（宪法学与行政法学专业论文）政府信息公开制度法治化研究.pdf

摘要 摘要 在现代社会中 政府信息公开作为民主和法治的重要内容 不断得到世界各 国宪法和法律的认可 2 0 0 8 年5 月1 日 政府信息公开条例 生效 更是我国不 断推动政府信息公开制度建立的证明 然而 一方面 长期以来存在法律位阶过 低 法律冲突严重 法律内容不完善等问题并未真正解决 另一方面 一些在社 会上有着广泛影响的政府信息公开案件近两年越发频繁出现 更是使政府信息公 开制度的完善变得越来越迫切 针对当前政府信息公开所面临的问题 本文从法治化的视角 主要以政府信 息公开法律制度的完善为切入点 试图为我国政府信息公开制度法治化的实现提 供必要的参考 全文共分五章 第一章是绪论 通过 华南虎事件 和严义明申 请公开财政信息及国家4 万亿经济刺激计划的事件 引出文章的研究问题 从理 论和实践两方面介绍文章的研究价值 并简要介绍文章的研究方法和主要内容 第二章是政府信息公开制度法治化理论概述 通过探讨政府信息公开制度的基本 内涵 理论基础和政府信息公开法治化制度的内涵 阐述了政府信息公开制度法 治化的理论基础和改进方向 第三章是我国政府信息公开制度法治化的现状及问 题分析 在介绍我国政府信息公开制度法治化现状的基础上 从法律和实践两个 层面归纳和分析我国政府信息公开制度法治化存在的问题 第四章是域外政府信 息公开制度法治化的比较借鉴 从立法模式和域外政府信息公开制度法治化现状 两个角度 介绍和比较典型国家和地区的特点 总结出我国政府信息公开制度法 治化的参考意见 第五章是我国政府信息公开制度法治化的建议 本文主张从完 善我国政府信息公开法律体系的角度入手 通过知情权入宪 建立和完善政府信 息公开相关法律 解决当前政府信息公开中存在的问题 并为政府信息公开制度 法治化的实现提供参考 关键词 政府 信息公开 法治化 a b s t r a c t a bs t r a c t i nt h em o d e r ns o c i e t y t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i ci sc o n s i d e r e da sa n i m p o r t a n tc o n t e n to fd e m o c r a c ya n dr u l eo fl a w a n di su n c e a s i n g l ya p p r o v e db yt h e v a r i o u sc o u n t r i e s c o n s t i t u t i o na n dl a w s o nm a y1 2 0 0 8 g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n p u b l i cr u l e b e c a m ee f f e c t i v e w h i c hp r o m o t e st h ed i s c l o s u r eo fc h i n a sg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o np u b l i cs y s t e m h o w e v e r o no n eh a n d t h el e g a lp o s i t i o ns t e pt ob e e x c e s s i v e l yl o w t h ec o n f l i c to fl a w st ob es e r i o u sa n d t h ei m p e r f e c to fl a wc o n t e n ta n d s oo nq u e s t i o n ss t i l le x i s ti nc h i n a o nt h eo t h e rh a n d i nt h er e c e n tt w oy e a r s s o m e c a s e sa b o u tg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i ct h a th a v et h ew i d e s p r e a di n f l u e n c ei nt h e s o c i e t ya p p e a r 丘e q u e n t l y w h i c h i s u r g e n tt op e r f e c tt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e m f a c i n gt h ep r o b l e m so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c w em a i n l yt r yt op e r f e c t t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i ca st h eb r e a k t h r o u g hp o i n tf r o mt h ea n g l eo fv i e w r u l eo fl a w w h i c ha t t e m p t st op r o v i d et h ee s s e n t i a lr e f e r e n c ef o rp e r f e c t i n gt h ec h i n a s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mr u l eo fl a w t h i sa r t i c l ei sf u l l yd i v i d e di n t o f i v e c h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n w h i c hd r a w so u tt h er e s e a r c hq u e s t i o n t h r o u g ht h e t h es o u t h e r nc h i n e s et i g e re v e n t a n d t h ee v e n tt h a ty a ny i m i n ga p p l i e d f o rd i s c l o s u r eo ff i n a n c i a li n f o r m a t i o na n d4t r i l l i o ne c o n o m i cs t i m u l u sp l a n a n dg i v e s ab r i e fi n 臼o d u c t i o nt ot h er e s e a r c hm e t h o d sa n dp r i m a r yc o v e r a g eo ft h i sa r t i c l e t h e s e c o n dc h a p t e ri st h et h e o r yo u t l i n eo ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i cs y s t e mr o l eo f l a w t h r o u g ht h ed i s c u s s i o no nt h eb a s i cc o n n o t a t i o n t h er a t i o n a l ea n dt h ec o n n o t a t i o n o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i cr u l eo fl a w w ee l a b o r a t er a t i o n a l ea n dt h ed i r e c t i o n o fa d v a n c eo ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i cs y s t e mr o l eo fl a w t h et h i r dc h a p t e r i st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ep r o b l e ma n a l y s i so fc h i n a sg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n p u b l i cs y s t e mr u l eo fl a w w h i c ha n a l y z e sa n di n d u c e sp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec h i n a s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i cr u l eo fl a wf r o mt h el a wa n dp r a c t i c e s t h ef o u r t h c h a p t e ri sc o m p a r i s o nt ot h eo u t s i d eo ft e r r i t o r yt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c s y s t e mf r o mt h el e g i s l a t i v ep a t t e r na n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o n w h i c h c o n c l u d e st h e s u g g e s t i o n st op e r f e c tt h ec h i n a sg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i cs y s t e mr u l eo fl a w a b s t r a c t t h ef i f t hc h a p t e ri st h es u g g e s t i o n st o p e r f e c tt h ec h i n a sg o v e r n m e n t 础o r m a t i o n p u b l i cs y s t e mr u l eo fl a w t h r o u g hp e r f e c t i n gt h ef r a m e w o r ko fl a w sa b o u tc h i n a s g o v e m m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c t h a ti s r i g h tt ok n o we n t e r i n gt h ec o n s t i t u t i o n e s t a b l i s h i n gt h er e l a t e dl a w sg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c w es o l u t et h ec u r r e n t p r o b l e 理n so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c a n dr e a l i z et op r o v i d et h er e f i e l e n c e sf o r p e r f e c t i n gt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i cs y s t e mr u l eo fl a w k e y w o r d s g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o np u b l i c g o v e r n e db yl a w 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地 方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意 繇鼋五年魄护声 月加日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留 使用学位论文 的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或 扫描等复制手段保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后应遵守此规定 虢华珲翩躲埠 日期 抄7 年 月 口日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 2 0 0 7 年1 0 月1 2 日 陕西省林业厅召开的新闻发布会 公布了陕西一个村民 拍到了野生华南虎的照片 并称自2 0 0 6 年以来 陕西省林业厅组织3 0 位专业人 员 组成华南虎调查队 对华南虎可能分布的地区进行了一次全面调查 并整理 成 陕西镇坪县华南虎调查结果 陕西省林业厅奖励了照片的作者周正龙 并表 示将进一步开展对华南虎的科学研究工作 争取在野生华南虎活动区域设立华南 虎特别保护地 消息一经公布就在网络上遭到网民的强烈质疑 并多方寻找证据 来证明华南虎照片系被人伪造 与此同时 我国华南虎专家和中科院专家等也均 对陕西省林业厅公布信息的真实性表示质疑 华南虎事件 一时成为社会广泛关 注的热点 面对社会要求政府澄清信息的强烈呼声下 终于在2 0 0 8 年6 月2 9 日 陕西省新闻办通过新闻发布会宣布 周正龙拍摄的 华南虎 照片是一个用老虎 画拍摄的假虎照 周正龙已经被公安机关以涉嫌诈骗罪报请检察机关批准逮捕 经省政府批准 省监察厅决定撤销省林业厅作出的 经鉴定周正龙提供的华南虎 照片是真实的 和 对周正龙奖励两万元 的行政决定 对省林业厅和镇坪县1 3 名相关公务人员给予了严肃处理 2 0 0 8 年1 1 月1 7 日 陕西省安康市中级人民法 院二审判决认定 华南虎照片 作者周正龙犯诈骗罪和犯非法持有弹药罪 判处 有期徒刑两年零六个月 宣告缓刑 缓刑考验期3 年 并处罚金2 0 0 0 元 自此 轰动一时的 华南虎事件 历时超过1 年终于告一段落 但 华南虎 事件 所引发的对我国政府信息公开制度的反思远未结束 尽管在社会的千呼万 唤下 政府最终对 华南虎事件 的真实信息予以公布 但一个连普通民众都能 初步证明其虚假性的简单信息 在全社会的广泛呼吁下仍耗时如此之长是不能让 民众满意的 而事件初期陕西省林业厅等部门明知是虚假信息而予以辩解 更是 民众所不能接受的 从时间来看 我国 政府信息公开条例 2 0 0 7 年1 月1 日颁 布 2 0 0 8 年5 月1 日生效 华南虎事件 恰好处在这一敏感时期 因而主要依据 了 陕西省政府信息公开规定 的进行处理 因而 我们曾寄希望于 政府信息 公开条例 的生效能解决政府信息公开制度中存在的严峻问题 但结果却远非人 电子科技大学硕士学位论文 们所期望 2 0 0 9 年1 月7 日 上海律师严义明分别向国家财政部和发改委提交了信息公 开的申请 其内容包括财政预算和决算的信息的公开和四万亿经济刺激计划进展 情况的公开 如果能提前公开这些需要审查和批准的财政信息 将有助于全国人 大代表有充足时间分析相关报告 更好地提出意见建议和对公共财政进行监督 另一方面 公众及时了解国家财政预决算报告 在享有知情权的基础上更好地行 使对公共财政的监督权 1 月2 1 日 财政部给严义明律师做出了书面回复提出 中央预算 决算草案需要经过全国人大的审查和批准 在批准前不宜对外公开 对于这个 不宜对外公开 的回答 严义明律师认为于法无据 于2 月9 日向财 政部提交了复议申请 国家发改委也进行了书面的回复 但仅对 4 万亿 投资计划 原则等内容做 了概述 未直接涉及任何具体项目细节 严义明认为 国家发改委答复的对象内 容 违法 其要求 公布提交审批申请的省市地区名单及项目名单 发改委回复 为 安排新增中央投资的具体项目名单属于我委工作过程中各地报送的材料 尚 未形成我委政府信息 不属于我委信息公开范围 严义明认为这一解释不符合 政 府信息公开条例 的规定 于是向发改委申请行政复议 2 0 0 9 年5 月1 0 日 严义 明在接受 财经 专访时表示 国家发改委在5 月7 日驳回了其行政复议申请的 决定 因此严义明向北京市第一中级法院提起了行政诉讼 当被问及胜诉几率有 多大时 严义明表示 并不对此次诉讼结果抱有很高期望 他称此次诉讼只是督 促政府公开信息的一次尝试 政府信息公开条例 第2 条规定 政府信息 是指行政机关在履行职责过 程中制作或者获取的 以一定形式记录 保存的信息 并作出专门规定 县级以 上各级人民政府及其部门重点公开下列政府信息 国民经济和社会发展统计信息 财政预算 决算报告 重大建设项目的批准和实施情况等1 1 类信息 尽管 政府 信息公开条例 已经生效 但其中进行明确规定的信息现实中仍往往难以实现公 开 政府信息公开条例 远不能满足实现政府信息公开的需要 政府信息公开制 度法治化目标的实现仍旧任重而道远 我们仍需认真反思当前政府信息公开制度 中存在的问题 努力探索改进的思路 1 2 研究意义 2 第一章绪论 1 2 1 理论意义 由于政府信息公开涉及众多社会领域 法学 政治学 管理学 传播学等学 科均从各自角度对其进行了相关研究 由于学科的众多以及政府信息公开的重要 性 相关研究成果较多 所涉及内容也有较多交叉部分 相关学科的研究对法学 领域的研究具有重要借鉴意义 截止2 0 0 8 年底 政府信息公开相关的硕士和博士 学位论文已超过8 0 篇 有关的专著也超过1 0 部 相关的论文更是大量存在 在 法学领域 学者们对政府信息公开的基本理论 国外的实践 公开程序 监督和 救济等角度进行了较多论述 但专门从政府信息公开制度法治化的视角对政府信 息公开制度的研究则较少 专门的论文仅有5 篇 其中仅有的1 篇硕士学位论文 是从政府信息公开法治化理论研究入手 且均在 政府信息公开条例 生效之前 在本文中 笔者以拙笨之笔 通过对政府信息公开基本理论的简要说明 以法治 化的视角审视政府信息公开制度 并试图完善和深化政府信息公开制度法治化的 相关理论 从时间来看 政府信息公开制度法治化的相关研究成果基本在 政府 信息公开条例 生效之前 因而笔者以政府信息公开制度法治化的理论解读当前 存在的突出问题 将相关理论与当前政府信息公开存在的突出问题相结合 1 2 2 实践意义 由于 政府信息公开条例 生效于2 0 0 8 年5 月1 日 因此尽管 政府信息公 开条例 生效前的学位硕士和博士学位论文也有1 1 篇之多 但均发表于2 0 0 8 年 由于时间仓促 政府信息公开制度的许多问题仍尚未突出表现出来 相关的研究 成果因而往往对当前的突出问题分析较少 在本文中 笔者重点针对 政府信息 公开条例 出台后政府信息公开存在的法律层面和实践层面的问题 主要通过分 析和借鉴国外的先进经验 提出完善我国政府信息公开制度的相关建议 另一方面 针对我国政府信息公开制度的现状和存在的问题 笔者探索从法 治化的视角 主要通过完善政府信息公开法律制度的途径来解决当前存在的各种 问题 文章通过实现政府信息公开制度的法治化的探索 以求为解决当前政府信 息公开制度中存在的各种问题提供重要的路径选择 尽管这一思路未必是完善我 国政府信息公开制度的唯一选择 但文章通过理论探讨和实践的分析 希望能为 为我国政府信息公开制度的完善提供有益的参考 电子科技大学硕士学位论文 1 3 研究方法和基本思路 哲学家阿 迈纳所指出 方法在很大程度上是由目的和前提来决定的 所谓 方法 就是在给定的前提下为达到一定目的而采取的行动 手段或方式 n 1 为了更 好的实现对我国政府信息公开制度法治化的研究 文章主要采用了比较分析的方 法和价值分析的方法 1 3 1 主要研究方法 1 比较分析的方法 比较法是当前法学研究的一种重要方法 跳出地域的限制 能更加开阔人们 的法律视野 为法学研究和法治化进程提供新的思路和成熟的经验 正如有学者 指出的 比较法研究可以为我们提供针对某类法律问题的 解决办法的仓库 同时可以使我们发现本国法的优点和缺陷 有助于打破那种不加反省的民族偏见 和国家主义观念 最终有利于本国法学和法律的进步 瞳3 尽管每一种法律都有其特定的文化背景 但现代法治的一些基本制度和理念 是为人们所认可的 相关国家的一些优良的制度设计和经验是值得我们去参考和 借鉴的 本文将比较分析的方法作为文章最主要的分析方法 通过对政府信息公 开立法模式的比较 为我国立法模式的选择提供了有益的参考 通过对域外政府 信息公开制度法治化现状的比较 为我国政府信息公开制度法治化提供诸如法律 形式和法律内容等多方面的借鉴 2 价值分析的方法 价值分析的方法是法学一种重要研究方法 在指导法学研究和法律实践方面 发挥着不可代替的作用 价值判断 是指某一特定的客体对于特定的主体有无价 值 价值大小的判断 通过价值判断 可以促使人们发现现行法律制度存在的缺 陷 从应然的层面审视当前的法律制度 明确法学研究和法律制度的改革方向 使法律更加适应国家和社会生活的需要 文章秉承了价值分析的基本方法 首先在对政府信息公开的基本理论进行阐 述的基础上 提出了政府信息公开制度法治化的理论内涵 按照政府信息公开制 度法治化理论的要求 文章审视了我国政府信息公开制度的现状 从法律层面和 实践层面提出了现行制度存在的问题 经过分析提出完善的系统化建议 4 第一章绪论 1 3 2 文章的主要内容 文章共分五章 第一章是绪论 通过 华南虎事件 和严义明申请公开财政 信息和国家4 万亿经济刺激计划的事件 引出对 政府信息公开条例 的生效后 政府信息公开制度存在问题的思考 并简要介绍了文章的研究意义和研究方法 第二章是政府信息公开制度法治化理论概述 在对政府信息公开制度的内涵 理 论基础等进行探讨的基础上 提出政府信息公开制度法治化的基本内涵 并对政 府信息公开制度法治化进行必然性和可行性分析 第三章是我国政府信息公开制 度法治化现状及问题分析 本章从法律形式和内容两个层面介绍了我国政府信息 公开制度法治化的现状 提炼和归纳出我国政府信息公开制度法治化存在的法律 层面和实践层面的问题 第四章是域外政府信息公开制度的比较借鉴 本章首先 对国外政府信息公开的立法模式进行比较分析 为我国政府信息公开立法模式的 选择提供参考 之后 本章重点比较了瑞典 美国和我国台湾地区政府信息公开 制度法治化状况 并总结出域外政府信息公开制度法治化对我国的启发 第五章 是我国政府信息公开制度法治化的建议 经过理论分析和对国外政府信息公开制 度法治化的比较借鉴 本章针对我国政府信息公开制度法治化现状中存在的问题 主要从完善我国政府信息公开法律制度的着手 主张通过明确法律体系框架 知 情权入宪和完善政府信息公开制度内容等方面着手 推动我国政府信息公开制度 法治化的进程 电子科技大学硕士学位论文 第二章政府信息公开制度法治化理论概述 2 1 政府信息公开制度的概念 2 1 1 政府信息的概念 信息 有时也被称为资讯或者情报 通常理解认为 指能反映事物存在和运 动差异的 反映客观事物特征的 是发生源发生的 经过加工和传递 可以被接 受者接受 理解和利用的消息 信号及各种内容的情况或知识的总和 肚3 1 信息的 获取和共享 能够极大的扩展人们的视野 提高人们行为的效率和收益 特别是 在社会信息化的今天 信息成为社会中的一项重要资源 信息的广泛交流能够极 大的推动社会和经济的发展 随着行政职能在社会中的不断扩展 其行为广泛涉 及到社会生活的各个领域 在现代社会 社会信息的8 0 以上的信息由政府产生 和拥有 社会信息资源的开放和利用 首先应当是政府信息的公开和有效使用 政府 有广义和狭义两种理解 广义的政府指国家管理的各种机构的总称 包括立法机关 司法机关和行政机关 狭义的政府则指承担国家行政管理职能的 行政机关和法律 法规授权组织 从各国信息公开的立法实践来看 各国在规定 承担信息公开义务的主体方面差别较大 如瑞典 出版自由法 规定国家行政机 关 国会 地方议会 国教议事大会等具有决策权的机构等为公开义务人 美国 的 信息自由法 则规定义务主体包括内阁各部 军事部门 政府公司 政府控 股公司 独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门 我国在法律的制定和 实施上 政府 通常将立法机关和司法机关排除在外 本文的政府信息公开也是 从狭义的政府为对象进行思考的 由于对政府信息公开的义务主体的范围存在争议 对于政府信息概念的理解 也产生了较大差异 应松年教授在2 0 0 2 年对政府信息的定义成为之后许多相关研 究的参考对象 政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生 获取 利用 传 播 保存和负责处置的信息 1 4 2 0 0 8 年5 月1 日开始实施的 政府信息公开条例 对政府信息作出如下表述 本条例所称政府信息 是指行政机关在履行职责过程 中制作或者获取的 以一定形式记录 保存的信息 比较之前的定义 政府信 6 第二章政府信息公开制度法治化理论概述 息公开条例 关于政府信息的定义并没有实质性改变 但在 政府信息公开条例 附则中 明确规定法律 法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息 的活动适用该条例 政府信息公开条例 事实上将法律法规授权组织纳入了政府 信息公开的范围 刘恒等学者认为 政府信息是指政府及其职能部门以及依法行 使行政职权的其他组织在其管理管理或者提供公共服务过程中制作 获得或拥有 的信息 嗨1 在我国 行政机关和法律 法规授权组织同属于享有行政权 行使行政 管理职能的主体 作为行使国家行政管理职能机构所产生和获取的信息都应当纳 入政府信息的范畴 从而建立更加完整的政府信息公开制度 笔者认为 政府信 息应当是行政机关及法律 法规授权组织在行使行政管理职权过程中产生 获取 和拥有的信息 2 1 2 政府信息公开制度的概念 基于对政府信息的定义 政府信息公开制度 是指国家行政机关和法律 法 规以及规章授权组织 依据法定程序和形式 主动将政府信息向社会公众公开或 依申请而向特定的个人或组织公开的制度 公开 要求政府信息必须以公开作为 基本属性 除法律明确规定外 政府信息应当主动公之于众或者依申请予以公开 1 政府信息公开的义务主体 政府信息公开的义务主体 是指依据政府信息公开相关法律规定 负有公开 义务的机构或者组织 由于各国对于政府或者行政主体的外延理解不尽相同 对 于政府信息公开的义务主体范围也差别较大 如美国 信息自由法 规定 行政 机关包括总统办公室 内阁各部 军事部门 政府公司 政府控股公司 独立管 制机构以及行政部门设立的其他公营部门 荷兰 政府信息法 规定 行政当局 有依法向外发布信息的义务 有关负责的行政当局 机构 服务部门或公司有接 受查阅与行政事务有关的文件中所包含的信息 我国 政府信息公开条例 则将 政府信息公开的义务主体限定在了行政机关和法律法规授权组织 一般来讲 政府信息公开义务主体的范围越大 政府信息公开的内容就越多 公民能够更好的利用政府信息资源 因而通常人们热衷于尽可能扩大政府信息公 开义务主体范围的 但是 政府信息公开法律制度也不应当超越 政府 的含义 同时又必须做到公共权力与公开义务的统一 确定我国政府信息公开的义务主体 范围 笔者认为应当做到以下几点 第一 在我国 政府信息公开不应仅限于行 政机关 法律 法规授权组织由于享有行政管理职权 在社会管理中产生和拥有 7 电子科技大学硕士学位论文 大量公共信息 其行使行政权的相关信息应当予以公开 受委托行使行政职权的 组织 其行使行政权涉及的政府信息公开 义务主体也应当作出规定 第二 由 于立法机关和司法机关与行政主体无论组织形式还是权力行使方式都差异较大 他们不应纳入政府信息公开的法律体系 应通过专门的法律对其公开事项作出规 范 第三 政府信息公开义务主体的范围也不应扩展至军队 党务系统 自治组 织和国有企业 根据我国宪法规定 人民解放军与中央政府并列隶属于全国人民 代表大会 从立法实践来看 军队也往往独立于政府进行单独立法 党务系统和 自治组织由于不属于国家机构 也一般代表一定群体的利益 不适宜通过法律强 行要求向社会进行信息公开 在我国 国有企业大量存在 在社会主义市场经济 改革中 政企分开 大多数国有企业已经成为市场经济中平等的经营实体 不具 有公共管理的特权和职能 不具有进行信息公开的必要 2 政府信息公开的权利主体 政府信息公开的权利主体 是指依据政府信息公开相关法律规定 可以接受 政府信息或者依申请获得政府信息的主体 政府信息公开的权利主体一般应当尽 可能广泛 以便政府信息资源得以更有效利用 在法律规定上 政府信息公开的 权利主体一般不应作出特别的限制 以防政府利用相关规定限制当事人的权利 规避自身的义务 关于权利主体的国籍是否应当有所限制 各国在信息公开法律规定上有所差 别 如信息公开相关法律中 日本等国对于国籍问题没有作出专门的限制 但在 韩国等国 外国公民则不能依据信息公开法律直接成为政府信息的权利主体 如 韩国 公共机关信息公开法 规定 与国外信息公开请求有关的事项由总统令规 定 笔者认为 公开的政府信息一般不涉及国家秘密 在国民待遇原则已经成为 国际间交往的基本规则时 对于权利主体的国籍的可以从以下两个方面考虑 1 符合国际上政府信息公开发展的趋势 以实现国民待遇为原则 赋予外国人同等 获取政府信息的权利 2 注意保护本国公民的利益 综合考虑国际上的对等原 则 对限制我国公民在其国同等享有相关权利的国家 给予必要的限制 3 政府信息公开的内容 政府信息公开的内容 指依据政府信息公开相关法律 能够予以公开的政府 信息的内容 政府信息公开的内容是由应当公开的信息和应当豁免的信息两部分 所构成 哺1 在各国政府信息公开的立法中 均将政府信息公开视为原则 将排除 于公开之外的政府信息作为例外 政府信息以公开为原则 除法律专门限制外 一般都应当予以公开 由于政 第二章政府信息公开制度法治化理论概述 府信息是政府在行使行政管理职权过程中产生 获取和拥有的信息 笔者认为 应当公开的政府信息可大致分为三类 第一 政府行使职权中产生的信息 包括 行政行为所产生的各种以文件等形式为载体的信息和政府行为本身 在政府信息 公开制度构建过程中 政府行为作为重要的政府信息却往往为人们所忽视 政府 行为本身不仅直接事关公共利益 而且影响着行为结果所产生的各种信息的真实 性 合法性 忽视对政府行为本身的了解将使对己公开政府信息的理解受到限制 也将使通过政府信息公开监督政府的愿望落空 第二 政府行为中获取的信息 政府 作为与人们生活最密切相关的国家机构 在行使职权过程中 获得大量有 关环境状况 公共事务 经济和社会发展方面的信息 第三 其他政府拥有的信 息 包括其他政府知晓或者占有的与公民利益密切相关的信息 具体来讲 政府信息公开的内容通常包括下列内容 1 政府的政策 法规 规章和其他规范性文件 正如洛克在 政府论 关于论政治社会和政府的目的一 章中提出的 国家应该以既定的 向全国人民公布周知的 经常有效的法律 而 不是以临时的命令来实行统治 否则 就不能真正保证人民的权利 2 政府的 财政情况 包括政府预算和决算的相关信息等 3 重要的政府会议信息 4 社会公共信息 包括经济和社会的统计信息 公共事件的预警信息和处理情况等 5 各项行政行为的依据 执行标准等情况 6 其他依法应当公开的政府信息 政府信息公开的豁免 指依法应当排除于政府信息公开范围的政府信息 通 常认为可以包括以下两类 1 涉及国家秘密 商业秘密 个人隐私的政府信息 这类信息 除非权利人同意或者不公开将会对公共利益造成重大损失 一般应当 不予公开 2 公开可能危机国家安全 经济安全 和社会稳定的政府信息 政 府信息公开豁免的范围虽然在理论上能界定清楚 但由于法律规定的模糊以及是 否符合标准往往难以准确界定 实践中政府滥用在决定公开上的自由裁量权规避 公开义务的现象时有发生 2 2 政府信息公开的理论基础 政府信息公开 具有理论上的必然性 正如洛克在 统治论 第1 l 章 论立 法权 所指出的 政府所拥有的一切权力 应该完全服务于社会福祉 决不允许 任意妄为 权力实施必须通过明确 公开的法律 只有法律公开 人民才能了解 自己的义务 遵守法律社会才能保持稳定 同时 才能保证统治者不逾越限度 力 9 电子科技大学硕士学位论文 2 2 1 人民主权理论 法国法学家布丹首次提出了主权理论 在 论共和国六书 中提出 主权是 在一个国家中进行指挥的绝对的永恒的权力 是除上帝和自然法之外不受任何限 制的最高权力 布丹的主权理论是以君主制为中心的 他认为君主政体是最好的 政体 君主享有主权 其行为不对人民负责 布丹的主权理论为人们最早揭示了 主权的本质特征 但对于主权的归属 随着历史的发展 人们不断进行修正 到 1 7 1 8 世纪 著名自然法学家卢梭从社会契约理论引发出对于主权归属的论断 卢梭认为 社会契约所构成的统一政治体 存在一种超乎各成员之上的绝对权力 这种权力在受公益指导时 就是所谓的主权 国家主权属于全体人民 亦即 主 权是一个整体的人民共同体 卢梭认为 主权是不可转让的 是绝对的 完全神 圣的和不可侵犯的权力 哺h 公意 是人民主权理论的核心 是国家一切活动的前 提 自此 国家的一切权力属于人民逐渐成为一种基本理念 人民主权原则逐渐 成为法律制度的基本原则 各国先后通过宪法和法律予以确认和执行 1 7 8 9 年的法国 人权宣言 第3 条规定 整个主权的本源主要是寄托于国民 1 9 1 9 年德国 魏玛宪法 第1 条第2 款规定 国权出自人民 1 9 1 9 年芬兰 宪 法 第2 条第1 款规定 芬兰的主权属于人民 在议会中集会的议员是全体人民 的代表 1 9 4 6 年法国 宪法 第3 条规定 国家主权属于人民 现行德国 基 本法 第2 0 条规定 全部国家权力来自人民 3 我国宪法第2 条也对人民主权 原则作出明确规定 中华人民共和国的一切权力属于人民 人民依照法律规定 通过各种途径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事业 管理社会事务 基于人民主权理论的要求 人民是国家权力的最终来源 人民通过宪法授予 政府相应的权力和行为的合法性 政府应当将其行使权力的情况以及所获得的信 息向人民进行公告和说明 人民也只有在知悉政府信息的情况 才能有效参与国 家管理 确保人民主权的实现 正如美国前司法部长拉姆兹 克拉科所言 如果 政府是属于人民 来自人民 为了人民的话 人民就应该详细了解政府的活动 没有什么比秘密更能毒害民主政治的了 只有公众拥有信息 市民自治 广泛参 加国家事务才有可能 我们如果不了解信息 怎么才能进行自我统治 1 盯 随着人民主权理论的发展 人民主权不断具体化为公民对国家的各项政治权 利 而其中知情权的重要地位越来越为人们所强调 1 9 4 5 年 美国记者肯特 库 柏首先提出 不尊重 公民 知情权 在一个国家乃至世界上便无政治自由可言 n u 从知情权的本质看 知情权本身是人民主权的延伸 人民通过选举产生政府 l o 第二章政府信息公开制度法治化理论概述 通过法律规定政府权限和职责 从而赋予政府行为的正当性和和合法性 人民只 有知晓政府所产生和获取的信息 才可能有效体现自身作为国家主人的地位 正 如美国第四任总统詹姆斯 麦迪逊所认为的那样 掌握情报者通常制备不掌握情 报者 因此 要使自身成为统治者的人民 必须从信息情报中获取知识 把自己 武装起来 u 引知情权是 项至关重要的政治权利 是公民 法人或其他组织的一 项基本权利 是其他各项基本权利实现的前提 蚍1 3 1 对于公民而言 只有在知晓政 府信息的前提下 才能保证自身的权益不轻易受到政府行为的非法侵犯 才能保 证对国家事务进行应有的管理和有效的监督 作为人民主权原则下一项政治权利 知情权逐渐成为一项独立的政治权利写入许多国家的宪法之中 确认知情权成为 一项基本权利 能够为政府信息公开制度法治化的建立奠定必要的基础 从世界 各国政府信息公开法律制度发展的历史来看 在建立信息公开法律制度的过程中 确认公众是否享有知情权始终是影响信息公开法律制度的建立和发展的关键 h 2 2 2 权力监督理论 现代社会中 国家权力已经广泛渗透进社会生活的各个领域 英国著名学者 韦德认为 如果政府对公民从摇篮到坟墓都予以监督 保护他们的生存环境 在 不同的时期教育他们 为他们提供就业 培训 住房 医疗机构 养老金 即为 之提供衣食住行 这就需要大量的行政机构 而且这些行政机构 必须有自 由裁量权 州1 5 3 刘作翔教授在 法治社会中的权力和权利定位 中也谈到 因为 权力客观上存在着易腐性 扩张性以及对权利的侵犯性 因此要对权力进行限制 和约束 圳1 6 1 历史也反复证明 不受监督的权力必然导致腐败和滥用 最终违背权 力主体的利益和意志 在监督政府权力的过程中 人们不断探索和建立了 权利 监督权力 和 权力监督权力 的各项机制 然而 在政府信息处于封闭的状况 下 人民由于不知晓政府的行为及其掌握的信息 不了解政府在做什么和想什么 权利对权力的监督自然无从开展 由于权力的不透明 权力的暗箱操作也便很少 能纳入到社会的有效的监督之下 权力之间的相互勾结由于较小的社会风险而变 得极易发生 最终使这种 权力监督权力 的机制流于形式 因而有学者指出 行 政权运行中出现的错误及其腐败大多是由于行政权的封闭性和隐蔽性造成的 政 府信息公开制度被赋予了控制行政权的使命 1 7 3 2 2 3 效益理论 电子科技大学硕士学位论文 效益 一词本是经济学的术语 指 以最少的资源消耗取得同样多的效果 或用同样的资源消耗取得较大的效果 u 引随着法学理论和实践的发展 法律的效 益理论逐渐为法学界所接受并不断发展 学者认为 法律效益一般是指整个法律 体系或某一法律部门 某一法律乃至某一法条 法律规范的社会效益 包括其经 济效益 它表明在实施法律过程中所取得的符合立法目的和社会目的的有益效 果 1 9 3 建立完善的政府信息公开制度 一方面 政府信息的广泛公开和广泛使用 降低了政府信息获取的单位成本 另一方面 政府信息利用效率的提高 为社会 活动创造了更大的收益 从政府信息公开的社会影响来看 公开可以使公众对政 府行为的价值进行更好的评判 在信息持续公开的情况下 人们不需要再对某一 项事务给予特别关注 并可以减少对资源配置的事后调整 比叩从行政效率的提升 的角度看 通过政府信息公开的规范化和法定化 一方面避免了政府因职责不明 或程序不规范而导致的效率低下 另一方面 通过规范政府信息公开相对统一的 程序和渠道 为公众充分知晓和利用政府信息提供了便利 政府信息公开制度的建立 在很多情况下带了的效益也是巨大而直观的 2 0 0 3 年的s a r s 至今让我们很多人心有余悸 在对s a r s 中信息垄断所造成的损失进行 分析后 有学者认为 尽管信息封锁不是s a r s 蔓延的直接和根本性原因 但在初 期加速了s a r s 的蔓延 如果有良好的信息公开制度 在广东省与 非典 做斗争 两个多月以后 s a r s 在北京的传播可能更加容易控制 瞳妇为政府信息垄断所支付 的成本巨大 也同样折射出政府信息公开所带来的效益的不可估量 2 3 政府信息公开制度法治化的必然性和可行性分析 2 3 1 政府信息制度法治化的含义 关于法治的含义 在不同的历史时期或者不同的国家 从来存在或多或少的 争议 然而 认识上分歧正是理论得以不断发展的重要内在原因之一 正如法学 上从来没有就公平 正义达成统一认识 更加促使人们对其内涵孜孜不倦的追求 在此 笔者努力依据比较客观和为社会所公认的观点 对政府信息法治化的内涵 作简要探讨 古希腊先贤亚里士多德有句名言 法治应包含两重意义 已成立的法律获得 普遍的服从 而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律 2 2 1 亚里士多 1 2 第二章政府信息公开制度法治化理论概述 德关于 法治 的定义 即著名的 良法之治 为后世理解 法治 的含义提供 了重要的参考 良法 要求我们的法律本身必须是制定良好的法律 就当前我国 的法治化进程而言 可以理解为要求建立良好的法律 立法机关必须具备相应的 立法资格 并在其权限内依照法定的程序制定法律 已制定的法律应当符合人们 公认的价值考量 并在价值冲突中作出合理的价值取舍 已制定的法律应当是完 备的 应当满足社会各个领域实现法律治理的需求 普遍的服从 其本义应是指 普遍的自愿服从 但实际上 完全普遍的自愿服从只是法治的一种应然状态和理 想境界 在法治进行过程 法律要实现其价值 有时需要更直接地发挥其强制性 作用 局部地 某种程度强迫民众服从 因而法律这种强制执行力也是 普遍服 从 所必需的 啮1 法治的 普遍的服从 在应更多被理解为法律的普遍治理 正 如刘旺洪在其 国家与社会 现代法治的基本理论 一书中对法治概念界定时 指出的 法治是指法律在社会调整体系中具有最高的地位 它实现了对社会关系 基本领域的全面控制和调整 政府信息公开制度法治化就是指主要通过良好而完备的法律体系规范政府信 息公开行为 政府信息公开制度依据法律建立并纳入法律的控制下 通过法律解 决政府信息公开中面临的各种问题 社会秩序的健康和可持续发展 必然依赖于 社会主体对良好的规则的遵守 而法律正是政府行为的最基本规则 张树义教授 在 法治政府的基本理论 中认为 从主张政府是具有一定理性的政治群体而不 是手握暴力的强大匪帮这一带有价值认同的实质概念方法出发 规则构成了运用 政府 这样一个词语的关键性要素 3 政府信息公开制度法治化的进程正是将 政府的信息公开行为纳入法律规则的治理下 通过制定完善的法律体系建立政府 信息公开制度 规范其在现实中的运行并解决出现的法律纠纷 据此 政府信息 公开制度法治化的内涵应当包含以下几个方面 1 通过法律程序 建立完善的政府 信息公开法律体系 2 法律关于政府信息公开做了合理的安排 对政府信息公开制 度的具体内容进行了恰当的实体规定和有效的程序保证 3 已制定的法律得到准确 的贯彻和实施 法律制定理念得到了执行者认同 法律规定制度得到了政府信息 公开中各主体的严格遵守 对于政府信息公开制度法治化所依据的 法律 从理论上和国外的相关实践 来看 笔者认为在我国有必要进行适当的区分 首先 政府信息公开作为关系国 家行政权和