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环境法 第一章环境法总论 第一节环境 自然资源与环境问题概述一 环境的概念 一 环境的一般定义环境一词是一个相对的概念 一般是指围绕某个中心事物的外部世界 即所围绕的中心事物不同 环境的含义也随之不同 由此也决定了环境概念在不同领域里有不同的侧重点和内容 二 环境科学中的环境概念在环境科学领域里 环境概念的定义尚未达成共识 根据 中国大百科全书 环境科学卷 环境一词是指 围绕着人群的空间 及其中可以直接 间接影响人类生活和发展的各种自然因素的总体 该书同时指出 也有人认为环境除自然因素 还应包括有关的社会因素 简言之 环境是指为生物提供生存 发展的空间和资源的自然环境和社会环境 自然环境通常是指环绕生物社会的自然界 其主要组成因素有大气 水 土地 矿藏 森林 草原和生物等 它是整个生物界赖以存在的物质基础 社会环境是指人类为了不断提高物质和文化生活水平 在自然环境的基础上 进行加工 改造而形成的环境 如名胜古迹 风景游览区 温泉区 疗养区 城市 乡村 工厂矿山 人工开发区等 社会环境是随着经济建设和科学技术的发展而不断丰富和完善的 三 法学中的环境概念 目前法学中环境定义尚未统一 在各国的立法实践中环境的定义不尽相同 各国一般都是根据本国的环境状况和特点将与本国经济 社会以及人民生活关系密切 必须并且可能加以保护的环境要素规定为环境的定义 我国 环境保护法 第2条规定 本法所称环境 是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体 包括大气 水 海洋 土地 矿藏 森林 草原 野生生物 自然遗迹 自然保护区 风景名胜区 城市和乡村等 从以上各国国内法和国际立法中各种环境定义的比较来看 虽然含义和规定范围不尽一致 但有一些相同的特征 第一 在环境的界定中都包含两方面因素 环境的自然因素和环境的社会因素 第二 在对环境进行界定时一般都以人为中心 第三 都认识到了人类与自然的关系问题 即自然对于人类的重要意义和人类对于自然的重大影响 第四 法学的环境概念包含着环境概念的一般定义 又吸收了环境科学中环境概念的基本成分 同时又反映了法律的特殊要求 综上分析环境是一个内涵丰富 外延广泛的大概念 它应包括生物圈的全部生态系统 既包括生活环境 生态环境 也包括自然环境 社会环境 二 自然资源的概念 在1987年我国发布的 中国自然保护纲要 中 对自然资源的解释是 在一定的技术经济条件下 自然界中对人类有用的一切物质和能量都称为自然资源 按照 自然资源简明词典 的解释 自然资源是 在一定的技术经济条件下 自然界中对人类有用的一切物质和能量 三 环境问题及其本质 一 环境问题的定义与分类环境问题是指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化 以致影响人类的生产和生活 给人类带来灾害的现象 根据环境问题产生的原因不同 可以将环境问题分为第一环境问题和第二环境问题 第一环境问题是因自然界自身变化而造成的环境污染和环境破坏 产生这类环境问题的原因有火山爆发 地震 洪水 冰川运动等 人们通常将其称为自然灾害 这类环境问题是人类无法控制的 其危害后果也难以为人们所估量 但这类环境问题发生的数量和影响范围都是有限的 第二环境问题是因人类的生产和生活活动违背自然规律 不恰当地开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏 这类环境问题主要是由人类活动引起的 由于人类活动的面广量大 对环境的影响无时不在 无处不在 因此这类环境问题发生的数量 影响范围大 根据环境问题造成的危害后果不同 可以将环境问题分为环境污染和自然环境破坏 它是对第二环境问题所进行的再分类 环境污染是指人类活动所引起的环境质量下降而有害于人类及其它生物的正常生存和发展的现象 自然环境破坏是人类不合理地开发利用自然资源 过量地向环境索取物质和能量 使得自然资源的恢复和增殖能力受到破坏的现象 二 环境问题的成因环境问题是随着人类进化发展而不断演变发展起来的 环境的大多数变化也主要是人为因素引起的 第一阶段 原始人类时期 由于人口的自然增长和盲目利用环境而产生环境问题 第二阶段 这一阶段是农牧业社会时期 人类对于自然环境的认识已经有了极大的进步 随着农牧业经济的发展 人口的增加 城市的出现和发展 逐步出现了环境问题 第三阶段 这一阶段是自18世纪60年代蒸汽机的发明开始至20世纪60年代工业革命时期 科学技术迅猛发展 西方工业革命浪潮席卷全球 创造了比人类有史以来生产力之和还要大得多的生产力 人类对自然的开发程度空前 大规模的垦殖 采矿以及森林采伐使得局部地区的自然环境受到严重破坏 同时 人类又将环境做为天然垃圾场 毫无顾忌地向自然界排放废弃物 造成了严重的城市和工业区的环境污染 而且环境污染发展的速度超过了自然环境破坏的速度 环境问题引起了全球的关注 第四阶段 这一阶段从二十世纪六十年代开始至今 严重的环境污染和破坏问题 引起了人类社会对环境问题的重视 许多国家开始了对环境污染的治理 三 我国目前的环境问题自然资源 特别是森林资源遭到了比较严重的破坏 从总体上看 以城市为中心的环境污染仍在发展 并向农村蔓延 生态破坏的范围仍在扩大 最近全国人大环境与资源保护委员会主任曲格平在向人大常委会作 关于大气污染防治法修订草案的说明 时公开披露 我国已成为世界上大气污染最严重的国家之一 在实行环境统计的300个中国城市当中 70 处于或者超过大气环境质量三级标准 中国已有70 的城市不适合居住 四 人类环境观与环境保护 一 人类环境观 人类环境观又称人类环境价值观 它是一种环境意义上的意识 它是人们对自然界的看法 观点和观念的总和 二 环境保护 环境保护是指为保证自然资源的合理开发利用 防止环境污染和生态环境破坏 以协调社会经济发展与环境的关系 保障人类生存和发展为目的而采取的行政 经济 法律 科学技术 以及宣传教育等诸多措施和行动的总称 它是人类针对环境问题而提出的积极对策 环境保护的概念是在1972年联合国人类环境会议上提出来的 环境保护的任务就是保护人类发展和生态平衡 它包括两方面内容 一是保护和改善环境质量 保护人体健康 防止人类在环境的不良影响下产生变异和退化 二是合理利用自然资源 减少或消除有害物质进入环境 同时也保护自然资源的恢复和扩大再生产 以利于人类生命活动 环境保护工作是一项社会性强 科学技术性强 涉及范围广的工作 它需要多个领域 多种手段和多种措施的协同配合 树立环境意识 提高国民的环境素质 以企业为主体扎扎实实地进行环境保护和治理工作 制定和完善法制 建立起环境保护和治理的社会自动机制 才能实现保护环境的目的 环境意识 是指人们在认识环境状况和了解环境规则的基础上 根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性 它最终体现在有利于环境保护的行为上 环境意识是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志 第二节环境法概述 一 环境法的概念环境法的观念被正式引入法律制度 始于五六十年代的美国 我国法学界对环境法概念的表达可归纳为三种情况 第一种为环境法的概念 环境法是由国家制定或认可 并由国家强制力保证执行的关于保护环境和自然资源 防治污染和其他公害的法律规范的总称 第二种为环境资源法 环境资源法是指由国家制定或认可 并由国家强制力保证实施的 调整有关环境资源的开发 利用 保护 治理的社会关系的法律规范的总称 是由环境保护法 自然资源法和区域开发整治法等组成的法律部门 相当于广义的环境法 第三种为环境保护法 环境保护法是指调整因保护和改善环境 合理利用自然资源 防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称 上述三种称谓对环境法概念或法律对环境关系保护的范围和重心的认识是不同的 由于环境法概念的不同与环境概念的不确定性直接相关 而环境概念特别是哪些环境因素被纳入法律调整范围 则直接取决于立法者的经济和社会发展目的 环境法的概念应当体现这种立法要求 所以 环境法的概念应表述为 环境法是国家制定或认可的 为实现经济和社会可持续发展目的 调整人们在保护和改善生态环境 合理利用自然资源 防治污染和其他公害的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称 这一概念包括如下几层含义 其一 环境法以实现人类社会的可持续发展为目的 调整的是人们在开发 利用 保护 改善环境活动中产生的各种社会关系 其二 环境法是独立的部门法 它的调整对象包括全部与环境相关的人为活动 其三 环境法体系的范畴还包括其他调整与环境相关社会关系部门法的法律规范 二 环境法的特征 其一 环境法是社会法 环境法除了具有法的一般性质外 还具有比较明显的社会法特征 其二 环境法是与科技发展应用密切相关的法律规范 其三 环境法以可持续发展观为价值理念 其四 环境法所调整的法律关系具有特殊性 三 环境法的立法目的 综观世界各国环境立法 其立法目的各异 金瑞林教授认为 可以从理论上把环境法的目的分为两种 一是基础的 直接的目标 即协调人与环关系 保护和改善环境 二是最终的发展目标包括保护人群健康和保障经济社会持续发展 他认为 在保护和改善环境这一直接目的方面 世界各国立法都是相同的 但是 在最终目的方面 各国规定是有差异的 我国环境法学学者吕忠梅教授在其 环境法新视野 一书中提出了公平与安全构成环境法的两大目的 她认为公平是环境法整个人类社会所追求的目标 安全则是环境法自身所应当确立的基本任务和予以实现的目标 公平与安全既是可持续发展的基本观念在环境法中体现 又是保障可持续发展实现的法律前提和基础 在此意义上 环境法的目的具有了现实性与普遍性 也具有了适应传统的模式进行转变更新的内在动力 四 环境法律关系 一 环境法律关系主体 是指环境权利的享有者和环境义务的承担者 即参加环境法律关系享受环境权利和承担环境义务的当事人 二 环境法律关系的内容是指环境法律关系主体享有的环境权利和承担的环境义务的总和 三 环境法律关系的客体是环境法主体的权利和义务所指向的对象 第三节环境法的历史沿革 一 环境法的兴起任何一个法律部门的产生 都是一定社会历史条件的产物 因为法律的调整是基于社会现实的需要或者要求 环境法的产生也不例外 环境法的观念被正式引入法律制度 始于五六十年代的美国 20世纪50年代以来 环境问题首先在各发达资本主义国家出现 大规模的环境污染尤其是各种由环境污染引起的公害病使得社会对日趋严重的环境问题产生恐慌 引发了社会的 法律的乃至政治的危机 各西方发达国家针对环境问题 为了稳定社会秩序 开始了有关环境保护的立法 二 外国环境法的发展 一 外国环境法发展概况外国环境法的历史可以溯及至中世纪以前的欧洲 在中古时期的十一世纪 由于西欧兴起了城市 因此环境卫生和空气污染问题便开始产生 由于城市化的原因 欧洲一些国家便以保护公众健康和生命财产的安全为目的进行有关环境的立法 二 美国环境法发展概况 美国于1969年制定了 国家环境政策法 NationalEnvironmentalPolicyAct 作为联邦及各州环境立法和环境保护的基本行为准则 该法在美国被称为环境宪法或环境基本法 十九世纪三 四十年代美国开始重视联邦统一立法 自1969年 国家环境政策法 出台后 美国在环境立法指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变 对环境实行综合性保护 并大量制定和修改了单行法规 到七十年代末 美国已制定了几十个联邦环境法律及近千件联邦环境法规 扩大了环境法的领域 三 日本环境法发展概况 日本较早的自然保护制度是在明治6年 1874年 由太政官司布达设立的自然公园制度 之后由于都市化进程以及受1872年美国设立黄石国家公园以及欧洲国家公园制度影响 明治44年 1912年 日本帝国议会审议了 关于将日光山建成大日本帝国公园的请愿 以及以富士山为中心的 关于国家设置国立大公园的建议 11919年日本制定了 狩猎法 其目的是禁止和限制捕获野生鸟兽 1920年 日本制定了 都市计划法 规定了 风致地区保全制度 日本战后为恢复因战争带来的国土荒废和产业破坏 追求 经济高度增长 产值第一 以赶上和超过当时欧美发达国家水平 急剧的经济增长带来了严重的环境破坏 在日本各地的工业地带相继发生了悲惨的公害病 因公害造成的财产损失也在大幅度上升 到二十世纪五十年代末 日本制定了关于保护水质和防止水污染的 水质综合法 和 工场排水法 1959年 1962年又制定了 煤烟控制法 1967年 日本颁布了 公害对策基本法 开始了对公害的综合治理 1993年日本制定了新的 环境基本法 从此形成了以宪法关于环境保护规定为基础 以综合性的环境基本法为中心 其它相关部门法为补充 以及包括污染防治 自然保护 环境纠纷处理及损害救济 环境管理组织等内容的环境法律 法规 制度和环境标准组成的完备体系 四 英国环境法发展概况 英国是一个不成文法国家 其早期的环境法是针对特定的污染事故而制定的 制碱法 为其典型代表 1863年英国政府制定了 制碱法 1876年又制定了 河流污染防治法 进入20世纪70年代 英国环境法有了较快发展 法律的重心转向了保护人们的健康与安全 法律体系逐步统一化 1990年制定了 环境保护法 城镇规划法 1991年制定 水资源法 水电法 野生动物及乡村环境法 等 到70年代末英国已有几十项环境法律 法规 英国的环境基本法是1990年颁布的 环境保护法 它是在1974年的 污染控制法 的基础上制定的 五 欧洲国家环境法发展概况 进入20世纪以后 环境立法在欧洲各国得以迅速发展 瑞士1902年制定了 森林法 罗马尼亚1930年通过了第一部关于保护自然遗迹的法律 从20世纪60年代起直90年代初 各国的环境立法初步发展 到二十世纪九十年代 各国环境立法体系基本建立 环境法的重点也开始转移到法律的实施上来 六 发展中国家 地区 环境法发展概况 二十世纪七十年代以后 受联合国1972年在斯德哥尔摩召开的 人类环境会议 影响以及在发达国家的援助下 鉴于国内环境问题日趋严重 大部分发展中国家也逐渐开始重视环境立法 在拉丁美洲国家 殖民时期结束后的第一步是采用以资源保护为本位的立法取代以利用为本位的立法 许多国家修改了土地 水以及矿业法 并且采用法典编篡的形式编著资源法典 其总的原则是资源保护第一位 资源利用第二位 三 我国环境法的产生与发展 我国关于环境保护的法律规范 最早可以追溯到殷商时期 在世界历史上可能是最早出现环境保护法律规定的国家 但是现代环境法的产生 我国要比西方国家至少晚一个世纪 中国古代的环境保护理论是从对生物资源保护思想的基础上发展起来的 其产生至少可以上溯到公元前十一世纪的西周时期之前 经过近千年的发展 至秦汉之前已逐步完善起来 从秦汉以后至明清时期 这种思想在实践中得到了运用和发展 春秋战国时期 我国的冶炼制造技术很高 特别是战国时期 铁器牛耕在农业生产中普遍应用 人类开发自然资源的能力增强 开发的规模更大 我国古代对自然资源的利用主要集中在动植物 水 土地和一些矿产资源等方面 我国古代尊重自然 保护生态平衡稳定 合理利用自然资源及实现资源持续利用的理念已形成 在中华人民共和国建国之前 中国以农业经济为主 加之连年战乱 当时的政府对环境问题并未重视 在与环境有关的立法中主要有 1929年 渔业法 1930年 土地法 和1942年 水利法 等 中华人民共和国成立后 我国的环境立法经历了如下几个阶段 1 环境法的产生阶段从1949年中华人民共和国成立到七十年代初是我国环境法的产生阶段 我国相继制定并颁布了1951年的 矿业暂行条例 1953年的 国家建设征用土地办法 1956年 工厂安全卫生规程 1957年 水产资源繁殖保护暂行条例 水土保持暂行纲要 1959年的 生活饮用水卫生规程 1960年的 放射性工作卫生防护暂行规定 1963年的 森林保护条例 1965年的 矿产资源保护试行条例 等 这些法规比较零散 杂乱 自然保护和污染防治之间缺乏有机联系 还没有形成完整的环境保护的概念 环境立法处于起步阶段 同时 环境问题也未引起高度重视 2 环境法的发展阶段 从七十年代初到1978年是我国环境法的发展时期 七十年代以来随着我国工业化进程的不断推进 环境污染日益严重 1973年 国务院召开了第一次全国环境保护会议 将环境保护提到了国家管理的议事日程 在这次会议上制定了 关于保护和改善环境的若干规定 它是我国第一个综合性的环境保护行政法规 1974年 我国成立了 国务院环境保护领导小组 它标志着国家一级的环境保护行政机构从此诞生了 从1973年到1978年 我国制定了一系列的国家环境保护政策和规划纲要 并且在实践中形成了一些环境污染防治的制度或措施 如 三同时 制度 限期治理制度等 1978年我国颁布了经修改的 宪法 在该法第11条专门对环境保护作了如下规定 国家保护环境和自然资源 防止污染和其它公害 这样环境保护首次被列入国家根本大法之中 为其它专门环境法律的制定奠定了宪法基础 3 环境法的迅速发展阶段 从1979年我国 环境保护法 试行 的颁布实施 到1989年国家对该法进行修改之前 是中国环境法立法的迅速发展阶段 环境保护法 试行 的颁布实施 标志着我国环境保护工作真正进入法制阶段 也标志着中国环境法体系开始建立 之后全面开展环境与资源的立法工作 4 环境法的改革完善阶段 从1989年开始 中国的社会经济体制由计划经济转向有计划的商品经济 进而全面转向市场经济 在这个阶段中 我国环境法也面临着完善与改革的任务 1989年12月26日举行的七届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的环境保护基本法 环境保护法 1993年全国人大设立了环境保护委员会 后更名为 环境与资源保护委员会 旨在全面统筹和合理安排环境立法和执法监督工作 同时 1989年制定了 环境噪声污染条例 水污染防治法实施细则 野生动物保护法 1991年制定了 水土保持法 大气污染法实施细则 1992年制定了 环境保护行政处罚办法 中国环境与发展十大对策 发布了 中国21世纪议程 中国21世纪人口 环境与发展白皮书 1995年制定了 淮河流域水污染防治暂行条例 1996年制定了 固体废物污染环境防治法 它标志着我国污染防治法律体系已经建立 同时将环境保护列入国民经济与社会发展规划中 到目前为止 我国已颁布了6部环境保护法律 11部自然资源管理法律 30多部环境保护与资源管理行政法规 30多部与可持续发展相关的其它法律和行政法规 395项各类国家环境污染标准 600多项地方环境保护 资源管理法规 我国环境法体系已初步形成 第四节环境法的体系 一 环境法律体系及其特点1 环境法律体系的定义环境法律体系 是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源 防治环境污染和其它公害的各种规范性文件所组成的相互联系 相辅相成 协调一致的法律规范的统一体 2 环境法律体系的特点 第一 环境法律体系是一个国家现行的全部国内环境立法 法规及规章 标准的统一有机整体 它不包括国际环境立法 对于一国参加签署的国际条约或国际公约中对该国具有法律效力的部分 则被视为已被 内化 为国内环境法的有机组成部分 第二 环境法律体系是一国全部现行有关环境法律规范构成的 历史上已经存在的而目前已失效的相关环境法律 不是环境法律体系的组成部分 仅仅作为一种法律文化现象存在 第三 现行环境法律规范 尽管调整的具体对象不同 但在客观上是一个统一的有机整体 同时其法律的精神 指导思想 法律原则是共同的 二 我国环境法的体系 目前已经形成了以 中华人民共和国宪法 为基础 以 中华人民共和国环境保护法 为主体 各种行政法律法规及环境标准互相配合 协调统一的环境法律体系 一 宪法中的环境保护规范 二 综合性环境基本法 三 环境与资源保护单行法 四 环境与资源保护行政法规与地方性法规 五 环境标准 六 其他部门法中的环境保护规范 第五节环境法的基本原则 一 环境法则本原则的含义环境法的基本原则是指以保护环境 实施可持续发展为目标 贯穿于环境法体系中的基本准则 它是环境立法和环境执法的基础和指导 环境法的基本原则在环境法制建设中具有重要作用 首先 在理论上它是环境立法的指导 环境法法律制度的确立 环境法基本内容的规定 以及环境法基本价值的取向都要以基本原则为准 其次 从实践上看 环境法的基本原则是我们正确适用环境法律规范的指南 尤其是当环境法律的含义存在着多种解释的情况下 基本原则就成为在适用时进行取舍的依据之一 使合乎环境法规范本义的解释得以适用 同时 基本原则在补充环境立法中的漏洞和强化环境法的调控能力方面也有重要的作用 二 环境法的基本原则 一 协调发展原则协调发展原则是指社会发展 经济建设和环境保护必须全面规划 同步实施 协调发展 实现经济效益 社会效益和环境效益的统一 协调发展原则阐明了环境与社会经济发展的相互关系 是环境立法的一项重要原则 在环境法的基本原则中处于首要地位 二 预防为主原则预防为主原则也称为综合治理原则 是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施 以防止环境问题的产生和恶化 或者把环境污染和生态破坏控制在维护生态平衡 保护社会物质财富和人体健康容许的合理限度之内 三 污染者付费原则污染付费原则是指造成环境污染危害的单位 都负有治理污染的责任 并应承担治理污染的费用 该原则是1972年由经济合作与发展组织 OECD 在其通过的一项决议中提出来的 四 公众参与原则公众参与原则是指在环境资源保护中任何单位和个人都享有保护环境资源的权利 同时也负有保护环境资源的义务 都有平等地参与环境资源保护事业 参与环境决策的权利 该项原则确立的理论基础在于环境权 第六节环境法的基本制度 一 环境法基本制度的概念与特点环境法的基本制度 是指为实现环境法的目的和任务 根据环境立法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规范和法律程序 它是环境法基本原则的具体化 是环境法体系的重要组成部分 由于环境法的基本制度是由一系列法律规范所组成的特定体系 所以它具有以下特点 第一 规范化 这主要表现在 环境法的基本制度一般由国家在相关的法律中规定 确定其基本内容和具体适用程序 自成体系 相对独立 形成制度化模式 第二 系统化 由于环境法的基本制度是针对某一类法律规范的具体化适用的指引 或者说是具体落实 所以它对环境法律关系的调整是系统化的调整 是针对一类环境法律问题的具体规定 组成相对完整的一类规则系统 二 我国环境法的基本制度 一 环境影响评价制度1 环境影响评价制度的含义环境影响评价制度 又称环境质量预测评价 是指在一定区域内进行开发建设活动 事先对该项目可能对周围环境产生的影响进行调查 预测和评定 并提出预防环境污染和生态破坏的措施 为建设项目决策提供科学依据 环境影响评价制度具有预测性和综合性的特点 2 我国环境影响评价制度的具体规定 1 环境影响评价的范围和管理依照 环境影响评价法 规定 凡从事对环境有影响的建设项目 都必须执行环境影响报告书审批制度 包括工业 交通 水利 农林 商业 卫生 文教 科研 旅游 市政等对环境有影响的一切基本建设项目和技术改造项目以及区域开发建设项目 包括引进的建设项目 环境影响评价的文字表现形式是环境影响报告书和环境影响报告表 2 项目环境影响报告书的内容 1 总论 2 建设项目概况 3 建设项目周围地区的环境状况调查 4 建设项目对周围地区和环境近期 远期影响分析和预测 5 环境监测制度建议 6 环境影响评价经济效益分析 7 结论 8 存在的问题与建议 3 违反环境影响评价制度的法律后果 凡是法律规定应进行环境影响评价的建设项目和开发活动 都必须履行这一法定程序 对于未经批准环境影响报告书 表 的开发建设项目 计划部门不办理设计任务书的审批手续 土地管理部门不办理征地手续 银行不得予以贷款 有关部门不得办理施工执照 物资部门不得供应材料 设备 环境影响报告书 表 未经批准就擅自施工的 除责令其停工 补办审批手续外 对建设单位及其单位负责人处以罚款 二 三同时 制度 1 三同时 制度的含义 三同时 制度是指一切可能对环境有影响的建设项目 其环境保护设施必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用的制度 三同时 制度是我国环境保护工作的一个创举 2 三同时 制度的适用范围 1998年发布的 建设项目环境保护管理条例 规定 三同时 制度适用于新建 扩建 改建项目 技术改造项目 一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目 确有经济效益的综合利用项目 3 三同时 制度的实施要求 其一 在建设项目设计阶段 建设单位必须向环境保护行政主管部门提交初步设计中的环境保护篇章 经审查批准后 才能纳入建设计划 否则 建设部门和其它有关部门不予办理执照 物资部门不予供应材料 设备 以此保证环境保护设施与主体工程同时设计 其二 在建设项目施工阶段 应当保护好施工现场周围的环境 防止对自然环境的破坏 防止或减轻粉尘 噪声 震动等对周围生活居住区的污染和危害 建设项目的主管部门负责监督施工中环境保护措施的落实 其三 建设项目在正试投产或使用前 建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交 环境保护设施竣工验收报告 具体说明环境保护设施运行的情况 治理的效果和达到的标准 4 违反 三同时 制度的法律后果 其一 建设单位在初步设计环境保护篇章未经环境保护行政主管部门审查批准 即擅自施工的 除责令其停止施工 补办审批手续外 对建设单位及其负责人可处以罚款 其二 建设项目的环境保护设施没有建成或者没有达到国家规定的要求 投入生产或使用的 由批准该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用 可并处罚款 其三 因违反 三同时 制度而造成环境污染破坏和其他公害的 除承担赔偿责任外 环境保护行政主管部门还可对其给于行政处罚 三 许可证制度 1 许可证制度的含义许可证制度是指凡是对环境资源有不利影响的各种开发 建设项目的排污设施及其经营活动 需要事前经过申请 经主管部门审查批准 颁发许可证后 才能按照规定的要求或条件进行建设和排污活动的一系列管理制度 它是各国环境法普遍采用的制度 2 许可证的管理程序 许可证的管理程序可分为如下几个步骤 1 申请 由申请人向环境资源管理机关提出书面申请 并附有为审查所必需的各种材料 如图表 说明或其它材料 2 审查 有权颁发环境资源保护许可证的国家行政机关在收到申请人的申请后 应对申请进行全面审查 审查包括程序上的审查和实质性的审查两个方面的内容 并征求各方意见 3 决定 发证机关对环境资源保护许可证的申请进行审查后 如果认为符合要求 就应当及时向申请人颁发环境资源保护许可证 经审查 如果认为不符合要求 应当允许申请人进行调整 待满足法定要求后 重新提出申请 拒发许可证的 应当说明拒发的理由 4 监督 许可证颁发后 主管机关必须对持证人执行许可证的情况进行经常性的监督管理 包括索取有关资料 检查现场设备 实地监测排污情况 发出必要的行政命令等 5 处理 如果持证人现在依规定的义务或限制条件而导致环境资源的损害或其他后果时 主管机关可以中止 吊销许可证 责令停止排污或停产停业 没收 罚款以及其他法律责任 3 许可证使用的具体法律规定我国在下列的法律 法规中规定了许可证制度 1 城市规划法 2 中华人民共和国海洋保护法 3 农药登记规定 4 中华人民共和国文物保护法 5 森林法 6 矿产资源法 四 排污收费制度 1 排污收费制度的含义排污收费制度 又称征收排污费制度 它是指国家环境资源保护机关对向环境排放污染物 以及向环境排放污染物超过国家或地方制定的污染物排放标准排污者 包括企业 事业单位和个人 根据一定的排污收费标准 收取一定费用的法律制度 它是环境法中污染者付费原则的具体体现 2 排污费的征收 1 征收对象 排污费的征收对象是排放污染物超过国家或地方制定的污染物排放标准的企业 事业单位及个人 2 征收范围 根据有关法律法规规定 征收排污费的污染物包括污水 废气 固体废物 噪声和放射性物质五类 3 征收标准排污费的征收标准由国家统一规定 但在个别工业密集 污染特别严重的大 中城市 经国务院环境保护行政主管部门批准 对征收费用标准可作适当调整 4 征收方法征收排污费的直接依据是排污者向当地环境保护部门申报 登记并经环境保护部门或其指定的监测单位核定后的排放污染物的种类 数量和浓度 5 征收程序 其一 确定排污量 其二 环境资源保护行政管理部门按月或按季度向排污单位发出缴费通知单 排污单位应在收到通知后20天内向指定的银行缴付 逾期不缴的 每天增收滞纳金千分之一 其三 对于拒绝缴纳排污费的 环境资源保护行政管理部门可以对其处以罚款 也可以申请人民法院强制执行 6 排污费的管理和使用 根据 征收排污费暂行办法 的规定 征收的排污费应当纳入预算 做为环境资源保护补助的专项资金 由环境资源保护行政主管部门会同财政部门统筹安排使用 不参与体制分成 第一 补助重点排污单位治理污染源 其补助一般不得高于排污单位所缴排污费的80 第二 用于区域性环境污染的综合治理措施 由建设银行监督用款 第三 用于补助环境资源保护行政主管部门监测仪器设备的购置和业务活动补助费 五 限期治理制度 1 限期治理制度的含义限期治理制度是指由国家法定机关 对现已存在的危害环境的污染源和污染严重的区域 依法限定其在一定期限内治理并达到规定要求的环境法律制度 是我国特有的一项环境法律制度 2 限期治理的对象 1 位于特别保护区域内的超标排污的污染源 2 造成严重环境污染的污染源 3 限期治理的决定机关 1 中央或省 自治区 直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理 由省 自治区 直辖市人民政府决定 2 市 县或市 县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理 由市 县人民政府决定 3 有些环境资源保护法规规定 限期治理可以由县级以上人民政府的环境资源保护管理部门提出意见 报同级人民政府批准 4 对于跨行政区划的限期治理 要采取专门措施 4 违反限期治理制度的后果 对逾期没有完成治理任务的单位 除依照国家规定加收超标排污费外 还可以根据所造成的危害后果处以罚款 或者责令停业 关闭 六 环境事故报告制度 1 环境事故报告制度的含义环境事故报告制度又称环境污染与破坏事故报告及处理制度 或环境污染事故和环境紧急情况的报告及处理制度 这项制度是指发生事故或者其它突然事件 使环境受到或者可能受到严重污染或破坏 事故或事件的当事人必须立即采取措施处理 及时向可能受到环境污染与破坏危害的公众通报 并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告 接受调查处理的法律制度 2 污染事故的分类 1 一般性污染事故与突发性污染事件 这里所谓的 一般性 并不是针对污染事故的严重程度而言的 而是相对于下面所述的 突发性 而言 它是指由于行为人违反国家有关环境保护法律法规以及安全生产管理或操作规定 导致污染物排放严重超过国家规定的排放标准 使环境受到污染或破坏 从而影响人们的正常工作和生活 对国家财产和人民生命财产安全构成威胁的事实 突发性污染事件是指由于发生污染事件当事人意志以外的因素所导致该单位的生产设施不能正常工作 使有害物质进入环境 造成环境污染或破坏以及发生社会危害的事实 2 污染事故的分级 其一 一般环境污染事故 其二 较大环境污染事故 其三 重大环境污染事故 其四 特大环境污染事故 3 我国环境污染事故报告制度的内容 1 环境污染与破坏事故的报告其一 造成环境污染与破坏事故的单位 必须在事故发生后48小时内 向当地环境保护部门报告 事故查清后 还应向其作出书面报告 并附有关证明文件 其二 事故发生后 当地环境保护部门应当立即赴现场调查 并对事故的性质和危害作出恰当的认定 一般或较大事故 由县级以上环境保护部门确认 重大或特大事故 由地 市级以上环境保护部门确认 其三 凡属重大环境污染与破坏事故 地 市环境保护部门除应及时报告同级人民政府外 还应同时报告省级环境保护部门 凡属特大环境污染与破坏事故 还应同时报告国家环境保护局 其四 重大或特大环境污染与破坏事故的报告 分为三类 速报从发现事故后起48小时以内上报 确报在查清有关基本情况后立即上报 处理结果报告在事故处理完后立即上报 2 环境污染与破坏事故的处理 包括两个方面 其一是事故或事件发生后当事人和人民政府对事故或事件所作出的反应和采取的报告 控制 消除 疏散 自救 调查 处置等一系列措施 其二是环境保护行政主管部门在收到事故或事件报告 并查清其性质和危害之后 对违法者可给予行政处罚 第七节环境资源的行政管理 一 环境资源行政管理的概念环境资源行政管理也称为环境资源国家管理 它是指国家在社会经济生活的各个方面对影响环境的各种行为进行调控 以实现环境与经济 社会的协调发展的行政管理活动 二 环境资源行政管理的特点 一 广泛性和综合性 1 环境资源行政管理机关一般包括各级人民政府以及众多的政府部门 2 环境资源行政相对人几乎包括一切单位和个人 3 环境资源行政管理对象包括一切对环境资源有影响的活动和事项 4 环境资源管理是包括多种职能的综合管理 其手段既包括宏观的和微观的 也包括行政的 经济的 法律的 科学技术的和宣传教育的等多种形式 5 环境资源管理的依据包括各种有关的法律 法规 规章 计划 标准和其他政策文件 6 环境资源管理重视规划和协调 这两者是实现综合环境资源管理的主要手段 二 科学性和技术性 环境资源管理的科学性 技术性主要体现在 1 环境资源管理的理论科学 即环境资源管理学是由现代环境科学和管理科学相结合而形成的一门新兴学科 2 环境资源管理的前提 条件科学 即根据从科学预测 调查研究 影响评价 情报交流所获得的具有科学性 准确性的信息进行监督管理 3 环境资源管理的依据科学 即环境资源管理所依据的环境资源法 环境资源规划 环境标准一般都具有科学技术性 4 环境资源管理的手段科学并落实到科学技术上 即运用通讯 监测设备和电子计算机等现代科学技术进行监督管理 并运用监督管理促进采用 推广先进的防治环境污染和环境破坏的科学技术 三 区域性和地方性 环境问题以一定区域范围为特征 环境资源管理必须从当地环境 资源 人口状况和经济发展水平出发 贯彻区域性原则 因地制宜地进行管理 区域性和地方性主要体现在 1 环境资源规划 标准既有全国统一性又必须具有地方差异性 不同的区域可以在国家统一管理的目标下视情置宜 制定地方性法规 规划和标准 2 注意和重视地方环境资源管理机关的作用 具体的 直接的监督管理以地方环境资源管理为主 即组织上以地方为主 3 环境资源管理的大量工作和重点集中在地方 以地方为中心展开各项管理工作 四 法制性和民主性 现代环境资源管理必须是依法监督管理 环境法制是环境资源管理的支柱 环境资源管理不是自我监督 而是被监督管理者以外的力量实施的行为 它以法定的权力为后盾 是一种权力对另一种权力的约束 三 我国环境资源行政管理体制 目前我国已经建立起由全国人民代表大会立法监督 各级政府负责实施 环境资源保护行政主管部门统一监督管理 各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制 全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会 负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告 监督环境与资源保护方面法律的执行 提出同环境与资源保护问题有关的议案 开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往 一些省 市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构 国家环境保护局是国务院环境保护行政主管部门 对全国环境保护工作实施统一监督管理 省 市 县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门 对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理 中国各级政府的综合部门 资源管理部门和工业部门也设立了环境保护机构 负责相应的环境与资源保护工作 四 国务院环境资源保护行政主管部门的职责 第一 拟定国家环境保护的方针 政策和法规 制定行政规章 受国务院委托对重大经济和技术政策 发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价 拟定国家环境保护规划 组织拟定和监督实施国家确定的重点区域 重点流域污染防治规划和生态保护规划 组织编制环境功能区划 第二 拟定并组织实施大气 水体 土壤 噪声 固体废物 有毒化学品以及机动车等的污染防治法规和规章 指导 协调和监督海洋环境保护工作 第三 监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动 重要生态环境建设和生态破坏恢复工作 监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区 森林公园环境保护工作 监督检查生物多样性保护 野生动植物保护 湿地环境保护 荒漠化防治工作 向国务院提出新建的各类国家级自然保护区审批建议 监督管理国家级自然保护区 第四 指导和协调解决各地方 各部门以及跨地区 跨流域的重大环境问题 调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件 协调省际环境污染纠纷 组织和协调国家重点流域水污染防治工作 负责环境监理和环境保护行政稽查 组织开展全国环境保护执法检查活动 第五 制定国家环境质量标准和污染物排放标准并按国家规定的程序发布 负责地方环境保护标准备案工作 审核城市总体规划中的环境保护内容 组织编报国家环境质量报告书 发布国家环境状况公报 定期发布重点城市和流域环境质量状况 参与编制国家可持续发展纲要 第六 制定和组织实施各项环境管理制度 按国家规定审定开发建设活动环境影响报告书 指导城乡环境综合整治 负责农村生态环境保护 指导全国生态示范区建设和生态农业建设 第七 组织环境保护科技发展 重大科学研究和技术示范工程 管理全国环境管理体系和环境标志认证 建立和组织实施环境保护资质认可制度 指导和推动环境保护产业发展 第八 负责环境监测 统计 信息工作 制定环境监测制度和规范 组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网 组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测 组织 指导和协调环境保护宣传教育和新闻出版工作 推动公众和非政府组织参与环境保护 第九 拟定国家关于全球环境问题基本原则 管理环境保护国际合作交流 参与协调重要环境保护国际活动 参加环境保护国际条约谈判 管理和组织协调环境保护国际条约国内履约活动 统一对外联系 管理环境保护系统对外经济合作 协调与履约有关的利用外资项目 受国务院委托处理涉外环境保护事务 负责与环境保护国际组织联系工作 第十 负责核安全 辐射环境 放射性废物管理工作 拟定有关方针 政策 法规和标准 参与核事故 辐射环境事故应急工作 对核设施安全和电磁辐射 核技术应用 伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治工作实行统一监督管理 对核材料的管制和核承压设备实施安全监督 第十一 负责总局机构编制和人事管理 组织开展全国环境保护系统行政管理体制改革 第十二 承办国务院交办的其它事项 第二章污染防治法第一节污染防治法概述 一 环境污染和其他公害的概念及分类 一 环境污染环境污染是指人类在其各种活动中 向环境排入了物质和能量而导致环境质量和构成物质性质发生变异 危害生态平衡 人类生存和发展的状态 二 公害一般认为 公害就是环境污染 我国现行 环境保护法 在 防治环境污染和其他公害 一章第24条中列举了环境污染和其他公害是 在生产建设或其他活动中产生的废气 废水 废渣 粉尘 恶臭气体 放射性物质以及噪声 振动 电磁波辐射等对环境的污染和危害 三 环境污染和其他公害的特征 1 环境污染和其他公害是伴随人类的生产 生活活动所产生的 2 环境污染和其他公害是以环境质量的改变和自然生态的破坏为媒介影响和危害人类与自然生态系统 3 环境污染和其他公害都是损害的结果 四 环境污染和其他公害的分类 1 在环境科学上 将导致环境污染的物质分为一次污染物和二次污染物 一次污染物是指由污染源直接与环境接触 进入环境而导致的污染 污染物的物理 化学性质并未改变 二次污染物是指进入环境的一次污染物的物理 化学性质发生变化而形成的新污染物 在一定条件下和范围内 二次污染物比一次污染物的污染要更具有破坏性 危害程度也更大 2 根据污染物介入环境的要素不同 可以分为大气污染 水质污染 海洋环境污染 土壤污染 3 根据污染物的形态分为 废气污染 废水污染和固体废物污染 噪声污染 放射性污染 电磁波辐射污染等 二 环境污染防治法的概念和特征 1 环境污染防治法所谓环境污染防治法 是指国家为预防和治理环境污染和其他公害 对产生或可能产生环境污染和其他公害的原因活动 包括各种对环境不利的人为活动 实施行政控制 以达到保护生活环境 进而保护人体健康和财产安全的目的而制定的同类法律的总称 2 环境污染防治法的特征 1 环境污染防治法是针对某一环境要素的污染防治所进行的综合立法 其内容涉及到对该环境要素的全面保护 2 环境污染防治法与环境要素保护法之间应是互相协调与互相配合的关系 它们从不同的角度 不同的层面对环境要素的保护作出规定 但它们各有侧重 两者不可偏废 3 环境污染防治法是环境法的一个子系统 它是由某一环境要素保护的专门单行法规及其相关法规构成的系统性规范的统一体 并非仅指某一具体的单行法 第二节大气污染防治法 一 大气污染防治法的概念大气污染 是指由于自然和人为的原因造成大气成分发生改变 而对人类 生物及财产带来不利影响的现象 大气污染是由于污染源排放污染物引起的 污染源有两大部分 一类是自然污染源 另一类是人工污染源 二 大气污染防治立法概况 早在1953年 原劳动部制定了 工厂安全卫生暂行条例 其中对防治空气污染作了规定 1956年 国务院相继发布了 工厂安全卫生规程 和 关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定 到20世纪70年代 我国还制定了 工业 三废 排放试行标准 和 工业企业设计卫生标准 1979年 在我国制定的首部环境保护法律 环境保护法 试行 中 首次以法律的形式对大气污染防治作出了原则性的规定 1987年9月5日 我国制定颁布了 大气污染防治法 1991年5月24日国家环境保护局公布了 大气污染防治法实施细则 自1991年7月1日起施行 针对我国的煤烟型污染 自20世纪80年代中叶以来 国务院有关部门还相继发布了 关于防治煤烟型污染技术政策的规定 1984 城市烟尘控制区管理办法 1987年 和 关于发展民用型煤的暂行办法 1987年 以及 汽车排气污染监督管理办法 1990年 关于加强新生产机动车排汽污染监督管理的通知 锅炉烟尘排放标准 硫酸工业污染物排放标准 等 三 大气污染防治的主要法律规定 一 国务院和地方各级人民政府在防治大气污染中的职责1 统一治理 2 科技导航 3 综合规划 4 植树绿化环境 二 大气污染防治的监督管理制度 1 执行环境污染防治的基本法律制度 执行环境影响评价和 三同时 制度 执行排污申报登记制度 实施征收超标排污收费制度 对造成大气严重污染者实行限期治理 实行大气污染事故报告处理和采取应急措施制度 2 针对大气污染物及其产生设施实行的控制 首先 大气污染防治法 规定 国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度 其次 是推广实行清洁能源技术或措施 改善燃料质量和提高能源利用效率措施 再次 是加强区域性大气污染防治 实行酸雨和二氧化硫控制区划定制度 最后 是实行逐步减少生产和使用含铅汽油的措施 三 防治燃煤产生的大气污染的规定 1 锅炉烟尘排放标准制度 2 集中供热制度 3 燃料改进制度 4 控制区制度 四 防治废气 粉尘和恶臭污染的规定 1 限制排放制度 2 回收利用和排放处理制度 3 达标排放放射性物质制度 4 禁限排放恶臭物质制度 5 防治机动车船污染大气制度 第三节