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建筑节能财税政策分析论文 一、引言 随着能源危机和环境污染的日益严重各国对能源节约和环境保护的重视程度不断加强从20世纪70年代提出建筑节能至今建筑节能逐渐由消极转向积极即由主要强调在建筑使用中节约能源（energysaving）逐步发展为强调提高建筑中的能源使用效率（energyefficiency）我国城镇化进程的加速和居民消费结构的转型使得我国建筑能耗占社会总能耗比重逐步上升一方面我国新增建筑数量巨大每年新完工的建筑面积高达16至20亿平方米几乎比发达国家每年完成建筑面积的总和还要多（苏明等）1；另一方面我国建筑能源使用效率低存在巨大浪费建筑节能面临严峻挑战从1986年开始实行建筑节能以来国家已经颁布了民用建筑节能条例关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见“十二五”建筑节能专项规划等政策法规以推动建筑节能工作的开展但是由于节能本身具有的外部性及高投入等原因加之我国普通民众的节能意识不强国家的相关政策还未充分发挥引导作用因此需要政府制定完善的财税政策加以引导以实现我国建筑节能的目标和经济社会能源环境可持续发展战略 二、我国建筑节能存在的问题 经过三十多年的发展我国在建筑节能的某些领域取得了一定的成就但由于起步晚技术相对落后依然存在众多问题 （一）能耗高且能耗强度大 能耗高是指建筑能耗占我国总能源消耗的比重高能耗强度大是指单位建筑的能源消耗高静态看目前我国既有城乡建筑面积约为400亿平方米其中的节能建筑面积只有3.2亿平方米不到总量的1%截至到年末我国95%以上建筑是高耗能建筑建筑能耗达到10.511.28亿吨占全社会终端能耗总量的近1/32与普通住宅相比大型公共建筑由于外表华丽、大量使用中央空调而消耗更多能源并且排放大量温室气体仅建筑用能所产生的温室气体就占温室气体排放总量的25%3而且很多地区的建筑片面追求造型标新立异、建筑空间大完全忽视能源消耗成为建筑能耗高且能耗强度大的推手动态看我国目前处于建设鼎盛时期如果按照每年新增16至20亿平方米的发展速度估计到2020年全国高能耗建筑面积将会突破700亿平方米4而且随着城镇化进程的加快、城镇化水平的提高建筑规模和建筑能耗总量还将继续高速增长建筑将成为最主要的用能增长点 （二）技术落后且浪费严重 相比于发达国家我国建筑节能起步晚技术水平相对落后目前我国北方城市已普及集中供热采暖设备但由于技术有限能源在转化和运输过程中造成大量流失和浪费而且余热利用也不充分例如有些地方供热温度过高用户开窗散热导致热量浪费；有些建筑已经实施了节能改造但由于分户计量没有普遍推行导致热能大量闲置欧洲许多国家住宅的实际采暖已普遍达到每平方米每年耗能6升柴油这一数字换算为标准煤大约相当于8.57公斤在我国达到节能50%的建筑每平方米的采暖耗能至少也要达到12.5公斤标准煤约为欧洲国家的1.5倍4 （三）建筑能源消耗的主要是不可再生资源 随着人们对建筑舒适度要求的提高使用的家用电器的品种越来越多使用时间也越来越长建筑能耗的提高是一个必然但是目前我国能源消费的结构是煤炭占一次能源消费总量的近70%可再生能源占终端能源消费的比重为13%因而建筑能源消耗的主要是煤、石油、天然气等不可再生资源我国目前在建筑领域中对可再生能源利用最多最成熟的技术是太阳能热水器虽然国家年末鼓励分布式发电但目前家庭能够申请成功的多是知悉该领域情况的专家或爱好者普通居民受技术、资金甚至没有屋顶搁置太阳能板的限制申请的很少总体发电量还微乎其微 三、我国建筑节能存在问题的原因 （一）经济原因 建筑节能既有利于环境保护也有助于提高个人居住舒适程度但是开发节能建筑和节能产品的投资较大出于经济利益驱使单纯依靠开发商和消费者的自发行为促进建筑节能的发展是不现实的必须依靠国家相关政策的支持我国节能工作尚处于起步阶段中央政府和地方政府鼓励建筑节能的政策本来就不多实质性的鼓励政策就更少了对于既有建筑的节能改造即“穿靴戴帽”以及对供热系统的节能改造都需要大量的资金投入对于高耗能的家用电器能效为一级的往往价格高出普通产品很多节能家电补贴给居民带来的实惠赶不上其他厂家的一个优惠活动用户往往从成本考虑放弃选择能效高的产品 （二）管理原因 中华人民共和国节约能源法和中华人民共和国建筑法是目前我国关于建筑节能领域的两部大法但前者所涉及的建筑节能领域有限后者在节能方面的规定甚少因而建筑节能工作基本依靠上级的红头文件以及行政性考核来推动虽然我国已初步形成了民用建筑节能标准体系但在法律层面上还未能形成强制性的条文致使许多不符合节能标准的建筑充斥市场从管理层面来看建筑节能涉及部门众多管理分散难以形成合力长期以来我国建筑节能缺乏强有力的管理机构建设部虽然已经成立了建筑节能协调领导小组也设置了专门的办公室协调建筑节能但建筑节能的综合性强很多地方缺乏协调能力强的综合性建筑节能管理机构导致建筑节能工作进展缓慢 （三）其他原因 谈到节能多数人认为是政府的事由于过去唯GDP论地方政府单纯注重经济的增长未将节能工作当成一项日常重要工作来抓更缺乏对节能技术研发的强有力支持改革开放已经三十多年各种建筑在我国如雨后春笋般遍地而生但能耗标准基本没有什么大的变化能耗高能效低就不足为怪了节能行动实实在在是每一个人的事但长期以来普通民众也没有对节能的重要性和紧迫性形成基本的认识对节能建筑和产品的了解不够此外我国房价长期上涨相对于高企的房屋价格家庭用能的定价比较低多数老百姓对建筑能耗的问题根本不关心对建筑节能的有关规范、规定也不了解 四、我国建筑节能的财税政策分析 （一）我国建筑节能的税收政策 1.固定资产投资调节税政策中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例（1991）规定对投资北方节能住宅的其固定资产投资方向调节税的税率为零；投资一般性住宅建设的实行5%的税率；若用公款修建高标准、别墅式住宅的按30%的税率征收调节税1993年又对北方节能住宅的标准做出了明确规定受亚洲金融危机的影响1999年国家为鼓励投资以扩大内需下发了关于暂停征收固定资产投资方向调节税的通知（财税字1999299号）决定自2000年1月1日起暂停征收固定资产投资方向调节税 2.增值税政策关于对部分资源综合利用产品免征增值税的通知财税字199544号文件和关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知（财税198号）规定企业生产的建材产品若原料中掺有不低于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰以及烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）给予免征增值税和即征即退增值税的优惠关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知（财税115号）规定企业销售自己生产的、以建（构）筑废物、煤矸石为原料的建筑砂石骨料免征增值税同时国家对新型墙体材料产品也给予了一定的增值税优惠财税198号文件以及关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策的补充通知（财税25号）对一些新型墙体材料产品给予增值税减半征收的政策对于西部地区的一些生产企业其新型墙体材料产品不达标的在享受增值税减半优惠政策的问题上也给予适当放宽但是上述政策目前已经进行了调整关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知（财税156号）严格了享受增值税优惠的条件上述30%调整为60%而且对上述免征增值税或即征即退的优惠变成了即征即退50%的增值税政策 3.所得税政策建筑节能的所得税政策主要分散在节能节水设备、资源综合利用所得税优惠条款中中华人民共和国企业所得税法（）规定从年1月1日起符合条件的企业从事环境保护、节能节水项目取得的所得实行三年免征三年减半征收的所得税优惠政策对企业综合利用资源生产的部分建筑材料减按90%计算应纳税所得额对企业购置的节能专用设备的投资可对投资额的10%进行所得税抵免对于发展相对落后的西部地区国家对此也给予了一定的政策倾斜年财政部、国家税务总局、海关总署发布的关于西部大开发税收优惠政策问题的通知规定对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业在年至年期间减按15的税率征收企业所得税 （二）我国建筑节能的财政政策 1.专项基金政策国家的专项基金的政策主要是针对新型墙体材料的早在1992年国务院就提出了增加新型墙体材料生产企业的技术改造专项贷款年国家发布了新型墙体材料专项基金征收和使用管理办法年国家发布了新型墙体材料专项基金征收使用管理办法二者均对新型墙体专项基金的使用做出了明确规定关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知（建科55号）和关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见（建科78号）对墙改专项基金支持节能省地建筑工作提出了要求年国家印发财政部关于印发国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法的通知（财教558号）及关于加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见对以节能专项资金方式支持国家机关办公建筑和大型公共建筑节能工作做了有关规定 2.财政补贴和贴息政策年财政部和国家发改委联合下发了关于开展节能惠民工程的通知对部分节能产品的消费者实施间接财政补贴具体办法是中央财政对高效节能产品生产企业给予补助生产企业按享受补助后的价格销售并最终让消费者受益为鼓励能源消费结构的改善国家出台了可再生能源发展专项资金管理办法主要采用无偿资助和贷款贴息的方式对可再生能源在建筑物供热、采暖和制冷方面的利用进行扶持财教558号规定对国家机关办公建筑和大型公共建筑进行节能改造采用合同能源管理形式的中央财政对建筑节能改造项目实施贷款贴息50%（地方）和100%（中央） 3.奖励政策国家对于建筑节能的奖励政策主要体现在北方采暖地区和节能改造方面财政部在年印发了北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法规定了奖励资金的使用范围并对奖励原则和标准进行了规范绿色建筑行动方案（国办发1号）要求积极推动公共建筑节能改造该方案鼓励采用合同能源管理模式进行建筑节能改造并对节能改造项目按节能量予以奖励 （三）对我国建筑节能税收政策的评价 1.停征固定资产调节税激励作用消失曾经的固定资产投资方向调节税（1991）对节能建筑投资实行零税率而对普通建筑和高标准建筑分别实施5%和30%的税率在这一税收政策的激励下19911999年设计建造的住宅较之前建造的住宅节能30%5停征固定资产投资方向调节税虽然一定程度上刺激了社会投资但对建筑节能的激励作用却消失了 2.税收政策涉及面较窄建筑产品从生产到消费涉及诸多环节需要配套完善的税收体系共同作用以促进其发展我国目前的建筑产品税收优惠只涉及增值税和企业所得税政策切入多为建筑材料和节能设备对整体建筑设计达到一定标准的建筑商以及购买节能建筑的消费者缺乏应有的税收激励致使市场主体缺乏节能投资和节能建筑消费的积极性最终难以对建筑节能工作起到较大的激励作用 （四）对我国建筑节能财政政策的评价 1.专项基金用途有待明确和扩大目前不同省市都在利用地方财政资金对节能重点工程项目加以支持但专项资金的使用存在一些问题首先专项基金在使用上不透明资金和项目做不到公开、公正即使形成一套完整的节能项目评价指标也难以对该项资金的使用进行有效评价再次专项基金扶持的范围较窄由于资金有限只能对有限的项目通过评审制进行扶持总体上对于建筑节能产品的开发商和消费者的扶持力度不足 2.财政补贴政策设计不合理建筑节能、可再生能源在建筑中的应用主要依赖政府的财政补贴政府在设计补贴政策时仅把节能量作为奖励依据对节能改造工作量、节能资金投入与节能效果对比等综合因素考虑较少合同能源管理作为一种有效的促进节能的机制但目前的政策是仅对效益分享型合同能源管理实施财政奖励由于融资困难且补贴范围有限合同能源管理大范围推广受阻 3.激励政策不到位目前我国建筑节能的财税政策多是近十年建立的而且多停留在法律法规层次针对性不强操作性和执行力偏弱6而且国家制定的与节能相关的经济激励政策的主要目的是促进资源综合利用并且主要针对新建建筑主要给予供给方经济激励而对于既有居住建筑节能改造和需求方的经济激励不充分政策效用大打折扣 五、完善我国建筑节能财税政策的措施 （一）建筑节能税收优惠政策 一般来说运用税收优惠政策促进节能建筑的发展可以从两个方面着手：一是对提供或购买符合节能建筑标准的生产者或消费者给予一定的税收减免；二是对不符合节能建筑标准的生产者和消费者征收额外的税收来增加其成本从而达到减少高能耗建筑的生产和消费的目的税收优惠的方式有三种即税基式、税率式和税额式适用税率较低时常见的如高新技术企业给予税基式减免如研发费用的加计扣除企业得到的优惠就没有税额式多若企业计税依据小给予税收优惠意义就不如财政补贴大所以灵活的税收政策才能让企业切实得到实惠税收调控的作用主要是引导市场在节能建筑领域发挥作用 1.对于消费者的税收优惠（1）房屋卖买环节契税是消费者购买住房时一次性缴纳的税种是一个重要的地方税种实行“先税后证”管理具有较强的调控作用在消费者购买环节给予契税优惠能直接引导消费者的消费行为更好地带动节能建筑的发展如所销售的房屋达到当地建筑节能标准的可对购买者给予低契税率甚至免契税的优惠在房屋销售时可考虑对节能建筑给予营业税、个人所得税等的优惠（2）房屋保有使用环节房屋在使用或出租时一般需要缴纳房产税如果所使用或出租的房屋达到当地节能标准的可以按较低的税率征收房产税如果该房屋能效极高达到绿色建筑标准的可以免征房产税同时可以结合个人所得税综合分类税制改革目标引入建筑节能改造投资税收抵免机制如在一定时期内对家庭实施供热改造或保温隔热改造甚至购买节能家电达到规定节能标准的可凭发票申请一定比例的个人所得税额抵免节能投资个人所得税的抵免可以促进民众对于节能产品和建筑的购买把节能意识深入到个人并最终促进建筑能效的提高 2.对于开发商的税收优惠开发商在销售建筑物时涉及到的税收有营业税、城市维护建设税、土地增值税和企业所得税等由于土地增值税是对由土地增值引发的房屋价格增加进行征税对其进行节能减税的理论基础不足由于开发商为提供节能建筑需要投入更多的成本可在短期内对能效达到或超过标准的建筑给予一定的营业税减免采用的方式可以是降低了的税率也可以是营业收入减计由于城市维护建设税是附加在应纳营业税额之上营业税的减免也即同时对城市维护建设税实施了减免企业所得综合反映企业的盈利水平企业所得税则是对这种盈利进行调节的重要手段当市场上节能建筑份额较低时投资这种建筑可能会大大降低企业的利润削弱企业的竞争力此时对该类企业给予一定的所得税减免直至市场形成一定的规模非常必要企业所得税的减免方式很多如加速折旧、成本加计扣除、降低税率、收入减计、免税期以及投资抵免等 （二）建筑节能财政补贴政策 利用财政补贴刺激建筑能效提高是各国通行的做法例如韩国对安装太阳能电池屋顶和太阳能热水器的住户补贴最高时甚至达到安装费的95%财政补贴灵活简单见效快且效果明显财政补贴的方式有多种但适合节能政策的基本上是直接补贴和财政贴息 1.直接补贴直接补贴是通过在政府公共预算支出项目中直接安排节能项目支出的财政支持方式经济利益是市场发育最有效的催化剂由于节能建筑产品的成本远大于高能耗产品政府采取一定的补偿措施鼓励节能建筑的供给非常必要直接给予节能建筑开发商补贴可以降低其开发成本增加利润进而调动生产者的积极性特别是在开发者预期利润很低时财政补贴比税收优惠更有利于引导和鼓励企业增加节能建筑的供给政府也可以对节能建筑产品的消费者进行补贴稳定的需求可以为供给者释放一个稳定的预期由于消费者对价格敏感而节能产品价格偏高此时政府对其给予一定程度的现金补贴实际上降低了节能建筑产品的价格税收的替代效应就会发生作用节能建筑产品的消费需求就会增加在实际操作中可以