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浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 摘要 我国人1 3 老龄化使社会保险支出急剧扩大和膨胀，影响了社会保险基金的安 全性，在社会保险体系中，基金是最重要的组成部分，基金风险势必会影响到社 会保险制度的持续健康发展。而社会保险缴费基数不实是引起基金风险的一个重 要因素，故需要采取措施确保其真实性，防止社会保险基金的隐性流失，本文就 从这个角度进行分析。 文章用实证方法，以大量数据说明社会保险缴费基数不实的现象普遍存在， 且对社会保险基金产生严重的危害，然后分别从企业和个人行为的角度分析目前 社会保险缴费基数不实的原因，在分析过程中结合应用博弈论和实证研究等方 法，从而使结论更具有深度和可信度，最后针对前文的分析，有针对性地提出做 实缴费基数的政策建议。 关键词：社会保险制度缴费基数基金风险 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 a b s t r a c t t h e o p e r a t i o n o ft h es o c i a li n s u r a n c e s y s t e mh a se n c o u n t e r e d u n p r e c e d e n t e dc h a l l e n g e sf o rt h ea g i n go ft h ep o p u l a t i o n ，a n di nt h e s o c i a li n s u r a n c es y s t e m ，t h ef u n di st h em o s ti m p o r t a n tc o m p o n e n t ，a n d o n eo ft h ef a c t o ra r o u s i n gf u n dr i s k so fs o c i a li n s u r a n c e s y s t e mi s f a l s e n e s so fp r e m i u m p a i db a s e ，s on e c e s s a r ys t e p ss h o u l db et a k et o a s s u r ei t sa u t h e n t i c i t ya n da v o i dd e c r e a s er e c e s s i v e l yo ft h ef u n d t h i sp a p e re x p o u n d st h es i t u a t i o no ff u n dr i s k so fs o c i a li n s u r a n c e s y s t e mb ya p p l y i n gag r e a td e a ld a t a t h e np o i n to u tt h a tt h ef a l s e n e s so f p r e m i u m p a i db a s ei st h ev e r yi m p o r t a n tr e a s o nf o rs o c i a li n s u r a n c ef u n d t h ep a p e ra n a l y z e st h ea c t i o n st a k e nb ye n t e r p r i s e sa n de m p l o y e eb y d a d aa n dt h em e t h o do fg a m et h e o r y m e a n w h i l eb y c o m p a r i n gt h e t y p i c a lp e n s i o ns y s t e mo fo t h e rc o u n t r i e s ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r do u r t a r g e ts y s t e mi nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：s o c i a li n s u r a n c es y s t e m ；p r e m i u m p a i db a s e ；f u n dr i s k s 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结 果由本人承担。 签名：谢岁 e t 期：如司5 孑口 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 1 引言 1 1 问题的提出 在现代经济社会，社会保险已经成为维持社会秩序稳定、保障社会安全的社 会保障体系中不可缺少的重要组成部分。但是，社会保险制度运行至今，遭遇到 了前所未有的历史性挑战和考验，表现为人口老龄化给社会保险特别是社会养老 保险、社会医疗保险等项目带来的保险支出急剧扩大和膨胀问题；政府财政赤字 问题；“现代贫困”问题等。因此，从7 0 年代起，社会保险制度再次受到各国高 度关注和重视，人们试图从不同的视角透视、评价社会保险制度，不过大部分的 研究都集中于制度模式的设计等方面，而对现有制度下缴费基数的研究则比较 少。但实际上根据笔者调查，社会保险的缴费基数现在存在着严重的问题，多数 企业真正缴费人员才占应缴费基数的4 0 左右，这个数据充分说明了研究作为社 会保险基金收入源头的缴费基数不实问题具有极其重要的现实意义。 在社会保险经办机构收缴社会保险费时，社会保险缴费基数是社会保险制度 中最基本，最关键的数据之一，缴费基数大小直接关系社会保险费总量的大小； 缴费基数总量大小与其实与虚，还会直接影响费率的高低。即在既定基金规模下， 社会保险费缴费基数大而实，其费率相对就会低，否则费率就会升高，并还会在 征缴过程中产生恶性循环，这造成社会保险基金收入从源头上就已经流失，但是 这个问题没有引起专家学者的高度重视，他们更多地是关注社会保险制度设计、 运行机制方面的问题。但笔者认为，社会保险制度的设计及沿革是一项浩大的工 程，其优劣只有在运行的时候才能体现出来，这样就需要在实践中不断完善，而 不可能通过理论上的研究就设计出一种完美的制度，但是，对任何一种社会保险 制度而言，缴费基数都是其制度稳健实施的基础，因为缴费基数是社保基金收入 的源头。很多关注此问题的都是社会保险经办机构的基层人员，因此讨论显得有 些表面化，多集中在缴费基数的不同计算方法以及各方法的优缺点，加强缴费基 数审核等方面，没有挖掘缴费基数不实之所以产生的深层次原因，也没有用精算 方法深入分析缴费基数不实对社会保险基金产生的影响。因此，在这种情况下， 讨论社会保险缴费基数不实的原因及其危害，由此提出相应的政策建议就显的尤 为重要和迫切。 浙江大学硕士学位论文社会保险缴费基数研究 1 2 相关文献回顾 一、各个险种缴费基数的规定 养老保险：由于各地改革进程有先后，具体的办法并不相同，缴费基数的确 定主要可以分为以下几类：用人单位的缴费基数为单位当年全部工资总额，个人 帐户的缴费基数为本人上年月平均工资；用人单位的缴费基数为上年工资总额， 个人帐户的缴费基数为本人上年月平均工资；用人单位和个人的缴费基数都是当 年工资总额：用人单位的缴费基数为职工个人缴费基数之和( 张振香，1 9 9 9 ) 。 基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率控制在职工工 资总额的6 左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2 。随着经济发展，用人 单位和职工缴费率可作相应调整。 工伤保险用人单位缴纳的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之 积。 。 生育保险基金按照“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集。用人单位按照 上年度职工缴费工资总额的一定比例按月向社会保险经办机构缴纳生育保险费。 今后根据经济发展和基金使用情况经市政府核准进行调整。 失业保险有三种情况：企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位以本单 位全部职工工资总额作为缴纳失业保险费的基数，国家机关以本单位劳动合同制 职工工资总额作为缴纳失业保险费的基数；暂时难以确定工资总额的企业、城镇 个体工商户，其单位及其职工的失业保险费缴费基数，一律按统筹地区上年度企 业平均工资水平的1 0 0 确定；统筹地区实行社会保险费集中征缴的，以养老保险 的缴费基数作为失业保险费的缴费基数。 从以上资料可以看出，虽然社会保险五大险种在缴费的具体规定上存在差异， 但是缴费基数都和职工工资总额有关。 二、关于社会保险缴费基数研究的文献综述 陈英姿( 2 0 0 4 ) 对养老保险缴费基数不实的原因进行了分析：缴费工资总额偏 离统计工资总额，统计工资总额偏离职工实际收入，职工平均工资过高等。但实 际上，这些影响养老保险缴费基数的因素也是影响所有社会保险缴费基数的主要 原因。 2 浙江大学硕士学位论文社会保险缴费基数研究 如前文所述，社会保险的缴费基数为用人单位全部职工工资总额的，这里所 说的职工工资总额我们可以称之为统计工资总额( 下同) ，即统计部门统计的工资 总额。1 我国现行社会保险制度计算方法多是以国有、集体企业为统筹单位时建 立的，是以参保单位申报的工资总额，经社保机构审核后，作为缴纳社会保险费 的基数。从理论上说，用人单位的缴费基数应为统计年鉴所统计的职工工资总额， 但是不少用人单位为少缴基本养老保险费，往往在向社会保险经办机构申报工资 总额的时候采取少报的做法，使得缴费工资总额偏离统计工资总额。 统计工资总额即统计年鉴中的职工工资总额，指各单位在一定时期内直接支 付给本单位全部职工的劳动报酬总额，包括工资、奖金、津贴、补贴等等，它是 劳动报酬的最主要表现形式。根据这个定义，统计工资总额和职工总收入应该是 相等的，统计年鉴中引入此指标的初衷也应是为了统计职工的实际收入，以反映 人民的生活水平。但是当前，大部分人都有这种感觉，即工资单上的工资和实际 获得的收入之间并不能划等号，往往是实际获得的收入大于工资单上的工资。因 为按照国家的工资制度来看( 政府最高领导人的工资为2 8 4 6 元，其中包括基础工 资2 3 0 元、级别工资1 1 6 6 元和职务工资1 4 5 0 元) ，绝大多数人都无法消费商品 房、汽车等奢侈品，但是实际状况完全相反，大部分看似依赖工资生活的人群都 能购买汽车和商品房等高档消费品。 从这些年政府统计部门公布的数据看，许多地方的职工平均工资水平迅速增 长。以浙江省为例，近十年职工平均工资的平均增长率为1 8 4 8 。这十年来， 浙江省的经济快速发展，g d p 增长迅速，恩格尔系数不断降低，城镇居民储蓄新 增额不断增加，应该说职工平均工资的增长率具有一定的合理性，在一定程度上 反映了经济的发展和职工收入水平的提高。但是很多人都对较高的职工平均工资 表示怀疑，特别是劳动与社会保障部门的同志，因为过高的职工平均工资会对社 会保险基金造成极大的支付压力。何文炯、蔡青张畅玲( 2 0 0 4 ) 曾对此做过研究， 他们以浙江省为例，抽样调查了杭州、湖州、宁波与嘉兴四个城市2 0 0 家私营企 业职工与城镇个体劳动者的工资状况进行分析，结果显示如果将私营企业职工的 工资统计在内，浙江省职工月平均工资下降了3 0 4 元。统计部门的职工平均工资 高估了职工的平均收入水平。 本论文中缴赞基数指的是法律规定的用人单位应参加社会保险缴赞的实际工资总额。 3 浙江大学硕士学位论文社会保险缴费基数研究 针对以上存在的问题，很多学者从不同的角度应用不同的方法进行了分析。 陈英姿( 2 0 0 4 ) 用博弈论的知识分析了缴费工资总额偏离统计工资的原因，同时 文章中阐述工资外收入的大量存在是使得统计工资偏离实际收入的主要原因，此 外，还建立精算模型，分析基本养老缴费基数对养老保险基金的影响。卢纯佶 ( 2 0 0 3 ) 则提出现行以单位申报的工资总额作为社会保险费缴费基数计算方法已 不适应当前经济发展和深化社会保险制度改革的需要。根据目前情况，他认为社 会保险费缴费基数，应改为列入企业成本和费用的工资总额为缴纳社会保险费的 缴费基数，即在我国境内的企业和个体经济组织，凡是列人企业成本和费用工资 总额的都应按规定的比例缴纳社会保险费( 指单位缴纳。上下同) 。今后单位缴纳 社会保险费不需用人单位申报，直接由征缴机构按列人企业成本和费用的工资总 额强制征缴。同时，将养老、失业、工伤、生育、医疗保险费合并征收，分账单 独核算。并且，还要实行强制征收，也就是企业在向税务部门申报进人企业成本 和费用的工资总额时，必须按政府规定的比例缴纳社会保险费，并由税务部门强 制征收，没有实现税务机关征缴社会保险费的地方，由税务部门提供进入企业成 本和费用的工资总额数，由社保机构强制征收，并在将来用法律形式规定下来。 谷延辉、王文春、牛春娟( 2 0 0 2 ) 通过对石家庄2 0 0 0 年的缴费工资与全部工资的对 比数据进行分析，指出缴费基数不准是个普遍的问题。从缴费单位瞒报缴费基数 的具体情况分析，一是不按实际发放工资申报缴费，而是以社会平均工资的6 0 申报，少报了缴费基数。二是按缴费职工的个人工资合计数申报，对企业发放的 临时工、季节工的工资隐瞒不报，少报了缴费基数。要发现这些问题并不难，难 的是地税机关有能力，没有这个职责，社保部门有职责而没有力量。职责的分散 同时也削弱了对企业如实申报缴费基数的管理，从而使得缴费基数偏离实际工 资。因而文章中提出应在部门问协作的基础上确定税务部门征收社会保险费的主 体资格。 社会保险缴费基数不实很大部分原因在于缴费单位为压缩成本采取种种 少交社会保险的做法，因此对社会保险征收的稽核工作也显得非常重要，针对这 种情况，2 0 0 3 年2 月2 7 日，劳动和社会保障部以第1 6 号令的形式下发了社会保险 稽核办法，旨在加强社会保险经办机构的稽核职能。社会保险缴费情况的稽核 内容包括：缴费单位和缴费个人申报的社会保险缴费人数、缴费基数是否符合国 4 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费摹数研究 家规定；缴费单位和缴费个人是否按时足额缴纳社会保险费。具体做法是当地统 计部门在上半年公布上年社会平均工资后社保部门就要督促参保企业申报上年 度职工工资收入，以作为7 月1 日以后的缴费基数，企业人劳部门能否真实地提供 职工个人工资收入是正确计算社会保险费的关键。社保部门应根据企业提供的职 工工资收入报表与企业财会部门核算的账面工资发放数额进行稽核保证职工的 合法权益不受侵犯。张明渊、王振修( 2 0 0 3 ) 提出稽核工作的几种方法：帐面稽 核法、旁证倒算法、抽查原始工资表法及相关帐户法。 夏波光、董爱时( 2 0 0 4 ) 应用上海市、江苏省社会保险基金管理中一b 对部分企 业社会保险缴费的稽核数据分析指出，企业漏缴少缴社会保险现象严重，2 0 0 2 年北京市对1 5 7 8 家企业进行专项审计，查出这些企业漏缴少缴社会保险费1 9 5 亿元；2 0 0 3 年在抽查的2 8 0 0 户企业中，共审计出漏缴少缴社会保险费2 8 亿元。 从2 0 0 年和2 0 0 3 年的专项审计情况来看，企业缴纳社会保险费的违规率高达6 1 左右。从漏缴少缴社会保险费的金额上来看，缴费工资基数情况占到了违规企业 的7 0 ，而漏缴人数的情况占到了3 0 。文章指出。稽核工作在查堵企业社会保 险缴费漏洞上功不可没。然而，相对于企业“大面积”的漏缴少缴来说，社会保 险稽核队伍还需加强，力度还需进一步扩大。 1 3 本文研究思路 从以上笔者对文献的梳理可以看出，目前深刻系统地讨论社会保险缴费基数 不实问题的研究还很少，多数文献只是指出目前社会保险存在着缴费基数不实的 现象，即企业存在着瞒报少报缴费人数的现象，却没有用理论解释这些现象存在 的深层次原因，也没有定量地分析缴费基数对社会保险费率厘定、基金水平的影 响但是对任何一种社会保险制度而言，缴费基数都是其制度稳健实施的基础， 因为缴费基数是社保基金收入的源头，像目前存在的缴费基数严重不实的现象， 不仅影响到了覆盖率，同时为达到一定的基金规模还使得费率虚高；反过来，从 企业的角度看，为职工缴纳的社会保险费是其劳动力成本的一部分，虽然社会保 险作为职工福利的一种形式，对职工有一定的激励作用，但是如果企业负担过重 的话，基于持续经营、控制成本的考虑，过度虚高的费率使得企业不得不采取少 报瞒报职工人数或职工工资，从而降低缴费基数的做法，这样恶性循环，将对基 5 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 金产生很大的不利影响，最终对整个社保制度的实施都将可能造成重大冲击。1 所以研究缴费基数与基金、费率的关系，并在此基础上，分析企业的劳动力 成本与缴费行为的关系并兼顾分析个人的选择行为，从而采取相应的措旌做实缴 费基数、降低费率，做到既能满足基金支付要求，又不至于加重企业负担就显得 异常重要与迫切。 文章用实证方法，以大量数据说明当前社会保险基金风险的严重情况，并指 出社会保险缴费基数不实是导致基金风险的重要原因，然后分别从企业和个人行 为的角度分析目前社会保险缴费基数不实的原因，在分析过程中结合应用博弈论 和实证研究等方法，从而揭示缴费基数不实的深层次原因，最后针对前文的分析， 有针对性地提出做实缴费基数的政策建议。 2 缴费基数不实的危害性分析 2 1 各险种缴费基数不实对基金的影响 依前文分析，在既定的费率水平下，缴费基数越大，基金规模也越大，即基 金总量与缴费基数存在正比例关系，这是一种直观的结果，但同时，针对社会保 险的不同险种，由于资金拿筹资模式及资金应用方式不同，缴费基数对基金的影 响效果与作用也不同，所以在这一节里分别对社会保险不同险种在一定费率水平 下缴费基数与基金的关系进行探讨。 一、养老保险缴费基数对基金影响的分析 目前，我国社会养老保险制度尚处于逐步完善之中，社会养老保险领域的不 规范行为时有发生，己严重影响到养老保险基金的安全与完整，影响到在职职工 和离退休人员的切身权益，对社会保险事业的健康发展构成严重威胁，并影响到 社会的安定局面。据审计机关2 0 0 0 年对欠缴养老保险费的大户企业调查显示， 企业拖次养老保险费是个较普遍的问题。主要表现为企业缴费基数不实，存在少 报、漏报等问题。社会保险机构限于人力资源等问题，也不能有效对养老保险费 费基进行稽核，使得养老保险费从源头上开始流失，造成养老保险基金不足的矛 1 瞒报、少报职工人数及工资总额等行为，归根到底都将减少缴费基数，故本论文中这些概念是不相冲突 的 6 浙江大学硕士学位论文社会保险缴费基数研究 盾过早显现，导致以地域范围内确定的养老保险费费率比例居高不下，给一些本 来按规定及时足额缴纳养老保险费的企业增加了额外的负担。养老保险统筹工作 在一定程度上失去了其应有的功效，危及社会保险事业的健康发展，同时也损害 了在职职工的合法权益，直接影响到离退休时的待遇。企业职工离退休费用采用 新的计发办法后，离退休待遇在很大程度上取决于企业为职工缴纳的养老保险费 的多少和缴费的时间长短两个因素。而缴纳养老保险费的多少又取决于职工工资 总额的多少，即缴费费基的大小。由于部分企业存在少报、漏报社会保险费费基 的问题发生，必然要导致职工退休待遇水平的降低，还会引起将要办理离退休人 员的投诉，伏着社会不安定因素。据了解，尽管目前此类投诉案件比例上升，但 仍然没有好的解决办法，处理起来也很困难，长此以往就会给社会带来不安定的 因素。同时，社会保险经办机构对企业年度养老保险费基的稽核审查工作不力， 使得企业缴费费基不实的现象有加重的趋势，这对社会保险事业的可信度和经办 机构形象也造成损害。 ( 一) 我国养老保险的资金筹集模式 养老保险模式可以从不同角度进行分类，这里只考虑按按资金的筹集方式来 分，可分为现收现付模式、完全积累模式和部分积累模式( 表2 1 ) 。 表2 1 三种基金筹集模式的比较 项目 特征 优点缺点 现收现1 基金筹集短期平衡1 互济功能较强1 没有基金积累 付模式2 代际之间的横向平2 不存在基金贬值等问2 ，不能应对人口老龄化 衡题3 没有长期规划，稳定性较差 完全积1 基金筹集长期平衡1 有足够的基金积累应1 互济功能较差 累模式2 同代内的纵向平衡对人口老龄化2 基金积累受通货膨胀等影响 2 职工缴费的积极性高遭受贬值的威胁大 部分积 兼顾了横向平衡和纵1 互济功能介于上述二 1 应对人口老龄化功能比现收 累模式向平衡者之间现付制强，比完全积累制弱 2 少量的基金积累2 ，基金管理技术要求较高 我国社会养老保险基金的筹集模式是采用部分积累模。该模式是指当期筹集 的资金一部分用于支付现已退休者的养老金，另一部分为现在的就业者预留下 7 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 来，用于今后的养老，通常为满足一定时期的支出而留有一定的资金积累，是现 收现付制与完全积累制的一种混合模式。部分积累模式同时兼顾了资金的横向平 衡和纵向平衡，由于预留了一部分积累资金，使现收现付模式今后人口老化带来 的沉重负担减轻；由于积累的资金规模比完全积累模式小，资金的通货膨胀损失 风险较低。既可以保存现收现付制下养老保险基金的代际转移和收入再分配功 能，又可以提高个人的储蓄率。随着世界性人口老龄化趋势的到来，当前许多国 家养老保险制度由原来的现收现付模式过渡为部分积累模式。 ( 二) 提高缴费基数有利于缓解养老保险基金压力 如果我国社会保险制度转轨平稳成功，在以做实个入帐户的前提下，未来的 第2 8 年将成为养老金支付高峰的“拐点”。此后养老金缺口将逐步被填平，然而 我国做实养老保险个人帐户的试点起步时间不长，距离全面做实个人帐户的前提 尚有一定的差距，因此可以预计，我国养老金的缺口在未来3 0 年内难以化解( 杨 琳，2 0 0 5 ) 。 关于养老金缺口，有两层概念：一是现实缺口，指每年收取的养老保险基金 与支出之间的差额，即收不抵支的部分；二是全口径缺口，指预计到若干年后制 度转轨完成，这期间每年养老金收支缺口的总计数值，是一笔累计的总帐。我国 养老保险制度从过去的现收现付到统账结合的部分积累，新参加工作的职工有足 够的工作时间在个人账户中为自己积累未来的养老金，但已退休的职工和在实施 个人账户制度以前较早参加工作的在职职工在过去的工作年限里并没有养老金 积累，在制度转轨条件下，这种隐藏在代际转移背后的历史债务迅速显性化，就 是我国养老保险制度的转轨成本。由于测算方法和口径的不同，对历史债务测算 结果各不相同，其中，劳动部社会保险所1 9 9 5 年测算的结果是2 8 7 5 3 亿元，国 务院体改办2 0 0 0 年测算的结果是6 7 1 4 5 亿元。如此巨额的历史债务，如果找不 到合理的化解途径，必然危及新制度的成长。 根据2 0 0 4 年财政报告，2 0 0 4 年中央财政用于养老保险专项转移支付资金5 2 4 亿元，这其实可视为养老保险基金当年的现实缺口。数据显示，从1 9 9 8 年至2 0 0 5 年，中央财政已向养老保险基金补贴了1 7 0 0 多亿元。 目前我国养老保险覆盖面不广，参保率不高，即缴费基数较低。按照国务 院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定要求，基本养老保险费的 8 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 征缴范围为：国有、城镇集体、外商投资、城镇私营、其他城镇企业及职工。但 目前，主要是国有、集体企业以及在职职工参保，而外商投资企业的中方人员、 私营企业、个体工商户还未依照社会保险费征缴暂行条例全部纳入进来，实 际参保户数占应参保户数的比例很低。主要原因：一是因为有的社会保险宣传工 作没有到位，片面强调抓经济工作；二是有的地市在招商引资工作中，对外资企 业、中外合资企业的中方职工不强制实施养老保险，怕影响当地的“投资环境”； 三是随着国有企业改革的进一步深化，市、县、区的国有企业兼并、重组、破 产、租赁、拍卖等措施相继实施，部分国有企业的职工流向非公有制企业，中断 了养老保险费的缴交，造成参保人数流失严重。针对企业的缴费基数不实的现象， 目前的制度下，社保社保经办机构确实难以做到及时反映和查实，只能忙于应付， 所以导致基金流失很大。同时也因基金的收缴缺乏法律强制性，对企业缺乏有效 的约束，所以有的劳动监察大队，只能对欠缴企业实行批评等轻微处理，处于一 种无能为力的境地，而对企业少缴根本很难从源头上禁止。 我国虽然也在通过调整财政支出结构来增加对社会保障的投入，同时通过 国有股减持等措施对基本养老保险基金的缺口进行补偿，但迄今为止，对如何认 定并消化这笔历史债务始终没有明确的政策界定。我们假设在目前的费率与缴费 基数下所筹集的养老保险基金能够满足当前需要，那么如果提高缴费基数的话， 则养老保险基金量将会有大量的增长。就以浙江省为例，据笔者对相关部门的调 查，目前实际的缴费基数只占应缴费基数的4 0 左右，如果按这个数字作为估 计的话，则说明了若能做实缴费基数，则基金总量可增加一倍，这对缓解基金压 力，消化转轨成本具有重要的意义。 二、社会医疗保险缴费基数对基金影响的分析 医疗保险是社会文明的产物，获得基本医疗待遇是公民的一项基本权利，让 全民都享有基本医疗保险是医疗保险的最终目标。 基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率控制在职工工 资总额的6 左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2 。随着经济发展，用人 单位和职工缴费率可作相应调整。 基金平衡是医疗保险制度可持续发展的前提条件。所以，必须坚持“以收定 支、收支平衡、略有结余”的原则，控制支出费用，确保医保基金当期收支平衡。 9 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴赞基数研究 当然，基金平衡应是一种综合平衡，即在筹资水平、保障水平、个人负担比例均 适中的前提下的平衡，是以一定的医疗保险基金支付为代价，为被保险人提供基 本的医疗保障基础上，取得经济效益和社会效益最大化的平衡。降低被保险人的 基本医疗待遇，过分加大个人分担比例所求得的平衡是不可取的；以基金超出为 代价，提供超越筹资水平，超越保险基金支付能力的医疗服务的医疗保险制度， 也是不可能持久的。因此，我们要通过制订合理的医疗保险政策，建立科学的供 需双方制约机制，采取有效的行为监管方法，使基金在效益最大化前提下达到平 衡。首先，要科学合理制定基本医疗保险三个目录范围。基金是有限的，医疗服 务需求是无限的，怎样把有限的基金用在刀刃上，就必须结合国情和各地的实际 情况，科学地评估。一些地方基金结余较多，就乱开口子，结果钱花出去了，让一 些参保人群得到了高标准享受，但并没有提高广大群众的基本医疗待遇，这不符 合“低水平、广覆盖”原则。 ( 一) 我国医疗保险基金面临人口老龄化的压力 我国老年人口比例逐年增大，2 0 0 1 年6 5 岁及以人口占全国人口的7 1 0 ， 这标志着我国已经进入了老龄化社会。以2 0 0 0 年为基线，则5 年内，我国6 5 岁及以上人口年平均增速为3 1 6 ，远高于全人口年平均增速为0 6 7 。( 表 2 2 ) 表2 2 我国历年老年人口构成 6 5 岁及以上人口数 年份全国总入口数o 人) 人数( 万人)比率( ) 2 0 0 0 1 2 6 ，5 8 3 8 8 l l6 9 6 2 0 0 1 1 2 7 ，6 2 7 9 ，0 6 2 7 1 0 2 0 0 2 1 2 8 ，4 5 39 。3 7 7 7 3 0 2 0 0 3 1 2 9 ，2 2 79 ，6 1 0 7 4 3 2 0 0 41 2 9 9 8 8 9 ，9 8 0 7 6 7 数据来源：采昆人口老龄化背景下我国医疗保险运行压力分析现代预防医学，2 0 0 6 ( 3 3 ) ：1 9 1 4 - 1 9 1 5 随着我国医疗保险事业的发展，参保群体在逐年壮大，由2 0 0 0 年的37 8 7 万人，扩大到2 0 0 4 年的1 2 4 0 4 万人；其中退休人员所占比例逐年上升，参保群 体中在职职工与退休人员的比例不断缩小，由2 0 0 3 年的3 1 0 缩减为2 0 0 4 年 的2 6 9 ( 见表2 3 ) 。以2 0 0 0 年为基线，则5 年内，参保人员中在职职工人数 年平均增速为3 3 3 2 ，小于退休人员年平均增长速度3 8 0 8 。老年人口2 周 患病率呈逐年增长趋势，且普遍高于人群平均水平，2 0 0 3 年我国6 5 岁及以上人 l o 浙江大学硕士学位论文社会保险缴费基数研究 群2 周患病率为全国人群的2 3 6 倍，较1 9 9 8 年的1 9 6 倍，1 9 9 3 年的1 7 9 倍有明显增加( 见表2 4 ) 。 表2 3 全国基本医疗保险参保人员供养结构 年份参保人数在职职工退休人员在职退休 ( 万) 人数( 万)比率( )人数( 万)比率( ) 比 2 0 0 0 3 ，7 8 72 ，8 6 3 7 5 6 09 2 42 4 4 03 1 0 2 0 0 l 7 ，2 8 65 ，4 7 1 7 5 0 9 1 ，8 1 5 2 4 9 13 o l 2 0 0 2 9 ，4 0 06 ，9 2 6 7 3 8 6 2 ，4 7 4 2 6 3 22 8 0 2 0 0 31 0 9 0 2 7 ，9 7 5 7 3 1 5 2 ，9 2 7 2 6 8 52 7 2 2 0 0 41 2 4 0 4 9 ，0 4 5 7 2 9 2 3 ，3 5 9 2 7 0 82 6 9 数据来源：杀昆人口老龄化背景下我国医疗保险运行压力分析现代预舫医学，2 0 0 6 ( 3 3 ) z1 9 1 4 1 9 1 5 表2 4 我国调查地区老年人口与全人群两周患病率比较 调查总人群其中6 5 岁及以上人群比例 年份 人数患病人次 比率( a ) 人数患病人次数比率 ( b ，a ) 数 1 9 9 31 8 4 ，7 5 82 5 ，8 6 61 4 0 1 8 ，3 1 42 ，0 7 9 2 5 0 01 ，7 9 1 9 9 8 2 1 6 ，1 0 13 2 ，3 6 4 1 4 9 ，8 1 1 8 8 53 a 9 6 2 9 4 11 9 6 2 0 0 3 1 9 3 ，5 8 92 7 ，6 9 6 1 4 3 0 1 4 ，3 9 14 ，8 6 8 3 3 8 32 3 6 数据来源：宋昆人口老龄化背景下我国医疗保险运行压力分析现代预防医学，2 0 0 6 ( 3 3 ) ：1 9 1 4 1 9 1 5 截至2 0 0 3 年底，全国参保人员共1 0 ，9 0 2 万人，当年基本医疗保险基金支 出6 5 ，3 8 7 ，3 6 3 万元，其中占参保人数总体2 6 8 的退休人员支出4 3 3 的统筹 基金，退休人员人均消耗统筹基金9 6 9 0 0 元，是在职人员的2 0 8 倍( 见2 5 ) 。 表2 52 0 0 3 年我国在职、退休人员统筹基金消耗构成 参保情况统筹基金消耗人均消耗 人员状态 人数( 万) i 构成比( )金额( 万元)l 构成比( ) 统筹基金( 元) 在职7 ，9 7 5 7 3 2 3 ，7 0 7 ，4 6 3 0 0 5 6 74 6 5 0 0 退休2 ，9 2 7 j 2 6 8 2 ，8 3 7 ，2 7 3 0 0 4 3 39 6 9 0 0 合计1 0 ，9 0 2 1 0 0 0 6 ，5 3 8 ，7 3 6 0 0 1 0 0 0 06 0 0 ，0 0 数据来源：宋昆人口老龄化背景下我国医疗保险运行压力分析现代预防医学，2 0 0 6 ( 3 3 ) ；1 9 1 4 1 9 1 5 宋昆( 2 0 0 6 ) 认为，我国人口老龄化趋势日益加重，参保人员的结构也日趋 老龄化，由于目前我国大部分地区的基本医疗保险单位缴费以在职职工工资总额 为基数，退休人员不参与缴费，这使得在职职工的供养负担逐渐加重，缴费群体 相对缩减，医保运营中的基金收入压力逐渐增大。同时，老年人的患病率普遍高 于人群平均水平，且呈逐步增长趋势，老年人医疗费用的支出也相当可观，退休 1 1 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 人员人均消耗的统筹基金远高于在职人员，医疗保险运营中的支付压力加大。人 口老龄化已带给医疗保险一笔不容忽视的“隐性债务”。 ( 二) 提高医疗保险缴费基数有助于缓解基金压力 综上，以表2 5 数据为基础，如果社会基本医疗保险的缴费基数即参保人数 适当提高，并合理假定新增加的在职人员人均消耗统筹基金保持不变，也为 4 6 5 0 0 元，则对医疗保险基金的压力有很大的缓解作用。 以表2 5 中，2 0 0 3 年数据为例，设r 为在职( 即缴费) 人员提高的比例。则 有以下几个式子成立： 7 9 7 5 ( 1 + r ) 在职人员构成比p = 面历万而丁i 而 参保人员统筹基金消耗c 1 = 4 6 5 0 0 7 9 7 5 木( 1 + r ) 总统筹基金消耗c = c i + 2 8 3 7 2 7 3 0 0 人均消耗统筹基金= c 2 9 2 7 + 7 9 7 5 + ( 1 + r ) 根据以上公式，可列表计算缴费人员提高时统筹基金各参数的情况。结果如 表2 6 。 表2 62 0 0 3 年我国在职、退休人员统筹基金消耗构成( 缴费基数提高3 0 “, 6 ) 参保情况统筹基金消耗 人均消耗 人员状态 人数( 万)构成比( )金额( 万元)构成比( )统筹基金( 元) 在职1 0 ，3 6 87 8 0 4 ，8 2 l ，1 2 0 0 0 6 3 o4 6 5 0 0 退休 2 ，9 2 7 2 2 o 2 ，8 3 7 ，2 7 3 0 0 3 7 o9 6 9 0 0 合计 1 3 ，2 9 5 1 0 0 0 7 ，6 5 8 ，3 9 3 0 0 1 0 0 0 05 7 6 0 0 由表2 6 可知，当缴费人员数提高3 0 时，医疗保险人均消耗统筹基金数从 6 0 0 0 0 元下降到5 7 6 0 0 元，若目前的社会保险缴费基数只占应缴费基数的5 0 ，则达到完全理想状态，即缴费基数达到1 0 0 ( 在2 0 0 3 年的人数上再提高 1 0 0 ) 时，医疗保险人员消耗统筹基金具有较大的下调空间。结果如表2 7 。 表2 72 0 0 3 年我国在职、退休人员统筹基金消耗构成( 缴费基数提高1 0 0 ) 参保情况统筹基金消耗人均消耗 人员状态 人数( 万)构成比( )金额( 力兀)构成比( ) 统筹基金( 元) 在职1 5 9 5 08 5 7 ，4 1 6 ，7 5 0 0 0 7 2 34 6 5 0 0 退休2 ，9 2 7 1 5 2 ，8 3 7 ，2 7 3 0 0 2 7 7 9 6 9 0 0 合计 1 8 。8 7 71 0 0 0 1 0 2 5 4 , 0 2 3 0 0 1 0 0 0 05 4 3 o o 浙江大学硕士学位论文 社会保险缴费基数研究 同时，提高缴费基数不仅有利于缓解医疗保险基金压力，更重要的是能使更 多的人享受到医疗待遇，从而更好地做到“低水平、广覆盖”。参保的覆盖面越 广，则医疗保险社会化的程度越高，风险就越分散，保障性也就越高，资金就能 形成规模效益，制度运作就更能实现良性循环。 人人享有医疗保险，人人享有卫生保健，是检验全面建设小康社会的重要指 标。基本医疗保险制度作为一项系统的工程和发展的事业，要有效发挥其经济保 障和社会稳定与和谐的作用，就应在保证市场经济效益的同时，按照客观规律的 要求，统筹城乡、合理规划、循序渐进，进一步完善体现社会稳定和社会和谐的 基本医疗保险制度。 但是，医疗保险制度的建立、发展，受到多种因素的制约，我们不可能在短期 内让所有人都参加基本医疗保险，但在政策设计上首先应该覆盖所有人群。社会 医疗保险强调权利与义务对等，按规定缴纳保险费，可以享受相应的医疗待遇， 不缴纳就不能享受。但社会医疗保险同时要强调政府的责任，对那些确实缴不起 费用的弱势人群，政府就应该切实承担起责任，多方筹措资金，为他们提供最基 本、最必需的医疗保障。越是困难的人群，越是需要社会互济、政府救助。 三、其他险种缴费基数对基金影响的分析 ( 一) 工伤保险缴费基数对基金影响的分析 工伤保险用人单位缴纳的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之 积。 工伤保险是社会保险制度的重要组成部分，工伤保险基金的支出项目包括三 个方面：一是工伤保险待遇，主要包括医疗康复待遇、伤残待遇和死亡待遇；二 是劳动能力鉴定费；三是法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用。随着改革 的不断推进，工伤保险中的一些矛盾逐步暴露。主要是工伤保险覆盖面过于狭窄： 有些企业上缴工伤保险费时，瞒报、少报职工人数；有些私营、涉外、乡镇小企 业，平时不积极参保，一旦发生工伤事故后，就打起自己的“小算盘”，主动要 求参加工伤保险。缴费基数不实，导致了工伤保险基金的总量不足，从而使得参 保职工的享受待遇很低；同时较低的缴费基数，也说明很多职工被排除在工伤保 险制度之外，享受不到安全保障，这部分人群也多集中在一些风险程度较高的行 业，近年来越来越多的工伤纠纷案件的出现，说明了低参保率( 即低缴费基数) 浙江大学硕士学位论文社会保险缴赞基数研究 对社会的和谐稳定发展是很不利的，必须采取措施提高缴费基数。而且目前工伤 保险基金管理效率不高，存在浪费现象，即现行的工伤保险制度，容易造成工伤 保险基金流失，如有些医院见是工伤职工来住院治疗，就大手大脚，小伤小病大 用药等。 ( 二) 失业保险缴费基数对基金影响的分析 失业保险缴费基数有三种情况：企业、事业单位、社会团体、民办非企业单 位以本单位全部职工工资总额作为缴纳失业保险费的基数，国家机关以本单位劳 动合同制职工工资总额作为缴纳失业保险费的基数；暂时难以确定工资总额的企 业、城镇个体工商户，其单位及其职工的失业保险费缴费基数，一律按统筹地区上 年度企业平均工资水平的1 0 0 确定；统筹地区实行社会保险费集中征缴的，以养 老保险的缴费基数作为失业保险费的缴费基数。 在失业保险的制度设计中，限定的城镇企事业单位并没有真正全部参保，只 有国有企业的实际参保率最高，超过9 0 。随着就业形式的日益多元化，国有企 业吸纳的就业人员比例呈下降趋势，非国有企业就业、非正式就业、自谋职业等 比例明显扩大，这些用人单位的实际参保率普遍偏低。所以如何真正落实应保尽 保，是失业保险制度面l 临的现实问题。同时，由于缴费基数较低，导致失业保险 基金总量小，很难起到较好的互助作用。从失业保险基金的给付角度来看，各地 规定的失业保险金水平普遍偏低，保障能力很有限。以2 0 0 0 年为例，全年发放 失业保险金共5 6 1 ，9 8 4 万元，占当年g d p 总值8 9 ，4 0 3 6 亿元的0 0 6 3 ，当年共 有3 ，2 9 7 ，4 8 9 人领取了失业保险金，平均每人领得l ，7 0 4 3 元，而同期全国职工 平均工资为9 ，3 7 1 元，替代率很低。一旦失去了基本收入来源，仅靠微薄德失业 保险金维持基本生活是很困难的。如果失业率持续提高，这种有限的失业保障能 力将有可能进一步降低。同时随着改革开放，社会主义市场经济的建立，越来越 多的隐性失业将显性化。失业人员的增多对我国刚刚建立十几年的失业保险制度 来说其面临的形势是十分严峻的。过低的失业保险金不仅无法解决失业期间的基 本生活，引起严重的隐性就业，造成失业保险金的变相浪费，而且也无法激起就 业者对失业保险金的足够重视，无助于提高其积极参保的意识，从而使得缴费基 数进一步降低，反过来又降低失业保险金总量，形成种恶性循环。因此，在现 行制度上，扩大失业保险的覆盖面，提高缴费基数，拓宽基金的收集面，从而增 1 4 浙江大学硕士学位论文社会保险缴赞摹数研究 加失业保险基金量，提高给付水平，是更好地解决中国目前的失业问题，保障人 民的基本生活，促进中国经济持续、快速、健康地向前发展的积极举措。 ( 三) 生育保险缴费基数对基金影响的分析 生育保险基金按照“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集。用人单位按 照上年度职工缴费工资总额的一定比例按月向社会保险经办机构缴纳生育保险 费。今后根据经济发展和基金使用情况经市政府核准进行调整。 生育保险是我国社会保险体系的组成部分。中国妇女发展纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 ) 提出：“城镇职工生育保险覆盖面达到9 0 以上。普遍建立城镇职工生育 保险制度，完善相关配套措施，切实保障女职工生育期间的基本生活和医疗保健 需求。”我国生育保险制度起步至今已1 2 个年头，但生育保险覆盖面与发展 纲要明确的目标任务仍存在较大差距，主要原因有：一是体制不健全，目前，各 级劳动保障行政部门大多未单独设立生育保险机构，现有生育保险人员编配不 足。直接制约了生育保险扩面任务的完成；二是政策不配套，是企业按照职工总 人数参保，而享受待遇却严重失衡，特别是年龄较大、已过生育年龄的男女职工 无法享受；三是机制不完善，一些统筹地区将生育保险费与基本养老保险费一并 征集但就管理机制而言，由于生育保险工作由医疗保险部门负责，造成了职能 交叉、管理脱节，极不便于监督，也无形中造成了由于在不同统筹单位参加基本 养老保险而无法参加生育保险的客观存在。 表2 8 ( 1 9 9 5 - 2 0 0 3 ) 我国生育保险现状 参保职工人数 年份基金收入( 亿元)基金支出( 亿元)基金结余( 亿元) ( 万人) 1 9 9 5 1 5 0 02 9 01 5 82 7 4 1 9 9 62 0 1 65 5 23 2 94 9 8 1 9 9 72 4 8 6 7 4 4 4 9 17 5 2 1 9 9 82 7 7 79 7 66 8 51 0 3 1 1 9 9 92 9 3 01 0 7 57 1 31 3 9 3 2 0 0 03 0 0 21 1 2 08 4 01 6 8 0 2 0 0 13 4 5 51 41 02 1 2 0 0 23 4 8 82 1 ，81 2 82 9 7 2 0 0 33 6 5 52 51 34 2 注：数据来源，劳动与社会保障部，中国社会保障年鉴( 1 9 9 5 2 0 0 3 ) r 但是，与低覆盖率相对应的是生育