寻找户籍制度改革的突破口.pdf

2009 12西部论丛 荨荨 EDITORIAL时事评论 早在两千多年前 先贤孔子就曾经说过 名不正 则言不顺 言不顺 则事不成 可见 在中国传统文化中 一个人的 身份 有多么 重要 身份扭曲或身份错乱 不但会给其本人 带来伤害 还会给国民经济和社会带来严重的 损失 让人遗憾的是 在新中国建国六十年的历 史中 这种身份差异的现象就已经存在了半个 多世纪 而身份错乱目前至少给数亿人带来 了无穷无尽的烦恼 这也正是户籍制度改革 历来是社会关注的焦点 并能引发万众期盼 的原因所在 户籍改革的艰难探索之路 也许古人早就深知中国 地大物博 人口 众多 的国情 所以对人口的管理和控制早在 两千多年前就已经十分完备 中国的户籍制度 也因此而成为世界上历史最悠久的人口管理制 度之一 早在公元前 685 年 一个叫管仲的人 在齐国提出所谓 禁迁徙 止流民 政策 以 控制人口流动 其目的在于保证国家 利出一 孔 即国家必须采用强硬的政治 经济 法律 手段 控制一切谋生渠道同时垄断社会财富的 分配 然而 就这么一个束缚人身自由的 编 户齐民 措施 却被历朝历代的统治者当成了 维护皇权地位的法宝而加以继承 并得到了不 断的加强和完善 即使是不少大胆的改革者如 王莽 王安石 张居正等人 在户口限制方面 也不约而同地取得了惊人的一致 那就是限制 人身迁移自由的基本原则不能改 能改的也就 是一些技术性的问题而已 对于当代中国而言 1958 年除了 大跃 进 成了当年的标志性事件外 中华人民共 和国户口登记条例 的颁布也值得大书特书 因为该条例以法规的形式进一步规范了全国的 户口登记管理制度 是全国城乡统一户籍制度 正式形成的重要标志 也是当代中国户籍制度 发展史上重要的里程碑 改革开放以后 城乡隔绝的户口迁移矛盾 空前显露 城乡之间 地区之间的人口大流动 规模庞大的流动人口特别是来势凶猛的 民工 潮 强有力地冲击着原有封闭式的户籍管理体 系 如何引导农村人口合理有序地向城镇流动 向非农业领域转移 是户籍制度改革面临的重 寻 找 户 籍 制 度 改 革 的 突 破 口 筲 李长安 长期以来 因户籍与医疗 教育 社会保障等福利直接挂钩 这个红色的小本不知令多少人魂牵梦绕 户籍改革也因此举步维艰 佚 名 27 西部论丛 2009 12 荨荨 EDITORIAL时事评论 大课题 围绕这些问题 国家对户籍制 度进行了多方面的初步改革 改革的第 一步是允许农民自理口粮进入集镇落 户 实行当地有效城镇户口制度 并且 改革 农转非 政策 在流动人口管理 的方法方面 为了保障流动人口的合法 权益 维护社会秩序 公安部于 1985 年 7 月 13 日颁布了 关于城镇暂住人 口管理的暂行规定 决定对流动人口 实行 暂住证 寄住证 和旅客住 宿登记证相结合的登记管理办法 为了 有效地证明处于流动状态下的公民身 份 又在全国范围内实行居民身份证 制度 居民身份证制度的实施 加强 了流动人口的管理 严密了户口登记 管理制度 也为人口管理的现代化打下 了良好的基础 进入上世纪 90 年代以后 特别是 确立了市场经济体制的改革目标以来 随着市场经济体制的逐步完善 计划经 济体制下的 大锅饭 铁饭碗 被 打破 户籍制度特殊的利益附加功能逐 步弱化并日渐恢复正常 随着社会利益 结构的市场化程度增大 大量高学历或 有一技之长的专业人士也都加入到流动 大军中来了 1992 年全国流动人口已 接近一亿 流动的主体是依然农民 大 量流动人口的出现 冲破了 离土不离 乡 的限制 人口的合理流动已成为一 股不可阻挡的潮流 对 50 年代延续下 来的户籍制度形成了强烈的冲击 户籍 改革的步骤也由此加快 1992 年 8 月 公安部发出通知 决定在小城镇 经济 特区 经济开发区 高新技术产业开发 区实行当地有效城镇户口制度 以解决 要求进入城镇落户的农民过多与全国统 一的计划进城指标过少之间的矛盾 1994 年以后 国家取消了户口按照商 品粮为标准划分农业户口和非农业户口 的 二元结构 以居住地和职业划分 农业和非农业人口 建立以常住户口 暂住户口 寄住户口三种管理形式为基 础的登记制度 改革的总体思路是逐步 实现证件化管理 2000 年 5 月 国家 正式取消了粮油迁徙证制度 粮食供应 关系和户籍迁移脱离 上世纪 90 年代以来 各地政府在 吸引钱 投资 和才 人才 的流动方 面 出台了许多措施 对投资移民 技 术移民的居住 迁徙 实行宽松 优惠 的政策 比如上海 深圳 广州 厦 门 海南等一些改革开放的前沿城市 比较早地实行了 蓝印户口 这说明 人的身份限制逐渐被市场因素取代 资 产 技术 住房和正常稳定的收入 已 成为户口迁徙的主体要件 2001 年 3 月 30 日 国务院批转了公安部 关于 推进小城镇户籍管理制度改革的意见 明确规定 全国所有的镇和县级市市 区 取消 农转非 指标 不再实行计 划指标管理 凡在当地有合法固定的住 所 稳定的职业或生活来源的外来人 口 均可办理城镇常住户口 这标志着 我国户籍管理制度改革迈出了实质性的 一步 此后 各地在建立城乡统一的户 口登记管理制度方面开始了探索 截止 到 2009 年上半年 已有河北 辽宁等 13 个省 自治区 直辖市相继出台了 以取消 农业户口 和 非农业户口 性质划分 统一城乡户口登记制度为主 要内容的改革措施 在户籍改革的具体实践方面 一些 地方大胆改革 有不少成功者 当然也 有不幸成为勇敢的 殉道者 比如 2004 年 1 月到 8 月间 在全国多个地 方放开户口迁移管理的背景下 河南郑 州市政府决定 在户籍制度上进一步放 开 实行按固定住所落户 放开亲属投 靠的直系限制 结果 在很短的时间 里 在郑州靠投靠亲属住所的落户者就 达到了 10 万人左右 而小孩和老人占 了很大部分 尤其是 18 岁以下的学龄 儿童 占了投靠亲属入户者的一多半 有关部门并没有预计到从外地迁入的学 龄儿童会如此之多 而儿童的父母是否 在郑州工作 在郑州纳税 无从统计 迫于城市管理的压力 郑州市在 2004 年 8 月停止了按固定住所迁移登记 放 宽亲友投靠的户口新政 这样 历时七 个月的户籍改革尝试就此 夭折 尽管如此 大胆尝试户籍改革的仍 不乏后继者 2009 年 2 月 号称中国 管理最严的上海出台户籍管理新政 凡 是来沪创业 就业并持有 上海市居住 证 满 7 年的境内人员均可以申请转办 上海市常住户口 6 月 上海市政府召 开新闻发布会 公布 居转户 实施细 则 针对申办条件 激励条件 申请材 料 办理流程 家属随迁等 9 个方面作出 进一步的细化 可以说 上海的户籍管 理集中了全中国的所有难点 如果上海 都能够顺利地推进 其他城市就没有什 么理由不能做的了 从这个意义上说 上海的本轮居住证转户籍的制度改革 具有超越本地的更为广泛和深远的意 义 这也正是它为什么如此引人注目 的原因 户籍藩篱的伤痛 户籍制度改革之所以如此艰难 背 后一定隐藏着巨大的制度性障碍 从户 籍制度的演变来看 户口最早的功能其 实非常简单 就是方便人口登记和管 理 从上世纪 50 年代末期起 由于中 国开始实施 以重工业优先 的发展战 略 为了保障重工业优先发展所需要的 大量资金和廉价劳动力 政府开始将户 籍制度附加各种各样的福利功能 诸如 各种社会保障 子女就读 领驾照办车 证 申报专利申报科技奖 参加职称评 定等等 逐渐和户口性质挂上钩 结 果 人 以户口分 不同户口的人就 开始出现了各种各样人为的差异 城里 人和乡下人 本地人和外地人 区内人 据悉 继 上海市居住证转常住户口 相关规 定出台后 上海市有关负责人表示将逐步剥离 附着于户籍上的 待遇 推动户籍管理向居住 地服务管理转变 28 2009 12西部论丛 荨荨 和区外人 户籍制度成了社会不公平 的重要源泉 城乡收入不平等就是分割的户籍制 度造成的恶果之一 国家发改委不久前 公布的一项报告显示 当前中国的基尼 系数已到合理值的上限 达 0 4 左右 而联合国开发计划署的统计则显示目前 我国的基尼系数为 0 45 一个不争的事 实是 我国已经从一个平均主义盛行的 国家转变为贫富差距较大的国家 城乡 收入差距扩大 贫富分化已经成为严重 困扰我国经济发展的瓶颈 成为深化改 革的一大障碍 教育不公平则是另一个困扰公众的 话题 根据农业部的调查 我国 4 9 亿 农村劳动力的平均受教育年限只有 7 3 年 受过专业技能培训的仅占 9 1 接受过农业职业教育的不足 5 绝大 多数农村劳动力仍属于体力型和传统经 验型农民 还没有掌握现代生产技术 即使在城市内部 城市流动人口也因为 没有本地户口而饱受煎熬 比如为了孩 子上学 绝大多数人不得不 被赞助 被捐款 这实际上就是变相地乱收 费 既使如此 到了高考的时候 还得 回户籍所在地考试 在大学录取上 不 公平现象也十分明显 北京等发达城市 的分数线远在其他省市之下 同样是原 始总分 同样是第一批录取线 北京对 照山东 文理科各自低了 120 140 分 即便比照经济欠发达地区如甘肃 北京 的分数线也落在人后 发达大都市年年 低分数线 高录取率 而一些生源大 省的学生却年年面临 高中比高 的激 烈竞争态势 此外 户籍制度的不公平还导致了 外地人不能购买本地经济适用房 不能 租住廉租房和购买限价房 不能享受燃 气补贴 甚至外地的老人不能享受免费 公交或优惠公园门票等等 更可怕的 是 不公平的户籍制度甚至成为 杀人 凶手 因为没有本地户口而造成的自 杀悲剧屡屡发生 其实 户口带来的灾难远不止这 些 就在户籍制度确立后的第二年 我 国就开始发生了从 1959 1961 年持续三 年的大饥荒 饿死的人高达上千万之 多 现在的研究已经证明 导致饥荒如 此严重的主要原因 并不在于粮食的短 缺 而是市场机制的缺乏和对人口自由 流动的限制 正如著名学者茅于轼先生 所说的 市场的自由参与 人口的自 由流动 都涉及人的基本权利 如果把 人圈定在一个小圈子里 不许可商品和 人口的任何流动 粮食只能自给自足 那么任何原因造成的局部供应不足都会 造成饥荒 都会饿死人 所以饥荒造成 的最大威胁来自于对人们自由的干涉 户籍改革的三大突破口 户籍制度的本来功能就是户口登记 和人口管理 因此 要改革现行的户籍 制度 必须还原其本来的面目 要做 到这一点 不但要求公共财政制度和 社会保障制度上的改革 还要求政府 角色的转变 以期实现户籍改革从这 三方面的大突破 首先是公共财政的 公共性 面 对大量涌入的流动人口 如果本地的福 利保障体系向他们完全开放 必将在短 期内对城市本身的福利保障支出产生巨 大的压力 而这也正是绝大多数城市依 然对流动人口实行分隔政策的根源 本 来 公平性 和 全局性 是公共财 政的内在特征 但是 在城乡隔离的户 籍制度下 公共财政特别是地方公共财 政出现了城乡分布不均 本地利益高于 外地利益的不正常情况 因此 回归公 共财政的 公平性 和 全局性 的本 质 对解决流动人口问题就显得格外紧 迫和重要 近些年来 我国的财政能力 有了很大的提高 这为充分发挥公共财 政的公平职能奠定了物质基础 统计数 字显示 近 10 多年来 我国税收年均 增速高达近 20 几乎为 GDP 增速的 一倍 在这方面 美国的经验很值得借 鉴 在美国各州对非本州的人员也不是 一视同仁 但其标准则是建立了一套纳 税与福利挂钩的制度 这种纳税与福利 相关联的分配制度 形成的是一种纳税 人之间的相对公平和社会秩序 在我 国 也完全可以依据纳税情况而不是简 单的户口归属来分配福利资源 其次是社会保障制度的 普惠制 我国目前的流动人口已经超过了两亿 但是相比之下 2007 年的流动人口在 失业保险 基本养老保险和基本医疗保 险中 参加失业保险的仅占 11 44 参加养老保险的占 20 41 参加医疗 保险的占 23 78 全国流动人口中没 参加任何保险的占 72 82 在余下 27 18 的 参 加 保 险 的 流 动 人 口 中 9 41 参加了 三险 中的一个 7 07 参加了 三险 中的两个 10 70 参加 了全部 三险 因此 社会保障制度 的改革应该改变过去的片面性和专有 性 尽快实现保障的普惠性 让所有的 劳动者都能享受到社会保障这张 安全 网 的阳光 最后是政府职能定位的普遍服务 性 在传统的户籍制度下 政府的职能 在很大程度上只是为本地户籍