我国水权交易主体研究.doc

我国水权交易主体研究 我国水权交易主体的功能定位 摘要 水权交易制度是一种提高水资源利用率的先进制度。一些发达国家经过长期的发展，已经建立了完善的水权交易市场。我国近年来也出现了一些水权交易的实践，但这些实践只是水权交易尝试，并不是真正意义上的水权交易，存在着各种各样的问题。本文从我国水权交易主体的角度研究我国的水权交易制度，先通过分析我国水权交易实践，找出其中存在的不足，再探究我国水权交易主体的角色和功能定位。我国水权交易的主体主要有政府和用水户。政府在水权交易中充当的角色有水权交易的主体和水权交易的服务者和监督者。政府在水权交易中的功能主要有：界定水资源的产权，加强对产权的宣传；制定水权交易的法规、规章；做好水权的初始分配；建立水权交易的公众参与机制；建立水权交易场所及水权交易信息系统；维护水权交易中的公共利益；对在水权交易中的利益受损者进行补偿；对水权交易进行监督；加大节水宣传力度，建立节水型社会；建立水权交易中的纠纷调解机制；提供水权交易的基础条件。用水户在水权交易中充当的是水权交易主体的角色。用水户之间的水权交易是真正意义上的水权交易，是水权交易发展的方向。用水户在水权交易中的功能主要有：进行水权交易；参与水权交易法律法规的制定；对其他用水户之间的水权交易进行监督；节约用水，保护生态环境。关键字 水权；水权交易；水权交易主体；政府；用水户人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%,比人均耕地占比还要低12个百分点；水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，有三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全；水资源利用方式比较粗放，农田灌溉水有效利用系数为0.50，与世界先进水平0.70.8有较大差距；不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%，已经超过承载能力，引发一系列生态环境问题；水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。2010年38.6%的河长劣于三类水，三分之二的湖泊富营养化。参考文献：1 胡四一. 国务院出台水资源管理意见基于我国基本国情和水情/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2012/0216/zy/201202/t1102652.htm.1随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源的形势将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。面对如此严峻的水资源形势，必须改进目前的水资源的粗放式的利用模式，探索制定最严格的、最细致的水资源利用制度，走一条水资源利用的可持续发展道路。而水权交易制度的建立是水资源配置制度创新的核心内容。虽然我国目前还未建立完整的水权交易制度，但一些政策表明，国家鼓励水权交易制度，并且提出了一些指导性原则。如中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要第六篇提出，“实行最严格的水资源管理制度，加强用水总量控制与定额管理，严格水资源保护，加快制定江河流域水量分配方案，加强水权制度建设，建设节水型社会”“在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转换机制”。现实中我国也有一些水权交易尝试，如浙江东阳义乌水权交易、黑河流域“均水制”、张掖节水试点等，但由于尚在初步尝试阶段，所以存在很多问 题。一、水权概念的界定我国法律并未对水权的概念作规定，在学界，学者们也没有形成统一的看法。不同的学者对水权的概念有不同的理解，主要有以下几种观点：第一，水权的“一权说”。裴丽萍、崔建远等学者认为，水权是单位和个人依照法律法规的规定，对国家所有或者集体所有的水资源进行使用、收益的权利。2 裴丽萍：水权制度初论载中国法学2001年第2期2第二，水权的“二权说”。前水利部部长汪恕诚认为，水权的最简单的说法就是水资源的所有权和使用权。3 汪恕诚。水权和水市场.中国水利。2001（11）.3学者李燕玲认为，水权即水资源的产权，包括水的所有权及其使用权等。4李燕玲：国外水权交易制度对我国的借鉴价值，/aitic le.asp?id=25584.4第三，水权的“多权说”。很多学者都持“多权说”的观点，认为水权是包括水资源所有权和使用权在内的一组权利。如周玉玺等学者认为，水权是包括水资源的所有权、经营权和使用权在内的权利总和。5周玉玺、胡继连、周霞：流域水资源产权的基本特征与我国水权制度建设研究，中国水利，2003年第6期.5学者马晓强认为，水权不仅是一种权利，而且是一种权利束，即水权是一系列权利构成的，如水权的所有权、使用权、配水量权、让渡权、交易权等。6马晓强.水权与水权的界定.北京行政学院学报.2002年第五期.6中华人民共和国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”中华人民共和国民法通则第八十一条第四款规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原,荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”由此可知，在我国，水资源的所有权归国家和集体所有，不能转让。虽然法律对于水资源的所有权规定详细，但对于水资源使用权及流转未作规定。而水利部关于水权转让的若干意见中规定：“水权转让指水资源的使用权的转让”。由此可见，水权交易中的水权指水资源的使用权。水权交易有广义和狭义之分。广义的水权交易，是指水权在不同主体之间的流通和转让。水权交易有多种形式，既包括国家作为水资源所有权主体对水权的出让、划拨，以及各地方政府之间的水权的买卖，还包括平等的市场主体之间就水权所进行的有偿买卖。狭义的水权交易仅指平等主体的自然人、法人或其他组织之间就水权所进行的有偿买卖。本文所研究的水权交易是广义上的水权交易。我国现有水权交易可以按照层次性分为一级水权交易、二级水权交易和三级水权交易。7沈满洪，水权交易制度研究-中国的案例分析，浙江大学出版社，26页.7一级水权交易就是区域水权的初始分配。这种交易虽然是区域政府之间、区域政府与上级政府之间讨价还价的过程，但是，一般以上级政府为主导。有时，上级政府就是中央政府，例如，黄河水利委员会（代表中央人民政府）对黄河水权的初始分配就是一级水权交易。有时，上级政府也可以是地方政府，例如，浙江省水利厅（代表浙江人民政府）对钱塘江流域的一个支流梓溪流域水权的初始分配也属于一级水权交易。这种交易是广义上的交易。在一级水权交易市场中，上级政府只是扮演水权管理者或“裁判员”的角色。这种水权交易具有过渡性特征。也就是说，随着水权制度的建立和水权制度改革的到位，需要授权的大部分水权均已分配给了区域政府，区域政府受上级政府的委托对水权进行管理。到那时，上级政府的功能就可以大大减弱。二级水权交易是指区域政府之间的水权交易。这是在上级政府明晰了各个区域水权额度的基础上，基于区域水资源稀缺程度的差异性、区域用水效率的差异性和节水成本的差异性，区域政府之间所开展的水权交易。例如，沿黄河各省在既定的水权额度下，有可能开展各省区之间的水权交易。这时，虽然水权交易的主体是政府（代表本区域人民），但是水权交易的性质却是市场，利用市场机制提高水资源配置效率。二级水权交易可能是省（区）际之间、地（市）际之间、县（市）际之间，也可能是乡（镇）级之间。当然，在一些区域交界的地方，也可能出现省政府与县政府之间的水权交易或者县政府与镇政府之间的交易等。地方政府一方面负责区域水权的再分配及区域内的水权交易，另一方面负责协调好与其他区域之间的水权关系及区域间的水权交易。在二级水权交易市场中，地方政府既是水权市场的监管者或“裁判员”，同时又可能是水权市场中的交易者或“运动员”。三级水权交易是指用水户之间的水权交易。这是在政府将水权最终分配或拍卖给用水户后，基于用水户之间的用水效率的差异性和节水成本的差异性，用水户之间开展的水权交易，使水资源配置到能够产生最大经济效益的用水户那里。例如，上海市闵行区开展的水污染权交易就是属于企业之间开展的水权交易。这是一种彻底的市场手段的运用，政府所要做的仅仅是控制好水权总量、界定好初始水权、制定好交易规则和维持好交易秩序，其他事务均由市场自由运作。地方政府所扮演的仅仅是亚当斯密所说的“守夜人” “守夜人”，亚当斯密在国富论中提出的，指政府的只能有三项：保护本国的国家安全、保护人民、建立并维持某些公共机关和公共工程。的角色。二、我国水权交易实践及问题分析（一）中国第一包江案位于浙江温州的楠溪江，是瓯江下游最大的支流，共有水域面积5.6万亩，其中潭面积1.5万亩，浅滩面积2万亩，合计可利用渔业水域面积3.5万亩，包括支流在内总长度达250余km。楠溪江江面宽阔，水势平缓，水量充沛，水质清新，饵料生物丰富，鱼类品种多样，共有50多种，其中包括长鳗、娃娃鱼、香鱼、银鱼等珍稀鱼种，经济价值较高。长期以来，楠溪江属于公共资源由于对它的使用具有非竞争性和非排他性，导致“公地悲剧” “公地悲剧”，指当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。，渔业资源不断衰竭，甚至出现“占江为王”的现象。由此，迫使实施渔业资源配置制度的改革。1998年9月4日永嘉报刊登了楠溪江渔业经营权公开招标公告，该公告提出了全流域承包楠溪江养殖权的思路，通过由12支竞标队伍参加的投标，最后由以季展敏为首的竞标队伍以518万元的价格夺得了经营权，他也因此被称为“中国第一包江人”。季展敏等与永嘉县农业局签订了合同。合同规定承包支流总长度达140多km，承包年限为自1998年起的12年，承包费用总共518万元分12年缴清。合同签订后，季展敏等人成立了永嘉县楠溪江渔业资源开发有限公司，加大了对楠溪江的管理力度，在沿江的乡镇、重点村都设立了管理站，还组织了约30人的江面巡逻队，配备了近百名临时机动队员，24小时在承包流域内巡江护渔。承包合同签订一年多后，楠溪江承包水域发生了罕见的毒鱼事件，造成的经济损失达10多万元，还危及到了两岸农民的饮水安全。因此，县政府、农业局、公安局全部出动，作为涉农大案成立了专案组。但是，承包者一直没有得到破案的结果。在接下来的几年，又陆续有毒鱼事件发生，并且因为沿江村民的电鱼、炸鱼、毒鱼事件不断，管理人员在实施管理的过程中，因偷鱼者不服管理而发生的恶性冲突事件不断，管理人员被打伤住院的就有10多起，这些事件至今没有一件得到圆满处理。季展敏等自承包以来，向农业局上缴了1998、1999年两年的渔业资源费10万元，2000年以后的渔业资源费一直拖欠未交。2001年下半年，农业局要求季展敏交渔业资源费，而季展敏要求解决遗留问题。2004年初，永嘉县人大对此事专门做了调研，认为，县农业局应该主动终于承包合同，并保留向承包者催交拖欠渔业资源费的权利。2004年7月，永嘉县农业局单方面终止了承包合同。2005年4月30日，永嘉县政府印发了楠溪江渔业资源保护实施方案（试行），方案调整了对楠溪江渔业的经营，终止了与季展敏等人对楠溪江全流域包江合同。至此，全流域包江故事以悲剧结束。8沈满洪，水权交易制度研究-中国的案例分析，浙江大学出版社，133页.8上述水权交易实践属于第一级水权交易，即政府对水权的初始分配，这是广义上的水权交易。“中国第一包江案”失败的原因主要有以下几个方面：1.政府在水权交易前没有进行充分分析论证。虽然楠溪江的所有权属于国家，但实际上它的使用权具有非竞争性和非排他性。在承包之前，沿江居民世世代代在江中打鱼，产权的原始分配是“各家自吃门前鱼”，也就是“靠水吃水”。但在承包以后，沿江居民失去了这个权利，“靠水吃水”构成了违法，所以沿江渔民与承包人之间产生矛盾是必然的。向荣分析指出，“楠溪江在沿江百姓的心目中就是一种公共资源，人人可以到江中捕鱼的观念潜移默化地支配着他们的行为，而全流域承包，只许承包人捕鱼与沿江百姓的传统观念发生了根本性的冲突，所以全流域承包的这种制度存在不合理之处。”9向荣.“包江”第一人为何失败.经济学消息报.2002年4月26日，总期第486期.9政府如果要将产权承包给私人，就需要在承包之前先界定产权，将产权置于自己的保护之下。事实上，由于楠溪江周边复杂的社会环境和地理环境，使政府保护这种产权的成本很高，根本没有办法实现，因此，全流域承包江水必然要失败。2.政府在交易过程中对利益的分配不合理以及没有对受损的第三人利益进行补偿。在本案中，农业局收取518万元的渔业资源费，但当炸鱼、毒鱼、电鱼事件出现后需要公安局查处，公安局参与产权保护的成本及其昂贵，农业局与公安局的权利与义务不对称，使公安局缺乏查处毒鱼事件的激励。因此，本案中的毒鱼事件一直没有得到解决。承包合同剥夺了沿江渔民的捕鱼权，却没有对他们进行补偿，因此，导致沿江渔民与承包者之间的矛盾。(二)中国首例水权交易案浙江东阳义乌水权交易案东阳和义乌两市毗邻，位于浙江省中部的金衢盆地。改革开放后，随着市场经济的逐步发展，东阳的建筑业和义乌的小商品驰名中外，经济发展水平名列全省领先地位。随着经济水平的增长，两市对水的需求量也逐渐加大。东阳市内不仅有钱塘江三大源流之一的东阳江，还有南江及其他丰水溪流，人均水资源高于浙江省的平均水平，并且市内拥有横锦水库和南江水库两座大型水库，在浙江省并不多见。义乌市的人均水资源低于浙江省的平均水平，是一个典型的缺水城市。而2000年义乌市的人均GDP已经高达17945元，即将进入现代化的门槛，比东阳市更为发达。但水资源严重不足成为义乌市经济社会发展的瓶颈。由于干旱，义乌市曾经几度出现“水危机”，为了解决义乌市的缺水问题， 2000年11月24日在东阳市举行了水权转让协议签字仪式。水权交易协议的主要内容为：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年5000万立方米水的永久使用权。二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）。三是从横锦水库到义乌境内段引水工程由义乌市规划设计和投资建设，其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌市承担。东阳、义乌水权交易的达成，引起了专家学者、新闻记者和政府官员的密切关注，并给以高度评价。但时隔不久，不少报刊对东阳义乌之间的水权交易发表了截然不同的声音。中国青年报发表了嵊州不满东阳卖水的文章、杭州日报出现了东阳“卖”水，急了嵊州的报道。东阳市在实施横锦水库灌区节水改造并出卖横锦水库部分水权的同时，计划继续实施境内一支流梓溪流域的开发。梓溪流域位于绍兴市嵊州市的上游，东阳市计划通过二级水电开发，穿引隧道引入横锦水库5000万立方米水。梓溪上游横贯嵊州境内的长乐江的主要支流，是绍兴市境内曹娥江流域的一部分，源于东阳境内，是长乐江的主要来水。该流域是嵊州市人口最密集、工农业生产最发达的地区。据报道，嵊州市认为，东阳跨流域引梓溪水，采取的实际上是“库内损失流域外补”，卖的是本应该流入嵊州的水，这种行为不仅损害了嵊州市的利益，其跨流域引水的做法还将对嵊州市的可持续发展乃至整个曹娥江流域造成危害。针对嵊州市提出的异议，绍兴市水利局向浙江省水利厅转报了关于东阳市计划兴建梓溪流域引水工程将对我市带来严重影响的问题反映的报告。此外，有的学者对东阳义乌水权交易的合法性提出了质疑。10沈满洪，水权交易制度研究-中国的案例分析，浙江大学出版社，56页.10虽然东阳义乌水权交易案是我国首次比较成功的水权交易案例，但也有各方面质疑的声音，之所以会受到质疑，主要是因为存在以下几方面的问题：1.缺乏法律依据。从理论上来说，水资源所有权与使用权分离是水权交易的法律基础，但我国并没有在法律中明确规定水资源的所有权和使用权的分离，也没有规定水资源的使用权可以交易以及如何进行交易。中华人民共和国水法第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位或者个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或流域管理机构申领取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”由此可以看出，我国法律对于水资源的所有权有着明确的规定，但并未规定水资源的使用权是否可以转让。虽然法律没有提供水权交易的依据，但一些地方性法规为水权交易提供了依据内蒙一占白治区农业节水灌溉条例第八条规定：“供水经营管理单位应当不断完善供水体制和经营机制，降低运行成本，提高供水效益，促进节约用水和科学用水。依据法律、法规的规定可以进行水的使用权有偿转换。”内蒙古白治区实施中华人民共和国水法办法第十七条规定：“鼓励获得取水权的单位和个人通过调整产业、产品结构和改革工艺等节水措施节约水资源，并依据逐步进行水的使用权有偿转换。”这为农业灌溉水权的有偿转换提供了法律依据。对于黄河干流的水权交易问题，水利部和黄河水利委员会一直高度重视，并在出台的水利部文件水资源 2004159 号水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见。虽然一些地方性法规对水权交易有规定，但毕竟适用范围有限，不能对全国范围内的水权交易进行指导。因此浙江东阳义乌水权交易案受到了一些学者对于其缺乏合法性的质疑，这样的质疑是有道理的。2.政府在水权交易中没有考虑第三方的利益。东阳市政府在交易过程中从梓溪流域引水到横锦水库，没有考虑这样的行为是否会对下游的嵊州市的用水造成影响，也没有征求嵊州市政府的意见，更没有对嵊州市受损的利益进行补偿，这导致了嵊州市政府对此次水权交易的不满。按照当时的中华人民共和国水法第12 条“任何单位和个人引水、蓄水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益”、第13 条“开发利用水资源应当兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益”、第21 条“兴建跨流域引水工程, 必须进行全面规划和科学论证，统筹兼顾引出和引入流域的用水需求，防止对生态环境的不利影响”等规定，东阳市引水卖水的做法确实与水法相左。3.由政府主导的水权交易存在缺陷。在通常情况下，政府一般不会充当交易主体，而是水权交易的服务者和秩序维护者。东阳市政府水权交易所得，并不一定全部用于水利事业，可能被各部门瓜分。之所以我国首例水权交易实践是发生在政府与政府之间，由政府充当交易主体，是由于我国的水权制度还处于探索尝试阶段，我国真正意义上的水权交易市场还未形成，并且各地的具体情况各不相同。在东阳义乌水权交易实践中，政府在谈判、协商以及在签订协议后执行的过程中主导着水权交易的进程，通过交易，博弈双方的利益都实现了最大化。由于政府控制着权力，所以政府充当水权交易主体时很难对其进行有效的监督，这样就会导致政府追求自身利益最大化，损害其他主体的权益。4.水权交易缺乏公众参与。在东阳义乌水权交易中，政府并没有将水权交易作为市场行为，而将其作为行政事务处理。水权交易是由政府单方面完成的，公众事前并不知情，更谈不上进行事前监督和意见交流。在水权交易后，水权交易者也不愿意主动提供水权的再利用情况及相关资料，使公众无法对水权交易进行后续监督。缺乏公众参与，水权交易势必会产生质疑。(三)张掖市节水型社会试点甘肃省张掖市位于河西走廊中部，南依祁连山与青海毗邻，北靠合黎山与内蒙古接壤。张掖是典型的灌溉农业区，素有“金张掖”之称。张掖地处黑河中游，集中了黑河全流域95%的耕地、91%的人口和89%的国内生产总值，是黑河水造就了“金张掖”。在这里，有水则为绿洲，无水则为荒漠，水是经济发展、生态建设和农民收入的基本依靠。由于以农业为主的经济发展模式过度依赖水资源，“金张掖”加剧了黑河水资源的配置矛盾。计划经济时代，张掖市以全省5%的耕地完成了35%的商品粮生产任务，造成了农业经济的辉煌，成为全国重要的商品粮基地和蔬菜生产基地，同时也形成了张掖“农业大市”、“工业弱市”、“财政穷市”的现实。而且，农业的高产出是以水资源的高投入为代价的。张掖市的用水效益极为低下。1999年单方水的GDP产出，全国平均水平为14.7元，天津为55.6元，甘肃为7.5元，而张掖仅为2.8元。11胡鞍钢，王亚华.中国如何建设节水型社会，http/.1120世纪后期，随着人口的增加、气候的变化，黑河流域出现水资源紧缺和生态失衡的危机，引起了党中央、国务院的高度重视。2001年2月，国务院第94次总理办公会议决定实施黑河近期治理，确定用三年时间实现当黑河上游来水15.8亿立方米时，向下游下泄9.5亿立方米的分水方案。黑河分水方案意味着要求张掖新增下泄量2.55亿立方米，也就是要求张掖必须削减径流引水量5.8亿立方米，相当于当时全地区用水量的23%。按照当时的灌溉标准相当于60万亩耕地失去水量依靠。12田宝忠.探索节水型社会途径 实现经济社会可持续发展.全国水资源工作暨及节水型社会建设试点交流发言，2003年10月15日.12黑河分水方案的落实，关键在黑河流域中游的张掖地区。为了落实国务院的分水方案，张掖市从2001年开始就在水利部的指导下开始节水型社会建设的探索。2002年3月，水利部正式批复张掖为全国第一个节水型社会建设试点。关于节水型社会与水权制度的关系，水利部部长汪恕诚在“全国水资源工作暨节水型社会建设试点经验交流会”上有个权威的观点：“节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。”根据建设节水型社会的总体思路和具体部署，针对黑河流域的水资源特征及用水关系的复杂性，从2001年8月开始，张掖市先后选择了与黑河干流有地表水联系但水资源利用自称体系的临泽县梨园河灌区、工程设施较为完善且利用水库进行供水调节的民乐县洪水河灌区、主要利用地下水资源灌溉的高台县骆驼城灌区、直接引用黑河地表水灌溉的张掖市盈科灌区这四个不同类型的大型灌区，开展了节水型社会建设先期试点工作。张掖市在有关专家的帮助指导下，初步构建了水权制度和水权市场，并且在洪水河灌区开创了用水户之间水权交易的先河。洪水河灌区水权交易主要发生在下列五种情况：一是由于结构调整节水后进行交易；二是通过连片规模种植，减少水资源损失节水后进行交易；三是由于农户家中缺少劳力无法种地而出卖水权；四是通过工程节水措施，节水后进行交易；五是政府调控下的水权交易。主要是政府为鼓励结构调整、规模种植或对水利工程建设先进者进行水权奖励。张掖以水权交易为核心的节水型社会试点，是第三级的水权交易，即发生在用水户和用水户之间的水权交易，也是水权交易制度发展的方向。这次试点取得了初步的成功。主要有以下几点成功之处及不足之处：1.从农户的角度看：通过水权制度改革，提高了农户的节水意识，降低了用水成本。在节水型社会试点实施以前，洪水河灌区配置到村里的水由村干部管理，在灌溉管理上也十分粗放，往往处在河道上游的农户浇水多，下游的用户浇水少；村里势力大的人浇水多，势力小的人浇水少。同时由于浇水吃大锅饭，每亩地可以浇多少水并不明晰，因此，渠道溢水、大水漫灌等浪费水资源现象比比皆是，也无人关心。试点灌区的农民在实施水权制度改革之后，没亩地用水减少，水费负担也减少，农民的纯收入增加，达到了节水又增收的目的，受到农民群众的普遍欢迎。在实施水权可以在农户之间进行交易的制度后，农民像珍惜自己财产一样珍惜自己的水权，千方百计节水，千方百计地提高单方水的经济效益，显现出“以节水调结构、以节水定产业、以节水促发展”的制度效果。2.从区域角度看：通过水权制度改革，实现了产业结构的调整，既节水又增收。从2000年实施黑河水资源统一调度以来，张掖市在逐年加大水资源削减幅度、完成黑河分水任务的前提下，主要依靠经济结构的战略性调整，大力发展低耗高效产业，保持了经济社会的可持续发展，缓和了用水矛盾，维护了社会稳定。国内生产总值和地方财政收入保持了9%以上的增长速度。3.从流域角度看：通过水权制度改革，顺利完成了黑河流域的分水任务，保证了黑河下游的生态水权。2002年张掖市共减少引用黑河水1.8亿立方米，组织实施了五次统一调度，历时100多天，7月17日将黑河水送达干涸达10年之久的东居延海，形成水域面积23.66平方千米。2003年8月14日，通过实施年度第二次水量统一调度，黑河水再次到达东居延海，9月24日，黑河水流归干涸四十多年的西居延海，可望全面完成国家确定的分水指标。4.水权交易的规模较小。由于张掖市开展的水权交易是节水型社会试点，因此规模较小。张掖水权交易的中介组织是农民用水者协会，这种中介组织只适合农户之间小规模的水权交易。一旦水权由农业转向工业、由农村转向城市，必须设置更高层次的水权交易中介机构。这一中介机构应该有包括农民在内的各方代表的参加。总之，用水户间的水权交易要以明晰并且稳定的水权为前提，通过制度设计降低交易成本，实现交易双方互利的效果。从交易的潜在效益判断，水权交易不会停留于农户之间的交易，必然走向产业与产业之间、城市与农村之间。而要突破现行的临时性水权交易，必须延长水权期限，提升水权交易中介机构的层次。从以上几个例子来看，我国水权交易尚处于探索阶段。我国目前水权交易的类型多种多样，水权交易的主体既有政府，又有用水户，这些主体在水权交易中的角色和功能也非常繁杂，没有明确的分工。政府在水权交易中既充当“运动员”又充当“裁判员”，这必然会导致水权交易中一些矛盾的出现，不利于水权交易制度的发展和水资源的优化配置。因此，明确我国水权交易各主体的角色和功能，有助于我国水权交易制度的发展。三、我国水权交易主体角色及其功能定位（一）水权交易主体之一政府1.政府应当在水权交易中充当怎样的角色（1）在一级水权交易中，政府充当交易主体的角色。一级水权交易是政府代表国家根据水资源的分布和使用情况对水资源的使用权进行的初始分配。这种分配者的角色只能由政府充当，因为政府是以公共利益为目的活动的，政府拥有各种权力、组织机构、工作人员，政府能够全面地了解和掌握我国水资源的分布以及各地对水资源的不同需求。这种条件优势是其他任何组织或者个人无法获得的。因此，在一级水权交易市场中，政府必须充当交易主体的角色。政府在一级水权交易中充当交易主体的这种角色只是暂时的、过渡性的，随着水权制度的建立和水权制度改革的到位，需要授权的大部分水权均已分配给了区域政府，区域政府受上级政府的委托对水权进行管理。到那时，政府在水权交易中的功能就大大减弱。（2）在二级水权交易市场中，政府也充当水权交易主体。中国首例水权交易案东阳义乌水权交易就是发生在东阳市政府和义乌市政府之间的水权交易。事实上，真正的水权交易不应该发生在政府之间，而应在用水主体之间，政府的公共管理者的角色不适合充当交易主体。但是，我国的水权交易处于刚刚起步的阶段，完备的水权交易市场也未建立起来，要在用水户之间直接进行交易是非常困难的。在这种条件下，政府可以暂时充当水权交易的主体，为以后的水权交易进行示范，促进完备的水权市场的建立。当我国水权交易制度逐步完善，完备的水权交易市场建立起来，那时的水权交易主体将不再由政府充当，而是直接在用水户之间进行水权交易。因此，在二级水权交易市场中，政府作为交易主体的角色也是暂时的和过渡性的。（3）在三级水权交易市场中，政府充当服务者和监督者的角色。三级水权交易是发生在用水户之间的水权交易，这种水权交易才是市场化的水权交易，能够最大化地实现资源的优化配置，是真正意义上的水权交易。虽然在三级水权交易是完全发生在用水户之间的，但这并不代表政府在水权交易中就可以完全不作为，相反，在三级水权交易中政府同样起着非常重要的作用。由于水资源具有公共属性，如果在市场上进行交易，必然会牵涉到交易主体之外的第三方的利益，如果在协调不好各种利益，就会出现第三方与交易主体之间的冲突，使交易的目的不能实现，甚至可能引发群体性事件。中国第一包江案以失败告终就是因为第三方与交易主体之间的冲突导致交易目的不能实现的例子。政府充当管理者的角色，很适合在交易前对交易所涉及的各方利益进行协调，保证交易的顺利进行。政府可以设立水权交易场所，提供水资源的供求信息，方便水权交易的进行。另外，一些公共的引水设施可以由政府投资建立，以为水权交易提供硬件设施。这一系列的活动中，政府都充当着服务者的角色。完全自由的水权交易市场可能会产生市场失灵，政府应当适当地监督和干预才能使水权交易市场在良好的秩序下运行。水资源和其他资源不同，除了用于生产和生活之外，还有维持生态环境的功能，如果完全由用水户自由地交易，就会出现用水户肆意开发利用水资源，使生态环境受到损害的结果。因此，政府必须保障水权交易中公共利益不受到损害。此外，自由竞争的市场容易产生垄断，水资源具有稀缺性，一旦产生了垄断可能出现严重的后果，所以政府必须监督水权交易，杜绝垄断的产生。并且，对一些不法的交易进行监督。2.政府在水权交易中的功能定位（1）在清晰界定水资源产权的同时，要加强宣传力度。在我国，长期以来由于社会经济发展水平和工业化程度都不够高，水资源被认为是一种免费的资源，水资源被随意浪费和滥用，水污染问题严重。虽然我国法律规定水资源所有权归国家所有，但由于水资源具有流动性、无形性、不特定性的特点，很难予以控制或者管领，因此大部分人并不清楚和重视，认为取水用水理所当然。界定水资源产权是进行水权交易的基础，只有水权确定了，才能最终决定到底谁受益。由于我国历来初始水权界定比较模糊，因此在水权界定过程中必须合理界定原来是由哪些人行使使用权，要考虑到己有的非正式制度安排，否则有效率的水权配置也有可能因遭到原有受益者的阻挠而失败。例如，南溪江水产经营权分配失败的原因就在于它忽略了已有的习惯传统，没有承认沿江居民原来拥有的捕捞权。与此同时，也要加强水权界定情况的宣传力度，调解不同利益主体对水权制度安排的争端，以期能统一认识，为水权交易扫除障碍。（2）制定相关的法规、规章、政策法律创设所有的权利，以强制力支持相应主体享有和维护其权利。没有经过法律认可的权利不能称之为真正的权利，其维护和保障也就无从谈起。权利实现除了需要有法律规定之外，还需要法律对其进行细化设置，并创设惩罚规则以维护权利主体的权利。水权交易要正常进行，就必须制定法规、规章或者政策来对交易的主体、对象、流程等相关情况作出详尽的规定，这样水权交易才能合法有序地进行。马克思说过：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”在赋予水权交易主体权利的同时，也应当规定他们的义务，以防止权利的滥用。另外，对可能出现的违法或者违反公共利益的交易还应当有法律责任的规定，这样才能够保证政府制定的法规、规章及政策的有效实施。目前我国水权交易尚处于探索阶段，没有完善的水权交易制度。中华人民共和国水法没有关于水权交易的规定，不能满足实践发展的需求。虽然国务院在2006年颁布的取水许可和水资源征收管理条例废除了1993年颁布的取水许可制度实施办法中关于“依照取水许可证取得的水禁止转售”的规定，可谓是一大进步，但取水许可和水资源征收管理条例和关于水权转让的若干意见都是从宏观方面规定了水权交易，没有制定具体的可操作性的条款。我国的水权交易制度还没有明确的法律规定，水权交易制度的法律体系还未完全建立。因此，立法机关及政府应首先探索和完善我国水权交易制度的法律体系，为我国水权交易提供制度保障。（3）做好初始水权分配工作初始水权的合理配置是水权交易制度的前提，也是国家行使水资源所有权的具体体现。初始水权的配置涉及到政治、经济、法律、资源、环境等多个领域，是一个复杂的多目标、多层次、群决策的系统工程。政府在进行水量分配前，可以组织相关部门对各个流域的情况进行综合考察、科学地分析，并组织专家学者进行探讨、论证，尽可能公平地作出水量分配。只有水权分配公平地进行，水权交易才有公平的前提，水资源才能通过交易达到优化配置。（4）建立水权交易的公众参与机制水资源具有开放性，水权交易可能会涉及交易主体之外的第三人的既得利益。此外，流域上流的水权交易可能影响下游用水户的用水。这些因素都是水权交易前不得不考虑的，如果不顾这些因素进行交易，可能会导致第三方与交易双方之间的矛盾并使交易的目的不能实现，中国第一包江案就是因未考虑第三方利益而失败的例子。对于涉及利益重大的水量分配及水权交易，政府应当事先告知利益相关者，通过组织听证会、论证会的方式给利益相关者一个表达自己诉求的平台，这样可以有效避免水权交易中矛盾的激化，避免各方利益的损失。 要保证公众参与水权交易，就应该以法律、法规或者规章的形式对公众参与水权交易的时间、方法、途径和渠道以及信息发布和反馈路径等作出规定，使公众在参与过程中能够依照法律程序办事，使公众参与有法可依，做到制度化、有序化。我国公民参与国家性或公共性事务的积极性不高，只对与自己直接利益有关的事务才会关心。在这种前提下，政府应当通过一定的措施调动公众参与水权交易的积极性。例如，可以对提出合理意见并被采纳者进行奖励。(5)建立水权交易场所及信息系统为了方便用水户之间进行水权交易，政府应当设立水权交易机构，水权剩余者及缺水者可以将自己的水量供求信息发布在场所内，这样可以更快速地促成交易。同时，也可以以发布公告、建立水权交易网站等方式实现水权交易信息共享，促成水权交易，实现水资源的优化配置。（6）维护公共利益市场主体都是以自身利益最大化为目的，完全的市场化会产生市场失灵，对公共利益造成损害。政府应当限制对基本生活用水权和生态环境用水权的交易。基本生活用水权，是满足人们基本生活所必需的水量，人们对这部分水权的享有是人类的最基本权利，属于生存权的范畴，如果允许基本生活用水在水权市场上自由交易容易引起水资源再分配中的极度不公平，使贫困团体失去基本的生活用水。我国取水许可和水资源费征收管理条例规定，为家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的不用申领取水许可证。因此，为维护人们的基本生活需求，基本生活用水权不得在水市场上进行交易。生态环境用水是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体在不同的生态环境目标下所耗用的水资源量。为了避免人们以牺牲生态环境为代价换取眼前利益现象的发生，政府在进行初始水权界定时就应将生态环境用水予以保留。水利部关于水权转让的若干意见第十一条就明确规定生态环境分配的水权不得转让。政府应限制对地下水的过度开发利用，在地下水遭到过度开采时，政府应当组织人员对地下水进行补充。（7）对在水权交易中的利益受损者进行补偿水资源具有流动性和开放性的特点，虽然水资源的所有权归国家所有，但国家并未也不可能完全控制水资源，其仍具有一定程度的开放性和公共性。如果用水户户在水权交易前依照惯例是享有水资源使用权的，在水权交易后其所能使用的水资源总量减少，对用水户的生产、生活造成了不利的影响，政府就应该对用水户户的损失进行合理的评估并予以相应的补偿，不能以水资源国有为借口，肆意剥夺用水户应得的利益。（8）对水权交易进行监督水资源与人们的生产、生活密切相关，完全的市场化会产生市场失灵，可能产生水危机，影响人们的生产、生活。为了避免市场失灵的出现，政府可以通过以下几种形式进行监督：第一，建立水权交易申报制度。当水权交易达到一定量时，应当向政府水行政管理部门进行申报，由政府对交易进行审查。当水权交易达到一定的量可能会影响生态或者生活用水时，由政府进行考察论证，并决定是否批准。这是一种有效的事前监督的方式。第二，建立水权登记备案制度。当水权交易达到一定的量时，政府应该对这些交易进行登记备案，这样当发生纠纷时，可以作为证据使用。另外，登记备案也方便政府及专家对水权交易的情况及效果进行研究，以进一步提高水资源的利用率。第三，建立水权交易公示制度。政府应当将水权交易的相关情况进行公开，以便于大众进行查询。应公开的事项包括交易的双方信息，交易的水量，交易水的用途等，这样做有利于大众对水权交易情况进行监督。第四，建立水权交易的行政处罚制度。事前监督不可能完全避免违法行为的出现，对于那些在水权交易中以合法形式掩盖非法目的或者滥用水权污染水资源、破坏生态环境的行为，就要通过事后监督进行规制。(9)加大节水宣传力度，建立节水型社会建立水权交易制度，完善水权交易市场，仅仅是从外部为节约用水提供了条件，要真正节约用水，还需要提高每个用水主体的节水意识。我国水资源利用率不高，一个重要的原因是人们没有认识到我国水资源形势的严峻性，没有节约用水的意识和习惯。政府应该通过各种宣传、活动提高全民的节水意识。这样才能有更多的