（行政管理专业论文）地方政府在征地拆迁中的角色研究.pdf

r e s e a r c ho nt h er o l et h eg o v e r n m e n tp l a y e di nt h el a n da c q u i s i t i o n a n dd e m o l i t i o n b y c a is u o l a b e h u n a na g r i c u l t u r a lu n i v e r s i t y 2 0 0 8 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i n t h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rl i us h a o h u a m a y 2 0 1 1 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均 已 在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担 作者签名 擂毒松 日期 加j 1 年厂月j 珀 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 1 保密口 在 年解密后适用本授权书 2 不保密囤 请在以上相应方框内打 作者签名 导师签名 日期 f 年厂月廿日 日期 j 7 年厂月f 歹日 地方政府在征地拆迁中的角色研究 摘要 随着经济发展与城市化进程的不断加快 土地成为一种越来越重要的稀缺资 源 附着在土地上的房屋成为土地价值的重要形式 我国现行征地拆迁制度存在 的问题日益凸现 导致征地拆迁恶性事件时有发生 严重损害了公众利益 极大 影响了社会稳定 由此而引发的冲突越来越受到人们的关注 由于地方政府角色 在某种程度上还停留在计划经济时期 并未完全符合市场经济的运作规则 因此 以地方政府为主体的征地拆迁时常发生一系列值得思考的问题 经本文分析 地 方政府在征地拆迁中经常出现这样的角色错位 成为谋取差价利益的经济人 成 为不完善的法律法规的实施者 成为为求政绩走 大跃进 发展地方经济者 这 些角色出现的原因是多方面的 相关的法律法规不完善 未能很好的区分公共利 益与商业利益 权力寻租 部分政府官员素质能力弱 政绩考核制度本身存在缺 陷等 文章主要选取了美国 英国 德国 日本等四个发达国家和印度 韩国两 个新兴发展中国家为例 剖析这些国家政府为了正确定位自身在各种不类型的征 地拆迁中的角色 政府自觉规范自身的行为角色 阐述了这些国家的政府为了保 护被拆迁人的利益所采取措施 最后 本文认为应该正确定位地方政府角色 地 方政府必须充当有关征地拆迁法律法规的完善者 充当征地拆迁机制的完善者 充当被征地拆迁者基本权益的维护者 充当帮助地方政府官员提升能力者 充当 公共利益征地拆迁与商业利益征地拆迁的界定者 关键词 地方政府 征地拆迁 角色定位 i i 硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n da c c e l e r a t i o no ft h eu r b a n i z a t i o n l a n d b e c a m ea ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n ts c a r c er e s o u r c e t h eh o u s e so nt h el a n db e c a m et h e i m p o r t a n tf o r mo ft h el a n dv a l u e t h ep r o b l e mi nc h i n e s ec u r r e n ts y s t e mo fl a n d a c q u i s i t i o nb e c o m em a r k e dd a yb yd a y r e s u l t e di nav i c i o u sl a n da c q u i s i t i o np r o b l e m s e r i o u s l yd a m a g e dt h ep u b l i ci n t e r e s t t r i g g e r e dt h ec o n f l i c t a n dg r e a t l ya f f e c t e dt h e s o c i a ls t a b i l i t y d u et ot h er o l eo fg o v e r n m e n ti ss t i l ls t u c ki nt h et r a d i t i o n a lp l a n n e d e c o n o m ya n di sn o ti nc o n f o r m i t yw i t ht h ep r i n c i p l eo fm a r k e tr e q u i r e m e n t s as e r i e s o fp r o b l e m sh a p p e n e di nt h ep r o c e s so fl a n da c q u i s i t i o na n dr e s e t t l e m e n t w h o s e s u b je c ti sl o c a lg o v e r n m e n t w i t ht h ea n a l y s i s l o c a lg o v e r n m e n t so f t e np l a y st h e i n c o r r e c tr o l ei nl a n da c q u i s i t i o na n dd e m o l i t i o n w h i c ht h e yb e c o m et h ee c o n o m i s t s w h os e e kt h ed i f f e r e n t i a l so fi n t e r e s t s t h ei m p l e m e n t e ro fi m p e r f e c tl a w sa n dr u l e s a n dt h el o c a le c o n o m i s t sw h op r a c t i c e g r e a t l e a pf o r w a r d i np u r s u i to ft h e i r r e c o r d s m o s to fr e a s o n sc a u s e da b o u tt h i sc o m ef r o mv a r i o u sa s p e c t ss u c ha st h e d e f i c i e n c yo fl a w s a n dr u l e s d i v i d i n gp u b li ci n t e r e s t sa n dc o m m e r c i a li n t e r e s t s u n c l e a r l y p a r t so fg o v e r n m e n to f f i c i a l sw e a kq u a l i t ya b i l i t y t h ew e a k n e s se x i s t i n gi n t h es y s t e mf o rt h ee v a l u a t i o no fw o r ki t s e l fa n de c t t h i sp a p e rs e l e c t sf o u rd e v e l o p e d c o u n t r i e s a m e r i c a b r i t a i n g e r m a n ya n dj a p a n a n dt w od e v e l o p i n gc o u n t r i e s i n d i a a n dk o r e a a se x a m p l e s a n da n a l y s e st h er o l et h a tt h e s eg o v e r n m e n t sp a l yi nv a r i o u s l a n da c q u i s i t i o na n dr e l o c a t i o ni no r d e rt ob ei nac o r r e c tp o s i t i o na n dt h er o l et h e g o v e r n m e n tt or e g u l a r i z et h eb e h a v i o ro ft h e i ro w nw i l la n di l l u s t r a t e st h em e a s u r e s t h e s eg o v e r n m e n t st a k ei no r d e rt og u a r a n t e et h el o c a l p e o p l e sb a s i cr i g h t sa n d i n t e r e s t s f i n a l l y i ti s s u g g e s t e dt h a t t h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dp l a yi t sr o l e c o r r e c t l y w h i c ht h el o c a lg o v e r n m e n tm u s ti m p r o v et h e1 a w sa n dr u l e so ft h el a n d a c q u i s i t i o na n dr e l o c a t i o na n dg u a r a n t e et h el o c a lp e o p l e sb a s i cr i g h t sa n di n t e r e s t s a n d h e l p t o p r o m o t e t h el o c a l g o v e r n m e n t sa b i l i t y a n dd e f i n eb o t ht h el a n d a c q u i s i t i o na n dr e l o c a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s t sa n dt h el a n da c q u i s i t i o na n dr e l o c a t i o n c o m m e r c i a li n t e r e s t s k e yw o r d s l o c a lg o v e r n m e n t l a n da c q u i s i t i o n p o s i t i o no ft h er o l e i i i 地方政府在征地拆迁中的角色研究 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书 i 摘要 i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论 l 1 1 选题背景及意义 1 1 1 1 选题背景 l 1 1 2 选题意义 2 1 2 国内外文献综述 2 1 2 1 国外文献综述 2 1 2 2 国内文献综述 一5 1 3 主要研究内容与研究方法 l l 1 3 1 主要研究内容 1 1 1 3 2 主要研究方法 1 l 第2 章地方政府在征地拆迁中角色的理论分析 1 2 2 1 核心概念辨析 1 2 2 1 1 土地征用和土地征收的概念 1 2 2 1 2 城市房屋拆迁和征地拆迁的概念 1 4 2 1 3 地方政府角色的概念 1 5 2 2 地方政府在征地拆迁中角色定位的理论基础 1 6 2 2 1 守夜人 角色与政府角色最小化 1 6 2 2 2 政府充当干预主义角色 1 7 2 2 3 新公共管理理论的政府 掌舵 角色 18 2 2 4 后新公共管理理论中的 共享领导 的政府角色 1 9 2 2 5 新公共服务理论的服务政府角色 1 9 2 3 地方政府在征地拆迁中应该承担的角色 2 0 2 3 1 地方政府在公共利益征地拆迁中应该承担的角色 2 0 2 3 2 地方政府在商业利益征地拆迁中应该承担的角色 2 1 第3 章地方政府在征地拆迁中的角色错位与原因分析 2 4 3 1 地方政府在征地拆迁中的角色错位 2 4 3 1 1 谋取差价利润的经济人 2 4 3 1 2 不完善的法律法规的实施者 2 5 i v 硕七学位论文 3 1 3 为求政绩走 大跃进 发展地方经济者 一2 7 3 2 地方政府在征地拆迁中角色错位的影响 2 8 3 2 1 激化社会矛盾影响社会稳定 2 8 3 2 2 产生严重腐败现象 2 9 3 2 3 影响政府公信力与政府形象 2 9 3 3 地方政府在征地拆迁中角色错位的原因 3 0 3 3 1 法律法规不完善 一3 0 3 3 2 未清晰界定公共利益 3 1 3 3 3 利益补偿机制缺失 3 2 3 3 4 地方政府在征地拆迁中权力寻租现象严重 3 3 3 3 5 部分地方政府官员素质能力弱 3 3 3 3 6 政绩考核制度存在缺陷 3 4 第4 章国外地方政府在征地拆迁中角色定位与启示 3 5 4 1 发达国家地方政府在征地拆迁中的角色定位分析 3 5 4 1 1 美国地方政府在征地拆迁中的角色分析 3 5 4 1 2 英国地方政府在征地拆迁中的角色分析 3 6 4 1 3 德国地方政府在征地拆迁中角色分析 一3 7 4 1 4 日本地方政府在征地拆迁中的角色分析 二 3 8 4 2 发展中国家地方政府在征地拆迁中的角色分析 3 9 4 2 1 印度地方政府在征地拆迁中的角色分析 一3 9 4 2 2 韩国地方政府在征地拆迁中的角色分析 3 9 4 3 国外地方政府征地拆迁角色的启示 4 0 4 3 1 制定健全的法律法规 4 0 4 3 2 规定合理的征地拆迁程序 4 0 4 3 3 严格区分公共利益征地拆迁与商业利益征地拆迁 4 l 4 3 4 建立拆迁人利益诉求机制 4 l 4 3 5 政府维护被拆迁人的利益 4 1 第5 章地方政府在征地拆迁中的正确角色定位 一4 2 5 1 充当有关征地迁法律法规的完善者 4 2 5 1 1 充当土地征用法的制定者 一4 2 5 1 2 充当新的征地拆迁条例的制定者 一4 2 5 2 充当征地拆迁机制完善者的角色 4 3 5 2 1 充当征地拆迁决策与执行的分离者 4 3 5 2 2 充当土地征收费与土地出让金的公开者 4 3 5 2 3 充当征地拆迁程序的严格执行者 4 4 地方政府仡征地拆迁中的角色研究 5 2 4 充当合理的补偿与安置制度的制定者 4 4 5 2 5 充当利益诉求机制的建立者与维护者 一4 5 5 2 6 充当有效监督机制的建立者与维护者 4 6 5 3 充当被征地拆迁者基本权益的维护者 4 6 5 3 1 充当被征地拆迁者参与权的维护者 4 6 5 3 2 充当被征地拆迁者知情权的维护者 4 7 5 3 3 充当被征地拆迁者平等协商权的维护者 4 7 5 3 4 充当被征地拆迁者法律救助权的维护者 4 8 5 4 充当帮助地方政府官员提升能力的角色 4 8 5 4 1 充当地方政府官员服务理念的树立者 4 8 5 4 2 充当地方政府官员廉洁思想培养者 一4 8 5 4 3 充当地方政府官员依法办事能力的提高者 4 9 5 5 充当公共利益征地拆迁与商业利益征地拆迁的界定者 4 9 5 5 1 充当公共利益与商业利益含义与范围的区分者 4 9 5 5 2 正确选择在公共利益征地拆迁与商业利益征地拆迁的角色取向 5 0 结论 51 参考文献 一5 4 附录a 攻读硕士学位期间发表的论文 5 8 附录b 攻读硕士学位期间参与的课题研究 5 9 致 射 6 0 v i 硕十学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 随着经济发展与城市化进程的不断加快 土地成为一种越来越重要的稀缺资 源 附着在土地上的房屋成为土地价值的实现形式 按照理查德与爱德华的观点 土地利用的社会目标有三点 财富的生产与分配的平衡 自然资源的保护 增加 有赖于土地利用的生活乐趣 这就是说 政府须得为了公众同时获得物质形式的 收益与心理形式的收益 行使土地征用权与房屋征收权等行政权力 然而 我国现行土地征用制度存在的问题日益凸现 导致在实践当中侵犯公 民利益的事情时有发生 由此而引发的冲突日益成为社会关注的 焦点 极大地影 响了社会的稳定 土地征用的主体是政府 因此 在土地征用过程中发生的一系 列问题 在很大程度上源于政府角色还停留在传统的计划经济时期 没有真正适 应市场经济的要求 因此 研究征地拆迁过程中政府角色定位问题具有现实意义 2 0 0 1 年 修订后的 城市房屋拆迁管理条例 颁布实施 至今已有十年 因 其非但没有起到使拆迁程序走向法制化轨道的作用 反而助长了凭借强制拆迁与 暴力拆迁公然侵犯公民私有产权之风 故法律界业内人士称之为名副其实的 恶 法 l 2 0 1 0 年1 月 国务院法制办发布 国有土地上房屋征收与补偿条例 征求 意见稿 纰漏百出的旧有制度有望改弦更张 保护公民合法产权的新机制当顺 势而生 2 0 0 7 年1 0 月1 日起正式实施的 物权法 突破了旧的理念 首次贯彻了公私产 权平等的原则 为私有产权的保护竖起了一道法律屏障 因为该法不仅在第四条 规定 国家 集体 私人的物权和其他权利人的物权受法律保护 任何单位和个 人不得侵犯 而且在第三十九规定 所有权 人对自己的不动产或者动产 依法享 有占有 使用 收益和处分的权利 至此 国家以法律的形式确定了私有产权受 法律保护 在拆迁过程中涉及到的房屋及其他财产受法律保护 同时 公民依法 拥有房屋所依附的国有土地的使用权 但是 在实际中 政府及依靠政府支持的 有关部门并没有真正执行这一法律 而是随意剥夺公众财产 侵占别人权益 这 种现象在我国地方政府的征地拆迁中表现尤其突出 造成大量的悲剧事件 严重 地激化了社会矛盾 影响社会稳定 影响政府的公信力和政府形象 地方政府在征地拆迁中的角色研究 1 1 2 选题意义 严重影响公民利益的 城市房屋管理拆迁条例 在 物权法 的眼皮下大行 其道 同时 城市房屋管理拆迁条例 公然藐视2 0 0 4 年修订的 宪法 第十三条 公民合法的私有财产不受侵犯 随后的十年来 社会悲剧接踵而至 为捍卫私人 财产而流血牺牲的案例屡见不鲜 黑龙江东宁县长任侃告诫 钉子户 不要以东 宁人民为敌 不要以卵击石 上海市浦东新区梅园新村街道乳山一村寸土寸金之 地 群众使用各种招数 只为争取自己的合法权益 2 0 0 9 年1 2 月 湖南永州 因 为抵抗暴力拆迁 唐封银的四根肋骨被施工方打断 轰动最大唐福珍自焚事件 公众意志在讨论其牺牲能否有望与当年孙志刚事件一样 成为废除旧法确立新法 的里程碑 这一系列事件的发生 皆是旧条例行政程序的错位所带来的恶果 对 人民群众的财产乃至生命安全都构成了严重的威胁 因此 本文研究的主要目的在于分析当前在征地拆迁过程中政府角色的错位 以及采取何种途径与措施 制定何种法制法规 使其回归到应有的道路上来 对 提倡依法治国的当今社会有一定的借鉴意义 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 一 关于征地拆迁制度的研究 学术界研究认为 西方发达国家的征收拆迁模式 主要表现为六个特点 第 一 只能以政府作为行使征地权的主体 除了政府以外的其他任何组织与个人要 获得土地 都必须通过市场的自由竞争 第二 具备完备的法律依据 对征地的 性质 范围 补偿标准等做出明确的规定 包括 宪法 土地征用法 土地 规划法 与 土地定价法 等 第三 公益性是征用土地的唯一合法前提与目的 第四 公开土地征用程序 许多值得借鉴的发达国家都是实行多次公告制度 充 分保证被征收人的知情权与参与权 一般的程序是 先进行土地征用申请 再由 相关部门核实批准 批准之后进行全社会公告 到达规定公告时间之后 方可开 始土地征用 第五 必须具备合理的补偿 西方国家的征用补偿制度会充分考虑 土地所有者的利益 按照公平的市场价格予以被征收入补偿 他们不仅考虑到土 地现有的价值 而且会考虑到土地今后的升值空间 第六 具备完的申诉与仲裁 制度 在土地征收过程中 如果发生侵害被征收人利益的事情 或者征收方与被 征收人之间对征收方法有异议 或者由此而引发矛盾 可以向法院提起诉讼 由 相关法律进行裁决与仲裁 学术界相关的研究成果主要体现在以下几个方面 第一 从美国司法判例的 角度对比我国土地征收制度 指出公共利益是土地征收的唯一合法正当理由 而 2 硕七学位论文 公共利益存在的合理性是一个国家对其进行法律 政治 经济 社会多种价值判 断的结果 并同时指出美国还注重对公共利益的实现方式加以限制 其中法律正 当程序 公平补偿特别值得我国借鉴 第二 从土地规划的角度阐述对私人不动 产的侵害问题 并针对侵害问题所反映出的公共利益与个人权益之争以及政府的 执政进行讨论 第三 从土地征收补偿计算的角度 探讨美国的计算方法和法院 作为第三方在裁决补偿数额时所考虑的证据等 第四 从法与经济学的角度论证 政府征收权存在的必要性 以公共利益的要求及其内涵 以及对征收必须进行以 市场价值 为标准的公正补偿 第五 从土地征收程序的角度分析国外的征地 制度 并总结出在征地程序中必须遵守严格的征收程序以及给予合理的补偿程序 国外的征地拆迁制度的重点落在 制度 二字 第一 重视法律法规的落实 第二 重视法制化的行政程序 并且对法律条文以及行政程序的研究相当到位 每个国家都十分注意结合自己的特殊国情 因此都取得了较好的效果 然而在这 方面研究相对较少理论基础 以及地方政府与征地拆迁制度的结合 前人的研究 成果主要集中在国家政府方面 而本文着重研究的是地方政府与征地拆迁相结合 的制度 二 关于政府角色定位的研究 西方国家政府角色的变化主要经历了四个发展阶段 第一 传统自由主义时 期 政府充当着 守夜人 的角色 即管得最少的政府就是最好的政府 在经济 领域 亚当 斯密的 国富论 将政府角色表现形式主要限制于三种类型 1 保 护自己的国家不会受到别的国家的侵略 2 保护公民人身与财产不受侵犯 3 支持公共事业的发展 在亚当 斯密看来 对外 政府应当保卫国土 使自己的国 家不受侵犯 对内 应该低调维护社会稳定 在不干涉自由竞争的基础上 维护 资本主义的发展 因此 政府的角色必须如同 守夜人 在政府职能方面 作为 德国传统主义的先锋 威廉 冯 洪堡在其代表作 试论国家作用范围之界定 中 对政府角色定位做出了经典定义 政府应当禁止除了保障安全之外的任何职能 其最根本与唯一的职能就是维护公民最自由的发展 第二 新自由主义时期 蓬 勃发展的资本主义使得整个社会两极分化非常严重 社会矛盾严重被激化 资本 主义国家为避免引起不可挽回的社会动荡而积极采取了政治民主化的改良进程 西方政府的角色定位为 全能政府 在经济方面 约翰 凯恩斯提出广义的自由 主义 即将经济效率 社会正义和个人自由三者结合起来 主张国家干预主义 认为在社会经济生活中 政府应当扮演积极引导的角色 并提出三点要求 1 由中央政府的相关部门严格控制货币与信贷领域 2 由政府根绝整个社会的经 济发展情况决定投资与储蓄的规模 3 对人口发展等相关问题制定合理的公共 政策 他们不认为个人与政府是对立的两方 主张在当下的社会统一体中 现代 的公民自由应当寓于国家与社会的公共利益之中 就社会的发展顺势而为 于是 3 地方政府在征地拆迁中的角色研究 政府的角色应为 促进共同的善 在国际关系方面 新自由主义者积极倡导全球 化 即全球资本主义一体化 但并不排除政治 文化的多元化 且这一历史过程 只有以超级大国和主流文化为主导才能实现 第三 保守自由主义时期西方政府 的角色定位在 权能政府 2 0 世纪7 0 年代 政府机构办事效率低下 经济 滞涨 严重 导致人民生活困难 社会矛盾日益增大 因此 主张保卫与守护古典自由 主义传统的思想流派应运而生 他们的倡导者被成为 自由主义者 或 自由至 上主义者 在米尔顿 弗里德曼看来 自由向平等的装箱导致了自由主义者主张 的产生 因此西方国家加强了政府干预 政府应当积极投身于公共事业 制定社 会规则与维护社会自由 弗里德里希 冯 哈耶克主张自由的市场秩序 反对计划 经济 反对政府干预市场经济的发展 同时 他认为自由是法治的前提 提倡法 治的政府而非人治的政府 即 自由主义就是宪政 罗伯特 诺齐克在其代表作 无政府 国家与乌托邦 一书中提到能否以一种不违反个人权利的方式 从无 政府状态中产生 最弱意义的国家 政府确实有其存在的必要性 但是同时主张 管得最少的政府就是最好的政府 第四 自由主义视角下 政府角色定位悄然 发生了变化 1 自由与平等理念的此消彼长 随着自由资本主义的发展 经济 自由不断扩大 财富分配不均等现象激发了自由与平等之间的矛盾 因此 政府 角色也悄然发生变化 当天平倒向自由那一端的时候 政府必须站出来维护社会 的公平 2 政府角色定位日渐融合 随着政治领域与经济领域不断交错 单纯 从政府 社会 经济考虑问题 会出现永远无法缝合的矛盾 因此自由主义选取 了融合的理论 倾向于务实的做法 对社会角色的定位从 应然 走向 实然 具体的表现是 在肯定法律法规等领域存在的必要性的基础上 适当发挥政府自 身的作用 总之 西方国家以自由主义的发展为背景 深刻剖析政府角色定位 最终在 自由主义视角下 论证了政府角色发展的规律 而这些理论在运用到我国地方政 府实际工作中时 应该从两个方面寻找新的突破口 第一 本文强调的是地方政 府 而非中央政府 第二 我国现在的经济与政治发展状况已经与当时产生的理 论的时代背景已经大不相同 因此要注意区分 本文则主要是强调从现阶段我国 地方政府的角色定位 并限定在征地拆迁的框架之内 三 关于地方政府与征地拆迁相结合的研究 西方国家在长期的经济发展与社会积累过程中 已经形成了一套相对完备的 征地拆迁管理体制 对于这些方面的矛盾有一些较好的解决途径 首先 韩国与 日本对于公共利益的界定十分具体 韩国早在上个世纪6 0 年代就在 土地征用法 中明确规定 只有在涉及军事国防 修建铁路 供电 煤气灯公用设施 建设研 究所 公园 市场等公益设施以及经过政府授权的单位进行以租或出售为目的的 福利住宅等 日本在1 9 5 1 年颁布的 土地征用法 中明确规定 从公共利益出发 4 硕i 二学位论文 可以征用所需的土地 公共利益包括依照 城市规划法 进行的公路等的建设 依据 河川i 法 进行的水库 堤防等防洪设施的建设 依据 港湾法 进行的港 湾建设等 公共利益界定十分具体 操作性较强 其次 美国与德国有着完备的 征收补偿体系 美国联邦及州宪法规定 政府征收私人财产必须给予公平补偿 所谓公平补偿已经被解释为至少在现行土地规划管制下的按照 最高和最佳利用 的价值来估价 如果一块空地已被规划 那么 其价值就是将来区划的价值 如 果被征收人的土地作为非寻常使用 其所花费大于被征收土地的市场价值 被征 收人就只能得到该土地的市场价值 而不是该土地的替代物的价值 德国根据建 筑法典第9 3 条第2 款明确规定了补偿方案与措施 1 因为征地造成了被征收人的 权利遭到不同程度的损失 2 对被征收人的其他财产造成损失 再次 法国有 完备的征地程序 征地者首先向市镇长提出用地申请事前公示 以听取公众的意 见 论证该征地项目是否具有公益性 在决定征用后 给予土地所有者相应的补 偿 如果双方对补偿标准不能达成一致 可以向法院申诉 学术界相关的研究成果 第一 研究政府规划行为与侵权之间的关系 并提 出市场经济不是万能的 政府需要扮演裁判的角色 以维护各方面的公平 第二 从钉子户的角度 研究国外地方政府的做法与国内地方政府做法的不同 并提出 在中国大力推进市场经济并主张相应的经济 法律制度方面 与国际接轨 的今 天 政府的公正立场是私有产权保护的重要基石 第三 从土地争议的处理方式 分析国外政府在处理这类争议时所处的立场与所扮演的角色 并分析了将法律与 土地估价专业问题结合处理的优势 第四 从土地纠纷与土地纠纷解决机制上阐 述国外征地制度以及产权监察专员制度 并提出最关键问题是这些制度备有有一 个最基本的理念 就是所有纠纷不管采用何种形式 必须是公正的制度 解决纠 纷的机构和人都必须是中立 独立 没有偏私的 程序是公开的 第五 从如何 处理城市规划中的拆迁问题的角度 分析中国国内媒体揭露的案例是如何抛弃私 有产权原则 牺牲公众利益 以及给予富裕阶层 不成比例的影响和权力 的 总结以上内容 国外的政府与地方政府相结合的研究中鲜有涉及两个方面的 内容 第一 基本点定于地方政府 第二 未从地方政府角色定位这个角度加以 研究 而这正是本文的核心与创新点之所在 1 2 2 国内文献综述 一 关于征地拆迁制度的研究 在我国 土地征收与土地征用是两个不同的概念 在实践工作中容易混淆这 两者的区别 土地征收是指国家为了社会公共利益的需要 依据法律规定的程序 和批准权限 并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后 将农民集体所有土地 变为国有土地的行为 土地征收指国家依据公共利益的理由 强制取得民事主体 5 地方政府在征地拆迁中的角色研究 所有权行为 土地征用则是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体土地使 用权的行为 土地征收是土地所有权的改变 土地征用则是土地使用权的改变 征地行为有六个主要特点 1 征地为政府行为 2 具有补偿性 3 具有强 制性 4 具有权属转移性 5 必须依法批准 6 征地行为的公开性 征收 或征用土地审批实行国务院和省人民政府两级审批制度 我国土地征收程序大致 可以概括为四个步骤 1 拟定土地征收方案 由拟征收土地所在地市 县人民 政府或其他土地行政主管部门拟定 2 审批报告和公告 将土地征收方案报有 批准权限的上级政府批准 由市 县人民政府对经批准的征地方案在被征收土地 所在地的乡 镇 村予以公告 公告的内容主要包括征地方案批准机关 批准文 号 征地途径 范围 面积 征地补偿 农业人员安置办法 补偿登记的期限等 3 制定补偿和安置方案 制定者为市 县人民政府土地行政主管部门会同有关 部f j 4 由土地行政部门组织实施 征地补偿费用应当自征地补偿 安置批准 之日期3 个月内全部给付 我国2 0 0 1 年制订的拆迁条例所规定的拆迁程序主要体现 在第七条 第八条 第十三条 第十五条 第十六条 其基本程序是首先开发商 取得拆迁许可证 同时被拆迁户接到拆迁通知 接下来就是在规定期限内未进行 搬迁的即将面对强制拆迁 从效益的角度来分类 我国土地利用主要可以分为粗 放型与集约型方式 随着经济的发展与城镇化的不断加速 由粗放型向集约型的 转变时必然的趋势 总结国内外的征地拆迁制度 对比之下 主要可以总结出五点不同之处 第 一 土地所有制性质不同 西方国家法律规定私人可以拥有土地 而我国土地性 质是公有制 有两类 国有土地与农村集体土地 第二 公众在征地拆迁活动中 的地位不同 西方国家的征地拆迁往往伴随着广泛的社会团体的参与以及公众讨 论环节 而我国征地拆迁的主动权主要掌握在政府部门以及开发商手中 第三 法律依据的具体程度不同 我国征地拆迁的法律依据主要是 土地管理法 城 市房屋拆迁管理里条例 以及各地方政府制定的地方性行政法规 规定的内容相 对比较宽泛 西方国家的相关法律则十分具体 操作性很强 第四 法制体现的 不同 西方国家的征地拆迁是紧紧依靠严密的法律法规执行 我国现行的征地拆 迁活动中常常不乏人治的影子 第五 申诉渠道不同 西方国家有一套完善的申 诉与仲裁制度 司法部门是站在中间立场进行司法审判 而我国的申诉制度还应 进一步完善 申诉渠道还应进一步畅通 我国的征地拆迁制度的研究在很大程度上缺乏对理论的深入探讨 尤其是缺 乏特定历史时期相关经济理论以及政治理论的研究 因此 本文也尝试从历史演 进的理论方面进行研究与探讨 二 关于政府角色定位的研究 国内学者对于政府角色定位从不同的维度展开了讨论 第一 从善治的角度 6 硕土 学位论文 认为应该侧重三个方面 1 重塑国家与社会的关系 营造良好制度环境 政府 应以公共性和服务性为定位要求 以 小政府 大社会 为目标模式 以公共利 益为根本出发点 让民众积极参与到政治生活中来 培养其社会自治能力 2 以行政改革为动能 科学看待和谐发展 政府应承担的是管理者与协调者的角色 进而建立一个民主社会而非集权的政府 3 普遍的善治情怀 共同参与民主社 会的构建 民众的崛起对于社会主义民主政治的完善具有重要意义 它要求建立 一种互动 多元化 共享的社会制度 1 2 j 第二 认为推进政府角色定位改革应从 三个方面入手 1 推进政府运作体制创新 促进群众利益实现最大化 2 推 进政府运行机制创新 激活生产力快速发展 3 以提高公务员素质为着眼点 促进政府角色定位 3 j 王宏强认为政府角色错位产生的原因主要有体制上的束 缚 认识上的偏差 功利上的驱动 并提出以深化改革实现政府角色回归对策 1 推进政府机构改革 2 深化投资体制改革 3 推进财政管理体制改革 4 转变政府职能和管理方式 5 强化激励和约束 4 第三 认为我国县政 府在角色定位上存在两个问题 即县政府总体功能难以适应县域经济发展的要求 仍旧采用以管理为主的领导方式 具有政治性 行政命令性与直接性 同时 提 出理想的县政府模式应当是 1 最经济的组织 2 拥有最精干的为人民服务的 行政人员 3 最和谐的行政秩序 4 最权威的行政监督 现阶段县政府的角 色定位应为 有限政府 1 自身为改革者 转变职能 构建科学政府机构和职 能 2 作为中央政府的执行者执行和引导中央宏观政策 3 作为市场机制的 培育者 培育和完善地方各类市场 4 作为县域经济的协调者 促进县域经济 全面发展 5 成为农业生产的服务者 5 j 王红建从集体土地的征收和国有土地 的征收两个场域研究政府在土地征收过程中的角色 他认为 政府的角色有四个 方面 一是运动员与裁判员的同一 违背正当程序的制度设计 二是土地需用人 征地申请人和补偿义务人的模糊与混乱 三是土地需用人 征地申请人与土地出 让人的利益交织 四是补偿义务人 征地批准 含实施人 人与纠纷裁决人关系 的错综复杂 他指出 由于政府角色不当 导致严重后果 这主要是土地财政模 式与失地农民的困境 这种后果具体包括三个方面的表现 一是令人难以接受的 异化 被征地人与土地增值无缘 二是政府征地热情膨胀 土地财政模式的形成 三是失地农民和市民 面临一种被边缘化的社会角色 他强调要在重新认识征地 过程中政府职能的基础上 重构政府在征地过程中角色 具体从三个方面重构政 府角色 一是土地需用人与征地申请人的统一 剥离政府的神圣外衣 二是土地 征收的审批者 国家征用权的表达 三是征地申请人与补偿义务人的统一 政府 从 出让 到 确认 的角色转变 1 6 1 总结国内外学者对于政府角色定位的见解 有一个共同点 即政府角色定 位取决于社会经济的发展状况与经济发展自由度的需求 不同的地方体现在西方 7 地方政府在征地拆迁中的角色研究 学者的政府角色定位具备较多的理论支撑 这些理论来自政治学 经济学 社会 学等各个领域 我国的观点则具备较多的行政色彩与人治特征 政府在社会治理 中充当什么样的角色 归根结底应当是与经济运行的平稳性相联系 在市场失灵 时期 政府进行较多的宏观调控 运用国家与行政手段对社会与经济事务进行干 预 如大规模修建公共社会创造就业机会等 在政府失灵时期 市场则应当发挥 主要的作用 这时候政府只需充当中间人与调解人的角色 维护社会公平与正常 秩序 让市场自行解决各种问题 如投资环境 资金等 我国正处在经济转轨期 要彻底转变为市场经济 政府职能也在逐渐转变 由包办一切的全能型政府 逐 渐过度到抛下人治 转而走向法治的 中间型 政府 即政府应该是站在公正立 场来看到市场上的一切博弈行为 三 关于地方政府与征地拆迁相结合的研究 我国征地拆迁主要表现为三个矛盾 首先 公共利益界定模糊 公共利益一 词起源于西方古代社会 古希腊时期存在一种 整体国家观 与整体国家关相联 系的是具有整体性和一致性的公共利益 公共利益被视为一个社会存在所必须的 成员的抽象的价值 是全体社会成员的共同目标 对于公共利益可以做如下分类 一是相直接关系到全体社会成员的公共利益 如战争期间的征收 二是不特定多 数人的经济文化教育方面的利益 如公共图书馆的建立 三是基本法律价值相联 系的有关个人生命健康自由的利益 如公立医院 但是在物权法上对公共利益做 出界定有相当困难 第一 公共利益的概念的宽泛性 它包括了经济利益 社会 的福祉 还包括教育卫生 环境等各个方面的利益 第二 公共利益内容上的发 展性 公共利益是一个开放的概念 具有不可穷尽性 种类繁多 且随着社会的 发展而不断更新 第三 公共利益的不确定性 利益内容本身就是一个价值判断 问题 具有主观性 1 7 1 然而 在我国相关的法律条文 如 宪法 物权法 新城市房地产管理法 中华人民共和国土地管理法 等 均未对 公共利益 做出明确规定 其次 征收程序不合法 要实施征收程序 必须符合 物权法 规定的三个要件 第一 为了公共利益的需要 第二 给予拆迁补偿 第三必须 依照法律规定的权限和程序进行征收 在我国某些地区实施的征地拆迁行为中 未达到这三个征收要件即进行拆迁的案例不在少数 城市房屋管理拆迁条例 所 规定的征收程序是 首先开发商取得拆迁许可证 同时被拆迁户接到拆迁通知 接下来就是在规定期限内未进行搬迁的即会强制拆迁 由此可见 在整个拆迁程 序上 被拆迁户始终处于被动的地位 再次 补偿标准不公平 关于补偿范围与 标准 城市房屋拆迁与管理条例 第二十三条与二十四条规定 具体补偿办法由 省 自治区 直辖市人民政府制定 如 湖南城市房屋拆迁管理条例 第八条规 定 先由拆迁入委托房地产评估中介机构根据被拆迁房屋的区位 结构 用途和 建筑面积进行分类评估 这就涉及补偿制定过程中的主动与被动以及是否公平的 8 硕十学位论文 问题 我国学者对于征地拆迁中政府角色定位研究主要有如下几种主要观点 邢鸿 飞 陈兆开归纳出政府角色的主要类型 第一 城市拆迁的规划者 1 政府规 划者角色有利于公众民主参与 2 政府规划者角色有利于城市资源优化配置 3 政府作为规划者有利于城市拆迁的良性运行和善向发展 4 政府作为规划 者有利于城市拆迁兼顾公司利益 第二 拆迁行为的许可者 1 政府行政许可 者角色是形式监督管理职权的需要 2 政府行政许可者角色是维护公益和保护 私益的需要 第三 公私利益的协调者 1 城市拆迁存在公私利益的冲突 2 利益冲突离不开政府的有效协调 第四 依法拆迁的监督者 1 城市拆迁管理 机构的职责 2 城市拆迁需要政府有效的监督管理 s j 陈宇认为正确界定土地 征用过程中政府角色定位应思考四个方面的内容 第一 政府要转变理念 从规 范国家与农民利益分配关系入手 建立市场配置为基础的土地供应制度 第二 尊重和保护农民土地财产权 第三 明确公共利益 确立征地范围 第四 按正 当行政程序完善土地征用程序 9 文晓波认为在征地过程中政府角色的合理定 位 第一 社会责任的承担者 第二 公平正义的维护者 第三 利益群体的协 调者 第四 市场效率的促进者 lo 韦彩玲认为 政府在征地拆迁中职能定位不 力 具体表现在在个方面 一是政府职能越位 二是政府职能错位 三是政府职 能缺位 造成拆迁中政府职能定位不力的主要原因是制度 立法 执行三个方面 对此 我国政府也同样从这三个方采取对策与措施 生青杰指出 政府在房屋 拆迁中的角色定位与职责重构是求解房屋拆迁困局的关键 在政府为履行提供公 共物品职能而进行房屋拆迁时 政府作为公共利益代表者 须具有行政征收权 扮 演征收人角色 作为拆迁人承担拆迁实施及安置补偿义务 在一般商业性开发而进 行房屋拆迁时 政府应是中立的市场监管者 通过制定各种规则 监管市场秩序 解决拆迁入与被拆迁人之间的信息不对称问题 消除市场失灵 在旧城区成片改造 引起的房屋拆迁中 政府角色定位是经济调节者与社会管理者 目标是构建一个政 府主导 开发商参与 公众支持的旧城改造机制 l2 鲁钊阳从公共管理学的角度 研究指出城市房屋拆迁实质上是政府对土地使用权的变相回收与重新配置 在城 市房屋拆迁中 主要涉及五个主要的利益相关者 即政府自身 房地产开发商 拆 迁施工单位 拆迁户 拆迁房屋估价机构 政府应该在这五个主要利益相关者之 间进行正确的角色定位 但是当前政府在这方面存在缺陷 需要对其角色定位进行 重新矫正 公共物品的提供者 公私利益的协调者 中介机构的监管者 弱势群 体的保护者 l3 程建华认为 城市房屋拆迁是个系统工程 我国的城市房屋拆迁 包括三层内涵 收回国有土地使用权 拆除房屋 居民迁移到别处 而政府对此一 直发挥着直接的作用 行政权力缺乏应有的监督制约 当前应主要就拆迁行为群中 的原因行为进行规范 同时 针对城市房屋拆迁行为的类型化趋势 应合理定位政 9 地方政府在征地拆迁中的角色研究 府角色 厘清政府的拆迁补偿责任 以公正保障被拆迁人的合法权益 1 4 四 地方政府征地拆迁中政府角色问题的学术研究成果 地方政府征地拆迁中政府角色问题的学术研究成果 第一 分析了农地征收 过程中地方政府 农民 农村基层组织 开发单位之间的利益博弈关系 发现地 方政府的角色定位决定了三者之间利益分配的均衡程度和博弈的最终结果 在结 合公共选择理论视角对政府角色 错位 越位 缺位 等失调现象进行分析 的基础上 提出了政府角色合理定位的途径选择 第二 运用合作博弈理论论证 了拆迁补偿的理论标准 对强势参与人的约束以及弱者利益可能受到的