关于环境保护的财政政策的研究.doc

关于环境保护的财政政策的研究摘要：改革开放以来，我国用近三十年的时间走过了发达国家上百年才走完道路，创造了中国奇迹。但我国也未能避免西方发到国家走过的“先污染，后治理”的道路，近年来也产生了严重的环境污染问题。环境污染、资源枯竭、生态失衡等已成为制约我国经济、社会持续发展和威胁人类健康的主要因素之一，所以，环境保护势在必行。本文从财政政策干预环境保护的理论依据出发，通过对国内外环境保护财政政策现状分析，得出我国财政政策对环境保护方面的问题与不足，提出适合的财政政策。关键词：环境保护 财政政策一、财政政策干预环境保护的理论依据（一）可持续发展理论可持续发展要求发展“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展”。可持续发展的核心是发展，是以合理利用自然资源为基础，同环境承载力相协调，经济增长与环境保护有机结合的发展。可持续发展理论认为环境净化能力和自然资源是有限的和有价值的，并要求在经济发展的过程中，当代人不仅要考虑自身的利益，而且要考虑后代人的利益，即考虑代际资源配置和代际公平。从可持续原则出发，对于环境和自然资源的利用必然要考虑带给他人的损害成本和给后代人带来的机会成本，并使之得到经济上的补偿。可持续发展要求使用各种政策，包括财政政策来促使经济的发展与环境和资源相协调。（二）外部性理论外部性现象是市场失灵的一种表现形式，也是政府干预经济的一个切入点。外部性传统理论认为：环境问题的根源在于外部效应。外部效应最早由马歇尔提出，当时他称之为外部经济（external economies）。外部效应是企业或个人行为对活动以外的企业或个人产生了影响，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有报酬的现象。外部效应包括正外部效应与负外部效应，而对于企业和个人而言，产生正外部效应的情况比较少，因为企业和个人在理性的支配下，往往不会去做服务于他人而不会因此获得相应利益的事；而对于那种于己有利的事，尽管可能对他人产生不利影响，却无需承担相应成本的事，他们是愿意去做的，从而使负外部效应出现的情况比较普遍。根据微观经济学的观点，外部效应往往导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，使得企业或个人按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离，而导致资源配置低效率，需要政府的干预。污染是一种典型的负外部效应。由于某一厂商的环境污染导致另一厂商为了维持原有产量必须增加一定的成本支出，如安装治污设施，这就是外部边际成本；而制造污染的企业并没有承担相应的成本。由于负外部性的存在，使完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化确定产量的严重偏离，这使竞争厂商的利润最大化行为不能自动导致资源的帕累托最优配置，从而市场机制失灵，出现了非效率。在消费活动中，负外部效应造成的环境污染最典型的案例是汽车排放尾气、一次性塑料包装、生活垃圾等。如果这些消费者没有为负外部边际成本付费，由此造成的环境问题要么由政府来承担，要么任凭环境继续恶化。（三）公共产品理论公共产品通过市场机制无法获得，需要政府提供并强制收费。根据公共产品理论：环境保护具有典型的 胡庆康、杜莉， 现代公共财政学M，75页，上海，复旦大学出版社，2001。公共产品的特性。经 陈共：财政学M，43页，北京： 中国人民大学出版社，2009。 陶勇：论环境保护的财政政策选择J，6页，经济问题探索，2001。济学将所有的商品和劳务分成私人产品和公共产品两类。私人产品具有消费的排他性和竞争性，而公共产品则具有消费的非竞争性和非排他性。由于公共产品的这些特性，通过市场机制无法得以产生或提供。由于自愿价格不能强加于理性的人身上，因而对使用非排他性的公共物品所收取的价格必须是强制性的。环境保护具有典型的公共物品的特征，既包括环境治理, 也包括环境服务。如优美的环境是人人所需要的，但清洁的空气、纯净的湖泊保持是需要费用的，由于其公共物品的特性，令使用者对其的消费具有竞争性和非排他性。人们愿意消费优美的环境，而不愿承担为保持优美环境而需要的支出，即存在所谓免费搭车的现象。从另一个方面解释，就是环境保护这种公共物品具有很强的正外部效应，从而企业和个人都不会去生产，这就使得市场机制下环境保护的公共产品供给严重不足，甚至会出现供给为零的局面。这一事实为政府介入提供了一个基本依据，政府必须通过一定的方式向所有使用环境公共产品的人收取费用。（四）产权理论明确界定产权是市场机制正常运行的基本条件，按照产权理论：环境资源产权不明晰，很难界定。产权是一种财产权利，它包括与财产相关的所有权、使用权、经营权等一系列权利。如果产权不能明确界定，具有不确定性, 就会引起各种法律纠纷，从而打击人们对资源投资、保存、管理的积极性。产权理论的代表人物科斯曾提出在“零交易成本和标准经济学理论假定下，相关方面的契约产生有利于使福利最大化的安排，而这与产权的最初安排是无关的。”即只要产权界定清晰、交易费用足够低，当事人之间可通过自行协商、讨价还价来将外部效应“内部化”，因此市场本身具有解决“外部性” 的机制，并非只有通过政府才能解决“外部性”问题。然而，在现实生活中, 谈判、协商是要产生交易成本的，由于交易成本的存在，即使产权能明确定义，也不一定能保证达到帕累托效率的配置，更何况某些环境资源(如清洁空气、水资源、臭氧层等)具有不可分割性，导致产权难以界定或界定成本很高。此外，外部效应的涉及面比较广，外部效应所带来的价值或损失较难确定。在这种情况下，即使产权能明确界定, 有关多方利益很难达成协议，因为协调每个人的代价过于昂贵。为此科斯在1992 年提出：“我想把斯定理作为分析在存在交易成本条件下的经济的一个基础他并不意味着当交易成本为正的时候，政府的行为如政府经营、法律和税收、补贴等所产生的结果就一定不会比通常市场中的个人进行契约更好。”有鉴于此, 环境保护仍然离不开政府的干预。以上我们讨论了环境资源配置的市场缺陷，由此可见，环境保护作为一种公共产品, 具有很强的外部性特征。但这并不排斥私人来生产这种产品的可能性。在某些条件下, 由市场提供环境产品既是必要, 也是有效率的。从经济学的角度看, 采用市场手段总比政府直接干预要更富于效率，但由于环境问题的复杂性和公共产品的特征，私人手段所能适应的范围和规模将比政府更受限制。因而环境保护是市场机制自身难以进行的，仍然离不开政府的干预，需要政府制定法规强制社会和企业对环境进行保护，利用经济手段诱导经济主体对污染进行治理。也就是说环境保护是政府义不容辞的责任，其中政府财政在环境保护中起着主导作用。二、国内外资源与环境保护财政政策的研究现状资源与环境保护财政政策是指国家为保护生态环境和自然资源，向社会和公众提供环境服务，保障国家环境安全所涉及的政府收入与支出政策、措施。一个完整的资源与环境保护财政体系框架包括环境与资源税收制度、排放污染物收费制度、环境保护政府预算支出制度、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度、各类政府环境基金管理办法等。随着可持续发展概念的提出并受到国际社会的广泛重视，如何利用财政、金融等经济工具实唐英：与生态环境建设相适应的我国财政体制改革J，142-145，生态经济，2007。李里：促进环境保护的财政政策选择J，176-175特区经济，2007。陶勇：论环境保护的财政政策选择J，116-119，经济问题探索， 2006。梁劲：保护生态环境的财税政策缺陷J，18-19，经济研究参考，2003。计金标：生态税收论M，北京，中国税务出版社，2000。汤天滋：环境财政: 构建公共财政体制的突破口J，78-79，财经问题研究，2007。王哲林：环境税的国际比较与借鉴J，78-82税务研究，2007。武亚军： 绿化中国税制若干理论与实证问题探讨J，77-90经济科学，2005。付伯颖、齐海鹏：关于环境税收几个问题的探讨J，23-26税务研究，2002。杨金田, 葛察忠：环境税的新发展:中国与OECD 比较M，62-65，北京，中国环境科学出版社，2000。现自然资源的持续利用和对环境的保护引起了经济学界的普遍关注，因此自20世纪60年代以来逐步形成了资源与环境保护财政政策的研究热潮，取得了不少成果。在西方经济学的理论体系中，福利经济学和环境经济学是研究资源与环境保护财政政策的理论工具。福利经济学创始人庇古所设计的“庇古税”和经济学家科斯提出的科斯定理被认为是资源与环境保护财政政策研究的理论基础。国外经济学界围绕控制全球气候变暖、缩减污染排放等重大环境问题，在资源与环境保护财政政策的一般均衡理论和实证分析上进行了大量的研究，具体包括环境税的设计与实施、环境税的国际意义、环境财政的分配效应和收入的使用等问题。特别是世界经济合作与发展组织（OECD）成员国在利用财政政策保护资源与环境方面取得了丰富的实践经验，为世界各国环境保护财政政策的实施提供了指导。我国经济学界就资源与环境保护财政政策一直比较关注，研究思路基本上分为: 一是分 析我国现行资源与环境保护财政政策的不足，并提出相应的政策建议, 如唐英、李里、陶勇 、梁劲等。二是介绍并借鉴国外资源与环境保护财政政策的经验，提出完善我国资源与环境保护财政政策的措施，如计金标等。三是由资源与环境保护财政政策深入到环境财政体系的构建，也就是不再局限于资源与环境保护财政政策的浅层面，而是提出以环境财政作为构建公共财政体制的突破口，并探讨环境财政的职能、目标模式及构建环境财政体系的具体措施，如汤天滋，马中、王耀先、吴健等。四是从环境财政收入环境税收的角度切入，界定环境税收的概念，考察国外环境税政策，特别是OECD国家的成功做法，探讨在我国建设环境税制的思路，如王哲林，武亚军，付伯颖，杨金田、葛察忠等。总的来说,国内研究及其政策的实施在减缓环境破坏, 改善环境质量方面虽然取得了一定的成绩，但也存在着一些不足之处。三、我国财政政策在环境保护中存在的主要问题（一）财政用于环境保护投入的总量不足，占GDP的比例过低从已经完成工业化的发达国家经验来看，环境质量的改善是以很大资金和技术的投入为依托的。据统计，发达国家在本世纪70年代的环境保护投资已经占到GDP的1%2% ，其中美国为2%，日本为2%3%，德国为2.1 %。资金投入和环保技术二者正是中国最为稀缺的。改革开放以来，中国环境保护投资（不计生态投资）的主要渠道有:基本建设项目“三同时”环保投资，更新改造资金用于老企业污染治理投资，城市维护费用用于环境改善的公共基础投资，排污费返还于污染治理，综合利润留成用于污染治理，银行贷款，污染治理专项基金，环保部门自身建设经费，外国政府或国际金融组织援助我国环境治理项目的各种赠、贷款等。尽管在19801997年，中国环境保护投资从最初的几十亿元增长到1997年的50214亿元，但在GDP中所占比重仍不到1%。因此，环境保护投入的资金不足，制约着环境质量的改善。（二）我国目前排污收费的标准过低，征收面较窄向污染者收取“排污费”，是我国环保投入中最早、最稳定的一条资金渠道，是我国环境政策的重要内容之一。“排污收费”，即对排放污染物超过排放标准的企事业单位征收超标排污费，然后将其中大部分返还给被征收单位，用于治理污染。目前，从总体上看，排污收费最大的问题是收费标准过低，表现在收费数额大幅度低于治理成本，使许多企业宁愿交费也不愿投资于污染防治工作，而且只对超标准排放污染物的企业征收，难以刺激企业最大限度地降低污染的排放。此外，现行的排污费仅仅体现在对企业征收排污费上，而对消费者个人所产生的排污行为或对自然资源的消耗，却没有要求其承担一定的经济补偿。随着经济的发展，环境压力越来越大，继续实行这种超标排污收费制度，难以保证和改善环境质量。（三）我国环保资金使用效益较低据国家环保局的调查数据显示，我国工业废水处理设施投资中有2/3以上的投资没有发挥效益。19911995年，中国污水处理能力年增长率仅为1%。这意味着我国污染投资效益低下，有限的环保投资并没有产生直接的效益。导致这一结果的原因主要有:一是我国环保技术开发的资金投入有限，国内的环保设备技术含量低，品种单调，我国环保产业的发展远远落后于世界发达国家的水平。据有关资料预测，2000年世界环保市场将突破4000亿美元，但目前我国的环保产业产值仅占全球环保产业市场的1% ，年经营额300亿美元左右，不到国民生产总值的1%。以上海为例，具有中等规模的环保企业仅10来家，资产上亿的寥寥无几，中国的环保产业真正长不大。 二是环保资金使用过于分散。我国污染治理投资的大部分都用于各点、源的污染治理方面，用于区域性综合防治的投资很少。（四）缺乏一套完善的环境税制在市场经济条件下，环境税是政府用以保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段。针对污染和破坏环境行为课征环境保护税无疑是保护环境的一柄“双刃剑”。它一方面会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担，通过经济利益的调节来纠正纳税人的税收负担，使其外部成本内部化，促使其减轻或停止对环境的污染和破坏；另一方面又可以将课征的税款作为专项资金，用于支持环境保护事业。因此世界发达国家早已课征环境保护税，防治环境污染和破坏，为环境保护事业筹资。实际上，自改革开放以来，我国始终将环境保护作为税制建设的一项重要内容，我国现行税制中环境保护措施主要包括:1.消费税。对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围,并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。2. 增值税。对原材料中掺有不少于30 %的煤矸石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金，白银在一定时期内给予免税优惠。3.内资企业所得税。规定利用废液、废气，废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，可在5年内减征或免征企业所得税。4.外商投资企业和外国企业所得税。规定外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费收入，可减按10%的税率征收预提所得税，其中技术先进。条件优惠的，可给予免税。5.固定资产投资方向调节税。对符合国家环境保护政策,有利于保护环境、减轻或消除污染的水土保持工程、防护林工程、森林保护、高效低残留农药、城市煤气、集中供热、污水处理厂、垃圾处理厂等投资项目规定了零税率；而对一些污染严重、不符合环境保护要求的小冶金、小炼油以及部分化工项目规定按30%的高税率征税。应当肯定，上述税收措施在减轻或消除污染，加强环境保护方面发挥了积极的作用。但同时我们也应该看到，我国目前尚未真正建立起完善的环境税收体系，面对日趋严峻的环境状况和可持续发展目标，上述税收措施所发挥的作用还远远不够。首先，与国外相对完善的环境保护税相比，我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税收。其次，在现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一，主要限于减税和免税，收益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，而且显得力度不足，影响了实施效果。再次，现行消费税中的环境保护措施显得比较粗糙，仍有进一步改进、细化的必要。四、加强环境保护的财政政策选择（一）加强环境保护的财政收入政策的选择1. 拓宽环保资金筹措渠道，切实增加环保资金的财政投入环境保护和污染治理需要巨额的资金投入，需要政府加以鼓励和支持。为了改变我国目前用于环保的财政资金投入不足的状况，有必要逐步提高财政资金的投入力度。为此，要建立政府环保投资增长机制，通过立法形式确定一定时期内政府环保投资占GDP的比例或占财政支出的比例，并且明确规定环保投资增长速度要略高于国民经济增长率。当然，在我国财力有限、财政支出刚性较强的情况下，要大幅提高环保的财政投入尚面临许多现实的困难，因此，有必要寻求其他的资金筹措渠道。借鉴一些经济转型国家的做法，我们可以考虑建立环保专项基金，有偿使用，滚动发展。基金主要来源是排污费、罚没收入等。2. 改革现有的环境收费制度在环境保护中，要将环境治理与污染控制放在同等重要的位置，改变目前重治理轻控制的局面。为此，一要将资源补偿费并入资源税，同时要将资源税的征收范围扩大到所有自然资源的开发、利用，并且提高税率，使其能够反映出资源的稀缺程度和实际价值；二要改革排污费制度，改变目前的超标排污费制度为达标排污收费制度，超标排放加倍收费并予以处罚的制度。即凡是向环境中排放污染物的单位和个人均按政府规定的收费标准，根据其所排放污染物的种类、数量、浓度和危害性等缴纳排污费；超标排污视为违法行为，除加倍收费外，还要给予相应的行政处罚。同时，各级财政应加强对排污收费制度的管理，改变环保收费机构自收自支的状况，实行收支两条线，列入各级财政预算综合管理，并保证财政资金的有效使用，避免所收取的环保资金使用浪费和挪为他用。3建立和完善我国绿色税收政策第一，建议开征新的环境税。我国目前的环境保护税费政策。的基本格局是：收费为主、税收辅助、补贴配合。这些税费政策的实施，基本上形成了限制污染、鼓励保护环境与资源的政策导向。但我国现行的排污收费制度，有着先天不足：收费标准偏低且不能有效运用；立法层次低，征收不规范；惩罚力度不够等。针对我国的环境状况和现行税制中有关环境保护税收措施的不足，以及排污费征收范围较窄等问题，可借鉴国外经验，开征环境保护税。根据当前国情和税收原则，建议首先开征含硫燃煤税、含铅汽油税两种环境保护税。第二，调整和完善现行的资源税。扩大征收范围。我国的税制结构中主要是流转税、所得税等，资源税所占比重很小、品目过少；应提高资源税比重，扩大资源税税种，如水资源税、矿产资源税、森林资源税，逐步把有关部门现有的资源补偿收费纳入资源税范围；在已有的试点经验基础上，在全国开展生态环境补偿收费；现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各成体系，相对独立，造成征收困难，建议将土地使用税、土地增值税、耕地占用并入资源税，共同调控我国资源的合理开采开发。完善计税办法。将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，尽可能减少产品的积压和损失，使国家有限的资源得到充分利用。资源税的开征不仅是为了取得财政收入，更重要的是为了保护资源，提高资源利用效率。（二）加强环境保护的财政支出政策的选择通过以上对环保公共性、危机性、复杂性的研究，我们可知生态环境建设是一项社会公益事业，环境保护是一项以政府为主导的公益性活动，因此需要政府的大力支持和引导。同时政府作为社会的主管者，通过财政收入政策获得大量的资金，使政府有能力负起环境保护的重任。其中保护环境的财政支出政策的总的方针应是：完善财政支出结构，加大财政投入力度。具体政策措施表现在以下三个方面：1加大政府绿色投资力度绿色投资其基本含义是指在可持续发展和社会和谐思想的指导下，以保护资源与环境为核心，以承担社会责任，促进人与自然和谐，兼顾经济、环境、社会三重盈余为基本要求，从而实现社会经济可持续发展及社会和谐的投资活动。随着政府储蓄率的增加，政府自身成为投资的主体，在环境保护方面政府应该加强绿色投资的力度，一方面应加大对环保产业的投资力度，为防止和消除环境污染提供更多更先进的物质技术设备，同时促进有利于环境保护的配套公共设施建设，例如，大型水利工程建设、城市绿化建设、城市公共基础设施建设等；另一方面，加大对绿色产业的支持和引导力度，促进绿色产业的形成和发展，促使经济走上无害化、绿色化的道路。2加强政府绿色采购力度绿色采购指的是要按照环境管理的国际标准，优先采购有利于减轻环境负荷的产品、原料和服务。政府是最大的采购团体之一，切实推行政府绿色采购制度的贯彻实施，使其标准化、法制化、规范化，有利于