社会组织管理体制改革和登记方式创新研究.doc

论文题目：社会组织登记管理体制探析 作 者： 蓝 志 坚工作单位：柳州市民政局通讯地址：柳州市八一路90号电 话：子邮箱：二一二年四月十七日摘 要：随着改革开放的不断深入和市场经济的发展，各种社会组织如雨后春笋般涌现，类型数量不断增多，活动领域日益扩大，社会影响持续提高。在推进政府职能转变、完善经济体制、加强社会管理、促进精神文明建设等方面发挥着越来越重要的作用，对政治、经济、文化等领域发挥着日益重要的影响。本文以柳州市为例，就现阶段社会组织管理工作的现状、发展中存在的问题及如何突破旧体制，积极推动社会组织管理体制改革和登记方式创新研究，不仅对柳州市社会组织发展有重要的引领和带动作用，也有助于促进社会的和谐稳定1。关键词：现状、存在问题、改革、创新 改革开放以来，我国社会组织建设取得了很大成就，社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用，已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为我国经济社会发展中一支不容忽视的力量。随之带来的管理与发展的矛盾也越来越突出。下面以柳州市为例，对当前社会组织登记管理工作中的发展现状、存在问题及如何突破旧体制的，作以下简要分析。1、 柳州市社会组织登记管理工作的现状（一）数量增长较快近年来，柳州市的社会组织发展迅速，目前，全市共登记社会组织1492个，其中社会团体796个，民办非企业单位696个；社会组织总资产达11.31亿元，净资产7.1亿元，年度总收入3.71亿元，总支出2.1亿元，从业人员1.6万人，社会团体会员6.24万个，年度开展社会公益活动1742次，受益人达10万人次，公益活动支出1.43亿元。社会组织遍布全市城乡，涉及国民经济各个行业、社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛、功能较强的社会组织体系。社会组织的社会地位不断提高，社会影响不断扩大，社会形象不断提升，成为我市社会经济发展中不可忽略的新生力量，有效弥补了我市公共服务领域的不足，节省了政府的治理成本。 （二）初步形成覆盖广泛的社会组织体系柳州市社会组织覆盖范围广泛，在全市登记的796家社会团体中，涵盖工商服务业、科学研究、教育、社会服务、文化、体育、卫生和生态环境等各个领域，在全市登记的696家民办非企业单位中，教育类最多，占74% ，其次为社会服务类，占11.5% ，科学研究类和文化分别都占4% ，其余各类合计只占10左右。近年来，为了进一步发挥社会组织在社会发展中的作用，我市重点培育人民群众急需的工商经济类、公益慈善类、社会福利类社会组织，不断完善社会组织结构。目前我市社会组织涵盖了各行各业以及生活的各个领域，已基本形成了一个门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系，成为推动我市经济和社会发展的一支重要力量。 （三）社会组织自身的规范化建设稳步加强我市社会组织已全部实现法人治理，不断完善组织章程和治理结构，健全内部规章制度和自律机制，通过民主的方式决定组织的重要事务等。在社会组织治理结构方面，大部分社会组织能够建立起权责明确、运作协调、有效制衡的法人治理结构。调查显示，58.9的社会组织以理事会或常务理事会作为决策机构，另有 32.2的社会组织的决策机构为会员代表大会，仅有8.9是管理层负责决策。在管理层的产生方面，我市八成的社会组织表示其管理层是根据章程通过民主选举产生，10是由负责人提名并经主管部门批准，也有通过社会公开招聘，只有5.5表示由主管部门派遣和任命，其市场化和民间化程度较高。而社会组织负责人（法定代表人）最多来自于企业（36.8% ) ，其次是退休人员和事业单位，比例分别为20.8和18.1。（四）社会组织作用不断凸显主要表现在：一是充当政府与企业的桥梁，履行了行业协调管理职能。我市社会组织发挥着市场经济中观层次管理主体的作用，客观上起到了沟通政府和企业的作用，在维护企业利益、反映企业诉求、提供产业发展信息、帮助创建企业品牌，以及建立从业规范、促进公平竞争、加强行业自律、解决贸易纠纷方面，作用日益重要。二是扩大了社会就业。我市社会组织，特别是社区社会组织的发展，不仅为市民提供了越来越多的生活服务、文化娱乐服务，而且开发出许多新的产业和岗位，吸引了大量下岗人员及原居民就业。三是促进了社会公益事业发展。柳州市各类公益性社会组织，如柳州市慈善会、市红十字会、市星语康复中心等慈善组织，积极开展多种形式的公益活动，把常规化、制度化的公益活动（如捐资助学）与临时性、突发性的救助活动（如冰雪灾害）紧密结合起来，在消除贫困、尊老爱幼、教育培训、卫生保健和社区公共服务等方面做了大量工作，有力促进了我市社会公益事业发展。二、社会组织管理中存在的问题 （一）相关法律法规建设滞后 目前只有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例等三个程序性行政法规，缺少实体性法律法规。主要确定登记注册程序和业务上的“双重”管理，没有系统地明确社会组织的社会地位、权利义务和法律责任；而且法规层次相对较低，效力低于法律，并且有些条款制定于计划经济体制，已经不适用市场经济体制，十分不利于社会组织的发展、培育和监管。（二）双重管理体制存在弊端1.民间组织的多头管理与注册困境并存。根据双重管理 的规定, 每个民间组织都必须同时接受政府主管机关和业务主管部门的双重领导, 而且其日常业务活动主要受主管单位的领导, 这就要求每一个民间组织必须首先找到相关的主管单位。但是, 社会团体登记条例只是一般性规定,县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构, 均可成为民间组织的业务主管机构, 这就使得民间组织的业务主管单位呈现五花八门的局面, 甚至有的民间组织还有好几个管理的“婆婆”。这样, 对于那些能找到主管单位的民间组织来说,双重许可带来的可能是多头管理 。而对于那些找不到主管单位的民间组织来说,业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可制度不仅人为抬高了民间组织申请登记的门槛, 而且如果业务主管单位拒绝履行审查许可职责却缺乏相应的权利救济手段, 这种强迫民间组织寻找业务主管单位的制度规定将许多民间组织挡在了合法登记的门外, 而申请登记的条件过高也大大限制了民间组织的依法登记2。2.双重管理导致监管责任推诿与监管内容重复并存。有人认为,双重负责的管理体制就是一种政治把关和共担责任的分权机制。无论是登记管理机关,还是业务主管单位,审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能, 谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任,而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排,无论是批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。但另一方面, 登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查、违反有关条例规定的查处等方面进行重复工作。3.对民间组织的事前审查流于形式与事后处罚过于自由并存。一方面,双重管理体制下民间组织重大活动的请示报告制度和年度检查制度是一种事前审查和审批制度, 往往流于形式而难以起到监管作用;另一方面,双重管理体制下赋予登记管理机关和业务主管单位对民间组织处罚和撤销或吊销方面自由裁量权过大,对于民间组织的事后处罚过于自由,大大降低了相关法律条文的严肃性3。4.对民间组织的干预过度或放任不管并存。一方面, 双重管理体制下,业务主管单位以监督指导的名义对民间组织进行全面而直接的干预,有的业务主管部门将部分政府职能转移给民间组织的同时,将民间组织置于二政府地位而全面控制;另一方面,当一些民间组织缺乏自律、出现问题时, 有的业务主管单位又放任不管,甚至有的还充当不法民间组织的保护伞。这两方面都不利于民间组织的自主功能的发挥。（三）社会组织队伍素质有待提高目前我国大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低；有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺4。（四）是社会组织内部规范不够健全有的社会组织规章制度不完善，有些甚至只有不规范的口头规定，或虽有完善的制度，但由于专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向。三、现行社会组织管理体制创新当前我国社会组织管理体制改革的对策就是建立有中国特色社会组织管理体系。建立有中国特色社会组织管理体系，首先依赖于我国以往社会组织管理的经验、教训，其次依赖于对社会组织发展和社会组织管理问题的考察。同时我们在国外社会组织管理借鉴问题上，探讨我国新时期社团管理工作的管理原则和当前加强社会组织管理的具体对策。(一)尽快建立和完善我国关于社团管理和社团的法律体系 市场经济在一定意义上就是法制经济。政策不配套，立法跟不上，社会团体就不能得到健康发展。特别是有行政立法权的上级机关，经过若干年的探索，应尽快建立一套能够使社团等中介组织走向成熟的规范管理程序和制度。如社团等中介组织，行政机关按照行政许可法的规定，那些行政职权或行政事务权能够合法地移交给社团等中介组织，那些不能移交给社团等中介组织，这些都不是基层登记管理机关所能解决的问题，而要由具有行政立法权的上级机关给予明确完成。所以，只有建立了完备的法规体系，才能区分社团等中介组织与政府行政职能的明确界限，也才能保证社会团体承担社会事务的合法权益。也才能使地方政府职能部门在行使监督管理权中正确行使行政职权，真正做到依法行政。（二)双重管理体制的改革双重管理体制的弊端是目前制约社会组织发展的最基本障碍,改革社会组织管理的双重负责体制也成为改革呼声最高的一个方面。前面提到, 双重管理体制的最大特征在于登记机关和业务主管单位的审批登记制度,这带来两个最直接的后果:（1)大量的社会组织因找不到合适的业务主管部门或达不到登记的其他条件而无法依法登记并因此成为非法社会组织。（2)业务部门对所管理的社会组织的行政干预。因此,在实践中,针对上述问题,有些地方开始试点民间组织的备案制,而有些地方在行业协会的管理体制改革方面走在了前面5。民间组织备案制度主要是针对双重管理体制下民间组织的登记和成立门槛过高造成大量民间组织不愿注册登记从而游离于法律监管之外的困境而设计的。据有关数据反映, 从总体上看,经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的1 /10 左右。据不完全统计, 民间组织备案制度已经在北京、上海、天津、山东、浙江、湖北等许多地方试行, 全国已经超过20 万个备案组织,主要形式包括慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织。 （三）应该明确部门职责，加强社会组织的监督管理第一，建议我市在民政局内设“民间组织管理局”，加强对社会组织的登记管理。同时不断加强外部执法检查，促进社会组织依法运作。首先是加强年度检查监督与执法力度，年检时认真核查社会组织财务报表和业务活动情况，及时查处违规行为。其次建立社会组织违规投诉举报渠道，加强对社会组织违规行为的查处。再次是明确登记管理机关与行业管理职责，建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”登记管理新格局，强化社会组织的登记与行业管理监督职责。第二，加强行业协会自身管理工作。从以往经验看，各种行业协会的行业自律公约在协调行业利益关系、维护市场公平竞争、加强行业诚信自律等方面都发挥着重要作用，但是我国现行的法律法规政策并未明确规定行业自律公约具有何种法律地位。建议以法律形式明确规定行业协会制定的行业自律公约对行业内所有经济组织都有约束力，行业协会可依据行业自律公约，对违反规定的组织给予相应惩戒和约束。（四)社会组织的公开透明化改革我国有关法规缺乏对民间组织内部管理的详细规定, 同时民间组织的内部治理结构和自律机制也很不完善,导致民间组织内部管理混乱,有些民间组织声称不以营利为目的, 但实际上却像企业一样想方设法获取利润,并且以此逃避国家税收, 这些都不利于民间组织的健康发展。2005年起,我国开始建立民间组织信息披露制度的改革,首先选择基金会作为信息披露的对象,进行了一系列的制度设计。信息披露制度的建立,将从根本上保障民间组织的健康发展,提升民间组织的整体公信力,并促进民间组织自身的能力建设。 社会管理过程是一个社会协调、多元参与的过程。地方社会组织的治理创新初步确立了社会组织在社会治理中的主体地位，其创新成果也在一定范围内得到了推广，在经济社会发展中的作用也越来越明显。要通过健全社会组织法规体系，明确社会组织的功能、地位和作用，完善培育、扶持和规范管理社会组织的措施，加强对社会组织的规范化管理，提升社会组织能力建设，为社会组