（行政管理专业论文）论公共行政的伦理定位.pdf

中文摘要 本文直接以张康之先生的 寻找公共行政的伦理视角 一书为参照 以 论 公共行政的伦理定位 为论题 实则是希望通过对公共行政的理论和实践 历 史和思想简要地考察和探讨来应对公共行政改革所面临的困惑并对我国公共行 政的价值取向做出初步的思考和评判 全文分为前言 正文 结语三大部分 前言部分介绍了当前我国公共行政基础理论问题研究的不足 并直接以 视 角 的观点为参照 来确定本文论题的意义和研究的切入点 正文分为五个部分 分别从不同角度来对公共行政的理论和实践 历史和 思想进行简要地分析和探讨 并试图以此对公共行政作出伦理定位 第一部分 通过简要地讨论 公共性 的本源及演变 公共性 与人的基 本价值的关系 从而作出对政府 公共性 的大致解释 并以此作为对公共行 政进行伦理定位的逻辑起点 第二部分主要从公共行政的演变过程来揭示其历史和实践的价值 第三部 分则主要是对公共行政的理论和思想进行伦理和价值的反思 在这两部分中 本文着力解决的问题和所持的基本观点大致是 任何公共 行政理论和思想 组织和制度设计及其运行模式都有不可逾越的道德前提 是 不能自足证明的 对公共行政的伦理和道德的评判取决于其自身的运行模式以 及它与何种历史条件下的政治 经济和社会等具体情势的结合 取决于它们在 彼此界定中如何实现对人的基本价值的支持和保证 实现和满足 第四部分主要是上述行文的总结 并抽取出一些基本的评判因素 如现代 政府的一般特征 政府职能的转变等 在此 我们主张运用制度变迁的视角来 看待公兴行政的历史发展 思想演变和模式的传承与转换 从而避免把问题的 根源归结于人 并突出制度设计在公共行政中的作用 希望能够找到藏匿于其 背后的各种约束条件并试图建构一个关于各种公共行政的思想 模式和框架直 接沟通 交流和互动的平台 对 我国公共行政的定位和取向 的陈述正是基 于这种设想而作出的 在上述分析的基础上 第五部分 主要是对我国公共行政进行初步的定位 并对服务型政府的意蕴进行了简要的分析 结语部分主要总结了本文的观点并重申了研究的意义 关键词 公共行政 官僚制 伦理定位 i i a b s t r a c t r e f e r r i n gd i r e c t l yt om r z h a n gk a n g z h i sm o n o g r a p h 知s e a r c ho ft h ee t h i c a l 辨 wo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h i sp a p e ro nt h ee t h i c a lo r i e n t a t i o no f t h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ea u t h o ri n t e n d st oe x p l a i nt h e p e r p l e x i t yi nt h er e f o r mo f t h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dm a k e ap r i m a r yr e f l e c t i o na n d j u d g m e n t t h ea c c e p t a t i o n o ft h ev a l u eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h r o u g hr e v i e w i n ga n d d i s c u s s i n gt h et h e o r y a n d p r a c t i c e h i s t o r ya n dt h o u g h t o f t h e p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h ew h o l e p a p e r c o n s i s t so f t h r e ep a r t s i n t r o d u c t i o n c o n t e n t a n dc o n c l u s i o n i nt h ei n t r o d u c t i o n t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ed e f i c i e n c yi nt h es t u d yo ft h eb a s i c t h e o r yo f t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o no fo u r c o u n t r y a n dc o n f i r m st h es i g n i f i c a n c eo ft h e p r o p o s i t i o no f t h i sp a p e ra n dt h eb r e a k t h r o u g h p o i n t o fr e s e a r e hr e f e r r i n gt ot h ep o i n t o f v i e wo f m r z h a n g t h e r ea r ef i v es e c t i o n si nt h ec o n t e n t e a c ho fw h i c ha n a l y z e sa n dd i s c u s s e st h e t h e o r ya n dp r a c t i c e h i s t o r ya n dt h o u g h to ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf r o ms e v e r a l d i f f e r e n ta s p e c t si no r d e rt og i v et h ee t h i c a lo r i e n t a t i o no f t h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h r o u g hd i s c u s s i n gt h eo r i g i na n de v o l u t i o no fc o m m o n a l i t ya n dt h e r e l a t i o n b e t w e e nc o m m o n a l i t ya n dt h er e a l i z a t i o no f p e o p l e sv a l u e i ns e c t i o no n e t h ea u t h o r m a k e sar o u g hi n t e r p r e t a t i o no ft h eg o v e r n m e n tc o m m o n a l i t y a n dm a k e st h i sa st h e l o g i c a lb r e a k t h r o u g hp o i n t o f t h i sr e s e a r c h i nt h es e c o n ds e c t i o n t h ea u t h o rm a i n l ya n n o u n c e st h eh i s t o r i c a la n dp r a c t i c a l v a l u ef r o mt h ea s p e c to ft h ep r o c e s so fe v o l u t i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e t h i r d s e c t i o n t h e a u t h o rm a i n l yi n t r o s p e c t st h et h e o r ya n dt h o u g h to ft h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ea s p e c t so f e t h i c sa n dv a l u e i nt h e s et w os e c t i o n s t h ep r o b l e m st h a tw em a k ee v e r ye f f o r tt os o l v ea n dt h e b a s i c c o n c e p t w eh o l da r ea s f o l i b w s a n yt h e o r y a n d t h o u g h t o r g a n i z a t i o n s y s t e m d e s i g n i n ga n dt h eo p e r a t i o n a lm o d e c a nn o t p r o v es e l f s u s t a i n i n ga n d h a v ea n i n s u r m o u n t a b l ee t h i c a lp r e r e q u i s i t e s 露嚣e t h i c a la n dm o r a lj u d g m e n to ft h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o nc o n s i s t si ni t so p e r a t i o n a lm o d ea n dt h ec o m b i n a t i o nw i t hw h a tk i n do f p o l i t i c a l e c o n o m i c a l a n ds o c i a lc o n d i t i o n s a n d h o wt or e a l i z ei nt h e i ro w n c a t e g o r i e s i i i t h er e a l i z a t i o n s a t i s f a c t i o n s u s t a i n m e n ta n d g u a r a n t e eo f h u m a n v a l u e i ns e c t i o nf o u r i ti sm a i n l ya s u m m a r y o ft h ea b o v e m e n t i o n e d h e r ew ee x t r a c t s o m eb a s i c j u d g i n g f a c t o r ss u c ha st h e g e n e r a l c h a r a c t e r i s t i c so ft h em o d e m g o v e m m e n t a n dt h et r a n s i t i o no f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n h e r ew el o o ka tt h eh i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t t h et h o u g h te v o l u t i o na n dt h et r a n s i t i o n o ft h em o d eo ft h e p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ea s p e c to fs y s t e mc h a n g e s s ot h a tw ec o u l dd i s c o v e ra l lk i n d s o fr e s 埘c t i n gc o n d i t i o nh i d i n gb e h i n da n ds e tu pap l a t f o r mo nw h i c ha n yk i n do f t h o u g h t m o d e a n df r a m ec a r lc o m m u n i c a t e t a l k e x c h a n g ew i t he a c ho t h e rd i r e c t l y t h u sa v o i d i n ga s c r i b i n gt h eo r i g i no ft h ep r o b l e m st o p e o p l ea n ds t r e s st h er o l eo f s y s t e m d e s i g n i n g t h es t a t e m e n t so ft h el o c a l i z a t i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o no f o u rc o u n t r ya r em a d eo nf i l eb a s i so f t h i sk i n d o f i m a g i n a t i o n b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o v e i ns e c t i o nf i v e t h ea u t h o rm a i n l yc a r r i e so nt h e p r i m a r yl o c a l i z a t i o nt o t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o no fo u rc o u n t r ya n dg i v e sab r i e f a n a l y s i so f t h e c o n n o t a t i o n so f a s e r v i n gg o v e r n m e n t i nt h ec o n c l u s i o n t h ea u t h o rr e s t a t e st h em a i ni d e a so ft h e p a p e r a n dt h e s i g n i f i c a n c eo f t h e r e s e a r c h k e y w o r d s t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n b u r e a u c r a c y t h ee t h i c a lo r i e n t a t i o n i v 刖吾 我国行政学研究恢复于2 0 世纪7 0 8 0 年代 行政伦理研究始于9 0 年代 虽然已经取得不少成就 然而 纵观近年来国内学术界行政伦理方面的资料和文 献 会发现有一些基础性理论问题的研究还不够深入 其中一个问题关于行政伦 理的理论定位也可以说成是公共行政的伦理定位 在这方面应居于基础性理论的 地位 国内关于行政伦理或行政道德的一般性研究不足之处在于 把行政当作一 个不证自明的事实性存在 而行政本身恰恰是不能自足证明的 行政本身的合理 性需要从伦理中获得证明 此外 这种一般性研究的观点也无法说明行政与伦理 结合的内在学理根据 同样 在学科定位和研究对象上 一般的研究把行政伦 理的视野限制在一个狭小的领域 把行政伦理仅仅看成是应用伦理 进而对其理 解就是伦理学的基本理论 原理在不同领域的具体应用 o 行政伦理不是伦理学 般理论在行政过程中的简单套用 它有自己的特殊规定性 公共行政的伦理定 位是公共行政的根本理论之一 这个定位取决于公共行政自身的运行机制 以及 它与何种历史条件下的政治 经济和社会等具体情势的结合 它在于行政与伦理 的理论与实践相统一的历史机缘 有其学理根据 张康之教授的 寻找公共行政的伦理视角 一书对此作了开拓性的研究 它 采用理论与实践一体性的视角 通过对公共行政一系列经典理论的历史考察 揭 示了现代公共行政 思想模型 中的各种缺陷 认为整个2 0 世纪的公共行政的 理论和实践的根本缺陷在于放弃了伦理向度 并对此提出人文救治 从制度 程 序和行政人员的行为等方面提出伦理化方案 但是 当我们把按照逻辑推理获 得的结论放在现实中比较的时候总能提出这样一个问题 作者关于道德化的构想 能否以及如何在现实中得以实现 旧事实上 对行政伦理做出制度化构想并使之 王锋 田海平 国内行政伦理研究总述 哲学动态 2 0 0 3 年第l l 期 第1 8 2 l 页 同 张康之 寻找公共行政的伦理视角 序 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 唐兴霖 苒造公共行政的伦理向度 由 寻找公共行政的伦理视角 引发的思考 学术研究 2 0 0 3 年第1 期 第7 l 一7 4 页 1 粪正落实 在铡爱设嚣帮安撵中实嚣遂德纯 镪跫一个需要深入磷究和豫讨懿理 论问题 霉亍政管瑾阍遂的密蕊始予人类社会滋现了秘益分纯和阶级分化及强带 秩序 的需要 在传统的阶级统治模式中 行政管理是从属于阶级统治的需要和为阶级 统治服务的 其有显著的强制毪特征 静统治行政模式 孤近代社会的行政管理 在越来越多的领域中趋向采用民主和参与等方式 追求相对于政治的独立性 把 传统的凌驾于整个社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透副社会 生活一切领域豹栩誊性管理模式 因而具有更多的 公共性 即管壤行政摸式 从 统治行政模式至i 管理行政模式 期间历经广泛的社会 政治 经济 文化的变革 翻转换 它是特定历史条 牛下在卷定和实现人类蒸本价馕过程中缀织朝镥8 度不断 竟合和变迁的客观逻辑的腥现 张康之教授认为 迄今为止 人类发明了这两种 慕本的彳亍欢模式 两今天 睫着信息对代躲到来 集中体现马克颠 韦伯的理妓 官僚制的管理型行政模式与经济 社会的发展簧求相比鬃露出诸多的缺陷和不 是 嚣环壤嬲逶嶷悲力越寒越羝 篱要一静耘的行致模式即骚努型行政热以替代 这种新的行政模式与统治型行政的目标指向不同 它承载了诸多社会伦瑕价值内 容 是 以a 为本 豹瑟怒行政 茭基蠢麴实袈霈蘩毙较掇淳豹道德基强期蠢力熬 邋德支撑 它是以道德化为特征和以服务为内容的 让政府活动和政府工作人员 瓣霉亍惫在蛙壤土怒l 受务终 强调公共行致遂德纯 将壤藏寤走爨对秩痔懿终极追 求 方能化解当前公共行政的困境 认为道德化的公共行政分析框架可以成为解 块害穰裁灌谂露实黢土蕊爨凌遽鬻实褒对塞僚裁瓣逮越熬瑾谂萋磷 基蓠 莺蠹 外学术界和政界关于公共服务的制度建设问题的研究如火如茶 大力提倡建设服 务羹致麻 我翻谈为鼹努嫠致寤鼢意涵在予再造公共行政静伦理岗度霾实现公共 行政伦理制度化 公共行政道德化是当前公共行政研究中一个极其重要的问题 它还建行政竣革稻梅建薪型公共行政模式静一个重要方瑟帮突破日 孕遴德亿熬 公共行政分析框架为未采服务型公共行政模式提供了理论依据和基本向度 一是 黼度帮圣苯籁酶道德纯 二是行政人员静邀德纯 移这一阊题帮是行政谂蠖酶实珉 机制问题 关键是这一实现机制憝在对公共行政进行伦理定位的前提下开出的 国张康之 寻找公熬行政的伦理视角 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第4 5 国镶君 公麸行政道德化 一个时代的谍题 长器市委党校学报 2 0 0 3 年第l 期 第7 7 8 0 页 离上 2 一公共行政的伦理定位的逻辑起点 以 公共性 作为分析行政管理的逻辑起点 从伦理价值关系角度反思行政 管理的 公共性 问题 了解行政管理的本质属性 探究行政管理发生 发展的 逻辑和变迁的历史过程 作为一种分析工具和价值基础的 公共性 它只是一 个描述性概念 是用以描述行政管理活动的基本性质和行为归宿的 政府管理的 公共性 是非自足的 它只能从与行政客体的基本价值诉求和实现的关系之中 界定 这就为判定政府管理的价值选择找到了依据并意味着找到了行政伦理的生 长点 整个行政管理发展史 就是对政府 公共性 不断反思的历史 通过反思 政府的管理机制及其品性 行政管理的活动及其结果 行政发展的逻辑及其科学 精神等 不断为政府 公共性 开辟新的空间和视界 如果说伦理关系本质上是 人与人之间的关系 那么行政伦理关系首先就是政府与公众之间的关系 从伦理 价值关系来反思政府 公共性 问题 是探究公共行政伦理的有效途径 1 公共性 的本源及演变 最早意义上产生的 公共性 代表一种朴素的全民性 在古代社会 由于没 有明确的公私领域划分 在政治领域代表国家权力的 公 吞没了 私 在经 济领域表现为国家对经济生活的全面控制 因而 公共性 等同于国家权力 按 照哈贝马斯的看法 直到近代 公 与 私 才日益分离 整个社会就成了公 共领域与私人领域的整合体 经济领域盛行自由主义和市场经济理论 在政治领 域采取国家放任主义 行政管理在政治与行政 二分法 的影响下 热衷于对纯 粹的管理技术和效率的追求 从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲 击 于是就有了新公共行政强调公平参与及同期的政策分析理论中的民主因素 等 当代社会 公 与 私 出现互相融合和渗透的趋势 经济领域表现为国家 干预与自由经济的并存 在政治领域 以第三部门为核心的公民社会成长壮大 社群主义的盛行 引发了大规模公民参与 公共领域与私人领域 国家与市民社 黄显中 政府公共性理论的谱系 湘潭大学学报 2 0 0 4 年第3 期 第1 5 页 3 会 致浚生活与经济活动莛毒对应豹程关经 英挥蠲范围不溉交织 政黪与享圭会 的互动性日益增强 公菸事务的复杂性与政府自身难以逾越的低效屏障以及公民 校会在不断冁起中形成的鲁我簧瑾要求舔闯题静逐渐凸现 逐步改变了阻往公共 行政管理以政府为中心的格局 并在客观上形成了对政府职能和角色重新定位的 诉求和公共行政改革静浪潮 公共性 黼题再一次被重税起来 突出 公共性 不仅是公共部门的内在要求 同时也是公民社会外力推动的结果 公共性 的本源及其演变 其实离不开整个社会环境的变化 这一变化的 荦孥景氡摆敢治 经济 文化及缀织与利壤等匿索 在历史熬囊度中 公共牲 的问题真正出现在管理型的社会治理模式中 统治型的社会治理糙然能够在意识 形态方嚣窝褒对 公 熟强豫 键在毒l 震安捧上帮一筹爽震 近代享主会镶域嚣蕊 分化 公共领域与私人领域 国家与市民社会 政治生活与经济活动具有对应的 鞠关往 国家职能也开始了分纯的历程 岛现国家职能分解及多样亿趋势 从丽 搏致 公共性 的彰显 对于近代政府面言 政府的 公共性 是一个逐濒生成 的过程 在政府的统治功能和管理功能此消彼长中 政府的 公获性 开始产生 秘成长 虽然 公共性 是在窖淡的历史逛程中缀史媳生袋豹 但是它颡薅也是 w 以选择和能够获得的 行政臀理的最关键问邀在于实现政府的 公欺性 和 瓣 公共性 豹涮度安蓑 对致瓣 公荚蛙 豹选择葶爨掇蹇寒说 致薅鹣翻麦 体制和远行机制的变革和完善是一条根本的路径 2 政府 公共性 与入的基本价值 在人类历史和现实中 绝大多数天都攘祟和遭求菜麴酱适继静基本价僮 鲡 是由 平等 正义 安全 和平和繁荣 这些价值支撑蔫社会的政治 缀济和文 化的制魔结合并激励着它们不断发展和变迁 并巩固着校会结擒辆制度的根底 从伦理攀的角度张蠹 道德属予a 熬主理意识蕊磅 徐理是人的主观意识的客观 化或制度化 制度是人与人之间权利和义务关系的客观化 制度本身不是目的 王乐夫 陈千全r 公共性 公共管理研巍的基础蟛核心 社会科学 2 0 0 3 年筇4 期 第6 9 孤n 张摩之 公共行政串的哲学姆伦理 串重 是大学出舨社 2 0 0 4 年版 第3 6 3 9 页 柬希仁 论稔理燕蓉 串藤入爱大学擎鞭 2 0 0 0 年第3 辅 第5 9 4 页 4 它只是追求和实现人类基本价值的一种手段 制度本身只有符合普遍的道德要求 才是伦理的 如果一个社会的基本价值得到一贯的公认和卫护 那么这就构成了 该社会的制度支柱并利于增进社会的有序和谐和利于人类基本价值的实现和满 足 但是 这些基本价值与特定社会的政治 经济 文化及组织与制度之间并非 平行的单行道 基本价值之间的关系不是静态的 它取决于为实现这些价值所采 取的手段和追求这些价值时所持有的时空视野而表现为冲突或互补的关系 对 这些基本价值的主观追求和肯定在历史和现实中就表现为特定社会政治 经济 文化条件下组织和制度持续选择 竞合和变迁的客观逻辑 作为一种分析工具和 价值基础的 公共性 是一个描述性的概念 是用以描述政府管理活动的基本 性质和行为归宿的 而对人类基本价值的有效卫护和实现则成为政府 公共性 的根本体现 现代公共行政的价值在很大程度上取决于政府所维护的民主社会所拥有的 基本价值 自由 秩序 正义 公民利益和公共利益等 因此 政府的 公共性 问题应理解为一种规范治理结构下政府与社会 政府与经济 政府与公众之间的 良性互动机制 它的价值主要体现在平等 正义 公平 民主以及责任等方面 它注重政府在不断改变的治理结构中去实现公众的高度参与 社会公平公正以及 承担为公众谋求福利的责任 3 对 公共性 的解释 以 公共性 作为分析行政管理的逻辑起点 从伦理价值关系角度反思政府 管理的 公共性 并对 公共性 的作出以下的理解 首先 作为一种分析工具的 公共性 是用来描述现代政府活动的基本性 质和行为归宿的一个重要分析工具 它存在于公共事物的逻辑中 是评定行政体 系和政府制度的标尺 政府管理也必须以 公共性 来规范和控制 行政机关及 其工作人员作为行政主体也只能以公共利益代表者的身份去行使行政权力 努力 实现公共利益目标 并以此作为自己的角色定位 从 公共性 的角度约束行政 德 柯武刚 史漫飞 制度经济学 社会秩序与公共政策 商务印书馆 2 0 0 0 年版 第8 3 一l o j 页 权力构成了政府 公共性 的重要内容 通过反思政府功能及其品性 行政活动 及其结果 行政发展及其科学精神等 不断地对政府组织和制度进行变革和完善 是提高 公共性 的有效途径 其次 作为一种价值基础的 公共性 是政府体系的价值基础 政府的制 度选择所要体现的是整个社会的公共利益和政治要求 政府的目的不在自身之 中 而是要以社会公众的福祉为目标 政府的 公共性 在于社会公众普遍的权 利得到真正的尊重 在宪政民主国家中 公民的自由全面发展是政府公共行政管 理的重要前提 政府的 公共性 存在于政府的行政活动当中 主要是一个如何 履行公共事务的问题 从根本上是一个关于政府与公民的关系的伦理问题 再次 政府的 公共性 是源于历史发展的客观性生成和成长的并且也是可 以选择的 政府的 公共性 作为一个对政府整体价值体系的描述 它内含了一 整套政府和社会的基本价值目标 在特定历史条件下政治 经济和社会环境下 与具体的政府的政治职能 经济职能和社会职能相一致 外化为政府各项政策选 择和制度设计 这些基本价值目标之间以及这些价值目标与政府的政策选择和制 度之间不是平行的线性关系 而是冲突或互补的关系 任何一种政府管理模式的 选取都不是随心所欲的 而是与特定社会条件下政治 经济 文化及组织与制度 的发展相一致的 是决定性和选择性的统一 我们采用这样的观点来分析和看待 西方政府管理模式的变迁和当代中国政府管理模式的改革以及未来行政的走向 从价值层面对公共行政的历史和思想 理论和实践作考察 研究政府管理的 主体价值选择在行政管理实践中的意义 试图为公共行政确立价值规范和进行伦 理定位找到依据 二对公共行政的历史和价值的追寻 农业社会经济时代 社会领域和社会诸价值系统相互融合 尚未分化 公 共性 的因素可能已普遍存在 公共性 却未形成 在传统的阶级统治模式中 行政管理是附属于阶级统治的 从属于阶级统治和为阶级统治服务的 独立的行 政体系并不存在 行政管理是与国家是一体的 也就是国家的全部对内职能 强 化和维护着社会的整个等级秩序和分配秩序 近代社会以来 随着工业化的进展 社会生活出现了领域分离 公共领域和 私人领域的边界逐渐变得清晰起来 随着政府的统治功能渐趋遮蔽 政府的 公 共性 逐渐生成 行政体系开始作为一个相对独立的领域开始出现 政府在越来 越多的领域趋向采用民主和参与的管理方式 淡化服务于政治统治的终极目的 在自身的整个发展进程中追求行政管理相对于政治统治的独立性 并把传统的凌 驾于整个社会的管理模式转化为深入到社会中一切领域的相容性管理模式 公 共行政就是在社会复杂的政治 经济 文化及组织与制度环境中逐步演变并显示 其历史和实践价值的 1 民主政治 分权制衡的政治制度设计 民主政治 分权制衡的政治制度设计促进了公共生活中的正义 平等 自由 等价值的实现并为行政体系的独立化和进一步发展提供了非常广阔的空间 虽然 社会生活中的基本价值的实现有多种方式 但是能够有效促进这些价值实现的重 要方式之一 就是真正民主的政治体制的建立 民主政治首先提供了这样一种机 制 即每个社会成员都能够平等的参与决定他们需要什么样的正义 自由 平等 以及实现这些价值的具体方法 政府的 公共性 是指该社会公众基于其行政 权利平等而介入公共生活的倾向性 民主性是现代行政 公共性 内涵深化和外 张康之 寻找公麸行政的伦理视角 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第4 5 页a 孙关宏 胡雨春编 政治学 复旦大学出版社 2 0 0 2 年版 第1 4 6 一1 6 3 页 7 延拓展的根本动力 行政伦理需要从政治观点中引申出自身的内在逻辑 这种 观点将政府机能转变为社会现实 真正民主的政治体制是形成良好的行政伦理 的关键 健全的民主政治与健全的行政伦理是一同发展起来的 它恰恰就是对政 府组织权力垄断没有产权约束 没有市场约束的一种迄今人类所能够构建的同时 也是十分有效的组织和制度安排 现代西方国家的公共行政首先就是在民主政 治的生态环境下发展和变迁的 2 政治与行政两分法 政治与行政两分法开始使行政管理步入公共行政的演进历程 在政治民主化 过程中 民主原则也被带入了政府人事的领域 1 9 世纪后期美国出现的文官改革 运动 在传统的行政部门进行了一场伟大的人事制度改革 使传统的政府行政分 支被分割为两个板块 决策的政治与执行的行政 与之相对应的政治家 政务官 与公务员 事务官 的区分 建立了一支以功绩制为特征的常任职业文官队伍 政治和行政的严格区分是同时保持政治清明和行政效率的前提 常设官僚机构可 以实现政策的稳定性 连续性和有效性 职业公务员是专业管理和专业责任的基 础 它以工具性和价值中立为代价 取得和保持自身的相对稳定 以达致加强政 府管理职能的目的 实现了民主与效率之间的微妙而必要的平衡 政治与行政 两分法的提出反映了西方政治制度内部矛盾的发展以及政府与外部环境的关系 的动态调试过程 它对政府的行政管理持肯定的态度 对行政主体持积极的角色 认定 行政已经成为一个相对独立于政治的领域 开始从属于技术性的设计 3 官僚制与公共行政体系的构建 如果说政治与行政两分法为现代公共行政及其科学化确立了逻辑前提 那么 官僚制与公共行政体系的构建及实践则使公共行政正式步入科学化和技术化的 黄显中 政府公共性理论的谱系 湘潭大学学报 2 0 0 4 年第3 期 第1 7 页 郭夏娟 事实和价值的融台 公共行政伦理学探源 道德与文明 2 0 0 3 年第5 期 第1 4 页 董建新 解析行政伦理 暨南学报 人文社科版 2 0 0 4 年第3 期 第1 9 页 景跃进 行政 概念辨析 从 三权分立 到 政治与行政两分法 教学与研究 2 0 0 3 年第9 期 第6 8 6 9 页 8 道路 它们一同影响着政府的体制设置 行政发展的进程和行政研究的进展 遵 循威尔逊的政治行政分离思想和韦伯的 官僚制理论模型 构建的现代理性官僚 制行政模式在组织制度和行为方式上具有下列要素和内容 第一 固定的官员管 辖原则 即在政府中 每个官员有固定的职责 在职责和职权范围内有权发布命 令 第二 机构等级制度和多层权力机构原则 即在政府中 有一个严格规定的 上下级等级体制 高级机构对低级机构进行监督和管理 第三 机构的管理建立 在书面文件的基础之上 政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进 行 第四 机构中的官员由于专业化而能够充分发挥自己的工作能力 第五 机 构中的各级官员 只要能胜任工作 应保证终身雇佣并领取固定的薪金和养老保 障金 具有上述原则 官僚体制就可以成为层次结构分明 规章制度严格 职权 职责明确 各级官员称职的专业化 技术化的行政管理体系 o 官僚制度给政府带来了逻辑规范 规章制度和等级结构被认为构成了政府有 效管理的基础 官僚体系的形成和发展一方面是科学技术进步 工业文明和社会 价值领域分化的结果 另一方面官僚体系的形成和发展又进一步促进了科学技术 的进步 工业文明的进程和社会价值领域的分化 官僚制的出现是社会分工的结 果 随着国家范围的扩大 国家的经济职能和社会职能逐步增加 为了实现国家 权力的有效运作 就出现国家职能分化的趋势 官僚制作为一个国家的行政组织 制度和行为体系 是国家对社会管理的工具 是在社会发展到一定阶段而出现的 社会组织制度化现象 官僚制作为一种形式合理性的设计 它推崇组织结构的科 学化和追求法律制度化 它以完备的技术性体系设计一方面它迎合了工业社会大 生产和行政管理复杂化的客观需要 另一方面又以非人格化 制度化的特征而得 到科学理性时代的文化认同 促进了政府技术化水平的提高并以很高的效率履行 了政府的职能 它是一种基于工业时代特征而对政治 经济和社会体制所做出的 概括和总结 它体现了超越以前所有文明的重大技术进步 是一切现代社会的 特征 也是社会制度的 个重要组成部分 现代西方社会组织形态的发展是和官 张康之 寻找公共行政的伦理视角 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第2 5 页 张康之 超越官僚制 行政改革的方向 求索 2 0 0 1 年第3 期 第3 3 页 张康之 寻找公共行政的伦理视角 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第3 2 页 9 僚制度的建立与持续发展相一致的 以 工具一冈标合理性 为取向 讲究效率 与功囊静官僚体巷l 蠢谈彦缝鹜鬟瓷滚著为社会麴全瑟运李亍掇貘了最佳转璇 4 官僚制的困境与行政改萆运动 辩鼷寒撩制是臻代社会在成长避程中受至 经浚主导恧产生瓣一耱绣擒 它是 现代社会结构最显著方面 西方圜髹在2 0 世纪赖以开展公共行政活动的富僚体 制曾给这毖国家带了臌大的成功 然而 同样的官僚体制经过不断地修缮和宠善 在7 0 年代秀始走自炎灵 出魏了终梅链莛撬 露壤裁牙始交戏一转僵傀豹蠲无 效的政府管理模式 并丽临进一步发展的困境 上世纪7 0 帮代以来 西方社会 乃至整个世界开始发生了根本性的变化 新技术 新发明层出不穷 对经济和社 会匏影酾嚣菱明显 戈英是信惑技术黪爱震秘应溜深裁改交饕人类毒圭会 隧售惠 技术为基础的新文聪动摇并改变了原有的政治 经济和社会运行模式 世界教治 经济 文化发生了前所未有的变化 经济全球化越来越强 民众的民主意识 参 与意识秘麓壤强 公众豹浚篷觋念秘嚣隶呈褒多元纯 随羞枣圭会公平 饯袈髓 回应性 责任性成为公共行政的重骚价值 过予推崇组织结构的科学性和法律制 度化的留僚制开始难以应付政治 缀济和社会个性化的发展要求 并日益成为阻 碍毒圭会发蒙寂进步弱严霪藩碍 瓣饯豹交键对政麝管瑾提逡了凝豹要求 竣癃必 须更加灵擂 更加商效 必须具有熙强的应变力和创造力 必须对公众的黉求更 具响应力 必须使更多的公众参与管理 以寻求更好地解决所出现的政府失灵 市场失炎秘社会失灵麓藤遂豹办法 盘诧 开始黠害穰裁瑗论送行蠢乏饕整裁懋来 寻求解决公共行政实践中的诸如政府财政危机 社会福利政策失效 政府机构目 趋庞大臃肿 效率低下 公众对政府能力失去信任等一系列问题的方案 希望通 过改荤锭竣密变褥受熬灵活 曼热蕊效 具有受疆戆应交力裁翻造力 黠公众麴 要求更鼹有响应力 使更多的公众参与管理 由此 西方各国 无论是英美 欧洲大陆国家 还是澳大利豫 新西兰和日 本玫藏爨籀继弦起了一场致赛浚荤逡动懿浪灞 避入辩获癌公共豁门管理改荤熬 时期 在西方国家 7 0 年代以来的行政改革运动被称为一项 重塑政府 或 再 造政府 的工程 它是针对官僚制的缺陷而做出的回应 概括起来主要有 第一 放松规制 为了改变官僚制的官员照章办事 循规蹈矩的传统 让政府官员尽可 能的发挥潜能和创造力 令社会各阶层满意地创造性地工作 增进社会的整体利 益 各国政府纷纷解除政府管制模式 以充分调动行政人员的积极性 第二 引 入企业家精神 使政府能够得到外部环境的监督和指导 在结构上把一部分政府 职能市场化 在政府管理中引入竞争机制 把一些职能让渡给民营部门 打破公 共部门的垄断性控制 广泛采用私营部门成功的管理方法 以降低管理成本 提 高服务质量和效率 下放决策和执行权力 减少政府的组织和结构层次 打破官 僚制的终身制 第三 沿着分权的思路对基层实行充分的授权 使基层机构具有 适应社会需要而进行独立决策的能力 以解决官僚体制由于组织结构和管理上的 权力集中而影响行政效率的问题 从组织制度和管理方式上对传统的官僚制度 进行了改进 在一定程度上变革了理性官僚制行政模式的部分特征并已经触及到 政府应当具有什么性质 行政人员和政府与社会公众的关系应当是什么样的问 题 政府改革运动取得很大成绩 对公共行政产生了深远的影响 在相当程度上 改善了西方国家政府管理水平 以 新公共管理 为标识的行政改革在解决理性官僚制行政模式的困境 改 善官僚制业绩方面取得一些正面效应 也在一定程度上变革了理性官僚制行政模 式的特征 并对政府管理产生了深远的影响 然而在理论和实践上 也受到了广 泛的批评和挑战 认为它过于强调经济 效率和效能 忽视政府的首要的职责在 于实施和维护民主宪政 认为政府的职责不仅仅使追求效率 而民主 法治 自 由 社会公正等也是政府必须维护和发展的基本价值 尽管这些价值可能会与提 高行政效率的目标有冲突 5 改革主张和制度设计 2 0 越纪6 0 年代后期不同领域学科研究者和公共行政改革实践者分别从各自 鹃视角撬是改革主张敷豢8 度莰诗 大帮菠对官僚主义 主张致蕈跛痔的缝织缝构 张瘫之 超越害撩翻 孬政改革靛方蠢 求素 2 0 0 1 年第3 期 第3 4 垂 1 l 和人事制度 都强调降低和限制政府的公共开支 都要求尊麓公民的参与意愿和 权利 都黧视公共裂慈靼公共责任翻提裹政府戆有效 睦 毅公共行政开始在公共 行政实践和理论研究领域 通过质疑传统的公共行政典则 强调公共利益和公共 责任 提出价值问题 7 0 8 0 年代新公共管理强调通过基于管理主义的政府制度 剑毅 全露增强政藏公共营理兹鸯效往 其涉及魏闻题是广泛的 其中 黢瘀公 共管理事务民营化 杖会中介组织或非营利组织参与公共事务管理是几乎每 个 硬方国家政府管理要为之实现的目标 由此 政府的 公共性 更为彰显并有新 鲶内涵 公共行政开始惫享 会公共攀务骠壤拓展 开始关注被磅究公共营遴露 公共管瑷的关系 政治与行政的关系以及相关的 公 与 私 民主与效率 等问题 8 0 霉代戳寒 嚣方国家公共行黢淫论赛 些学誊牙戆跌援涮传统公共行欢磺 究的价值观和研究方法入手 从重新审视和阐释公共行政的熬本理念入手 开始 发展为关于政府典则规范的全面修正 以寻求解决公共行政发展面临的一个严肃 懿逮瑟 鞠公共行黢绽舞处去 9 0 年找熬 浚寤霉造 或 灌鏊致癣 邀麓开 始重新定义政府 重新提出政府与市场和社会的关系 使政治和价值问题氍度回 到公共行政的核心位鼹 对此 我国著名学者张康之教授在概括两类行政管理 模式类麓豹基礁上 巍慰公共嚣致避嚣稔理宰援熬蓑疆下 撬滋了公荚雩亍竣道德 化的分析框架和服务行政模式的主张 强调走公熬行政道德化之路 将会使政府 走出对袱序的终极追求 方能化解公麸行政当前的困境 张国成编 行政管理学 既论 北京大学出版社 2 0 0 0 年版t 第6 3 9 6 6 1 页a 同上 第6 2 4 6 6 3 页 t 2 曼官僚制历史和理论的再思考 从官僚制确立以r 柬 许多有造诣的专家 学者都对官僚机制或现象提出过精 辟的论述 评论或批评 但是 迄今为止 一个无弊病或极少弊病的管理机制还 未麓出现 现代社会 没有一个国家麓够不靠嚣毁官僚熬管联方法藏麓够籁剃持 续的运行 尽管这一方法有着诸多的弊病 它还鼹现代社会赖以生存的惟一不可 或缺的手段 这就便褥对官僚制的研究与认识尤为重要 官僚制的必要性 稳定 往 平等性和工其经次定了宫撩静鬻遮应用徐氆 因而这一税制被各国广泛成用 由于各国的体制不同 文化传统不同 使用官僚的目的不同 官僚的规模也有所 不同 因j 琏 面对公共幸亍政的困境 对官僚铡反愿斡缝果也露不圈 面且逐存在 较大的繁异 我们所持的基本观点大致是 征簿公共行政理论和思想 照织和制 度设计及篡运行模式都有不可逾越的道德前提 是不能自足证明的 对公按行政 酌伦理秘遨德的反愚藏取涤于其爨舞戆运行摸姣娃及它与傍秘历史条件下瓣政 治 经济和社会等具幸拳情势的结合 取决于它们强彼此界定中如何实现对人的基 本价值的支持和保证 实现和满足 l 对富僚镄的及恿 张艨之教授在 寻找公共行政的伦理视角 一书中从威尔逊 古德诺的政治 行政二分这一主流公共行政学的逻辑兹撬蹬发 对在 2 0 世纪鲍政治 公共 行政和丰 会各类组织的管理中最其商影响的理论 母一韦伯的官僚制理论进行 深入的探讨和剖析 认为官僚制是撼于工具理性建构起来的 工具化 技术化 在官僚制的运毒亍中黪典型伍把整个社会都推囱了赛感大的生移馀僮与正义 捺斥 入类韵价值判断和道德自觉 国 擎者明确指出宙僚制在2 0 世纪中的所有失败都 在于它根据工具理性的原则而排斥了道德价值的介入 解决官僚制的弊病的出路 戴蹩要在政治生活秘公共孬政体系懿建捣中 越越工具理性的思维 l 入政漆躲 张康之 寻找公共行政的伦理视角 同上 中豳人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第7 7 1 0 4 页 1 3 鞠雩亍致懿道德馀篷 走以德潼嚣帮班德行竣之路 瞧藏燕逶过价篷嚣素豹弓 入释 放府的道德化来实现对现代官僚制的超越 c d 张瘫之教授在 寻找公共行滚靛幸客遴褫麓 书中蓄先涵顾了2 0 世纪公共 行政理论发展的历史 大致可归结为三类思想倾向 一熄以威尔逊 韦伯等人为 代表的主流行政学 它麓班政治 行政两分法原则为前提 以现代官僚制理论 为主导的行政管理学派 强调公共行政箭理的科学化 技术化 探讨公共行政运 行的机制建设 这一理论学派由于回避公共行政的价值考量而变得工具化和实用 纯 并且随羞现代社会科技经游熬不断发展丽暴臻出了港多缺翳鞠翼端 劳强蕊 淹向末路 二是以哈贝马斯等人为代表的围绕政府的政治合法性建设问题而展开 羚理论懋考 这襻一条逡装致渗合法淫熬愚路 将致寤豹公共致策强及行竣嚣宠 引向了权谍化的方向 三是6 0 年代以来 以布坎南为代表的公