关于环境公益诉讼制度的若干思考.doc

摘要：近年来我国连续爆发了多起重大环境污染事件，致使人们的关注焦点再次转移到环境保护的问题上。而在司法界，环境公益诉讼制度则变成了重点讨论对象。我国在2005年才明确提出了环境公益诉讼的内涵，但是“公益诉讼”的具体含义在我国法学界仍然存在各种争论。且由于立法的瑕疵和执法的缺陷，环境公益诉讼在我国处于一个“无法可依，实践先行”的尴尬境地。而国外有些国家早在二十世纪六十年代开始就逐步构建起比较完善科学的环境公益诉讼制度，这对于在此领域暂时没有明确立法的我国而言，具有参考借鉴的作用。最后笔者根据我国诉讼制度的立法现状，结合相关法律法规的执行现状，参考国外的法律具体制度，对我国构建环境公诉制度提出了若干建议。关键词：环境公益诉讼、公益诉讼、国内现状、国外立法、建议Abstract: Newly years, since series of big environment affairs had been abrupt in our country, people put their attention to environment again. And the system of environmental action of public, also become the hottest topic in judicial circles. In our country, the concept of environmental action of public hadnt been raise until 2005, but there still have lots of contentions about the correct meaning of “the action of public” in jurisprudential circle. In case of the defects in legislative design and the shortcoming in execution, the environmental action of public in China is “execute without specific provision”. But some other countries had been set up fitness system ever since 20cenrty 60year, its a example to us, as our country has no specific rules. At last, the writer according to the present conditions of legislative design and execution, use the experience of other countries for reference, to make some suggestions about the structure of environmental action of public.Key words: Environmental Action of Public, Action of Public, the Present Conditions, the Legislative Design Abroad, Suggestions.2009年对于国家环保部门而言绝对是充满挑战和考验的一年，自“2.20”盐城市特大水污染事件起，各类突发性的重大环境污染事件接踵而至，沂南涑河砷化物水污染事件，东海倾倒有毒物质恶性水污染事件，“7.23”赤峰市18天恶性水污染事件，浏阳镉污染事件，凤阳“血铅”事件等，经过这么多次重大环境污染的考验，司法部门似乎逐渐意识到构建环境公益诉讼程序的重要性，单靠国家政府在发生重大事件后才来进行刑法惩罚以及行政补救是远远不够的。美国早在20世纪60年代就出现了环境公益诉讼的先例:当地居民为反对电力公司改造哈德逊高地而集体向法院寻求司法救济，该案持续了15年并最终获胜。如果公民、社会团体意识到环境公益诉讼的重要性，懂得如何进行环境公益诉讼，也许这类事件就能就及时得到遏制。环境公益诉讼的概念(要自己总结概念)公益诉讼是一个泊来词，起源于罗马法：除法律有特定规定外，市民均可提出的旨在保护社会公共利益的诉讼周楠罗马法原理M北京：商务印书馆，1996，第886页。20世纪60年代，伴随着美国公益运动的展开“公益诉讼”这一术语被广泛使用。公益诉讼的提出，打破了传统诉讼法中以“利害关系”为适格当事人的限定，体现了法律调整由个人本位向社会本位的过渡。有学者认为，公益诉讼实际上属于行政诉讼的一种。“公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度”解志勇论公益诉讼J行政法学研究，2002，(2)第8页。部分行政法学者进一步认为，公益诉讼是我国学者在谈论行政公诉时制造的概念，在国外的法律研究当中并没有出现以标的命名的诉讼。另一些学者认为，公益诉讼就是民事公诉或行政公诉梁彗星等著关于公益诉讼，原载吴汉东主编：私法研究创刊号，中国政法大学出版社，2002年版。其中，有些学者认为公益诉讼可能覆盖刑事、民事和行政诉讼三大领域。主要分歧集中于目前我国由检查机关提起公诉的只有刑事诉讼，以及部分民事、行政案件，并不包括所有的公益诉讼类型，即是检查机关所能提起公诉的案件类型没有公益诉讼的案件类型广。还有学者认为，公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，也可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。从主体不同的角度，该学说认为可以为广义上的公益诉讼和狭义上的公益诉讼。狭义的公益诉讼仅仅是指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼。广义的公益诉讼涵盖了所有维护公益的诉讼，包括了国家机关以国家的名义提起的诉讼，也有法人、非法人团体、个人以自己的名义代表国家提起的诉讼敖双红公益诉讼概念辨析武汉大学学报(社会科学版)，2007，(2)。这是目前比较流行的学说。笔者倾向于认同公益诉讼覆盖刑事、民事以及行政三大诉讼领域，并且区分为公益诉讼和公诉两种诉讼形式。同时，在公益诉讼当作，检察机关可以作为起诉人之一提起诉讼。环境公益诉讼是公益诉讼的类型之一，它是指任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时提起的诉讼。这里的不法行为主要是指污染环境或者破坏生态的行为。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，如环境民众诉讼、环境公民诉（Environmental Citizen-Suit）等，但其内涵基本一致。环境公益诉讼从起诉主体的角度可划分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，环境公诉由检察机关提起，其他主体则只能提起环境公益诉讼。环境公益诉讼的分类(一）制度构建的目的在于维系代内公平和代际公平。 人类拥有的环境资源是有限的，属于稀缺资源。因此有学者提出“代内公平”和“代际公平”的概念。所谓代内公平，即同一代人在进行资源开发和享受清洁健康环境时拥有同等的权利，而代际公平，则指全人类在过去现在和将来拥有这个星球的环境，当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有系统的选择机会和相同的获取利益的机会，不要求当代人为后代人作出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。因此，一切破坏环境的行为都是对代内公平和代际公平的违反，是对公平和正义的践踏，任何人都应当基于公平正义的价值提起公益诉讼。因此笔者认为，构建环境公益诉讼制度的价值追求应当是维护个人和组织的环境权，促进经济与社会的可持续发展3意义4、我国环境公益诉讼的现状我国早在1996公布的国务院关于环境保护若干问题的决定中规定，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。但直到2002年颁布的环境影响评价法中才提出了环境权的概念，并提及“公众环境权益”的含义。规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”2005年11月23日，国务院常务会议审议通过了国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定。该决定提出:研究建立环境民事和行政公诉制度。决定还提出:发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。这些相关规定的出台表明了我国一直在努力致力于环境公益诉讼法制的建设。在2008年5月6日无锡市中级人民法院在江苏省率先建立了环保庭，将“环保公益诉讼案件”列入其职责范围，并对其辖区内环境公益诉讼的适格原告条件和案件受理范围进行了明确规定。同年11月无锡出台了环境公益诉讼相关规定。这是我国法院机关在环境公益诉讼领域的首次尝试。然而，“在环境保护审判庭”成立2个月期间却遭遇了“零公益诉讼”的尴尬局面，这与成立之初社会的深度关注、公众的热切期待形成了鲜明的对比。也暗示了环境公益诉讼这一诉讼概念在我国社会实践中没有得到良好、彻底的宣传，也证明了普通公民对于该类诉讼的不了解、不信任。目前我国环境公益诉讼的现状大体如下：外国环境公益诉讼法制的现状美国 在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。20世纪70年代和80年代.美国国会修改和采纳了一系列法案.内容涉及空气污染控制、危险废物管理和处置、濒危物种保护、社区告知、环境清理和环境规划。此外，美国的环境保护法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，即公民诉讼，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中清洁水法就是其中重要的法律之一。在美国，公民诉讼对于环境执法状况改善起到的作用是不可估计的。并且，尽管一些人担心此类诉讼的数量会非常庞大、法院会不堪滥诉行为的滋扰。但这样的现象并未发生。不仅如此，在许多情况下.公民诉讼还成为联合公众与政府共同对抗环境违法行为的有效机制 迈克尔E.沃勒(Michael Wall)，王立德(Alex Wang)兰得洛案例与环境公民公诉世界环境第36-38页。（一）美国环境执法中公民诉讼的作用在美国，联邦和州的环境机构对联邦环境法的执行负有主要责任。然而，政府通常缺乏资源对违法者提起诉讼。甚至，在有些情况下，政府会慑于排污者的政治或经济影响力而缺乏执法的意愿。意识到政府执法的局限性，国会授权私人“公民诉讼”来制约环境违法行为。公民诉讼制度允许受到污染直接伤害的人(即生活、工作或玩耍于污染源下风向或下游的人)，在政府不作为的情况下，通过诉讼保护他们自己、家人和社区的利益。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。 （二）公民诉讼的特征美国的许多联邦环保法案是可以通过公民诉讼得以实施的。虽然这些法案的具体条款各有不同，但是它们都具有三个基本特征。第一，这些法规大致授权两种不同的诉讼形式：一种诉讼是针对污染者的，迫使污染者遵守由管理机构制定的对污染的限制性规定；另一种诉讼是针对失职的相关联邦环境机构。第二，法律对公民诉讼有很多重要的限制，以有效地确保政府机构能在执法上发挥主导作用。同时防止公民个人为了不正当的个人利益而滥用执法权力。如果联邦政府或州政府已经对污染者进行了起诉，并且正在“勤勉执行”(diligently prosecuting)，那么私人原告一般不能再提起诉讼。不过，当联邦和州政府的执法行动仍在进行中的时候，私人原告可以介入。第三.美国宪法还对环境法的个人执行单独作了当事人资格的限制。欧洲法国、德国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件以国家和社会公共利益的代表的名义，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，或者以从当事人的身份支持起诉，并在一审判决后如果主当事人不积极行使上诉权的情况下，可以以自己的名义提起上诉，启动二审程序。在涉及纠正政府违法行为方面，德国在宪法诉讼中赋予普通国民诉权，即规定本国国民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。（一）德国的团体诉讼 德国行政法院法将“诉讼权能”作为起诉的合法要件，并表达“行政诉讼制度的功能”在于“主观权利保护”，而不是“客观法律秩序的维护”，用以排除主张无关自己权利或法律上利益事项的民众诉讼。 在德国，由行政法院程序法（Administrative Court Procedure Act/ACPA）的规定。该法将有资格提起行政诉讼的当事人限定于受到损害的当事人个人，而且纯粹受到一个行政不法行为的直接影响尚不足以获得起诉资格，原告还需要证明其受法律保护的个人利益受到了损害。由于德国联邦先法并没有在原则上排除公共诉讼，所以ACPA的第42条第二款授权联邦政府，以及在不存在联邦行为的情况下授权州政府引入公益诉讼的形式 Jonas Ebbesson ed，supra，pp232-233。目前，许多州已经立法确认了环保团体的起诉资格，尽管各州关于起诉资格的范围各有不同，德国环境公益诉讼的发展仍然处于起步阶段，其范围非常有限，还没有扩张到自然保全以外的其他环境事务，在弥补环境执法不足方而的作用非常有限。（2） 丹麦的申诉委员会 丹麦除了现有的司法系统以外，还有一个特殊的法律控制系统丹麦申诉委员会(Danish Appeal Boanls)。该委员会的运作类似于行政法院，其活动由法律规定，独立于环境部门。在丹麦，每年有大量的环境案件被提交到自然申诉委员会，而提交到普通法院的案件则非常少。因此可以说，申诉委员会在一定程度上减轻了法院的负担，也得到了环保团体的广泛接受。在北欧普遍建立了调查员制度作为审理公民控告政府违法行为的一个独立和公正的机构，近年来，中东欧以及西欧的许多国家也建立了相同或类似的组织处理大量的由环保团体提起的案件 李挚萍欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示中州学刊，2007,(7)第4期第88-92页。加个人看法构建环境公益诉讼制度的若干建议（立法方面和实践执行方面）。1.我国公益诉讼在法理方面缺乏支持。我国现行宪法只是原则性地规定了公民在法律面前人人平等，以及法院独立审判等条款，并没有直接规定有关公益诉讼权的内容。在我国三大诉讼法中唯一明确规定了公益诉讼的是针对危害国家利益、社会利益的犯罪行为，法律授权检察机关向任命法院提起刑事诉讼。根据我国民事诉讼法的规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”。所谓“直接利害关系”就是指“间接”利害关系的当事人无法适格提起诉讼，这是一个很关键的限制。虽然这种限制目的在于筛选过多无必要的诉讼案件，但是在公益诉讼的范畴内无形中导致许多应该被上诉、应该被法律制裁的污染者逍遥法外。在我国的行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体，必须是在具体行政法关系中，而非行政机关的当事人。只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼，而对侵害环境公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是行政机关未依法行政，引起重大环境公害的，仍不能通过诉讼途径得到救济。由于现行民事诉讼法和行政诉讼法对公益诉讼的主体有着严格的限制，所以环境公益诉讼在我国尚无法可依。2.环境公益诉讼在实践中面临的尴尬。 在执行行政诉讼法的有关司法解释方面，少数人仍然可以通过行政诉讼中的第三人诉讼或撤销诉讼方式提起行政方面的环境公益诉讼。依据最高人民法院制定的关于执行若干问题的解释的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。“与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的”公民、法人或其他组织可依法提起行政诉讼。但鉴于现行行政诉讼法没有明确“法律上利害关系”的具体情形，目前法学界、司法部门以及法律工作部门在实践中都采取直接利害关系的原则，即原告必须因为某一具体行政行为与自身的合法权益有直接利害关系，才是适格的原告 汪劲中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？世界环境，第18-21页。因此，难题就变成了判定一项与环境有关的权利是否属于诉讼法所指的公民权益，比如对居住环境的“观赏利益”或美学意义上的视觉利益是否属于公民的“合法权益”。且根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家运转的绝大部分职能，但是法律赋予行政机关的执法方式相当有限，方式与职能之间存在很大的距离。所以从目前实际看来，检察院以公诉人身份介入环境公益保护十分必要。在民事诉讼方面，我国民事诉讼法第108条规定，起诉主体必须“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。即使现在有人以环境利益受损导致自身利益侵害为由提起民事方面的环境公益诉讼，是不符合现行民事诉讼法关于起诉条件的相关规定，法院将裁定为不予受理，甚至直接拒绝受理。因此，如果国家利益受到直接损害，就需要有适当的机关团体作为利害关系人代为诉讼。环境保护法第41条规定，造成环境污染者“有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失”。如果国家公共环境、资源受到损害，同样需要适当的机关团体作为利害关系人代为诉讼。海洋环境保护法第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。在实际生活中，由于许多环境污染行为没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益，“直接”利害关系或“直接”受到损害的条件往往使得无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也会因起诉主体不知、不能或不敢等种种原因而放弃起诉。环境行政部门又往往缺少强有力的执行手段，以及行政体制方面的限制，使得一些行政行为无法实施，致使部分环境违法行为长期得不到有效处理。比如四川雁江清水河污染案 。3.环境公益诉讼得到公众认同但缺乏公众的行动响应。 违法行为侵害了国家利益、公共利益、但并未给公众、社会组织造成直接经济利益的损失，所以，现实生活中，公众大多对环境公益的保护仅停留在关注的阶段。由于各种起诉资格的限制，起诉费用与个人利益的对比不平衡，加之在起诉过程中取证的难度和对抗方的优势，鲜少有公民真的使用法律途径去维护环境公益。加上政府部门在社会主义发展阶段更多的考虑经济发展，倾向于偏袒污染制造者一方，因此大多数人都认为环境公益诉讼在实际操作当中并不会有预先设想的公正有效，还不如采取相对比较极端的游行示威活动，如浏阳镉污染事件，面对污染企业长达5年对周围环境的破坏行为，先采取强忍，后向有关部门反映但是无效果，最终污染过于严重，导致村民死亡的情况下，采取比较偏激的游行示威。4.公益诉讼受到政府的关注却缺乏政府的实际支持。 公益诉讼往往涉及重大的公民权利和社会问题，牵涉众多，一般都会引起社会的广泛关注，对政府造成极大压力，这可能是政府不能接受和支持的一个因素。2006年02月14日国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定曾指出要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”然而，事实是公益诉讼案件依然是立案难、胜诉难；政府方面没有出台任何鼓励公益诉讼的措施。直到2008年无锡市首次对环境公益诉讼方面做出了相关规定(如上所述)，仍收效不大。此外在司法实践中，许多法院在执行行政诉讼法和民事诉讼法规定的立案审查制度时，还对有关“涉及面广、敏感性强、社会关注”或“新类型、敏感、疑难案件”作出暂不受理的内部规定，也导致部分即使符合起诉条件的公众也无法提起环境公益诉讼。5.公益诉讼举证困难往往导致最终败诉，从而降低公益诉讼的实效性。 我国民事诉讼法第64条第1款规定，当事人对自己的主张，有责任提供证据。简言之，就是“谁主张，谁举证”。在公益诉讼中，原告一方多是公民个人和社会团体，而被告往往是享有某些特殊权力或拥有先进科学技术的企事业单位，对处于劣势地位的原告一方，要求其对被告的违法行为提供相应的证据加以证明，难度相当大。在实践中，因原告举证不能而败诉的公益诉讼屡见不鲜。 如2005年12月7日，北大法学院师生以松花江内生存的濒危珍稀野生水生动物鲟鳇鱼和其他自然物（松花江、太阳岛）作为共同原告，以黑龙江和吉林两省环保、野生水生保护等六行政部门作为第三人，向黑龙江高级人民法院提起民事环境公益诉讼。请求法院判令被告中国石油天然气集团公司等三被告消除对松花江的未来危害，并承担恢复原状的责任，责令黑龙江和吉林两省环保、野生水生保护等六行政部门联合设立“松花江流域污染治理基金”，以接受被告100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡。但黑龙江省高级人民法院立案庭对此事仅作出口头告知原告“本案与你们无关，一切听从国务院的决定”而拒绝立案。（二）为环境公益诉讼制度的构建设立相关的理论依据。环境公益诉讼的主要问题在于：起诉条件较为严格，诉讼费收取过高，简易程序适用率低，由此，诉讼不仅昂贵而且耗时，公民提起的公益诉讼在司法制度上处于了进退两难的尴尬局而。由于起诉主体资格的限制是目前我国环境公益诉讼难实施和推广的最主要问题之一，笔者认为立法机关应该出台相关规定或者司法解释，以扩大诉讼主体的资格范围，同时明确诉讼主体的权利和法律地位。可采用西方发达国家在公益诉讼中的立法技术。如借鉴美国对于公益诉讼的规定，以及学习欧洲所使用的团体诉讼形式。在环境公益诉讼制度建构时，我们可以采用国外的起诉主体宽泛化原则、受案范围扩大化原则、国家奖励等原则。环境公益诉讼可根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。其中，环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为;环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。行政机关不当作为、当作为而不作为等使环境公共利益受到损害，均应纳扩环境行政公益诉讼的受理范围 陈勋儒建立环境公益诉讼制度，保护社会公众权益人民政协报,2006-04-13(B04)。（三）将环境公益诉讼制度程序方面的内容具体化。环境公益诉讼制度作为一个诉讼制度主要涵盖程序法方面的内容，因此在构建该制度的时候应该将现行法规中没有规定或者忽略规定的一些程序上的步骤以及具体内容明确出来。比如多少人才能作为提起团体环境诉讼的底限，提起非直接利害关系的环境公益诉讼需要通过哪些法律途径去获得起诉资格，还有环境公益诉讼的期限以及溯及力等。（四）在环境公益诉讼制度中，立法者不应站在绝对公平的角度。环境公益诉讼法并不是用来辨别是非或者维护正义，而是用来保护已经、正在或者可能遭到破坏的自然环境。该法的设立本身就表示立法者站在如何更好地保护环境的角度去制定相关规定。因此在制度的内容方面应该倾向于便利起诉主体起诉以及胜诉。比如举证责任倒置，降低起诉者举证的难度；降低诉讼费用，尽量免除非必要的手续费用以降低诉讼成本；设立专门受案部门，针对环境公益诉讼所涉及的社科类问题提供相关的技术、设备支持。（五）行政机关树立公益保护意识