（行政管理专业论文）政府利益对我国公共政策制定过程的影响及其控制研究.pdf

中文摘要 公共政策的实质是对利益的分配和调整 从我国现状来看 运用公共政策对 全社会利益进行调整和分配的政府 在利益的选择分配中起着重大的作用 政府 作为公民权力的委托执行者 理应按照公民的利益要求 从保证公共利益的基本 点出发制定和实施公共政策 公共政策应坚持公共利益的价值取向 但在现实的 公共管理实践中 一些公共政策丧失公共性 偏离了本来的价值目标却是不争的 事实 文章认为 政府利益是一种现实的存在 政府也有独立的特殊的利益取向 政府作为全社会系统中的一个子系统 由于政府掌握公共权力的特殊地位 其利 益必然会对全社会的利益格局产生作用 政府利益的存在无疑会给公共政策的制 定带来较大的影响 造成对公共政策的侵害 使之偏离公共利益的要求 本文首先从政府利益的理论基础研究入手 辨析了政府利益与公共利益的辩 证关系 在第二部分 主要探讨政府利益形成的原因及其存在的理论阐释和政府 利益存在的行为表现 第三部分简要论述了公共政策制度的过程和影响公共政策 制定的因素 第四部分 文章逐一分析了政府利益对政策议程建立 政策问题形 成 政策方案内容 政策方案选择以及政策合法化这几方面的影响 最后一部分 是对政府利益不利影响控制的尝试性探讨 关键词 政府利益公共政策制定控制 a b s t r a c t l m ee s s e n c eo ft h ep u b l i cp o l i c yi si n t e r e s ta s s i g n m e n ta n da d j u s t m e n t 1 加k i n g 舶mt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a t h e9 0 v e m m e n t w h i c hu t i l i z e sp u b l i cp o l i c yt 0 a d j u s ta n da s s i g l l t h ei n t e r e s to ft h ew h o l es o c i e t y h a se x e n e d 卸i m p o r t a n tf u n c t i o n a s t h et h r u s t e ro ft h ec i t i z e na u t h o f i t y t h eg o v e m m e n ts h o u l df o 衄u l a t ea n dc a r r y 伽t p u b l i cp o l i c yo nt h eb a s i so fp u b l i ci n t e r e s ta c c 0 r d i n gt ot h ei n t e r e s tr e q u e s to fc i t i z e n m o r e o v e r t h e s ep u b l i cp o l i c i e ss h o u l di n s i s to nv a l u eo r i e n t a t i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s t h o w e v e r i nt h er e a l i t y i ti su n d o u b t e d l yt h a ts o m ep u b l i cp o c i e sa r el o s t i n gp u b l i c i t y a n dd e v i a t i n gf i o mt h er i g h tv a l u eo r i e n t a t i o ni n p u b l i cm a n a g e m e n t n l ea r t i c l e b e l i e v e st h a t9 0 v e m m e n ti n t e r e s t si so n ek i n do fr e a l i s t i ce x i s t e n c e t h eg o v e m m e n ta l s o h a st h ei n d e p e n d e n c es p e c i a lb e n e f i to f i e n t a t i o n a sas u b s y s t e m0 ft h es o c i e t y a sa r e s u l to ft h eg o v e m m e n t 伊a s p i n gp u b l i ca u t h o r i t ys p e c i a ls t a t u s i t si n t e r e s tc a nh a v e t h ef u n c t j o ni n e v i t a b l yt 0t h ee n t i r es o c i e t y sb e n e f i tp a t t e m t h e9 0 v e m m e n ti n t e r e s t e x i s t e n c ec a n 百v et h ep u b l i c p o l i c yw i t h o u td o u b tt h ef 0 咖u l a t i o nt ob r i n gt h e t i e m e n d o u si n f l u e n c e c f e a t e st ot h ec o m m u n i t y p o l i c yv i o l a t i o n 卸dc a u s e si td e v i a t i o n p u b l i ci n t e r e s tt h er e q u e s l 卟ea n i c l eb e 西n sw i t hg e n e r a l t h e o r o f9 0 v e 砌 i l e n ti n t e r e s t 锄da n a l y z e st h e d i a l e c t i c a lr e l a t i o n so ft h eg o v e m m e n ti n t e r e s t s 卸dp u b l i ci n t e r e s t h lt h es e c o n dp a n t h ea r t i c l em a i n l ya n a l y z e st h er e a s o na i l dt h ee x i s t e n c et h e o 巧e x p l a n a t i o n sa n dt h e g o v e m m e n ti n t e r e s t s e x i s t e n c cb e h a v i o rp e 怕胁a n c e 1 n h et h i r dp a nb r i e n ye l a b o r a t e d t h ec o m m u n i t yp o l i c ys y s t e mp r o c e s s 锄dt h ei n f l u e n c e9 0 v e m m e n tp o l i c yf b 咖u l a t i o n f a c t o r t h ef o u r t hp a r t t h ea n i d eh a sa n a l y z e dt h eg o v e m m e n tb e n e f i to n eb y0 n et 0t h e p o l i c ya g e n d ae s t a b l i s h m e n t t h ep o l i c yp r o b l e mf b 册u l a t i o n t h ep o l i c yp l a nc o n t e n t t h e 删i c yp l a nc h o i c ea sw e l la st h ep o l i c yl e g a l i z a t i o nt h e s ea s p e c ti n f l u e n c e l a s tt h e p a n i st 0t h eg o v e m m e n ti n t e r e s tc o n t r o le x p e r i m e n t a ld i s c u s s i o n k e y w o r d s g o v e m m e n ti i l t e r e s t f o 咖u l a t i o n0 fg o v e m m e n tp o l i c yc o n t r o l 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集 保存 使用学位论文的规定 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 本人允许论文被查阅和借阅 本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文 同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 或其它 相关数据库 墨差薹妻纂姜蓁霎一指导教师签名 二幽 学位论文作者签名 耋显 查指导教师签名 鲨丝2 孑 孑年易月厂日 p 铲移月7 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意 学位论文作者签名 善伟伟 宫年石月 日 引言 政府在法理上被定义为全体国民委托管理国家公共事务的机构 即政府是国 家的 代表人 国家是 委托人一 那么代表人 政府 就应该按照委托人 国 家 的意图办事和以实现委托人的利益为最高宗旨 也就是说 无论政府是充当 守夜人 裁判员 亦或是 看得见的手 都应当作为全民利益的化身 政府 制定的政策应该是基于整个国家的利益 另外 政府的所有花费归根结底是纳税 人的钱 代表人 用 委托人 的钱为 委托人 办事 尽职尽责地谋求 委托 人 的利益最大化则是理所应当的 公共政策是政府用于管理社会的工具和手段 公共政策作为一种制度安排 公共性是公共政策的本质属性 从理论层面讲 政府 是公共政策的制定者和执行者 政府必须以公共利益为目标对经济和社会进行广 泛的干预 通过制定和实施公共政策来矫正社会问题 弥补市场缺陷 追求公共利 益的最大化 在传统的公共行政理论中 政府是公共利益的代表者 政府机构的 官员是大公无私的 具有崇高的全心全意为人民服务的职业道德 在制定和执行 公共政策时遵循公共利益最大化的原则 为公共利益的实现开辟道路 然而现实 情况下 事实并非如此 政府利益是客观存在的 政府是一个掌握权力的特殊利 益集团 其组成人员是普普通通的人 人本身的利益要求和愿望会促使他们运用 手中的权力寻求个人利益和集团利益 现实中 公共政策在制定和执行中或多或少 地偏离了公共利益这一目标 使政府的政策与行为远离惜累托最优 导致民众的信 任危机 进而造成了公共部门的合法性危机 政府利益的存在会使公共政策难以基 于公共利益之上 甚至有时 政府会在公共利益名下将公共政策变成为某些特殊 利益或政治目的服务的工具 从而影响了公共政策的效能 因此 如何限制政府 利益 提高公共政策的公共性 便成为一个颇为重要的论题 作为一种政治现象 有关 政府利益 问题 马克思主义 新制度经济学派 委托一代理理论以及公共选择理论都有所论述 马克思主义从国家的角度来分析 政府利益 认为政府利益尤其是阶级社会中的政府利益来自于统治阶级的意志和 全社会公共意志的差距或背离 公共选择理论则借用 经济人 假设分析政府行 为 其著名的结论 国家不过是其组成成员实现偏好的工具 直接冲击了传统政 治学有关国家是公共利益 守护人 的流行观点 否定了关于政府的慈善模式的 天真 新制度经济学派则更多地将政府利益归因制度建设的不完善及 经济人 的自利性 契约理论中 公众与政府之间的关系是一种以行政权为中心的典型的 委托一代理关系 由于信息不对称以及公众对政府监督约束的困难 使政府自利 行为得以实现 产生代理问题 笔者认为 以上观点都有其合理性 但任何理论都有适用的前提 因此 对 公共政策活动中政府利益的分析离不开我国的实际背景 需要挖掘其产生的现实 动因 并在此条件下制定相应的对策 本文运用公共行政学 政治学 新制度经济学 行政法学等学科的相关理论 采用了理论联系实际 查阅文献资料 归纳与演绎相结合等方法 联系我国的实 际情况 从实践事实出发深入分析了我国政府利益对公共政策制定过程的影响 并在此基础上提出了对政府利益在我国公共政策制定中的不利影响进行控制的对 策 2 一 政府利益概述 一 政府利益的概念 政府利益属于团体利益的一种 是政府这个团体的特殊利益 要理清政府利 益的概念 有必要先阐释什么是利益 什么是公共利益 1 利益 利益 是一个古老的概念 在中国古代典籍 利益是两个具有独立意义的词 所谓 利 在甲骨文中具有使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟 的庄稼之义 后来 利 逐步演变为祭祀占卜意义上的 吉利 即特定的活动 能够达到预期的目的和获得预期的结果 又进一步引申出 好处 之意 益 即 富裕之意 后来 由于 利 和 益 在指人们衣食住行等f 1 常生活的意义中都 有 好 这种相同之处 故形成 利益 一词 最早对利益问题展开论述的是春 秋时期的管仲 在 禁藏 中 他写到 夫凡人之情 见利莫能勿就 见害莫能 勿避 这就是说 趋利避害是人的本性 辞海 对利益的解释是 好处 在西 方 马克思主义经典作家科学的 深刻的揭示了利益的形成和本质 按照马克思 主义的论述 人的利益形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过 程 马克思和恩格斯在 德意志意识形态 一文中指出 一切人类生存的第一个 前提也就是一切历史的第一个前提 这个前提就是 人类为了能够 创造历史 必须能够生活 但是为了生活 首先就需要衣 食 住以及其他东西 可见 需要是人类自身存在的必然性 人类为了满足需要 必须从事生产 需要是 生 产的观念上的内在动机 没有需要就没有生产 由于受到生产能力和生产工 具的实际水平的制约 人不可能单独从事生产活动而必须进行共同生产 所以 为 了进行生产 人民便发生一定的联系和关系 只有在这种社会联系和社会关系范 围内 才会有他们对自然的关系 才会有生产 起初 这种关系主要是经济关 系 这种经济关系主要是以血缘关系为纽带形成的 随着劳动分工的出现和生产 的发展 人与人之间发生了各种各样的群体关系 比如家庭 阶级 民族 集团 国家等社会关系 与此同时 除了经济关系以外 还发展出了政治 文化 法律 函 i 浦劬 政治学基础 m 北京大学f f 版 1 9 9 5 年版 第5 1 页 留马克思恩格斯选集第1 卷 m 第3 2 贞 勘马克思恩格斯选集第1 卷 m 第9 4 页 马克思恩格斯选集第6 卷 m 第4 8 6 页 3 等社会关系 人们的社会关系形成后就会支配着生产成果在社会成员自己间的分 配 因而本质上制约着人们需要的满足 这就使得人与需求对象之间的关系转化 为人与人之间的关系 从对利益的形成过程的分析可见 所谓利益 就是基于一 定生产基础上获得了社会内容和特性的需要 2 共同利益 在 牛津高级英汉双解词典 中 c o 珊n o n 共同 被解释为 共有的共同的 共同受到的 时 是指 两个人或更多人 或者是团体 社会绝大多数人所享有 的东西 所做的事情 或是属于他们的东西 对他们有影响的东西 利益本质上是利益主体的需求 因此 利益是隶属于一定的利益主体的 从 利益主体的集合特征来划分 可以划分为个人利益和群体利益 个人是利益主体 的基本单元 个人利益由此成为其他利益的基础 群体利益是特殊的个人利益 是具有一定共同个人利益的利益主体的集合 一个群体一经形成 就成为独特的 利益主体 群体中的每个人积极合作就会使群体利益大于个人利益之和 群体利 益的实现也会促进个人利益的实现 共同利益的基础是个人利益或各个子群体利 益 共同利益就是由不同的个人利益或子群体利益的相同之处构成的 王浦劬认 为 共同利益 首先是在共同社会关系 尤其是经济关系和经济地位基础上形成 的 是处于同一社会关系和社会地位中的人们各自利益的相同部分 从这个意 义上讲 共同利益 就是人们结成群体后形成的利益 即群体利益 由此可见 共同利益是界于个人利益和公共利益之间的一种利益形式 是一个群体或团体共 有的相同的利益要求 共同利益具有其特殊性 表现在 首先 共同利益具有群体性 共同利益的 主体为团体 非个体 共同利益以团体或群体为利益单位 一般只代表社会中一 部分人的利益 其获益者仅限于团体内部的成员 共同利益的基础是个体利益 但共同利益高于个体利益 它不局限与某个特定个体 其利益主体为团体 是团 体或群体成员共同的利益诉求 其次 共同利益具有双重性 共同利益既是 私 的又是 公 的 对于团体成员而言 共同利益是 公 的 具有共享性 对于 王浦劬 政治学基础f m j 北京大学i f 版社 1 9 9 5 年版 第5 3 页 1 津高级英汉谢典 转0 i 臼张庆东 公共利益 现代公共管理的本质问题 j 公共行政 2 0 0 1 年第6 期 圆下涌劬 政治学基础 m 匕京大学 版社 1 9 9 5 年版 第6 1 页 干浦劬 政治学基础 m 北京大学出版社 1 9 9 5 年版 第6 1 页 4 非团体成员而言 共同利益是 私 的 具有排他性 再次 共同利益具有稳定 性 不是说共同利益的实际内容相对稳定 而是说共同利益的社会属性相对稳定 共同利益的社会属性相对稳定 根源于社会和经济关系的相对稳定 人们的社会 和经济关系不发生根本变化 共同利益就不会发生根本变化 3 公共利益 在学术界 许多学者都认为公共利益是一个十分含混不清的概念 提出一个 能够被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的 尤其是不能用实质 性的词句为公共利益下定义 正如安德森所言 我敢断言 倘若问到公共政策应 与公共利益还是私人利益保持一致 绝大多数读者将倾向于公共利益 然而 当 问到什么是公共利益是 问题就产生了 它是大多数人的利益吗 倘若回答是肯 定的 那么怎样去确定大多数人在政策中真正希望的东西呢 阿罗不可能定理 甚至得出了公共利益不存在的结论 社会往往不可能形成某种一致的选择 或对 事物进行一致的优劣排序 即使将这里的所谓 一致 仅理解为多数决定也是不 可能的固 按照 牛津高级英汉双解词典 的解释 p u b l i c 意味着 公众的 与公 共有关的 或者是 为公众的 公用的 公共的 尤指由中央或地方政府提供的 公共政策词典 给公共利益下的定义是 社会或国家占绝对地位的集团利益 而不是某个狭隘或专门行业的利益 公共利益表示构成一个政体的大多数人的共 同利益 它基于这样一种思想 即公共利益应该最终提高大家的福利 而不是几 个人的福利 笔者认为虽然公共利益难以协调 但并不等于全体国民没有统一的 政策立场 这就是说全体国民在根本利益和根本价值取向上是一致的 因此公共 利益往往被当成一种价值取向 即便人们无法指出公共利益具体包括哪些内容 只能阐明利益的指向的公共性 我们可以从以下标准来判断某些利益是不是公共 利益 是否是大多数人的利益 遵循 多数人得利 原则 是否能够超越利 益集团的利益 是否能够超越政府自身的利益 是否体现了公民参与 来源与 人民群众与政策制定主体的 对话 是否考虑弱势群体的利益 公共政策 制定程序是否体现了民主性与科学性 干浦劬 政治学皋础 m 北京人学j i 版社 1 9 9 5 年版 第6 l 页 转引自沈惠 f 黄兴生 孥持公共政策的公共利益取向 j 理论探讨 2 0 0 3 1 国牛漳高级英汉词典 商务印书馆 牛津人学 i 版 9 9 7 年版 第1 1 9 6 页 美 e r 克鲁斯克 b m 杰克逊 公共政策词典 上海远东出版社 1 9 9 2 年版 第9 3 0 页 5 4 政府利益 契约论认为 个人为了维护个人利益和避免所有人反对所有人的情况而让渡 自己的一部分权力 把权力让渡给部分人来组成政府 政府就成为公共利益的代 表者 但现实中政府利益有别于政府所代表的利益一公共利益 正如托马斯 戴 伊所言 绝大多数官僚都对他们自己项目的价值和任务的重要性坚信不疑 但是除了他们的这些职业动机 和任何人一样 官僚们寻求更高的收入 更好的 职业保障和附加权力以及他们自己的名望 回 首先 从社会经济发展状况来看 现阶段生产力的发展无法满足全社会的需要 同时 利益主体越来越多元化 一部 分人富起来的同时 也有一部分人对自己的生活状况不满意 主观需要与客观现 实的落差导致一部分人利用手中权力满足自身利益 其次 从生产关系来看 市场 经济是受利益驱动的经济 市场经济的发展刺激了人们追求个人利益最大化的冲 动 在我国从计划经济向市场经济转轨的过程中 政府利益空前地释放出来 由于 我国法制尚不健全 产生了许多以权谋私 损害公共利益的行为 第三 政府作为 一个集团 从他的特殊性来看 政府掌握着社会公共权力 而权力在任何时候都是 一种支配力量 公共利益往往要通过公共权力得以实现 但权力同样也会成为谋求 政府利益的工具 政府是制定公共政策的主体 而 政策是一种资源 谁得到了 政策 谁就拥有了一定的资源 圆政府的政策应维护公共利益 这是学理上的应 然 而公共政策由于政府利益的渗透产生对公共利益的偏离 这是现实中的实然 因此 拥有对行政权力的直接行使权和政策的制定权使政府拥有了获取利益的得 天独厚的资源 最后 人都是有私心的 有 经济人 的一面 公共选择理论告诉 我们 政府工作人员也具有 经济人 特征 他们也关心自身利益的最大化 正如 詹姆斯 穆勒所言 毫无疑问 假若把权力授予一群称之为代表的人 如果可能的 话 他们会像任何其他人一样 运用他们手中的权力谋求自身利益 而不是谋求社 会利益 对于什么是政府利益 国内学界大致有五种观点 第一种观点认为政府是人民利益的代表 政府官员是人民的公仆 政府没有 自身利益 政府利益就是公共利益 政府自利性 是政府发展不成熟的表现 是 托马斯 戴伊 理解公共政策 m 1 华夏 i 版社 2 0 0 4 年版 第4 8 页 圆陈庆云 公共政策分析 m 1 中围经济j f 版社 1 9 9 6 年版 第7 页 詹姆斯 穆勒 公共选择理论 m 中国社会科学 f 版社 1 9 9 9 年版 6 一种必须经过努力才能克服的 现有现象一一 第二种观点认为 政府利益主要是政府本身的权益 具体可划分为政府组 织整体的利益 政府部门的利益和政府官员的利益 也存在过度膨胀的政府利益 尤其是寻租利益 第三种观点认为 政府和公务员具有双重角色 既代表公共利益 又有小团 体利益和个人利益 作为整个行政系统的一个有机组成部分 它 行政单位 应 当代表整体利益 即国家和人民的利益 但作为一个具体单位 它又有自己小团 体的利益 第四种观点区分了政府组织和行政人员的不同属性 认为作为组织的行政机 关是 经济人与私人的性质兼而有之 并非完全是经济人 而政府官员 毫无 疑问是经济人 回 第五种观点把政府看作社会中一个特殊的利益集团 政府利益是这个利益集 团所拥有的特殊的或狭隘的局部利益 集体利益 它存在于政府机构当中 是 政府这个公共组织的共同体利益 是政府对满足自身需求的社会稀缺资源的占 有 关于政府利益的定义 学界没有一个明确的概念 比较通用的是 政府利益 主要是指政府为满足自己客观需要而通过某种途径实现对社会稀缺资源的占有 它是政府机构中存在的一些非全社会的 非全国整体的特殊利益 笔者认为 这 个定义含义比较宽泛 所谓 非全社会 非全国整体 不好界定 笔者在本文 的定义是 政府利益即在市场可以发挥作用的领域 政府没有退出 而是积极在 这些领域参与管理或管制所取得的收益 以及政府工作人员以职务之便获得的好 处 二 政府利益与公共利益的辩证关系 政府是公共利益的代表者和维护者 维护和增进公共利益是政府的职责 而 政府又存在着自身狭隘的利益 政府利益的存在会促进公共利益的实现还是会损 害公共利益 这是一个有必要探讨的问题 笔者认为 政府利益与公共利益的关 任晓林 谢斌 政府自利性的逻辑悖论川 国家行政学院学报 2 3 6 曾臧 康 政府利益论 j j 理论探讨 1 9 9 9 1 李景鹏 试论行政系统的权力配簧和利益结构的调整 j 政治学研究 1 9 9 6 3 鲫莆建新 政府是否足 经济人 川 中国行政管理 2 l f 4 3 张存梅 政府利益研究 j 两北工业人学学报 社会科学版 2 0 0 5 3 7 系是对立统一的 1 政府利益与公共利益的对立性 社会公共利益与政府利益存在的共同点并不能抹煞两者之间的差异性 现实中政府利益与公共利益并不总是一致的 政府有可能首先考虑自身利益 放 弃公共利益 甚至为了政府利益而牺牲公共利益 当政府出于自身利益的考虑 放 弃对公共利益的追求 或者以牺牲社会公共利益而谋求政府利益时 就会对社会公 共利益造成损害 这就是政府利益与公共利益对立性 由于公共利益的实现必须 依靠公共政策的制定和实施 一旦政府有追求自身利益最大化的倾向 在各种监 督和制约机制不健全的情况下 就会导致政府制定的公共政策与公共利益相背离 当政府利益与公共利益发生冲突时 忠于组织的政府官员的道德要求与维护公共 利益的伦理要求就会构成对政府官员道德选择的严峻考验 由于前者的道德约束 力和激励机制强大而具体 后者却往往模糊而缺乏硬性的约束 通过权衡官员就 很有可能为了个人或组织利益而牺牲公众利益 在现实中 政府具有二重性 一方面 它作为公共权力机关 是公共意志的 最高体现 公共利益的集中代表者 公共资源的最大整合和调配者 另一方面 政 府在社会结构中心的特殊地位 作用和职能 又使它形成了不同于社会其他团体 的特殊利益 使之成为一个特殊的利益集团 在政府工作的任何级别的公职人员 都具备双重角色 作为公职人员 应当为维护和增进社会公共利益而服务 不得通 过牺牲社会公共利益来谋取一己私利 但作为独立的利益个体 又有着追求个人 利益最大化的冲动 因此 在人性自私自利的一面存在的情况下 就可能利用其 手握公共权力的优势地位 追求个人利益最大化 可见 政府公职人员的利益驱 动为政府利益的现实化注入了恒久的动力 正如恩格斯所言 像任何其他社会成 员一样 官员们经常地一尽管不是唯一地一受其自身利益的驱动 一般来说 官员具有多种目标 包括权力 收入 特权 安全 便利 忠诚 对一种信念 一 个制度 或他的民族 对自己工作的优越感 以及希望服务于公共利益 但不 管是追求何种目标 每位都主要受其自利的驱动 即使是在纯粹的职位上工作 时 固政府利益源于政府作为一个独立的利益团体所产生的物质上或精神 毛寿龙 中围政府功能的经济分析 m 1 匕京 中国广播l l l 视j j j 版社 1 9 9 6 年版 第1 3 1 页 锄赢健 论我围转型期城建领域的政府利益和道德风险 j 当代财经 2 0 0 6 4 固转引自张旭霞 现代政府信用及其建构的对策性选择 j 公共行政 2 0 0 似1 8 上的需求 与公共利益相比 政府利益是特殊的或狭隘的局部利益 集团利益 它存在于政府机构当中 不具有社会共享性 2 政府利益与公共利益的一致性 政府利益具有两面性 它既有合法的一面又有不合法的一面 政府的合法利 益包括国家法律法规 政策所规定的政府应享有的利益 比如行政管理行为中的 优先权 一定的办公条件设备 公务员的工资 福利待遇等 政府合法利益的满足有利于调动政府工作人员工作的积极性 从而有利于公 共利益的实现 传统的计划经济体制否定公共利益之外的其他利益 而市场经济 的发展要求承认每一个社会成员和组织的合法利益 承认政府的合法利益 比让 政府追求法外利益更符合实际 因此承认政府的合法利益与增进公共利益是统一 的 政府利益与公共利益具有一致性的第二方面体现在 当政府的权力运用和利 益追求增进了社会福利或与社会公共利益同方向时二者是统一的 有企业家精神 的政府需求非税收的合法收入 比如1 9 8 4 年的洛杉矶奥运会使洛杉矶政府挣得 2 2 5 亿美元的利润 我国一些地方政府也有类似的作法 大连市过去每年要花大 量的费用用在公共厕所的管理上 现在大连市把公厕承包出去 甚至把厕所所占 的地皮及周围的小块土地出卖 条件只有一个 买主不管怎样对用地改造 只要 此地有厕所就行 有人把地皮买去后再进行开发 一楼建厕所 收费比以前还低 上面建商品房 政府按税收政策对商品房征税 这样变通一下 政府不仅提高了 公共服务水平 还由过去的花钱变成现在的赚钱 增加了公共收入 一举两得 当政府寻求自身利益的出发点是以实现公共利益为前提时 实现了政府利益也就 实现了公共利益 对于社会来说 这是最优选择 三 政府利益的构成 政府利益从内容上可分为政治利益和经济利益 政治利益主要是指政府对满 足自己政治需要的稀缺政治资源的占有 主要表现为政府声誉 公众的支持率 官员个人的职位升迁等 经济利益主要是指政府对满足自己经济需要的稀缺经济 资源的占有 主要表现为经济增长率 就业率 政府官员以团体或个人形式利用 政府不合法的利益肯定足政府自身狭隘的利益 但某些合法利益也属于政府自身狭隘的利益 比如说某些部 门为了谋求部门利益利用自身的自由戡量枞通过设定的审批获得的利益 收取的政府管理费等等 随着我固 制度体制的完善 这是成逐渐被取缔的 9 职务之便取得的好处等 政府利益从主体上可分为组织利益和官员利益 政府系 统结构的多元性决定其利益主体也是多元的 具有多元主体的政府利益在政府运 作过程中 均以不同的形式 特征体现于政府行为之中 最基本的表现就是组织 利益和官员利益 由上述的分析中 我们可以看出政府利益的存在既有其积极意义的一面 又由 于其自利性的存在有着对社会利益 公共利益消极影响的一面 其消极的一面表 现在公共政策的制定过程中就是会影响公共政策制定过程的效率 所制定政策的 有效性 公正性 及时性等方面 本文的研究对象是政府利益存在的消极方面 具 体就是政府利益对公共政策制定各方面的不利影响及其控制对策 而政府利益存 在的积极方面不在本文的研究范围之内 特在此加以界定 这也是本文接着展开 论述的前提 胡象明 利益相关性原理对分析政府经济政策行为的方法论意义川 中国行政管理 1 9 9 9 1 2 1 0 二 政府利益形成的原因及其存在的理论阐释和行为表现 一 政府利益形成的原因 1 行政管理体制不完善 缺乏政府自律的利益机制 政府利益偏离公共利益 的主要原因在于政府职能并没有依据市场经济要求进行根本性转变 首先 改革过 程中 随着 放权让利 为主线的 渐进式 改革思路的确立 中央将大部分部属 企业下放地方管理 目的是减少行政干预 增强企业活力 但在政企不分的体制并 没有根本改变的条件下 这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属 物 造成了政企不分的地方化 使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府 中 市场或企业应有的要素 权利并没有真正到位 现行体制下 政府及其部门政 绩评价主要并不在于市场 政绩评价与政绩成本基本脱钩 一旦这种情况出现 政 府利益也就会与公共利益发生偏离 其次 地方利益的扩张 地方利益客观上是市 场机会和市场利益的地方化和分割化的契机 在利益驱动下 地方政府总是力图使 本区域在国民收入分配中占有更大的份额 而很少考虑经济与社会协调发展 并不 考虑整个产业结构的调整以及整体上提供市场经济发展的外部条件和公共产品 2 公共政策制定机制不健全 首先 政策制定机构不完善 法制化程度不高 我国公共政策的制定程序还缺乏统一的法律规范 政策制定系统所依赖的信息系 统往往因等级制而导致信息获取环节过多 以致出现错误信息 虚假信息 政策 咨询机构虽然早就存在 但往往成为一种摆设 决策层上下也有加大其作用的共 识 但由于其对政策系统往往过分依附 深入实际研究问题显得不够 另外其缺 乏硬软件的更新 导致方法理论陈旧 其次 转型时期公共政策决策的非规范化 这里的非规范化是指政策决策在民主化 公开化方面尚存在的欠缺 其原因在于 一是政治参与机制不完善 实践中各项民主制度贯彻到基层 缺乏独立明确的组 织职能保证 以行政替代民主的做法盛行 而采取直接民主方式作出的决策又层 次太低 范围过窄 二是公共政策机制在具体项目 内容 途径 时限等方面缺 乏统一的规章制度 主观随意色彩较浓 再次 权力的制衡机制低效 其一政府 对人大负责并受人大监督的自觉性不高 权力对权力的制衡约束缺乏应有力度 其二政府与社会团体的平等协商对话通道不畅 权力对权力的制衡约束缺乏应有 金太军 公共行政的民主和责任取向川 天津社会科学 2 0 0 0 5 的刚性 其三公民政治参与 监督制约机制不完善 对政府的监督 制约不能到 位 3 多元利益主体的制约力量失衡 中国还没有形成多元 稳定的利益格局 在相对稳定平衡的利益格局中 可以通过不同的利益集团之问的彼此牵连 约束来 达到公平 合理和均衡 而当前 我国在这方面还存在一些缺陷 主要表现在以下 几个方面 首先 我国的利益集团的培育体系和发展不够健全 具有较强的政府依 赖性 我国利益集团大多由政府主导产生 具有浓厚的官办色彩 无论其形成或 活动都无法摆脱对政府的依附 利益集团的利益表达不充分 表达渠道受到形式 和数量上的限制 信息传递渠道不畅 利益集团间发展不平衡 弱势集团与强势 集团力量对比反差极大 某些强势利益集团甚至能够左右政府的决策 把持地方 的事务 而弱势利益集团由于其自身的局限性 无法和强势利益集团在政治活动 过程为维护他们的既得利中进行博弈 无力影响公共政策的利益导向和偏向 益 造成政令不通 决策执行失灵的社会状况 二 政府利益存在的理论阐释 对于政府利益的存在 马克思主义学说和西方政治学说都有精辟的论述 霍布斯认为 政府公职人员在政治身份方面虽然留意谋求公共福利 但他会 同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益 在大多数情况下 当公私利益 冲突的时候 他就会先顾个人的利益 因为人们的感情的力量一般来税比理智更 为强大 这就是说 当 为公 和 为私 发生冲突时 公共利益更容易受到 损害 卢梭也指出 在行政官个人身上 我们可以区分三种本质上不同的意志 首 先是个人固有的意志 它仅只倾向于个人的特殊利益 其次是全体行政官的意志 这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的 就其对国家一政府构成国家 的一部分的关系而言则是个别的 第三是人民的意志或主权者的意志 这一意志无 论对被看作是全体的国家而言 还是对被看作是全体的一部分的政府而言 都是 公意 按照自然的次序 则这些不同的意志越是能集中 就变得越活跃 于是 公意总是最弱的 团体的意志占第二位 而个别意志则占一切之中的第一位 因 此 政府中的每个成员都首先是他自己本人 然后才是行政官 再然后才是公民 霍布斯 利维坦 m j 商务印书馆 1 9 8 6 1 2 而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的 国 马克思主义认为 人的一切活动都与利益相关 都是为了一定利益而进行的 马克思与恩格斯曾这样阐述利益 人们为之奋斗的一切 都同他们的利益有关 圆 每一既定的社会经济关系首先表现为利益 政治权力不过是用来实现经济 利益的手段 我们可以得出这样的结论 人们的一切努力都与自身的利益有关 人们的生存和发展都要通过对利益的追求来实现 恩格斯指出 以往国家的特征 是什么呢 一随着时间的推移 这些机关 为首的是国家政权 为了追求自 己的特殊利益 从社会的公仆变成了社会的主人 文中 以往国家 显然是指 资本主义国家 国家政权 也是指资本主义国家政权 当时社会主义制度尚未建 立 恩格斯所处时代的历史条件的限制 没有详细论述社会主义国家的政府利益 问题 但从随后建立起来的社会主义国家的政府实践中 我们也可以看出政府利 益的影子 政府机关为了追求自己的特殊利益从社会的公仆变成社会的主人的情 况也会发生在社会主义国家 这足以说明 政府利益从没有消失过 关于政府利益 公共选择理论进行了详细 深刻的分析 公共选择学派曾进 行过详细的考察与分析 它从否定公共利益的存在来指出政府不可能代表公共利 益 认为政府一旦形成 其内部的官僚集团也会有自己的利益 也是一个经济人 也 会追求自身利益的最大化 实际上并不存在根据公共利益来选择的过程 而只有利 益 缔约 的过程 由此会导致政府的变异 如大量滋生寻租与腐败现象 从而打 破了官员无私 自动代表公共利益的政治学神话 在公共选择学者看来 人并不 会因他所处的地位不一样而使其本性改变 个人的行为天生的要使效用最大化 一直到受到抑制为止 个人必须要像预计或期望的那样 追求增进他们自己 的利益 即狭义的以此财富状况衡量的自己利益 经济学的探究方法假定 无论在市场活动中还是在政治活动中 人都是追求效用最大化的人 但是这种方 法并不要求一个个体的人牺牲其他人以增强自己的效用 这种方法把政治活动表 现为一个特殊形式的交换 而且 就像市场关系中那样 理想上还期望这种政治 关系使所有各方面都互有收获 因此 在某种非常真实的意义上 政治活动本质 卢梭 社会契约论 m 1 商务印书馆 1 9 9 6 年版 第7 6 8 3 页 马克思恩格斯选集第l 卷 m j 第1 8 7 页 留马克思恩格斯选集第4 卷 m 第2 5 0 页 国转弓i 自陈困权 李院林 政府臼利性 问题与对策川 浙江人学学撒 人文社会科学版 2 0 0 4 年1 月 转引自许云霄 公共选择理论 m 北京大学f l 版社 2 0 0 6 年版 第l o 页 1 3 上被视为一种手段 通过这种手段 所有参与者的 权力 都可以得到增加 如 果我们把权力定义为控制人们所渴望得到的东西的话 一 政治市场上的主体包括选民 特殊利益集团 政治家和官僚 政治家的自身 利益最大化即政治支持最大化具体表现为选票最大化 特殊利益集团会通过提供 资助帮助政治家当选 政治家由此被 俘获 其制定的政策就会有利于特殊利益 集团 而不是代表选民的偏好和利益 政治家在制定政策时固然也要考虑其他公 民的利益 但这不是因为政治家具有利他动机 而是因为公民是作为选民存在的 同时 选民行为的价值取向也是个人利益的最大化 理性的选民为了减少成本而 不去投票 因为搜集信息是有成本的 为使自己最少的承担公共物品的成本 选 民都有隐瞒自己对公共产品的偏好的动机 信息不对称也使政治家很难得到全体 选民偏好的信息 因此 无论从政治家制定政策的动机来看 还是从选民的投票 获参与的动机来看 政府政策行为的价值取向实质上不是公共利益而是于政府政 策行为有关的政治家或选民的个人利益 另一方面 官员的效用函数包括他所获得的薪金 他所在的机构或职员的规 模 社会名望 额外所得 权力和地位 这些变量的大小又直接和预算规模相关 因此官员的目标是追求最大预算规模 罾另外 官员还可能利用自己的职位和信息 优势寻租 政府利益的存在还会导致政治家的近视效应 政治家或官员由于受选举周期 或任期的影响 他们的短期行为会损害社会公众的长远利益 为了显示政绩 谋 求晋升 政治家或官员会迎合选民 制定一些从长远来看利大于弊的政策 这一 效应表现为政治经济周期 按照萨缪尔森的观点 由于受选民的影响 政府在制 定经济政策的过程中 大选刚过 就会抑制通货膨胀 提高利息率 而使失业率 上升 后两年面对竞选连任的压力 又会采取相反的措施来减少失业以赢得选票 新制度经济学从交易费用的研究入手分析了政府利益的存在 交易费用即交 易时进行谈判 讨价还价 拟订契约 实施监督等花费的费用 如果交易费用为 零 则无论权利如何界定 都可以通过市场交易达到资源的最佳配置 显然现实 经济生活中交易费用不可能为零 那不同的权利界定 会带来不同效率的资源配 啦f 荚 詹姆斯 m 布坎南 戈登 塔洛克 同意的计算一立宪民主的逻辑基础 m 中国 会科学 i 版社 2 0 0 0 年版 第2 5 贞 o 帕金森定律 很好的解释了这个问题 帕会森定律 指f b 行政机构和人员总足会不断的增加 1 4 置 对不同产品的权利的界定即产权制度安排 产权制度是一种保障经济主体利 益 激励经济主体积极性和实现资源有效配置的制度安排 财产所有者的权益不 允许任何人侵犯 一个人要获得另一个人的财产 必须采取等价交换的形式 像 这样的制度必须要以强制性的方式付诸实施 单纯依靠伦理道德方面的教育很难 达到互不侵犯财产的目的 有了产权制度安排之后 人们就可以根据个人的利益 偏好 合理制定生产 交换和分配规则 实现他的个人利益最大化 资源在这一 过程中达到有效配置 反之 如果没有产权制度的安排 一个人生产出来的东西 他人可以无偿占用使用 那么人们就不会去积极生产 创造财富 从而社会无法 进步 国家在产权制度形成中起着很大的作用 一是国家凭借暴力潜能 和权威在 全社会实现所有权的分配 各种经济组织在个人在此基础上才愿意付出税金 公 共产品和公共服务得以建立 二是有利于降低产权界定和转让中的交易费用 国 家的标准化有利于降低交易成本 同时国家可以建立立法和执行机构来降低交易 费用 存在法律机构以后 在产权转让中当事人谈判监督等的费用会不断减少 新制度经济学家将政府看成是 经济人 政府在制定制度时要做成本一收益 分析 一方面 政府是公共利益的代表者 他可能从社会的长远利益出发进行制 度创新 另一方面 政府作为 经济人 又会为个人或团体的利益去行动 寻求 自己利益的最大化 当政府与国家的公共利益一致时 他们常常为了自身利益忘 了公共利益 甚至牺牲公共利益而维护个人或团体利益 从而影响制度的制定和 执行 如果政府是二项制度的既得利益者 他就会阻止制度的更新 即便出台一 项新的制度也常常为问题的解决设定一定的条件 而未触及旧制度的本质 同时 政府还会导致一些产权无效或低效 主要表现在 是政府为了自身 利益最大化而维持有利于某一集团的财产产权制度 一些产权制度尽管是低效的 但却有利于财政收入的增加 政府可能会维持这种低效的产权制度 二是决策者 w 暴力潜能由诺思提出的 它包括军队 警察 监狱等暴力t 具 也包括权威 特权 垄断权等 无形资产 国家的 暴力潜能 类似于企业拥有资金 劳动力 技术等生产要素后所具备的 生产能力 这种暴力潜 能是对付非法暴力的合法暴力 它只有生能够实现某种社会合作 并且比其它制度 如市场和其它组织 更 有效时才被采用 它能达到规模经济和防止 搭便车 问题 比如采取政府的形式 强制性的要求每个成员 为 安全 付费 留j e 实从长远来看 变更低效牢的产权制度始终有利于财政收入的增加 但自 两个冈素制约着统治行对低效率 产权的变更 一是短期财政收入增加与长期财政收入增加的矛盾 在国家规模增