zhang, Land market forces and govern