（宪法学与行政法学专业论文）我国政府采购公共政策制度的完善.pdf

摘要 i i l l l l l l l o l l l l l l l h i i i m l l l l l l l l l l l 硼 y 2 14 8 2 7 6 政府采购，也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或 为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和 程序( 按国际规范一般应以竞争性招标为主要方式) ，从市场上为政府 部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。政府采购制度是政府采 购政策、采购实体、采购范围、采购管理等具体规定的总称。一般来 讲，政府采购制度往往以政府采购法的形式来体现。公共政策是 对全社会价值所进行的权威性分配，即通过政策实施，让一部分人享用 一些资源而排斥另外一些人对该资源的享用( 英国政治学家戴维伊斯 顿) 。 2 0 0 3 年1 月1 日，中华人民共和国政府采购法颁布实施，各 省市配套制度系列出台，从行为性质、效能定位、实施程序等方面加 以规制、完善，基本形成了金字塔式的系统性集成，在规范政府采购 行为、提高财政资金的使用效率和促进廉政建设等方面取得了很大成 就。但从以往政府采购工作的实践来看，许多政府采购的当事人把节 约财政资金作为政府采购的首要目标，将市场经济的竞争性与保护性 予以割裂，片面追求资金节约率，并将其作为绩效评价的主要依据。 这种认识是对政府采购制度及其宗旨的误解。 政府采购作为政府行政行为的重要一类，同样应当体现其行政职 能。我国政府采购的公共政策目标在政府采购法第一条和第九条 这样提到：“维护国家利益和社会公共利益”、“政府采购应当有助于 实现国家的经济和社会发展政策目标，包括环境保护、扶持不发达地 区和少数民族地区、促进中小企业发展等 。可见，在新的政府采购 法中，着眼提升政府采购公共政策的相关职能。从政府采购所发挥的 1 实际效能来看，具有指导性、效应性等特点。 作者写作本题，在于探讨我国政府采购公共政策制度在立法、经 济生活上所应具有的垂范作用，旨在通过本题的探讨进一步对于我国 政府采购公共政策制度的完善。 本文共分为三个部分，第一部分从政府采购和公共政策两者之间 的关系上论证出公共政策制度的建立对于政府采购的重要意义，该部 分所运用的方法论有语义分析、要素分析、价值分析等，从分解到整 合，力求寻求二者之间的必然联系；第二部分从现有制度出发，考察 中外各国政府采购制度的历史发展和对于社会发展的影响，揭示政府 采购中公共政策制度的演变过程，该部分运用了历史分析方法和对比 分析方法，从纵向、横向两方面力求证成政府采购公共政策制度出现 的必然性和必要性；第三部分在前两部分的基础上对我国现有制度的 缺陷入手，结合各国的先进做法，力求为我国政府采购公共政策制度 的建设提供完善意见。 关键词：政府采购公共政策制度完善 a bs t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，a l s oc a l l e da sp u b l i cp r o c u r e m e n t ， i tm e a n st h a tg o v e r n m e n t sa ta l l l e v e l s ，u n d e rt h es u p e r v i s i o n o ff i n a n c i a l ， i no r d e rt oc a r r yo u td a y t o d a ya d m i n i s t r a t i v e a 仉i v i t i e so rt op r o v i d ep u b l i c s e r v i c e s f o rc i v i l i z a t i o n w h i c hb o u g h t p u r c h a s e sa n ds e r v i c e sf r o m t h em a r k e tf o r g o v e r n m e n td e p a r t m e n t so rt h e i r p u b li cs e c t o rp u r c h a s e so f g o o d sa n ds e r v i c e sb yl e g a lm a n n e r ，m e t h o d sa n dp r o c e d u r e s ( i n a c c o r d a n c e w i t hi n t e r n a t i o n a ln o r m s s h o u l d n o r m a l l ya s c o m p e titiv et e n d e r ) t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mis t h e g e n e r a lt e r mo ft h es p e c if i c p r o v i s i o n so ft h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t p o l ic y ，p r o c u r e m e n t e n tit y ，t h e s c o p e o f p r o c u r e m e n t ，p r o c u r e m e n ta n d m a n a g e m e n t g e n e r a ll y 。t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e miso f t e ni nt h e f o r mo f t or e f l e c t a n d t h e p u b li c p o l i c y ”i sa na u t h o r i t a t i v ed i s t r i b u t i o no fw h o l es o c i e t y s v a l u e ，i tm e a n st h r o u g ht h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y ，s o t h a ts o m ep e o p l ee n j o ys o m er e s o u r c e st ot h e e x c l u si o no fo t h e r s e n j o y m e n to ft h er e s o u r c e s ( b r i t i s hp o l i t i c a ls c i e n t i s td a v i d e a s t o n ) j a n u a r y1 ，2 0 0 3 ， p r o m u l g a t e da n di m p l e m e n t e d ，a n d t h e s u p p o r t i n gs y s t e m so fe v e r yp r o v i n c e sa n d c i t i e sa l s o i n t r o d u c e d ，w h a th a df o r m e d “g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t1 a w ， s p y r a m i d o f s y s t e m i ci n t e g r a ti o n f r o ma c t so fn a t u r e ， p e r f o r m a n c e ，l o c a ti o n ，i m p l e m e n t a ti o np r o c e d u r e s ，e t c t ob e r e g u l a t e d ，p e r f e c t ，a n dh a dm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t s i nt e r m s o fr e g u l a t i n gg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb e h a v i o r ，i m p r o v i n gt h e e f f i c i e n c y o ft h e u s eo ff u n d sa n dp r o m o t i n g c l e a n g o v e r n m e n t h o w e v e r ，f r o mt h ep a s tp r a c t ic eo ft h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp a r t i e so n e s i d e dp u r s u i t o fs a v i n g sr a t e ，j u s tm a d e s a v i n gf i n a n c i a lc a p i t a a st h e d r i ma 1a n dt h eb a s i so fd u a t i o n ，b u td i v i d etheprmary g o a la n d t h eh a s l so ie v a l u a t i o n d u ( 1 1 v 1 ( 1 e ， c o m p e t i t i o na n dt h ep r o t e c t i o no fc o m p e t i t i v em a r k e t t h i s o p i n i o nis am is u n d e r s t a n d i n go ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e ma n di t sp u r p o s e g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t a s a n i m p o r t a n tg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ， i ta l s os h o u l dr e f l e c t i t s a d m i n is t r a ti v ef u n c ti o n s c h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to f p u b l i c p o l i c yo b j e c t i v e sh a dm e n t i o n e d i nt h e ，t h ea r t i c l e 1s a i d “s a f e g u a r d i n gt h e i n t e r e s t so ft h es t a t ea n dt h ep u b lic ”a n dt h ea r ti c l e9s a i d ： ”g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts h a llb ec o n d u c t e di ns u c ham a n n e r a st of a c i l i t a t ea c h i e v e m e n to ft h eg o a l sd e s i g n e db ys t a t e p o li c i e sf o re c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，i n c l u d i n g b u tn o t 1 i m i t e dt oe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， a s s i s t a n c e t o u n d e r d e v e l o p e do re t h n i cm i n o r i t ya r e a s ， a n dp r o m o t i o no ft h e g r o w t ho fs m a ll a n dm e d i u m siz e de n t e r p r is e s ”t h e a b o v e s h o w e dt h a tt h en e wg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w ss h o u l df o c u s o ni m p r o v i n gt h ep o li c yo fg o v e r n m e n to fp r o c u r e m e n t a n df r o m i v t h ea c t u a lp e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ， itr e f le c t e d c h a r a c t e r i s t i c so f g u i d a n c e ，e f f i c a c ya n ds oo n o fw r i t i n gt h i s p a p e ri st oe x p l o r ec h i n a s g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mo fp u b l i cp o l i c ys h o u l d p l a y e da sa ne x a m p l e 1 nt h e l e g i s l a t i v e ，e c o n o m i cl i f e ，a n da i mt o e x p l o r et h e f u r t h e rl m p r o v e m e n to fc h i n a s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m o fp u b l i cp o l i c y t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e e p a r t s ，t h ef i r s td a r t w a n t s e l a b o r a t i n gt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ta n d p u b li cp o li c y f o r d e m o n s t r a ti n gt h e e s t a b l l s h m e n to fp u b l i c p o l i c i e s s y s t e m si s i m p o r t a n tf o r g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，t h e s e m a n t i c a n a l y s i s ， m e t h o d o l o g ya p p lie di nt h e f a c t o r a n a l y s i s ，v a l u e a n a l y s i s ， d e c o m p o s i t i o na n di n t e g r a t i o n ， w a n t st os t r i v et o s e e kt h e n e c e s s a r yc o n n e c ti o nb e t w e e nt h e m ；t h es e c o n dp a r t s t a r t i n g 士r o mt h ee x i s t i n gs y s t e mt os t u d yt h eh i s t o r i c a ld e v e l o d m e n t a n ds o c i a l d e v e l o p m e n to ft h ec h i n e s ea n df o r e i g n g o v e r n m e n t s p r o c u r e m e n ts y s t e m ， i nw h i c hh a dr e v e a l e dt h ee v o l u t i o n p r o c e s s o ft h a tp u b l i cp o l i c ys y s t e m si ng o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，t h a t p a nh a du s e do fh i s t o r i c a la n a l y s i sa n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i s m e t h o d s , s o u g h tt oj u s t i f yt h ei n e v i t a b i l i t ya n dn e c e s s i t yo f t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mo f p u b licp o lic yf r o mb o t h l o n 9 1 t u d l n a la n dt r a n s v e r s e ：t h et h i r dp a r tb u i l d so nt h eb a s i s o fa b o v et w op a r t s ，f r o mt h ec h i n ae x i s t i n g d e f i c i e n c i e so f t h i s s y s t e m ， c o m b i n i n gt h ep r a c t i c eo fo t h e rc o u n t r i e s ， s t r i v i n g t oa f f o r db e t t e rv i e wf o rt h ec o n s t r u c t i o no f c h i n a sd u b li c v p o l i c ys y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p u b l i cp o l i c ys y s t e m p e r f e c ti o n v i 我国政府采购公共政策制度的完善 引言 一、问题的提出 政府采购的发展，已经历经2 0 0 多年，在国外形成了较为完善的制度体系。 对于采购行为而言，双方权利义务建立在合同基础之上，具有合同法律关系的天 然特征。但因合同一方为公权力组织，因此，政府采购又不可避免的兼具行政法 律关系的性质。政府采购所展现的特殊的法律关系，必然体现其特殊的社会价 值。 政府采购应当体现怎样的社会价值? 这是公权力机构在不断实践过程中必 然出现的思考。也是作为公权利组织之代表政府逐渐转变其经济、社会职能 过程中所不可避免的话题。伴随着资本主义市场经济一次次经济危机的周而复 始，“市场放任主义”受到“凯恩斯主义”的剧烈冲击，政府也从“守夜人”的 定位转变为“应在市场经济发展中发挥重要作用 之角色。而政府采购，恰恰是 通过财政支出这一经济杠杆以实现社会价值，其经济性与社会性具有天然融合 点。 自2 0 世纪以来，“社会法”在西方兴起，将公平、正义等法之价值与国家宏 观经济结合，政府采购“社会法”价值得以凸显，公共政策属性得以明确。各国 通过对公共选择理论、公共激励理论等的理论证成，政府采购之公共政策成为政 府采购制度制定的核心考虑因素。 毫无疑问，公共政策功能的提出，实质性的将政府采购行为从纯粹的经济行 为中剥离出来，赋予了其新的价值体现，然则，对于我国现阶段公共政策制度在 政府采购的完善，其价值体现、实践基础、形势要求等又存在什么样的基础? 2 0 0 3 年1 月1 日，中华人民共和国政府采购法已经正式实施，直接指导 了我国政府采购行为，标志着我国政府采购制度的建立。其中，对于公共政策制 度的规定涵盖了现阶段政府采购所涉及的绝大多数领域，明确了政府采购的公共 1 硕士学位论文 政策原则。近十年来的法治实践，为公共政策功能的制度完善提供了诸多案例； 政府采购2 0 1 2 年工作要点明确提出要加强对政府采购制度建设和政策 功能的落实，并将制定政府采购法实施条例作为推动立法的重要举措。意味 着政府采购法中对于公共政策制度的规定已经不足以满足社会价值实现，将 在政策体现范围、具体政策程序等方面加以不断完善，为公共政策制度的实现提 供了立法条件和基础。 2 0 1 2 年初，我国向w t o 第二次提交政府采购协议清单。今年作为我国 承诺加入政府采购协议的既定期限，意味着政府采购这一行为将不仅仅是我 国“家事”，将充分融入到世界经济市场当中。完善我国政府采购的公共政策制 度，将为我国公共政策的既定实现和进一步扩展，在世界市场内形成我国经济的 合理有序发展提供思路。 目前，我国政府采购公共政策制度还存在诸多问题，集中体现在：一、公共 政策的范围过于狭窄，不足以发挥公共资金的边际效益；二、公共政策的宣示过 于原则，可操作性不强，在政府采购过程中无法得到有效利用；三、公共政策的 程序过于混乱，不同法律规制在机构设置、职权范围、采购程序等方面没有形成 统一；第四、公共政策之社会意识尚未形成，强制性规范、鼓励性规范缺乏，导 致公共政策制度效果不能得到体现等。 因此，笔者认为，有必要从制度研究的角度，定义公共政策的制度表现形式， 进而明确认定标准、运作流程等具体操作方法。以期实现引导我国财政支出进一 步倾向民生，规范政府调控宏观经济的手段方法的目的，为提升公共资金利用效 率，扩大公共利益的表现范围提供制度建议。 二、国内外研究现状及文献综述 对于政府采购公共政策制度的研究，有些国家已经形成了一整套切实有效的 制度体系。美国从1 9 3 3 年购买美国产品法开始，及至2 0 世纪下半叶，通过 联邦法案等制度表现形式，所涉政府采购条款4 0 0 0 余条；英国、德国等早期经 济强国，归纳了公共政策在政府采购中的基本原则，日本、韩国等新兴经济国家， 2 我国政府采购公共政策制度的完善 则在实现经济腾飞的同时，扩大了公共政策的表现范围，并为鼓励本国经济发展 之目的，面向供应商量化了公共政策在不同领域的具体标准。 我国政府采购法的拟定及出台，并未受到经济功能与政策功能博弈的影 响，以条文的形式对公共政策做了原则性规定，特别是在“十一五”中，政府采 购面向环保产品、自主创新产品等，刺激了i t 、新能源的极速发展。可以说制 度层面，我国对于政府采购公共政策有充分的认识。从法律角度研究的角度，可 以看出，我国研究方向主要是集中在两个方面：一方面是对公共政策功能的角度 思考如何将之在制度予以明确并具有可操作性；另一方面即是借鉴各国先进做 法，思考在g p a 协议下如何将政府采购与我国经济发展方向相融合，从而在制 度上予以实体和程序性的规定。 可以说，在我国研究政府采购公共政策的学者已经形成了一定的力量，涉及 这方面的著作及文章有：肖北庚：论政府采购法制之公共政策功能、政府采 购公共政策职能实现之基础与途径；于安强化政府采购政策功能的重要行政 措施；：马景涛：政府采购政策功能探析；李爱斌、曹富国：政府采购公共政 策目标及其实施问题等。这些文章明确地阐述了政府采购公共政策功能的内涵， 并表明政府采购公共政策体系是当今成熟的政府采购法律体系的重要组成部分。 但还未从制度建设的角度对公共政策制度提出明确建议。 同时，肖北庚：我国政府采购法制之根本症结及其改造、政府采购法制 之发展路径：补正还是重构；于安：关于政策性政府采购的立法问题；谢宝 朝：我国政府采购法律制度的功能及法律规则的完善；王金秀等：论中国政 府采购的政策功能及其实施途径等文章，开始对政府采购法律制度实施问题开 始予以关注，但在证成政府采购经济法和社会法二者的辩证效应上有所缺失，从 而未能详细开展学科类的比较，导致对现有政府采购所取得的效果基础认识存 疑。当然，几乎所有开展相应研究的学者都赞同，建立和完善制度体系，是政府 采购公共政策实现的根本途径。政府采购应当转变为执行公共政策的政府采购。 硕士学位论文 而对于国外公共政策制度先进做法的研究，则有，肖北庚：政府采购之国 际规制；姚艳霞：政府采购国际法律制度比较研究；刘谦：美国政府采购的 特点及经验借鉴；沈木珠政府采购国际趋势与我国立法之完善；杨朕堡美 国政府采购的历史与现状等专著及文章。相对而言，国外对于政府采购法律制 度方面的著作更注重操作性和验证性。如：w n o e lk e y e s 教授著有的g o v e r n m e n t c o n t r a c t su n d e rt h ef e d e r a la c q u i s i t i o nr e g u l a t i o n ；j o h nw w h e l a n 教授和j a m e sf n a 酉e 教授著有的f e d e r a lg o v e r n m e n tc o n t r a c t s 等。 三、研究方法及写作目的 本文中，笔者主要运用定义分析法、比较分析法、历史分析法及实证分析法。 通过对政府采购、公共政策的定义分析、实证研究，探讨两者之间的内在联系， 证成公共政策制度的建立对于政府采购发展的重要意义。第二部分以文献资料、 案例研究、综合分析等方法，对我国既有政府采购公共政策制度予以综述，后采 列举、归纳等，例证各国公共政策制度之存在，并通过比较分析，已得到制度构 建的启示。第三部分，在比较的基础上，结合我国政府采购制度的发展历程和所 面临的形势发展，回归到我国政府采购立法情况，以及政府采购开展情况和公共 政策制度实施状况，归纳出现有制度上存在的缺陷，针对性的提出完善建议，从 而实现本文之目的。 袁宏：论美国政府采购促进中小企业发展之公共政策【d 】，长沙：湖南师范大学，2 0 1 1 ：4 4 我国政府采购公共政策制度的完善 第一章公共政策对于政府采购的重要性 在展开论述的过程中，论证公共政策与政府采购二者之间的必然性关系是本 文的逻辑正确性的基点。在本章中，笔者对公共政策基本概念及其体现范围的阐 述，主要解决公共政策是什么，及其在政治经济生活中的界限；对政府采购功能 的阐述，主要解决政府采购与公共政策之间的联系；对公共政策制度构建重要性 的论证，则从法理上试图展现制度构建对政府采购公共政策制度的必然趋势。 第一节政府采购的概念与基本价值功能 一、政府采购的概念 政府采购的出现，是内生于国内市场的客观需要，并通过国际贸易化和经济 全球化而外发的必然结果。由于各国文化历史传统和法律意识形态的差异，对于 政府采购的内涵之理解也必然存在差异。总体上而言，政府采购之定义性分析， 源于西方的立法实践，需要按国际视野来把握其基本含义。 政府采购概念的准确界定是理论研究深入展开的逻辑起点和立论基础。总 体来说，对于政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) 内涵的理解不一，对其概念 的综述也不一样。w t o 政府采购协定( 3 l 称( ( g p a 协定) 定义的政府采购 为：成员国的中央政府和地方政府以任何契约形式采购产品、工程和服务，包括 购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买等。美国联邦采购规则则表述 为，“采购是为联邦货物( s u p p l i e s ) 或服务( s e r v i c e s ) ( 含建筑合同c o n s t r u c t i o n ) 的 行为。而货物或服务即已存在者，或尚待创造、开发、展示及评估者，则在所不 问”，并且“采购始于机关需求确定之时，包括满足机关需要的要件描述、招标、 审标、决标、合同融资、合同履行、合同管理，以及其他与运用合同满足机关需 要的目的的直接相关之技术及管理功能”。 肖北庚政府采购之国际规制 m 】法律出版社2 0 0 5 年版，第1 0 页 关贸总协定乌拉圭回合政府采购协定，第1 条第2 项 姚燕从美国政府采购制度看政府采购合同的性质【j 】转引自杨汉平：政府采购法律制 5 硕士学位论文 同样，在我国，由于学者各研究领域之不同，对于政府采购的理解，亦存在 差异。按照中华人民共和国政府采购法之定义：“政府采购，是指各级国家 机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内 的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”上述概念，从政府采购 之行为主体、采购对象、采购方法、采购标准等方面对政府采购这一行政主体行 为进行了全面阐述。而从经济学的角度而言，有的学者将政府采购与政府的购买 性支出划等号，认为“政府采购是各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社 会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程或服务的行为。”而国内行 政法、经济法学者基本将政府采购认定为“政府采购，也称公共采购，是指各级 政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政 的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。”圆 显而易见，国内外对于政府采购的理解并不完全一样。有学者对我国政府采 购之概念的认定，主要分为三类，即：规范定义法、语义分析法和概念要素分析 法等。 并且从国际规制的角度得出，前二者的认定方法都存在一定的欠缺。笔 者同样认为，以概念要素分析法出发，探寻要素的本质，并将这种本质以一定的 逻辑连接方式进行连接，有助于对政府采购行为做出科学认定，同样也足以将政 府采购与其相似行为予以区分并概括出其本质特征。从其概念要素上而言，政府 采购应当体现其公共性，即：采购主体的公共性，采购资金来源的公共性，采购 目的的公共性，采购方式的公共性。 二、政府采购制度的功能 政府采购制度是国家政治经济制度的重要组成部分。道格拉斯c 诺思 ( d o u g l a s sc n o r t h ) 在其经济史的结构与变迁中提出了制度变迁理论 ( i n s t i t u t i o nc h a n g et h e o r y ) ，依据该理论，制度因素界定了社会的尤其是经济的 度理论与实务，西苑出版社2 0 0 2 年版，第15 3 页 边俊杰“政府采购”新论【j 】财政与税务2 0 0 1 ( 1 ) 汤灿明、李景友政府采购问题研究 m 】经济科学出版社2 0 0 4 年版，第2 6 页 肖北庚政府采购之国际规制【m 】法律出版社2 0 0 5 年版，第2 页 我国政府采购公共政策制度的完善 激励结构。而政府采购制度的建立正是建立在公共财政支出急速发展基础之上。 作为一项重要的公共财政支出手段，政府采购选取的标准、划定的对象、遵循的 程序等都对经济发展具有重要作用：其标准的确定极有可能量化为某领域的行业 质量标准；其划定的对象可能在国民经济生产领域中发挥重要的衡量作用；其遵 循的程序也必然成为“阳光行政”路径下的示范文本。通过西方近百年来对政府 采购制度的完善证明，政府采购在经济生活中发挥着愈来愈广泛的价值功能。 毫无疑问，政府采购制度所具有的功能是多方面的。例如政府采购最发达的 美国，最早亦较多着力于在提高资金利用率、节约财政支出上，但是通过对政府 采购规制中的激励理论、公共财政理论等的探索，逐渐将目光转向通过政府采购 来达到某种经济结构调整的功能性目标上来，如保护中小企业、实施绿色采购、 道德与廉政体系建设等。当然，依据不同的分类方法，不同学者对于政府采购制 度的价值功能划分着力点亦有所不同。毫无疑问，政府采购制度必然有的经济学 者按照政治领域、经济领域、国际领域划分政府采购的政策功能。有的在政治 领域的基础上又将政府角度划分出来。有的经济学者则从宏观和微观两个方面 加以诠释。在法学界，亦有学者试图将政府采购的功能进行划分，如将政府采购 的功能划分为基本功能和递进功能，或者与经济学者基本相似，将政府采购功能 划分为“行政管理、产业导向、保护市场竞争”等三个方面。从概念要素定义 这一角度来看，各类论述基本上未对政府采购之内涵有过多有所偏离。可见，现 阶段在我国，学者基本上认同政府采购所兼具的多方面功能。 我国政府采购法第一条开篇名义政府采购是“为了规范政府采购行为， 提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当 事人的合法权益”，第九条进一步表明政府采购“应当有助于实现国家的经济和 社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小 企业发展”。可见，在我国立法体制上，对于政府采购的功能性应该来说是有较 刘小川、唐东会中国政府采购政策研究 m 】人民出版社2 0 0 9 年，1 1 5 1 1 9 页 西马海涛、姜爱华政府采购管理【m 】北京大学出版社，2 0 0 8 年版，4 0 页 。欧阳爱华纵论政府采购法的三大功能【j 】，价格与市场2 0 0 8 ( 9 ) 7 硕士学位论文 为清醒的认识。基于本文之论点所在，笔者将在吸收“基本功能和递进功能两分 论”和“三大功能论”两种观点的基础之上，力争全面的阐述政府采购所具备的 功能。 ( 一) 政府采购制度有助于节约财政支出，提升公共资金的利用 效益 按照政府采购基本功能和递进功能的划分理念，推行政府采购的初衷就在于 加强财政支出管理。因此，节约财政支出，提升公共资金的利用效率可以说是政 府采购的基本功能。而这一功能恰可以分为两个部分，即节约财政支出和提升公 共资金的利用效益。 首先，节约财政支出应当具备相应的客观条件，在过去政府采购往往采用的 是分散采购，数量少，金额小，其行为出发点仅为满足采购主体的一般性需求， 对市场的影响作用并不大。及至到了2 0 世纪，尤其是两次世界大战、3 0 年代经 济大萧条的影响，政府开始直接介入市场经济发展，从市场价格的接受者转变为 具有绝对实力控制市场的行政垄断者，而基础设施建设、军工用品、资源开发等 需巨大财政投入的政府采购项目，政府开始从分散采购向集中采购转变，同时公 开采购清单，并以招投标的形式将企业吸引纳入进政府采购的体系，其在市场中 所占份额已经足以对市场价格产生影响。而政府采购买方市场的形成，使得政府 采购机构能以较低廉的价格购买到高质量的产品、服务和工程。 其次，政府采购在对于提升公共资金的利用效率主要体现在两个方面。第一 个方面从政府采购主体的角度上来说，通过买方市场的主导地位，引入竞争机制 和信息公开机制，划定相对平等的平台鼓励供应商在竞争中达到产品的最优化。 另一方面从公共物品的提供的角度上来说，西方经济学认为，公共物品具有消费 的非竞争性和受益的非排他性，需要考虑在提供时的外部经济( 正外部性，该行 为的社会边际收益 大于私人边际收益 ，反之则为外部不经济，即负 外部性) 。 马海涛、姜爱华政府采购管理 m 】，北京大学出版社2 0 0 8 年，4 0 页 我国政府采购公共政策制度的完善 再则，现代政府采购之所以有节约财政支出，提升公共资金利用效能的作用， 亦在于其：1 事前编制采购预算，避免了采购盲目性，规避了公共资金因不透明 产生的损失；2 通过制度体系建设来规范政府采购，实现了对政府采购的有效监 督和管理；3 实施公正、公开、公平的招投标程序，规避了因非廉政所导致的公 共资金滥用的风险；4 采取集中采购的方式，可以有效利用资源，提高财政资金 的支出效率；5 通过政府采购信息化平台，极大节约采购资本，提升管理效能； 6 将市场准入机制与政府采购的行政主导机制相融合，降低了采购风险。 ( 二) 政府采购制度有利于提高社会竞争意识 目前许多发达国家政府采购支出一般占其当年财政支出的比重约为3 0 ，占 g d p 的比重通常为1 0 2 0 ，如此上万亿计的市场份额，必然会引发强烈的竞 争，而在现代市场经济中，竞争是促进资源分配和有效理由的核心手段。政府采 购在促进市场经济方面具有其独特的优势：1 政府采购将财政支出与公共物品的 购买相结合，改变了以往的预算支出模式，将政府及其他公共性主题纳入到市场 环境中来，充分调动买卖双方在民事关系上的互动关系，从而影响到市场机制的 运行；2 在市场机制的前提下，政府采购同时与民商事行为又具有明显差异，其 打破了私权交易的隐秘性，用公平、公开、公正的原则，通过招投标程序、信息 披露等方式，直接调解市场经济秩序的高效建立；3 政府良性制度的设置，有效 的维护了供应商的竞争机会，对于经济利益的追逐又有效的刺激了供应商参与市 场竞争的意识，激励了市场经济的繁荣发展，也通过政府采购为供应商竞争能力 的提高、经济效益的增长提供了帮助，有效地达到了社会边际收益和私人边际收 益的共同提升。 如今，政府采购的发展日趋庞大，早已不仅限于国内采购，而政府采购也日 益成为各国政治经济外交的重要工具。2 0 1 1 年我国第二次向世界贸易组织递交 了有关于加入( ( a g r e e m e n to ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) ) ( 简称( ( g p a 协定) 的 s e ed r g r a yj z e n za n d d rg e o r g eht h o m p s o n ，1 9 9 4 ，p u r c h as i n ga n dm a n a g e m e n t o fm a t e r i a l ，a e l ，p3 4 5 ； 马海涛，姜爱华：我国政府采购制度研究【m 】，北京大学出版社 2 0 0 7 年版，第1 7 5 页 9 硕士学位论文 清单，按照入世承诺，我国将于2 0 2 0 年前加入该协定，从国际竞争的角度来看， 一方面，政府采购必须尽快的承担起培育国内企业国际竞争的能力；另一方面， 在该协定之下，国内企业国际竞争能力的提高也将获得更多的国际政府采购市 场，使国内供应商更多的参与到世界经济贸易格局当中。 ( 三) 政府采购制度是加强宏观调控的有效手段。 在市场经济条件下，经济运行基本由市场进行调节，但是随着市场经济发展 的极度膨胀导致经济格局变化愈为迅速、复杂，政府干预经济发展，通过目的性、 导向性的政府采购，引导生产和消费，从而保证市场经济良性发展。 按照基本经济理论公式： 社会总需求( d ) = 消费性需求( c ) + 投资性需求( i ) + 政府购买( g ) + 出 口( x ) ， 可以看出，政府购买性支出即政府采购是社会总需求的重要组成部分。根据 宏观调控形势，通过两类需求( c i ) 和出口( x ) 的增减效应，可以通过政府采 购变换来达到社会总需求量( d ) 平衡。 因此，政府采购促进国民经济整体的健康运行，可从财政收支平衡、产业结 构调整、区域经济发展、民族企业保护等方面予以分析： 1 为达到社会总需求量( d ) 的平衡和财政收支的合理分配，政府采购根 据经济形势变化，通过调整采购总量来进行调控。依据政府采购的特点，其在采 购主体、资金来源上具有公共性，采购对象数量多，规模大，较之普通商业往来 调整单体经济关系，其影响到的是市场的整体供求关系。根据整体供求关系，以 政府采购制度搭建公共利益保护机制，可以通过对采购对象、采购规模、采购时 间、采购标准来调节经济总量，平衡市场供求关系。当市场产品供大于求时( 如 投资性需求与消费性需求同期扩大) ，通过削减政府采购量来平衡社会总量；当 市场产品供小于求时( 如消费性需求和投资性需求同期减少) ，则扩大相关采购 量方式缓解供求压力；甚至于针对国际市场出口量增减，亦可依据其幅度变化来 寻求社会总需求量的平衡。 我国政府采购公共政策制度的完善 2 政府采购可通过选择采购对象优化产业和产品结构。政府采购的一项重 要特征在于其行为影响的有效性，其对于实现产业结构调整，鼓励产业结构升级 具有先天优势。经验验证，不同经济发展阶段需要有不同的产业结构与之相适应， 政府通过把握经济发展方向，调整不同产业所占市场比例，保证竞争力的更新与 优化。再如，对于自主创新性产业的扶持，可以在法律中明文规定政府采购招标 应适当多包含此类产品或服务，从而保证了产业发展所需的资金，也对社会形成 了指导性意见。反之亦然。事实证明，每当产业结构需要调整之际，政府采购的 指向就愈为明确。 3 政府采购亦可以同时对地区结构调整产生效应。从全国范围出发，不同 地区的资源优势在政府采购中得到充分展现。政府采购通过公开招投标确定质优 供应商，往往形成集聚效应，近年来，各地如雨后春笋般兴起的高新技术开发区 即为明证。事实上，通过对2 0 1 0 年招投标信息工作报告的分析，在全国范围内， 地区优势产业划分正在正是由于政府采购的上述调控功能，各国都将政府采购制 度作为政府公共财政支出的一种基本手段被广泛运用。在经济发达国家，政府采 购的发展已历经2 0 0 余年，其规制法律和制度相对完善，采购规模庞大。据统计， 欧共体期间各国政府采购金额占国内生产总量的1 4 ( 不包括公用事业部门采 购) ，美国政府在1 9 8 9 年1 9 9 2 年间每年仅用于货物和服务的采购就占到国内生 产总值的2 6 2 7 ，每年超2 0 0 0 多亿美元政府预算用于政府采购。北美自由 贸易区政府采购清单更对不同产业商品做出具体规制，对政府采购对象范围进行 了规制，同时调整了经济自由体自身在国际贸易领域内的产业划分。 4 政府采购对于民族企业的发展具有支持作用。政府采购法第1 0 条明 确规定了“购买国货”的立法立场。这一价值的选择，决定于政府采购资金来源 公共性和其采购主体的特定性。政府采购对象的广泛化和市场总量的扩大，为企 卢坤建，姚冰论公共政策分析中的“