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城市化进程中的土地整理的效益最大化问题探讨 浙江省 国土资源厅 首页国土部浙江杭州宁波温州绍兴嘉兴湖州台州金华衢州丽水舟山 城市化进程中的土地整理的效益最大化问题探讨 陈武斌李国安陈懿 （宁波国土资源局宁波大学宁波国土资源局，浙江宁波315012315211315012） 摘要：城市化进程中土地整理的综合效益最大化，就是土地整理后的社会效益、环境效益、经济效益的自然融合，其实现方式是以规划为龙头，法定图则为依据，市场化运作的收购储备机制为载体，运用环境治理为主，城乡一体化的“三位一体”改造和产业结构调整齐头并进的土地整治形式来实现土地整理效益的最大化。作者从土地整理效益最大化出发，就宁波城市在历史文化名城建设中如何做好“水”的文章，建设一个具有浓郁江南水乡特色的亲水城市提出了初步设想。 一、城市化进程中的土地整理 伴随着工业化，最近十几年来我国一直处在城市化进程中。随着城市化的发展，大量人口涌进城市，使城市交通拥挤，用地紧张，环境污染严重等一系列的城市病也随之而来，同时，由于城市规模发展，原来的城郊企业进入市区，工厂与居民区交叉。城市数量的增加和规模的扩大，不断占用周围的耕地，而且城市扩展用地的构成，大多是城市周围地势平坦，交通方便，水源充足，土壤肥沃的农田，城市面积的不断扩大，使城市用地与耕地保护的矛盾日趋尖锐，城市用地空间结构的调整与优化，城市土地的整治已是势在必行。所谓城市土地整理，可以认为是利用各种可行的技术手段，在既定的城市空间范围内，改善城市土地利用环境，消除城市土地利用中的对社会、经济可持续发展起制约和限制作用的因素，并且根据各类用地要求，调整用地结构，促进土地利用的有序化和集约化，提高土地收益率。土地整理具有多重特性，其中一个显著的特性是动态性，即土地整理是一项系统工程，它的目的，任务和内容，随着社会的不断发展会不断地发生变化，不同的社会经济阶段具有不同含义的土地整理，土地整理最初的目的在于提高土地的集约利用，实现土地的规模经营，其后的目的，又转为促进城市化程度的提高，九十年代以后，土地整理更多地用于对城乡生态环境和景观的恢复和改造。现在，土地整理正向环境治理，城乡一体化的“三为一体”改造以及产业结构调整三管齐下，并十分注重经济、社会和自然协调的方向迈进，即通常意义的理解，土地整理正向包括经济效益，社会效益，环境效益在内的综合效益最大化看齐，众所周知，土地整理是一种特殊的行业，它也有其行业特性：即追求效益的最大化，不是一般行业的经济效益最大化，而是作为一种特殊行业的综合效益最大化。 二、城市整理的综合效益最大化 关于综合效益，我们举一个直观的例子来说明，即养猪场的综合效益最大化。设想有三个养猪场，第一个养猪场，直接把猪粪及污水排到河里，下游百姓喝了被污染的水，去医院看病买药，从而产生一定的经济活动，对医院来说，也有一定的经济效益。第二个养猪场，建造了化粪池和污水处理厂，经过一定处理后再排入河内，也有相应的经济活动，对污水处理厂来说，也有一定的经济效益，第三个养猪场，把猪粪用作制造沼气的原料，它不仅有较好的经济效益，更注重社会效益和环境效益的协调。城市化整理要求土地利用在供求平衡和集约利用的基础上进一步提高用地的环境质量和生活质量，土地使用布局结构合理，景观优美，经济效益显著，城市土地整理的效益最大化可理解成环境治理，城乡一体化的“三位一体”改造以及产业结构调整三管齐下，并十分注重环境，社会的自然协调，或者说，城市土地整理的综合效益最大化就是土地整理后的经济效益、社会效益、环境效益的有机结合。所谓环境治理，即以绿脉为先导的城市空间整治，强调绿地对城市的渗透力和生长性、系统性，针对城市化导致的环境质量下降，运用生态原则，将城市绿地联接成链状网络整体，并以此为基础进行城市土地利用规划和整治。所谓城市一体化的“三位一体”改造，即城市建设、企业改造与自然村庄合并改造联系在一起的综合开发模式。其主要做法是综合规划城市建设，合理调整布局，在完善基础设施的基础上，将分散的企业集中到工业小区，将郊区的村庄适当合并，提高人们利用效率。所谓产业结构调整，主要是突出城市功能的土地整治，通过城市内二、三产业间的置换，以及城市土地改善地租的调节作用，促进城市中心地以第三产业用地为主的合理化结构，并结合城市自身功能定位，合理规划用地，环境治理，城乡一体化的“三位一体”改造和产业结构调整是城市化进程中常见的三种整治形式，只有综合运用，并有机地结合使用上述三种土地整治形式，才能最大限度地体现土地整理后的综合效益，以便实现土地整理的综合效益最大化。 三、宁波市中心城区土地整理效益的最大化 基于以上分析，我们认为要使宁波中心城区土地整理效益最大化，在既定的城市空间范围内，改善城市土地利用环境，消除城市土地利用中的对社会、经济可持续发展起制约和限制作用的因素，对城市用地空间结构的调整与优化势在必行。宁波城市在历史文化名城建设中如何做好亲“水”文章，建设一个具有浓郁江南水乡特色的亲水城市必须站在全域范围统筹考虑，主要抓住： 1、结合城市总体规划、土地利用总体规划和土地整理，布置好二条景观线：一条是沿着姚江营建追思七千文明之路，以旅游为主线，布置好都市立体景观带。将沿江三百米的区域控制起来，用于旅游通道、绿脉和景点的建设，景点的布局要考虑整体性，可从三江文化长廊开始，止于河姆渡文化的发祥地，沿途依次布置民国、清、明、元、宋、唐等特色区域，使整个景观带呵成一气，成为一部编年体的历史画卷，发悠古之思情，给人以无限的想象空间将沿江三百米以外的区域，结合农用地整理，建设为生态景观农业区，这样，不仅能达到经济、社会、环境效益的自然融合，而且更好地突出了一个城市的立体形象，真正体现了人类所求的人与自然和谐共处的理想境界。另一条线是沿奉化江上溯名人故里溪口，沿江结合土地整理宜布局苗圃、桃树等经济作物为主，突出名人故里在共产党领导下政通人和，又一人间世外桃源的迷人“仙境”。上述两条景观线，除按常规布局沿江绿荫通道外，还须重点特出江南水乡的舟楫之利，必须使游客能通过自助小舟悠闲地到达各景点，达到浓厚沉重的文化景点与轻松活泼的亲水文化在不经意中结合，真正做到雅俗共赏，在休闲中找到民族自豪感。 2、建议将姚江大闸下移到甬江段，这样就能使宁波成为一座真正的亲水城市，理由如下： 挡潮水于大闸之外，能改善中心城区水质，创造一个安宁、优美的生活环境； 平稳洁净的江面，使我们能在三江口水面布置一系列娱乐项目（类似巴黎的塞纳河），同时发展航运（仅限于自助旅游用的小舟），仅此三点二线（三点指市区、河姆渡和溪口，二线指姚江和奉化江），就能使来自世界各地的游客在宁波呆上二天一夜，仍觉得意犹未尽，具有相当可观的经济、社会和生态效益，并能使生活其中的市民真正感受到生活在江南水乡的浓郁气息，尽享舟楫之便。 有利于挖掘和丰富宁波历史文化名城的内涵，是旅游经济发展又一个新的增长点，符合城市土地整理中较少的投入，获取最大综合效益的经济人本性。 3、关于市区三江六岸的建设，建议从现在起只拆不建（指不搞永久性建筑），原有的属于三江文化长廊的建筑确实需要保留的，也须因地制宜地留出绿色通道，使三江的两岸能真正地完全贯通起来，适合市民徒步（或骑自行车）休闲旅游的需要。臂如，象宁波中学原址，就可以利用现有的设施，通过对存量土地的收购将其建成一个全民健身为主题的公园，这样既可以填补市区此类专业性公园的空白，完善兴宁桥头的城市交通网络，又使三江六岸增加文化的底蕴（宁波中学旧址内有孙中山演讲旧址等古迹）。 综上所述，经营城市，最关键是经营好城市土地。功能分区不明确，规划随意性大是我国城市建设中的通病，由于历史的原因，各地旧城区的土地整理举步维艰。面对这么一项复杂的系统工程，建议在城市总体规划通过后，建议尽快编制分区控制性详规，通过法定图则来规范城市建设，为城市收购储备委员会制定年度计划，盘活存量土地，更好地依法经营城市提供保证。只要我们坚持以规划为龙头，树立经营城市的观念，遵循“投入产出”的规律，通过市场运作方式来盘活存量土地，定能使城市的土地整理产生最大的综合效益。使明天的宁波建设成为真正意义上的现代化的港口城市、长江三角洲南冀重要工业城市和历史文化名城。 参考文献： a) 蒋一军等：城镇化进程中的土地整理，农业工程学报，2001年第4期 b) 董德利等：浅析城市土地整理，国土自然资源研究，2000年第2期 c) 南京地政研究所：中国土地问题研究，安徽：中国科技大学出版社，1998