（伦理学专业论文）论公共行政公平与效率的价值取向.pdf

i 论公共行政公平与效率的价值取向论公共行政公平与效率的价值取向 专业 伦理学研究方向 应用伦理研究 年级 2003级研究生 李应建 导师 苏平富副教授 摘摘要要 自公共行政学诞生以来 对公共行价值问题的探讨就一直没有停止过 尤其是关于公 共行政公平与效率价值取向的问题 本文从探讨公共行政视野中公平与效率的关系入手 分析了主要影响公共行政价值取向的几个因素 并系统回顾了公共行政思想史上公平与效 率的价值理论 从透视公共行政领域价值偏失的现状出发 提出当前我国公共行政的价值 目标 并结合我国公共行政改革的现实状况 进一步探索当前实现我国公共行政公平与效 率的措施 以期更好地促进现代化的发展 全文除绪论和结语外 共分五个部分 第一部分 在公共行政视野中 一般来说 公平是指管理国家和社会公共事务的过程 中 公正地行使权力 维护社会公正 实现社会公平正义 而效率是指如何利用有限资源 以最少的资源成本 通过优化资源配置来创造最大利益 即实现收益最大化 一般来讲 在现代公共行政中 公平与效率的关系应是一种辨证统一的关系 表现在 一方面 效率 作用于公平 公平也反作用于效率 另一方面 公平与效率又在一定程度上是对立与冲突 的关系 效率的实现在一定条件下会损害公平 而过分的强调公平又会阻碍效率的实现 第二部分 公平与效率作为公共行政两个最基本的价值 也是两个最基本的价值取向 在公共行政的现实实践中 依据不同的时代 不同的国家和地区 会有不同的选择 因为 影响公共行政现实的价值取向有很多方面的因素 包括经济 政治 社会文化等方面 本 文在这一部分重点分析了主要影响公共行政价值取向的经济因素 制度因素和社会文化因 素 第三部分 在分析影响公共行政价值取向因素的基础上 我们系统回顾并反思了中西 方公共行政价值取向的历史演变过程 西方公共行政的价值取向经历了由单纯的以效率为 主转变为注重公平以及主张效率与公平并重的演变过程 并初步探索出了一条公共行政发 展的正确道路 而我国的公共行政价值取向则经历了由公平至上到效率至上以及 效率优 先 兼顾公平 的转变过程 第四部分 我国社会主义的国家性质决定了坚持 公平与效率并重 是社会主义应有 之义 在改革开放和全球化进程之中 随着社会格局的变化和政治体制改革的要求 当前 我国公共行政必须坚持 公平与效率并重 的价值取向 本节还分析了当前我国公共行政 iii thesis on the value orientation of fairness and efficiency of public administration abstract the value problem is the question that any social science cannot avoid so does in the field of public administration study area from the birth of public administration science the discussion on the value question of public administration has never stopped especially the value orientation question of the fairness and efficiency of public administration this thesis fairly discusses from the relationship between fairness and efficiency in the public administration field analyzes several major factors that affect public administration value orientation and systematically reviews the value theory of fairness and efficiency in the history of public administration it explores the value loses in the field of public administration from the perspective way to put forward the value goal of our country s public administration with the combination of the current situation of our country s public administration reform it further explores the measures of realization of fairness and efficiency in our country s public administration thus better promoting the development of modernization the full text altogether includes five parts besides the introduction and the conclusion the first part generally speaking in the public administration field fairness refers to fairly performing authority maintaining society fairness realization of social justice and fairness in the process of managing country and social public affairs however efficiency refers to how to use limited resources with the least resources cost create the biggest benefit through optimized disposing resources namely realize public interest to the maximization generally speaking in the modern public administration the relationship of fairness and efficiency should be one kind of dialecticalunificationrelationships itshowsthat ontheonehand efficiencyactson fairness fairness also affects efficiency on the other hand fairness and efficiency also are the relationship of opposite and conflict on certain degree the realization of efficiency harms fairness under certain condition but the excessive emphasis on fairness can hinder the realization of efficiency the second part as two most basic values fairness and efficiency are the two most basic values orientations of public administration in public administration practice progress it can have different choices according to different time different countries and different areas because the factors affect the public administration realistic value orientation covers many areas including economy politics social culture and so on this part has mainly analyzed economic factor system factor and the society cultural factor that mainly affects public administration value orientation the third part on the basis of analyzing the factors that influence public administration 1 绪绪论论 价值问题是任何社会科学都无法回避的问题 在公共行政学领域同样如此 自 1887 年 6 月 美国行政学家伍德罗 威尔逊在美国 政治学季刊 第二期中公开发表了一篇 行 政学研究 论文 标志着公共行政学的诞生以来 对公共行价值问题的探讨就一直没有停 止过 尤其是关于公共行政公平与效率的价值取向的问题 在公共行政学领域中 人们把价值这一术语广泛应用于公共行政学的研究之中 而价 值是公共行政研究的主要问题 是贯穿整个公共行政研究过程的主线 任何公共行政的实 践过程 都包括公共行政主体的价值选择 价值观念 价值目标等 但何谓价值 对它的 解释有很多 这里我们从马克思关于价值的概念说起 马克思为我们指出了关于价值的一 般概念 他指出 价值 这个普遍的概念是从人们对待满足的外界物的关系中产生的 1 是 人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性 2 因此 价值表现为一种关系 范畴 是主体对客体的兴趣的需要以及客体对主体需要满足的肯定或否定的关系 并立足 于客体与主体之间需要的满足与被满足的关系 而这种需要的满足与被满足之间的关系 主要体现的是一种人与人之间的关系 这里 我们借助哲学意义上的价值概念 把公共行政价值当作公共行政体系中的一种 关系范畴 这种关系范畴 首先表现为公共行政体系中的行政关系 也就是人与人之间的 关系 把人与人之间的价值关系带入到公共行政体系中 可以把公共行政价值理解为公共 行政客体对公共行政主体需要的满足 或者说是公共行政客体的属性与功能可以满足公共 行政主体的需要 3 公共行政作为管理国家和社会公共事务的活动 其本质特征在于 公 共性 即有效地增进和公平地分配公共利益 这是公共行政的精髓 公共行政的价值本 质就在于能够使公共行政主体以及公共行政活动更加完善 推动人类社会的发展 因此 公共行政价值取向是公共行政主体确立公共行政活动的方向 公共行政价值取向的确立 取决于公共行政主体的价值需求 价值取向在公共行政实践活动中 对于目标的确立 方案的选择 目标的实现等起着 至关重要的作用 纵观公共行政学的整个发展历程 从 1887 年公共行政学的诞生以来 在短短的百余年间 公共行政始终以公平与效率为最基本的价值 也是公共行政最基本的 价值取向 人们对公平与效率的研究也可谓不遗余力 从传统公共行政 效率至上 的价 值取向到 社会公平 的价值取向 人们都在试图对整个公共行政领域进行变革 进而整 合各种理论观点 以期建立一种对社会可持续发展的公共行政学新范式 在西方传统公共行政学的理论研究中 长时期以来将效率视为公共行政的终级目标和 唯一的价值取向 使效率一直居于主导地位并统治着那时的社会 但是 当效率价值在不 断取得主导地位的同时 矛盾同时也合乎逻辑地孕育了 因为 工具性价值统治现代社会 的同时 作为公共行政价值体系中另一方 自由 民主 公正等理性规范价值却日益丧 失 使得这对本该协调统一的关系失去了平衡 公共行政价值的本质也随之变异 但当人 2 类进入 20 世纪后半叶时 随着科学技术的迅猛发展 生产力得到了快速增长 经济发展 的水平也得到了不断提高 在这样一个急剧变革以及纷扰不安的时代里 人们开始变得更 加理性化 公共行政的单边效率价值取向开始广泛遭受人们的置疑 人们认识到 公共行 政的 公共性 决定了政府不同于其他的私营部门 效率不是公共行政的最终价值目标 进而倡导公共行政对社会公平的关注 强调公平与效率的协调统一 我国的公共行政实践 有别于西方的情况 一方面效率从来都不是我国社会主义的唯 一价值目标 更不是最终的价值目标 但同时又在某个时期存在过单边价值取向 另一方 面又存在长期效率普遍低下 平均主义的公平和实际的不公平现象 随着我国改革的进一 步深入 社会处于转轨的过程中 权力与经济交错形成的复杂局面 又出现了新的公平问 题 特别是弱势阶层和新富裕阶层的分化日益加大 社会矛盾开始加深 如何在公共行政 学领域探讨公平与效率的价值取向 使二者协调发展 这关系到当前我国公共行政发展的 进程和方向 目前 我国经济领域的改革已突破自身的框架 要求社会其它方面也要进行 相应的制度创新与秩序建设 我国传统计划经济体制下的公共行政管理模式在环境的持续 变迁之下已越来越难于完成推动并引导社会发展的任务 政府自身的变革已成为社会改革 的目标 并成为公共行政的公平与效率能否达成的最重要条件 但是 这场改革首要的是 必须有一个明确的价值目标和价值取向 并围绕这一目标和价值取向构建起公共行政的新 模式 笔者认为 我国公共行政的根本价值目标在于如何建立以 公平与效率并重 的价值 取向 实现公平与效率的动态平衡 并使之贯穿于公共行政的整个实践活动之中 促进我 国现代化的发展 一 公共行政视野中的公平与效率一 公共行政视野中的公平与效率 一 公平与效率的含义 一 公平与效率的含义 1 公平 公平有着广泛的意义 几乎存在于整个人文社会科学领域 并在每一个学科领域中都 有其属于自己的意义 当公平作为经济实质的范畴时 指一种分配原则 决定着一定的主 体应当享受什么样的经济利益 当公平作为社会关系的范畴时 指一种人际相处的平等地 位和行为准则 防止个人利益对他人和社会利益的侵害 当公平作为一种政治的范畴时 指一种社会政治制度和政府的主张 体现公正合理地配置权利与义务 保持稳定正常的社 会秩序 当公平作为伦理道德的范畴时 指一种社会道德规范 以达到 义 与 利 的 统一 评价善与恶 是与非 但是 在公共行政学领域中 公平更多的是借助于政治范畴和伦理道德范畴上的意义 来讲 一般意义上 公正 正义 公平 公道是同一概念 都含有给人应得的待遇或赏罚 即使每个人获得其应得东西的意思 4 公平作为伦理道德的意义上讲 包含了一种评价 包含着一种 应然 的标准 而这种评价往往表达了一种理想 体现对人类福祉的追求 3 同时 公平又反映着人与人之间的利益关系 以及决定这种关系的社会的经济关系 从而 展现出公平的现实性与客观性 公平是公共行政的核心价值 是决定公共行政的终极价值目标是否实现的关键 一切 公共行政活动 不管是公共行政人事 还是公共行政政策 以及公共行政财政等都必须以 公平为原则 公共行政的 公共性 决定了它的公正性和正义性 就道德境界来说 公 正 公平 远远低于仁爱和宽恕 然而就道德的社会效用来说 就道德对其目的的效用来说 公正 公平 却远远重要于仁爱和宽恕 也重要于其他一切道德 公正 公平 是最重要的道 德 5 而公共行政的运行过程就是公共权力的运行过程 公共行政在公共权力的运行过程 中实现公共利益 在整个过程中需要一种完成整个过程的规则和秩序 这就是公平 公平在以往的公共行政中 往往只是一种单纯的公共利益分配原则 就像罗尔斯所说 的那样 所有的社会价值或基本的善 自由和机会 收入和财富 自尊的基础都要平 等地分配 除非其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益 6 但是 公平作为公共行政的基本价值 其意义不在于单纯的利益分配原则 我们知道 公 共行政的本质在于 公共性 公共性是与自利性相对的一个概念 是指政府产生 存在 的目的都是以公共利益 公共目标 公共服务为归旨 实现公共行政的 公共性 在于公 共权力的应用 公共权力属于人民 并由人民赋予国家行政组织机构用以管理国家和社会 公共事务 应当说 现代公共行政的出现是从属于这样一个目的的 那就是公正地管理社 会公共事务 维护和服务于公共利益的要求 7 可以说 在公共行政视野中 公平一定意义上指行政公正 即管理国家和社会公共事 务的过程中 公正地行使权力 维护社会公正 实现社会公平正义 8 行政公平的本质就 在于应用公共权力实现公共利益的公平 要求对组织资源分配的公平 合理 既如何应用 公共权力合理调节人与人之间 个人和社会之间的关系 具体来讲 公共行政的公平包括 几个方面 第一 权利公平 在公共行政实践过程当中 公平首先意味着社会权利上的公平 它 要求公共行政的制度安排和非制度安排中要给每个社会成员的生存 发展的机会是平等 的 劳动的权利 受教育的机会 职业的选择等不能受家庭背景 种族 性别及资本占有 状况等因素的限制 第二 机会公平 公共行政是社会的成员赋予公共权力来管理国家和社会事务的活动 公共行政的一切公共权力属于人民 所以 公共行政要实现公平的正义 必须确保社会所 有成员在参与社会活动中的机会均等 同时公共行政价值的实现需要社会每个成员的共同 参与才能完成 实现公共行政的公平的前提是发挥出每个人的潜能 意味着社会成员的机 会公平 我们必须要满足人的不同层次需要和不同人的不同层次需要 这一方面要求社会 多提供机会 另一方面公共行政制度安排要保证所有机会是均等的 第三 规则公平 只有在规则公平的前提下 才能保证公共行政主体在参与社会活动 中实现机会公平 权利公平 才能保证效率的提高 也就是说 在公共行政实践活动中 4 不仅要保证在行政制度和规则面前所有公共行政主体一律平等 还要保证其享有平等的规 则 第四 分配公平 在当代 人们通常以社会财富的分配是否合理作为评判社会公平程 度的直接依据 所以 分配公平是社会公平的根本内涵和最高层次 分配是否公平 不仅 关系到行政效率的高低 而且对公共行政制度的变革和社会秩序的维护与稳定也起着决定 性作用 实现分配公平有赖于合理的公共行政机制的建立 其中分配制度和分配政策起着 极为重要的 直接的作用 第五 社会保障公平 在现代社会 人的生存权 发展权必须得到尊重和保护 公共 行政的目的是实现人和社会的共同发展 为此 要建立健全覆盖全社会的保障体系 特别 是对贫困群众 以及缺乏参与社会选择 社会竞争能力亦即缺乏劳动能力的人和遭遇各种 灾难的人 政府和社会必须提供社会保障 为其生存 发展提供基本的物质生活条件 这 是政府的责任和义务 同时也是社会和谐发展的必要前提 2 效率 效率同样有着广泛的意义 对于 效率 efficiency 一词 最早出现于拉丁文 是 一个哲学术语 意思是 有效的因素 19 世纪末 效率 的含义引申到机械工程学和物 理学中 指的是一种机械工作时的输出能量与输入能量的比值 即 效率 输出能量 输入 能量 再后来 效率 的含义引入经济学和管理学 指的是消耗的劳动量与所获得的劳 动成果的比率 简化为 效率 产出 投入 科学管理主义和 泰勒制 兴起之后 效率 一词开始出现于行政管理领域 1890 年 美 州际贸易委员会在举行是否应该提价的听证 会上 将 泰勒制 确定为 效率 效率 开始只是用以评估行政机关的日常办公室管 理工作状况 后来美国行政学家怀特进一步用于评价整个政府行政管理 然而 在一般情况下 效率 意指 经济效率 简称 效率 萨缪尔森给效率下 了一个定义 效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要 更准确地说 在不会使其他人的情况变坏的前提条件下 一项经济活动如果不再有可能增进任何人的经 济福利 那么 该经济活动就是有效率的 9 所以 效率一般是指消耗的劳动量与所获得 的劳动效果的比率 其实就是如何实现资源的有效配置 在公共行政视野中 借用经济学 效率 的概念 同样把效率看成一种投入和产出的 比例关系 是如何利用有限资源 以最少的资源成本 通过优化资源配置来创造最大利益 即实现收益最大化 行政学的创始人伍德罗 威尔逊在他的 行政学研究 中曾经明确提 出 行政研究的目的首先在于发现政府能恰当地和成功地做些什么 其次在于发现政府如 何尽可能以最少的金钱和精力 以及最大可能的效率来完成这些事情 it is the object of administrative study to discover first what government can properly and successfully do and secondly how it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy 10 威尔逊在这里为我们指出了 效率不单是一种投入和产出的比例关系 而且还是如何以 5 最小的成本获取最大的利益 只不过 这里的利益最大化变成了管理国家和社会公共事务 的活动过程中公共利益的最大化 同时 在这里的效率除了这种基于人类目的的手段意义 外 效率还是公共行政本身的价值体现 人们习惯把公共行政现实中的效率叫做行政效率 具体是指国家行政机关及其行政人 员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力 物力 财力等要素之间的比率关系 11 简单 来说 就是效果与消耗之比 可以说 在公共行政视野中 行政效率实际上是公共利益的 重要表现 它体现着公共利益的得失 行政活动投入的人力 物力和财力 实际上是归属 于人民和国家的公共资源 是公共利益的物质形式 行政投入的产出即结果 实际上就是 政治 经济和文化等诸多方面给人民 国家和社会带来什么样的公共利益 或者就是在什 么程度上满足了人民 国家和社会对公共物品和公共服务的需要 12 而具体的行政效率包括几个方面的要素 一是效益要素 效益的要素是行政效率的前 提和基础 由四个方面决定 首先是行政活动的总方向和性质是否符合公共行政的公共利 益 其次是各项行政决策的质量是否符合科学的规律和现实条件 再其次是各项工作的质 量是否符合法律 技术和计划要求 最后是是否能符合一定期限的行政任务 二是经济要 素 指效率的追求是遵循经济原则 主要表现为投入和产出的所体现的量的关系 即投入 量和产出量 三是时间要素 时间是行政效率不可缺少的基本条件 任何行政价值目标的 完成都要体现一定的时间 13 总之 公共行政是为社会提供公共物品 服务的公共生活领域 发生的是公共选择行 为 公共行政作为一种社会目标的合理调整和社会利益的权威分配 而公共行政主体 作 为社会公共利益的代表者和维护者 始终把实现和维护社会正义视为首要价值 公共行政 不仅注意效率的量的规定性 即重视投入与收益之比例的技术计算 更看中效率质的规定 性 即重视在平等的基础上激发人的积极性和创造力 所以 公共行政追求的公平与效率 应当是一种整体性的公平与效率 二 公平与效率的关系 二 公平与效率的关系 一般来说 在现代公共行政学领域中 公平与效率应是一种辨证统一的关系 首先 公平与效率作为公共行政两个最基本的价值 两者是相辅相成 相互促进的 二者互为前 提和条件 只有实现了公平 有一个平等 公正的行政机制 才能够调动人们的积极性 从而提高效率 实现效率的目标 而只有效率的提高 才能够促进公平的实现 同时 公 平也是效率的基础 其次 公平与效率又在一定程度上是处于对立的关系 在一定的条件 下 公平与效率是处于此消彼长的关系 例如 在我国改革开放的初期 为了在较短的时 间里实现社会生产力的高速发展 必定在一定程度上会伤害公平的实现 而政府行政公平 的实现需要一些必要的条件 如完备的制度 但这又不是在短时间里就可以解决的问题 当然从长远的角度来看 公平与效率的这种对立状况是不允许的 但我们却不能否定其在 一定条件下的对立关系 6 1 公平与效率的统一 公平和效率之间是统一的关系 在公共行政的现实实践中 片面强调公平会损害效率 的价值 而只注重效率也会导致人们的贫富两极分化 损害了公平 最终也葬送了效率 因此 只有在提高效率的过程中寻求动态改进 公平才可能较好地实现 而反过来 公平 的增加也必然伴随效率的增长 具体来讲 效率作用于公平 同时公平反作用于效率 因为 公平作为公共行政的规 范价值 一个首要的前提是必须提高行政效率 但是 公共行政效率的前提是又是要求机 会均等 即公平原则 行政效率的提高也推动行政公平的实现 在公共行政改革的历史中 行政公平总要与一定的行政效率相对应 例如 在政府的行政实践过程中 由于受市场经 济的影响 市场经济逐利的本质 不可避免地会对公共行政实践过程产生影响 出现一些 不公平的现象 而这种不公平既会限制政府行政对效率的追求 又会引起整个社会的不稳 定 从这个意义上说 没有公共行政公平就没有公共行政的高效率 因此 效率的提高 必须依赖公平的价值规范约束 行政公平是提高行政效率的基本保证 2 公平与效率的对立与冲突 同时 公平与效率在一定程度上又是对立和冲突的关系 表现在 一方面 行政公平 的维持或增进一定程度上会以牺牲行政效率为代价 行政公平要求政府行政要减少社会的 不平等 但是过度的公平限制政府行政效率的提高 例如 在我国实行高度集中的计划经 济年代 政府在人们的吃 穿 住 用 行方面基本上是平均分配的 但这种所谓的 公 平 分配 却淹没了人们的积极性 主动性和创造性 反而使政府的行政效率受到极大损 失 另一方面 行政效率对行政公平也有冲突的一面 首先 按照行政公平的原则 行 政效率高的必然获得多的公共利益 行政效率低的必然获得少的公共利益 但是 当在不 同的地区发生这样的情况时 必然造成事实上的不公平 其次 由于在不同地区的这种由 效率差异引起的不公平现象 在这种差异循环中 使得富者越来越富 穷者越来越穷 加 剧了社会其他领域的不公平 所以 要提高行政效率 同时必须要保证行政公平 没有行 政公平也就无行政效率可言 因此 一般来讲 两者的这一关系决定了 公平与效率是公共行政价值中的两个缺一 不可的重要价值目标 但是 作为两个对立统一的价值目标 注定了公共行政现实中的价 值取向 不是先实现任何一个目标的问题 而是怎么实现公共行政共同价值目标的问题 二 影响公共行政价值取向的主要因素二 影响公共行政价值取向的主要因素 公平与效率作为公共行政的两个最基本的价值取向 它在现实实践中 依据不同的国 家和地区 依据不同的时代条件 会有不同的选择 因为 影响公共行政现实价值取向的 选择有很多方面的因素 包括经济 政治 社会文化等方面 对影响公共行政价值取向的 因素分析 有利于我们在分析公共行政价值取向中更加全面 公正 客观的看待公共行政 演变过程中不同的价值取向 更为我们思考我国公共行政价值取向的正确方向找到实现的 7 依据 下面我们主要就影响公共行政价值取向的经济因素 制度因素和社会文化传统因素 等三个方面来分析 一 经济因素 一 经济因素 一个国家或地区的公共行政管理活动 是在一定的经济条件下进行的 公平与效率的 具体价值取向会受到经济体制 经济结构以及经济发展状况等经济因素的影响 经济的发 展状况 包括经济结构的优化程度 经济制度的合理程度等 是一个国家或地区社会政策 制定和实施的重要依据 前面我们在绪论中讲到 公共行政价值取向是公共行政主体确立 公共行政活动的方向 公共行政作为管理国家和社会公共事务的活动 必定要通过制定和 实施一定的公共政策来实现 公共行政政策则反映了公共行政主体管理公共事务的价值取 向 因此 公共行政的价值取向首先要从本国的经济实力和生产力发展状况的现实出发 经济发展的状况构成了一个国家实施公共行政政策的基本出发点和基本的物质条件 并最 终影响国家和社会的价值目标的实现 综观现代世界经济与社会发展的一般规律 我们会发现 当生产力发展水平相对低下 经济严重贫困的时期 国家或社会的行政价值目标往往会优先考虑公平 甚至实行平均主 义的政策 国家或社会实行这种政策的目的是为了经济的发展 期望通过对公平的强调来 调动人们的热情 提高人们的积极性 同时可以转嫁政府行政在效率目标的不足 从公平 与效率的关系分析中 我们也可以看出 在一定的条件下公平可以反作用于效率 这种反 作用力即体现为某一具体环境和时代里生产关系对生产力的决定作用 因为生产关系界定 了一套规则和秩序 规定了人们之间的关系 划分了人们之间的利益界限 如果这种利益 划分是公平的 那么生产就将是有效率的 这里的一定条件是指当国家和社会在经济发展 水平极端低下的情况下 公平的强调会促进效率的实现 因为 在经济发展水平极端低下 的情况下 选择公平的价值更容易使人们找到在国家和社会中属于自己的权利而得到的满 足 即公平的满足 这同时也容易稳定社会的秩序 并整合社会的力量投入到国家和社会 生产力的发展中去 但是 随着国家和经济发展的状况逐渐改善以后 人们基于那种公平的心理满足会随 着经济发展状况的改善而慢慢消退 对于物质效率的渴望会越来越强烈 这时 公共行政 现实的价值选择会选择强调效率的目标 通过效率来实现公平 当经济发展水平相对较高 的情况下 公共行政公平与效率的价值取向则主要依靠政府行政目标和政策的调节来满足 国家和社会对公平与效率的需求 所以 国家和社会的公平与效率的价值取向会随着经济 发展的状况进行调节转变 二 制度因素 二 制度因素 影响公共行政价值取向选择的因素 除了我们上面讲到的经济因素的作用以外 更与 一个国家和社会的制度有关 包括社会制度 政治制度 政党制度 也包括经济制度等制 度因素 制度从根本上限制了价值选择的自由 不同的制度所决定的公共行政的责任不同 8 由此 公共行政的价值追求显然不同 但是 从这些制度因素对公共行政价值取向的影响 程度来看 其中国家和社会的政治制度和经济制度对公共行政价值取向的影响最大 政治制度从本质上规定了公共行政在一个国家政治中的地位 决定了公共行政体制 公共行政的运做方式 公共行政如何分享权力等等 由此 公共行政中的价值取向是选择 公平的价值目标还是选择效率的价值目标 或者是强调效率与公平价值并重 受到一个国 家和社会的政治制度的制约 而经济制度对公共价值选择的影响最为直接 经济制度直接 决定了公平与效率的价值选择方向 因为 经济制度往往取决于更多的是政府还是更多的 是市场 是公共行政管制下的经济制度还是市场控制下的经济制度 对于公共领域的管理 来说非常重要 一切经济制度的结果都可以体现在经济效益上 而公共行政运做是否良性 经济职能的发挥 经济效益的好坏同样是一种衡量标准 这样 选择一种经济制度必然选 择相应的公共行政价值与之对应 我们现就以市场经济制度和计划经济制度为分析的突破 从经济体制上来看 计划经 济体制排斥竞争 排斥优胜劣汰机制 它追求的是结果公平 因此 在计划经济制度下的 社会政策导向必然是公平优先 公共行政的价值取向相应的则是选择强调公平的价值 尤 其是结果的公平 相反 在市场经济条件下 市场经济强调公平和竞争机制 因此 在市 场经济体制下的社会政策导向是按照市场经济的客观要求去调整和规范人们的行为 公共 行政价值取向的选择上则可能坚持效率优先 在这个基础上 一个国家的政治制度反映了在经济制度方面的价值要求 但是作为影 响公共行政价值取向的因素来说 政治制度来得更直接一些 公共行政的诞生直接来源于 政治与行政的分离 人们通常把政治当作政策的制定 行政是政策的执行 所以 作为相 对独立意义的公共行政 不可能完全独立于政治之外 一定程度上来说 公共行政担负着 政治的价值目标的实现任务 一个国家和社会通过制定完善的政治制度 保证基于国家意 义上的政治价值目标得到合理的实现 例如 在西方国家 普遍实行的是 三权分立 的 政治制度 国家的政党制度 法律制度 以及行政制度在相对独立的意义上完成自己的职 责 但是 三权分立 制度的基本价值是公正 公平 民主的价值 公共行政的价值取 向必然会受到其影响 所以 一般我们看到 在西方国家由于政治制度 经济制度方面相 对完善 国家在对社会的干预力量相对弱一些 尤其是对经济的干预 虽然 随着社会的 发展变化 这种干预的程度逐渐在加强 但是 我们这里先就政治制度 经济制度影响公 共行政的价值取向方面来讲 其次 我们知道 在现代社会里 完善的政治制度 经济制 度有利于公平与效率的实现 就对市场经济方面来讲 公正 透明 完善的政治经济制度 更有利于政府与社会 企业的职权划分 保证在实现效率的同时能达到公平的目的 因此 在政治制度 经济制度较完善的国家 政府行政更容易把效率当作其价值目标 因为这些国家通过制度上的安排 把社会成员的权利固定在一定的程度上 即规定大多数 人的自由 民主 公平的地位 不管实行的过程怎样 至少通过制度的规定体现了公正的 价值 所以 人们更愿意依赖市场和法律来改变自己的生活状态 相反 在制度相对不完 10 三 中西方公共行政价值取向的历史演变三 中西方公共行政价值取向的历史演变 一 西方公共行政 一 西方公共行政价值取向的历史演变价值取向的历史演变 我们说 现代公共行政的兴起与发展 主要是从西方各国发展而来的 因此 探讨公 共行政价值的问题 不得不说到西方公共行政价值的历史演变 我们希望从对西方公共行 政的价值梳理中 反思西方公共行政的价值取向 以期为当前我国公共行政价值取向的合 理性发挥借鉴之效 19 世纪末 20 世纪初 西方各主要资本主义国家的社会生产力和经济迅速发展 导致 社会公共事务的范围日益扩大 政府的社会治理模式已经明显地滞后 政府的办事效率跟 不上社会的发展变化 为了解决这种矛盾 需要一门专门的科学行政学来指导 从而提高 政府行政管理活动的效率 公共行政学在这样的环境下应运而生 具体是以 1887 年伍德 罗 威尔逊在美国发表的 行政学研究 论文为标志 并从此以后 作为明显区别于政治 学的行政学和公共行政学的研究如火如荼地蔓延开来 可以说 从西方开始的公共行政改革运动 逐渐形成了一股世界性的潮流 但是 西 方公共行政改革运动 不管是采用价值中立的原则 把效率作为标准的伍德罗 威尔逊 马克斯 韦伯等所代表的早期公共行政 还是追求公共行政的规范价值如社会自由 平等 民主和正义等 增进社会公平为基本价值准则 不能游离于社会政治现实之外的以西蒙 沃尔多等为代表的新公共行政学派 以及到后来将新公共行政的主张发扬光大的新公共管 理 都没有使西方公共行政走出原有的困境 那就是如何真正实现公平与效率的统一 工 具性价值和理性价值的合一 不过 西方公共行政在公平与效率的统一上已经做了一些有 意义的尝试 并取得了初步的成果 这对于我国公共行政价值取向的合理性选择有着重要 的启发意义 1 效率至上 传统公共行政的价值取向 效率至上 是西方传统公共行政的基本价值追求 在传统公共行政学看来 效率 是公共行政基本的价值取向 也是基本的价值追求 在他们的视野中 经济特别是效率无 可置疑地是公共行政的出发点和终极目标 伍德罗 威尔逊就坚持认为 而且其他人也同 意 公共组织在其运转过程中 应该尽可能地追求最高的效率 而且这样的效率可以通过 统一的并且主要是等级制的行政管理结构得到最好的实现 16 而这里所谓的效率是指产出 与成本之比的效率 这种被界定为产出与成本之比的效率 要求成本和生产即使不是管理 的唯一也是管理的首要目标 17 因此 其相应的政府公共行政价值取向是 效率至上 政府的行为就是使效率达到最大化 也是评价政府行为的最高标准 这种价值导向直接使 得传统公共行政更多是关注制度的结构 组织的系统化 工作的程序化 分工协调化 权 责的明确化等方面 就像古利克宣称的那样 在行政科学中 无论是公共行政 还是私人 行政 基本的 善 就是效率 行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来 完成手头的工作 因此 效率是行政管理的价值尺度中的头号公理 18 11 但是 这种 效率至上 的价值导向实际上淡化了公共行政的理性价值 偏于公共行 政的技术性 效率并没有取得预期的成就 这样的结果随着经济和科学技术的迅猛发展 政府机构膨胀 效率低下 更使得社会的贫富差距加大 社会公平难以实现 社会危机严 重 同时 效率至上 的价值取向也与西方社会所倡导的基本的社会价值明显冲突 效 率至上 的价值取向主要以效率为标尺来判断政府行政的优劣 自由 正义 秩序 公平 民主等基本的社会价值则被排除在其基本地位之外 同时与公共行政 公共性 的本质相 去甚远 公共行政的目的是实现公民社会的基本价值 而 效率至上 的价值使得技术性 成为公共行政本身的价值 这是一种本末倒置的做法 对公共行政的根本价值与终极目标 缺乏基本的反省 认同和内化 结果是公共行政领域的寻租现象严重 主要表现在市场等 价交换的规则侵入公共行政过程之中 公共权力成为少数人谋取私利的工具和手段 进一 步是使公共权力异化 作为实现公共行政目的而赋予的权力 职位 被一些人变成了自己 利益追求的手段 这样势必造成传统公共行政 效率至上 的价值取向面临严峻的挑战 可喜的是研究者已经看到了效率至上导致的问题 开始反思公共行政的价值出路 人 们在思考 政府效率的倾向是否成为一种口号 同时反思政府行为的价值取向和标准究竟 是什么 什么才是公共行政的价值目标以及怎样实现其价值目标 行政学家迪莫克就担 心 过分强调行政效率会损害政府的基本伦理目标 19 尤其是 20 世纪 30 年代到 60 年代 的新公共行政集中批判了这种对于效率至上的价值追求 并反思了这种偏爱给公共行政发 展所带来的影响 由于经济危机以及世界大战的影响 经济政策的变化 使得公共行政在 这时发生了根本性的变化 行政学家西蒙就从事实和价值的角度来看待政策问题和行政问 题 他指出事实和价值的区别是目的和手段的区别 在多种的可能办法中选择一个时 目 的就是价值问题 从而揭示了效率至上所忽略的效率的技术性背后本身所蕴涵的价值问 题 20 具体到政策和行政问题时 他认为政治决策和行政执行都包含有事实判断和价值判 断 在政治决策中 价值判断占主导地位 衡量政策的正确与否 主要看政治官员的主观 价值 在行政执行中 事实判断占主导地位 在行政管理过程中 自由 平等 民主和正 义等规范性价值应该永远是行政管理人员所关注的重点 21 沃尔多也注意到了效率至上所 带来的效率价值与社会基本的民主价值等的冲突 认为效率至上使得单纯地追求行政的高 效率把企业管理混一体 失去了公共行政本身的意义 但是新公共行政对于效率至上的反思并没有彻底走出效率为主导的价值追求 随着 20 世纪 70 年代西方发达国家普遍遇到了国家经济滞胀 政府财政赤字 政府职能扩张 政 府机构臃肿 效率低下以及政府的政策失效等前所未有的挑战 引发七 八十年代西方政 府改革的浪潮 这次改革浪潮所追求的公共行政价值 也充分反映了在新时期人们反思效 率至上的价值困境 提出对公共行政有效率的合理期望 这时期所倡导的效率价值是一种以规范性和保证社会自由 平等 民主和正义为前提 的效率价值 并且公共行政的规范价值是包容了效率价值于自身之内的一种规范价值 一 方面提倡市场化取向 组织扁平化 私营部门的管理方法 追求着一种高效率的政府行政 12 另一方面提倡回应性服务 扩大参与 注重管理结果 这表明了公共行政所追求社会公正 民主 社会责任 正义等规范性价值得到合理的表现 公共行政理论的效率价值和规范性 价值终于在新公共管理这里得到了较好地结合 形成了良性互动的趋势 总之 综观西方公共行政 效率至上 的价值取向 不可否认的是曾经为西方的公共 行政发展起到了重要的作用 由于技术性的 科学性的公共行政的工具革命 提高了公共 行政的技术手段合理化 科学化了公共政策 并尝试着把公共行政的效率引进到公共行政 价值 尤其是公共行政规范价值体系当中 但是这种 效率至上 的公共行政价值不管经 过了怎样的变化 甚至是出现了以公共行政管理和公共服务的企业化 市场化 私有化的 新公共管理 这些技术性和科学性要求也没有真正解决公共行政的效率问题 效率至上 的价值取向没有改变 经济滞胀 政府财政赤字 政府职能扩张 政府机构臃肿 效率低 下等问题仍在继续 公共行政的效率问题仍然困扰西方各国公共行政的发展 因此 必须 承认 单纯的效率导向是不够的 过分的注重技术性和科学性会忽视一些重要的价值 作 为以 公共性 为其本质的公共行政 行政效率固然可以作为公共行政活动的责任目标 但是绝对不是唯一的价值取向 而是效率导向以外的公平 公正等的公共行政价值 2 注重公平 新公共行政的价值取向 公平作为西方社会基本的也是核心的价值原则 从公共行政的诞生起就成为公共行政 绕不开的问题 西方公共行政学家也一直在寻求公共行政中公平的价值实现 尤其是当效 率至上的价值取向在实践中面临严峻的挑战时 从早期公共行政由于其效率导向的内在缺 陷为人们意识到开始 行政学家就一直在思考一种新型的价值取向 一种能替代效率至上 的行政价值 早期公共行政学家虽然没有主动意识到需要这种转变 但是自然而然的向这 个方向转变 尤其是在以公正 民主等为基本社会价值的西方社会里 我们知道 公共行政学的产生得益于政治与行政的分离 行政学家认为 政治是政策 的制定 而行政是政策的执行 政策的制定是一个价值判断与价值取舍的过程 离不开政 治价值和道德目标的指导 政府的职责不是对政治价值的追随 而是对政治决策的执行 公共行政学的开创者 伍德罗 威尔逊本人也许也没有意识到 在他提出政府行政的最 高标准是 效率 时 他其实不自觉地提出了一种伦理价值的导向 但是他并没有主动提 出一个公平的伦理价值理论 但是早期的公共行政必定是建立在以威尔逊和韦伯的效率理论之上的 作为公共行政 公平价值的提出 首先要归功于新公共行政学派的行政哲学家 由于受新公共行政学理念 的影响 现代西方公共行政的核心价值在于社会公平 而非效率 在西方公共行政实践过 程中 以效率为导向的公共行政价值一定程度上导致了政府的危机 引起现代行政学家反 思 他们认为 公共行政应当以经济 有效的方式为社会提供高质量的服务 而且更强调 要把社会公平作为公共行政所追求的目标 新公共行政学派的代表 乔治 弗雷德里克 森就指出 把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的 但仅此是不够的 必须加上 社会公平作为公共行政的第三个理论支柱 使公共行政能够回应公民需要 22 传统的公共 13 行政在执行立法和提出计划时 常常以牺牲社会的公平来强调效率 但实际上 只讲效率 而不关注公平会导致非正义 因此 必须把公平作为公共行政实践的基石 23 可见 新公 共行政肯定效率的价值 但是