（行政管理专业论文）目前我国公共危机和行政补偿研究.pdf

摘要 公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁 并在 时间压力和不确定性极高的情况下 必须对其做出关键决策的事件 近年以来 世 界各国公共危机频发 如美国的 9 1 i 事件 西班牙的马德里火车站爆炸事件 席 卷欧洲的 疯牛病 事件等等 2 0 0 3 年春在我国爆发了大规模的s a r s 疫情 影响遍 及全国 导致了大量的公民人身的伤害和巨大的财产损失 更为严重的是 s a r s 疫 情造成了社会秩序的混乱 重挫了我国经济 社会发展的进程 而2 0 0 5 年末爆发的 禽流感和重庆特大井喷事故也都造成了巨大的生命和财产损失 我国目前的危机事 件已进入高发期 并呈现出频次高 规模大 组织性强 危害性大 危机波动方式 多元化 国际化程度加大等特点 目前 我国关于公共危机领域内的行政补偿法律 制度几乎是一片空白 该领域的行政补偿政策调整的倾向十分明显 随意性和不公 正性问题严重 这已经严重影响到政府在危机管理中紧急权力的有效运作和对人权 的基本保护 也显然与我国实施的依法治国方略背道而驰 亦有背于当代宪政精神 更不符合当前依法行政的实际需要 鉴于此 本文的研究目的在于通过对行政补偿制度的研究 并结合对当前我国 公共危机状况的认识 分析我国危机补偿方面制度上的缺失 在此基础上提出行政 补偿的立法建议 并对在公共危机中实施行政补偿的原则 范围 程序 救济等方 面提出自己的看法 本文主要包括四个方面的内容 当前我国公共危机的概述 行政补偿制度的概 述 我国行政补偿制度的立法现状 对我国公共危机中行政补偿的建议 本文将以理论研究和实证意见相结合 辅以文献研究 通过查阅资料等途径了 解危机补偿所面临的问题及其成因 提出相应的对策建议 并试图将对策运用到实 践中 探索出适合我国国情的危机补偿的制度体系 在第三代领导集体所倡导的构建社会主义和谐社会过程中 我国政府在公共危 机的应对和补偿方面所取得的建树令世人所称道 其中 我国政府在禽流感事件的 处理过程中实施了补偿政策 受到了国人广泛的好评 并在世界面前充分展示了大 国的风范 然而 要使危机补偿形成科学的制度体系 应当对于彰显了法治精神的 零散的规定和国家政策予以关注和运用 适时制定行政补偿法 使行政补偿的概念 能够深入人心 关键词 公共危机 行政补偿 行政补偿法 行政补偿原则 p u b l i cc r i s i sr e f e r st ot h es e l l o u st h r e a tt ot h ef u n d a m e n t a lv a l u e sa n d c o d e0 fc o n d u 譬o fas o c i a ls y s t e m a n du n d e r t h ec i r c i l m s 守n c e so f i m e p r e s s u r ea n d u n c e r t a i n t y w em u s tm a k et h ec r u c i a ld e c i s i o n so ft h ei n c i d e n t i nr e c e n ty e a r s p u b l i cc r i s e so ft h ec o u n t r i e so ft h ew o r l do f t e no c c u r s u c h a st h e 9 11 i n c i d e n t t r a i ns t a t i o nb o m b i n g si nm a d r i do fs p a i n s w e e p i n g e u r o p e s m a dc o w i n c i d e n t a n ds oo n al a r g es c a l eo ft h es a r se p i d e m i c b r o k eo u ta c r o s st h ec o u n t r yi nt h es p r i n go f2 0 0 3i nc h i n a l e a d i n gt oag r e a t d e a lo fp e r s o n a lh a r ma n dh u g ep r o p e r t yl o s s e s w h a t sm o r es e r i o u si st h a t t h es a r se p i d e m i cc a u s e dac h a o t i cs o c i a lo r d e ra n dp l u n g e dt h ec o u n t r y s e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tp r o c e s s a n dt h ee n do f2 0 0 5t h eo u t b r e a k o fa v i a nf l ua n dt h es e r i o u sb l o w o u ta c c i d e n ti nc h o n g q i n gh a v ec a u s e d i m m e n s el o s so fl i f ea n dp r o p e r t y c h i n a sc u r r e n tc r i s i sh a se n t e r e dah i g h p e r i o d a n dh a ss h o w nah i g hf r e q u e n c y l a r g e s c a l e o r g a n i z e dn a t u r e g r e a t h a r m f l u c t u a t i o n si nc r i s i s i n c r e a s e dd e g r e eo fi n t e r n a t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s c u r r e n t l y t h ee x e c u t i v ec o m p e n s a t i o nl e g a ls y s t e mo fp u b l i cc r i s i si sa l m o s t ab l a n ki n t h ec o u n t r y t h ep o l i c yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nh a s o b v i o u st e n d e n c y i th a st h ea r b i t r a r i n e s sa n du n f a i r n e s sp r o b l e m t h i sh a s l e das e r i o u si m p a c t0 nt h eg o v e r n m e n ti nc r i s i sm a n a g e m e n te m e r g e n c y p o w e r sa n dt h ee f f e c t i v ef u n c t i o n i n go ft h eb a s i ch u m a nr i g h t sp r o t e c t i o n i t i so b v i o u s l yo ut h ec o n t r a r yt ot h er u l eo fl a w a l s oi nt h eb a c k g r o u n do f c o n t e m p o r a r yc o n s t i t u t i o n a ls p i r i tm o r ec o n s i s t e n tw i t hc u r r e n tl a wt ot h e a c t u a ln e e d s a ss u c h t h ep u r p o s eo ft h i sr e s e a r c hi so nt h ee x e c u t i v ec o m p e n s a t i o n s y s t e m a n dc h i n a sc u r r e n tp u b l i ca w a r e n e s so ft h ec r i s i s a n a l y z i n gt h e c r i s i s c o m p e n s a t i o ns y s t e m d e f e c t t h i s p a p e rg i v e s p r o p o s a l s t ot h e e x e c u t i v ec o m p e n s a t i o nl e g i s l a t i v eo nt h i sb a s i s a sw e l la sg i v e sv i e w st o t h ep r i n c i p l e s s c o p e p r o c e d u r e s r e l i e fo fc r i s i si np u b l i ca d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n t h i sp a p e ri n c l u d e sf o u ra s p e c t s t h eo v e r v i e wo ft h ec u r r e n tp u b l i c c r i s i s o v e r v i e wo fe x e c u t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e m l e g i s l a t i v es t a t u so f a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n o nt h ep r o p o s a l o f p u b l i c c r i s i so ft h e e x e c u t i v ec o m p e n s a t i o n t h i s p a p e r w i l lb et h e o r e t i c a la n d e m l j i r i c a l s t u d i e s c o m b i n i n g o b s e r v a t i o n s s u p p l e m e n t e db yd o c u m e n t a r y a c c e s st oi n f o r m a t i o nt h r o u g h c h a n n e l ss u c ha sc r i s i sc o m p e n s a t i o nu n d e r s t a n d i n go ft h ep r o b l e m sf a c e db y t h ec a u s e sc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s c o u n t e r m e a s u r e sa n dt r y i n gt o a p p l yi t i np r a c t i c e t oe x p l o r es u i t a b l et oc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sc r i s i s c o m p e n s a t i o ns y s t e m i nt h et h i r dg e n e r a t i o no fc o l l e c t i v el e a d e r s h i p a d v o c a t e db yt h e b u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t yp r o c e s s t h eg o v e r n m e n ti na p u b l i cc r i s i sr e s p o n s ea n dc o m p e n s a t i o nm a d eb yt h ea c h i e v e m e n t so fw o r l d a l l e g e dr o a d a m o n gt h e m t h ec h i n e s eg o v e r n m e n t i n t h ea v i a nf l u t r e a t m e n tp r o c e s so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec o m p e n s a t i o np o l i c yo ft h e c h i n e s ew i d e l ya c c l a i m e d i nf r o n to ft h ew o r l da n dt of u l l yd e m o n s t r a t et h e p o w e ro ft h ep u b l i c h o w e v e r t of o r mas c i e n t i f i cc r i s i sc o m p e n s a t i o n s y s t e m i ts h o u l db eo b v i o u st h a tt h er u l eo fl a wf o rt h es p i r i to ft h e f r a g m e n t e d n a t i o n a l p o l i c y a n da t t e n t i o n a n d a p p l i c a t i o nt i m d y a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n l a ws ot h a tt h e c o n c e p t o fe x e c u t i v e c o m p e n s a t i o nc a ns t r i k ed e e pr o o t s k e yw o r d s p u b l i cc r i s i s a d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o n e x e c u t i v e c o m p e n s a t i o n e x e c u t i v ec o m p e n s a t i o np r i n c i p l e s 承诺书 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是在导师指导 下独立完成的 学位论文的知识产权属于山西大学 如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容 将承担法律责任 除文中已经注明引用的文献 资料外 本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果 学位论文作者 签章 2 0 0 7m f 妙b 前言 刖置 众所周知 2 0 0 3 年春在我国爆发了大规模的s a r s 疫情 影响遍及全国 导致了 大量的公民人身的伤害和巨大的财产损失 更为严重的是 s a r s 疫情造成了社会秩 序的混乱 重挫了我国经济 社会发展的进程 而2 0 0 5 年末爆发的禽流感和重庆特 大井喷事故也都造成了巨大的生命和财产损失 我国目前的危机事件已进入高发期 并呈现出频次高 规模大 组织性强 危害性大 危机波动方式多元 国际化程度 加大等特点 目前 我国关于公共危机领域内的行政补偿法律制度几乎是一片空白 该领域的行政补偿政策调整的倾向十分明显 随意性和不公正性问题严重 这已经 严重影响到政府在危机管理中紧急权力的有效运作和对人权的基本保护 也显然与 我国实施的依法治国方略背道而驰 亦有背于当代宪政精神 更不符合当前依法行 政的实际需要 鉴于此 本文的研究目的在于通过对行政补偿制度的研究 并结合对当前我国 公共危机状况的认识 分析我国危机补偿方面制度上的缺失 在此基础上提出行政 补偿的立法建议 并对在公共危机中实施行政补偿的原则 范围 程序 救济等方 面提出自己的看法 本文主要包括四个方面的内容 当前我国公共危机的概述 行政补偿制度的概 述 我国行政补偿制度的立法现状 对我国公共危机中行政补偿的建议 本文将以理论研究和实证意见相结合 辅以文献研究 通过查阅资料等途径了 解危机补偿所面临的问题及其成因 提出相应的对策建议 并试图将对策运用到实 践中 探索出适合我国国情的危机补偿的制度体系 拟解决的关键问题 针对我国在行政补偿立法方面上的缺失 提出对行政补偿 立法的构想 并对在公共危机中实施行政补偿的各个环节上提出自己的建议 创新之处 利用实证分析法 通过对2 0 0 3 年s a r s 事件 2 0 0 5 年末禽流感事件 的个案分析 针对我国在危机补偿方面的不足 提出合理化建议 第一章当前我国公共危机的概述 公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁 并在 时间压力和不确定性极高的情况下 必须对其做出关键决策的事件o 一 公共危机的特征 喂建江 论公共危机中的行政补偿 陕西省经济管理干部学院学报 2 0 0 5 1 1 口前我冈公共危机和行政f 偿州宄 一般而占 现代公共危机普遍具有以下共同特征 1 突发性和紧急性 在危机状态下 政府所面临的环境达到了一个临界值和既定的阈值 决策者面 临着巨大的压力 急需快速做出决策 并且缺乏必要的训练有素的人员 物质资源 和时间 政府必须在有限的信息 资源和时间的条件下寻求 满意的 危机处理方 案 迅速地从正常情况转换到紧急情况 从常态到非常态 o 而且危机事件爆发前 的征兆不是很明显 难以做出准确预测 危机爆发的时候一般是没有准备的 也难 以在短时间内形成应对方案 危机爆发后可能会带来比较严重的物质损失和负面影 响 公共危机的隐蔽性 突发性 破坏性 迫使政府必须以有限的资源和信息为基 础做出决策 2 严重威胁性 于政府的常规性决策环境而言 危机事件往往处于一种非常态的社会情境 是 各种不利情况 严重威胁 不确定性的高度积聚 公共危机事件的发生 发展和升 级势必对政府或社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁 并带来很大的 负面影响和消极作用 其影响和涉及的主体具有社会性 3 高度不确定性 由于外在环境变动急剧 同时人类理性认识有限 无法完全掌握信息 也就无 法进行精确估量 不确定性由此产生 所谓不确定性 u n c e r t a i n t y 是指人们不 可能或无法对问题进行客观分类的情形 面对具有不确定性特征的危机问题 人们 的行为在很大程度上依赖于 对自己正确估计机会的估计 或者说 依赖于他们 对自己信念的置信度 也就是说 在不确定性情形下 人们只能对问题给出主观分 类并赋予这种主观分类以一定的主观概率 因此 在这种情形下 人们能否正确预 见事物的未来 完全依赖于洞察力 敏感性 专业知识以及运气 而在危机情境下 这种不确定性尤为明显 危机事件的开端无法用常规性规则进行判断 而且其后的 衍生和可能涉及的影响是没有经验性知识可供指导的 一切似乎都处于瞬息万变之 中 密利肯 m i l l i k e n 根据决策者的不同观察 将不确定性区分为状态的不确定 影响的不确定 反应的不确定回 相应地 公共危机的高度不确定性也主要表现为 危机状态的不确定性 危机影响的不确定性和危机回应的不确定性 4 信息有限性 薛澜 张强 钟开斌 防范与重构 从s a r s 事件看转型期中国的危机管理 改革 2 0 0 3 3 美l 密利肯 环境不确定性的三种类型 管理述评学刊 1 9 8 7 1 2 2 第一章当前我国公共危机的概述 在危机状态下 信息是极度匮乏和有限的 而且常常难辨真伪 i 信息不完 整 危机情境下 由于时间紧迫 诀策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所 有的事态发展信息 2 信息不及时 由于危机事态发展的急剧变化 而且危机信 息从事发现场传输到危机指挥决策机构 中间要经历好几个组织的中介运作 因此 最高决策者对危机信息的掌握和控制就会有滞后性 3 信息不准确 在信息的反 馈和处理过程中 信息极易失真 其正确性和有效性难以保证 5 双重效果性 冲突和危机能够促进社会的协调和整合 因此 危机并不仅仅意味着危险 而 且还有转机和契机之意 这就是危机的双重效果性 危机会带来各种损失 但同时 也是机会和转机 如果决策者直面危机 可以促进制度的革新和环境的变革 6 超国家属性或全球性 信息技术迅猛发展下的全球一体化 使得现代公共危机的性质具有超国家属性 或全球性 在全球一体化的情况下 危机的原因和结果往往都是世界性的 发生在 一国的危机其传播和影响也常常具有全球化特征 具体而言 公共危机的超国家属 性或全球性主要表现在 1 公共危机扩散和蔓延的全球化 全球化时代人们之间 的密切联系使危机可能在地理上迅速扩散 并超越国界 2 公共危机影响的全球 化 一国发生的危机事件 很可能对全球经济 政治等方而造成冲击 产生连锁反 应 3 公共危机应对的全球化 危机的超国家属性决定了危机是全人类共同面对 的 对其进行有效控制关系到全人类共同的安全和利益 有效应对危机事件需要国 家之间的合作和国际组织的参与o 二 我国转型期公共危机的形态及其特征 根据世界发展进程的一般规律 一个国家和地区发展到人均g d p 5 0 0 美元一 3 0 0 0 美元的阶段 往往对应着人口 资源 环境 效率与公平等社会矛盾较为严 重的 瓶颈 时期 比较容易造成社会失序 经济失调和心理失衡等问题 形成一 些不稳定因素 而现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中 政治经济改革 己进入社会结构的全面分化时期 改革开放触及深层次的体制性问题 社会制度系 统 经济制度 政治制度 法律制度和家庭制度 存在一定程度的制度变迁 在社 会发展序列上恰好对应着 非稳定状态 的频发阶段 在这样的变革过程中 利益和 权力将在不同的主体之间进行重新分配转移 形成诸多不稳定因素 因此 也就存 葺摹澜 张强 直面危机 s a r s 险局与中国治理转型 人民网 2 0 0 3 5 1 9 3 目前我国公共危机和行政补偿 究 在形成不同危机的可能 我国目前的危机事件已进入高发期 并呈现出频次高 规模大 组织性强 危 害性大 危机波动方式多元 国际化程度加大等特点 具体而言 转型期我国公共 危机的形态总体上呈现出以下几个方面的特点 1 公共危机类型的重心从高政治性转向低政治性 公共危机事件涉及的领域 多元化 从国际局势看 冷战结束以后 爆发大规模国际战争的几率已大大降低 核危机的危险也大大减弱 从国内局势看 改革开放以来 各级党政决策层和整个 公民社会不断走向政治成熟 由政治原因引发社会动乱的可能性减少 而各种新型 危机则日益凸显出来 进人2 0 世纪9 0 年代以来 我国不仅接连发生重大的自然灾 害 而且随着社会的转型 在政治 经济和社会等各个领域也都发生了不同程度的 危机事件 如疾病流行 工业事故 恐怖袭击 能源危机等 这些低政治性危机也 同样严重威胁着国家和社会的安全 2 公共危机的频次从偶发性转向密集性 公共危机事件呈现高频次 大规模 的特征和常态化的趋向 近些年来 我国各类公共危机事件的发生日益频繁 有愈 演愈烈之势 公共危机正逐步成为社会生活的常态 除了火灾 地震 空难 骚乱 等传统危机以外 恐怖袭击 疫病传播 生态灾难等新的危机形式不断出现 通过 电视 报纸以及互联网等大众传媒 我们每天都要面对各种危机的发生 危机己经 成为现代社会难以逃避的重要组成部分 而且 现代社会越来越显示出相互依存的 特征 如同多米诺骨牌一般 产生连锁反应 社会的高度相互依存性也造成公共危 机的扩大化趋势 3 公共危机事件的组织性 暴力性 危害性加强 据信访部门调查 近年来 我国发生的群体性事件 绝大多数幕后有人策划 煽动和组织 较大规模的群体性 事件更是如此 随着组织性趋向明显 群体性事件呈现出持续性和反复性的态势 闹事方式不断升级 规模不断扩大 对抗性不断加剧 近年来全国发生的各类爆炸 持枪抢劫和杀人等严重暴力犯罪案件也越来越频繁 呈现上升的势头 严重危害着 公共安全 4 公共危机的波动方式多元化 震动频度增大 由于目前公共危机事件的发 生往往涉及社会不同利益群体 敏感性 连带性很强 聚集效应明显 而且随着社 会信息化的发展 传播渠道多元化 国内外各类反动势力认为有机可乘 利用我国 政府传统的处理方式和群众心理 在各类高科技的信息技术的支持下 妖言惑众 o 薛澜 张强 钟开斌 防范与重构 从s a i l s 事件看转型期中国的危机管理 改革 2 0 0 3 3 4 第一章当前我国公共危机的概述 煽动群众采取过激行为 5 伴随着全球化的进展 公共危机的来源与风险从区域性转向全球性 危机 事件的发生也具有了一定的国际互动性 全球已经形成一个十分敏感的共振系统 国际社会在经济 政治和文化等方面的重大变化都会程度不同地波及我国 国内的 极端个入或组织往往与各类国际反华势力紧密勾结 遥相呼应 严重危害我国国家 安全 而中国公民在境外的人身 财产安全也常常受到威胁 成为各类恐怖组织直 接或间接的目标 其具体表现为 一是公共危机主体的跨国联盟 如国际恐怖主义 活动 二是公共危机后果跨国扩散 6 公共危机的形态表现从单一型转向复合型 从因果关系上看 以往发生的 危机大多是 一系列事件的集合 亦即 多因一果 因而危机的核心问题比较单 一 危机范围相对有限 社会动员程度低 面对危机的处置也通常只需及时回应 直接救灾便可奏效 如水灾抗洪 旱情抗旱 火警救火 疾病防控等 而在现代社 会 各种公共危机互为因果 相互叠加 传染和扩展 单一型公共危机常常演变成 复合型危机 我国现阶段社会矛盾错综复杂 加之经济社会日趋网络化 信息化 一种危机很容易诱发其他危机并发 使单一型危机向复合型危机迅速蔓延 如今任 何一种危机 不论是否因一种或多种因素引发 都势必或多或少地表现出复合型危 机的特征 例如 我国2 0 0 3 年发生的s a r s 危机 就从初始的单一型 区域性的公共卫生 危机 健康危机 发展成为以政府信誉为核心的复合型 全球性公共危机回 s a r s 危机在一开始是一场突如其来的公共卫生危机 并带来个别的人员伤亡 事件构成 了对民众生命健康的严重威胁 随着事态的发展 危机逐渐波及经济领域 抢购风 波 国家经济发展受到一定程度的影响 政治领域 政府信誉受到一定程度的损 失 外交领域 国际舆论的影响 等多个领域 如果不是党中央国务院及时采取果 断措旅 迅速有效地控制危机 此次危机还有可能进一步发展成为全方位 多层次 的复合型危机 包括经济危机 社会危机 外交危机 国家安全危机等 j 三 目前我国频繁爆发公共危机的原因 我国现阶段正处于经济转轨和社会转型的过程中 政治 经济改革已进入社会 结构的全面分化阶段 改革开放触及深层次的体制问题 在这样的变革过程中 利 益和权力将在不同的主体之间进行重新分配 转移 从而就可能形成不同的公共危 薛澜 张强 钟开斌 防范与重构 从s a r s 事件看转型期中国的危机管理 改革 2 0 0 3 3 5 日前我团公共危机和行政卧偿研究 机 2 0 世纪9 0 年代以来 我国不仅接连发生重大自然灾害 随着社会的转型 在政 治 经济和社会等各领域也都发生了不同程度的公共危机事件 具体来说 转型时期我国频繁爆发公共危机的原因有以下几个主要方面 1 是我国的政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期 制度变迁引起利益 和权力在不同的主体之间的重新分配和转移 形成诸多不稳定因素 因此 引起社 会不稳定的个体恐怖事件或群体事件时有发生 2 是由于转型期出现的制度漏洞和真空 一些重大生产事故频繁发生 大规模 的自然灾害处理失当 也对我们的政府管理能力和整个社会的有序运作和发展构成 极大的挑战和威胁 3 是由于全球化的影响 不恰当的现代医疗活动 城市化 环境变化 社会行 为模式的变迁等 使得新型疾病成为人类社会安全的新威胁 如超级病菌 s a r s 疯牛病等 此外 国际政治经济格局的最新变化 文明之间的冲突也使得国际问的 冲突和危机出现新的特点 从原来的针对个人的绑架暗杀到针对整个社会的各种恐 怖袭击 从前线国家和地区到全世界每一个角落 从区域纷争到文明冲突等 正因为如此 党的十六大报告明确指出 全党同志一定要增强优患意识 居安 思危 清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战 清醒地看到前进道路上的 困难和风险 倍加顾全大局 倍加珍视团结 倍加维护稳定 党的十六届三中全会 发布的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 又进一步提出 了科学发展以人为本 树立全面 协调 可持续的发展观 注重统筹城乡发展 统 筹区域发展 统筹经济社会发展 统筹人与自然和谐发展 统筹国内发展与对外开 放 为我们防范和应对各种危机事件指明了努力的方向 四 政府在应对公共危机过程中与非公共利益的冲突 公共危机的发生意味着一个地区或整个国家进入了紧急状态 紧急事件具有高 度的社会危险性 破坏性 其巨大的冲击力可能会导致整个国家生活与社会秩序的 全面失控 为了最大限度地限制和避免公共危机给民众的生命和财产 政府的正常 管理活动和社会的基本秩序所造成的危害 政府在危机管理中需要适用行政紧急权 力 来调整公共紧急情况下的各种社会关系 有效控制和消除紧急情况 恢复正常 的生产和生活秩序以及法律秩序 维护社会公共利益和公民合法权益 政府的行政紧急权力 通常表现为宣布进入紧急状态 采取一系列紧急措施 如紧急征用 征收 这其中还包括大量的行政强制措施 紧急立法权 必要时还可 6 第一章行政补偿制度的概述 中断某些法律的实施 甚至暂停或限制公民的部分宪法权利等 例如 在非典危机 期间 各级政府和有关行政机关采取的一些强制隔离 强制火化措施 紧急征用措 施 责令企业暂时停产停业 责令文体场所暂时停止活动 暂停某些旅游线路和组 团活动 紧急取消人群聚集性活动 如大型婚宴 等等 这些均是行政紧急权力的具 体表现 问题亦由此产生 公共危机过程中政府采取应对举措有效遏制危机进一步扩展 以使公众利益得到较好保护的同时 有些紧急措施 包括行政强制措旌 的行使却给 某些公民的人身权 财产权造成了损失 比如 紧急征用中 补偿额度过低 甚至 不予补偿 强制隔离措施中产生的诸如误工和歇业所影响的工资收入 房租 摊位 租赁费用等财产损失 政府对此是否应当承担责任 又该承担怎样的责任 第二章行政补偿制度的概述 一 行政补偿的内涵 行政补偿是一个不断发展变化的概念 行政补偿肇始于公用征收 即征用 补 偿 并随着征用概念的扩展而扩展 以至于合法权力行为所导致的所有财产权特别 牺牲都被视为征用 进而应予以补偿 并且 公权力行为造成非财产权特别牺牲也 应予以补偿 有时甚至与行政赔偿相重叠圆 行政补偿除了包括公权力造成的特别牺 牲补偿外 还包括公法上无因管理的特别牺牲补偿 无因管理本是私法上的概念和制度 是指某人 管理人 在未受委托或没有其 他根据的情况下为另一人 业主 提供管理或服务 在管理行为符合业主的客观意 思的情况下 管理人有权请求补偿 在德国 按照通行的观点 公法领域也存在着 无因管理的情形 它包括三种情况 行政机关为行政机关 行政机关为公民以及公 民为行政机关从事有关活动o 在这里 我们只关心第三种情况 即公民为政府实施 无因管理 比照私法上的无因管理原理 民众为本应有政府管理的公共事务提供管 理时 应由政府给予补偿 民众为公共利益实施管理而承受了特别牺牲时 自然也 应当由政府来给予补偿 因为维护公益本应是政府的责任 德国一个典型的案例是 消防人员扑灭了几处森林大火 这些大火是由联邦铁路机车喷出的火星造成的 联 邦最高法院认为消防人员的行为对于当时是公法组织的联邦铁路来说构成了无因管 但不得艰制公民的生存权 平等权 宗教信仰权等最基本的人权 毒翁岳生 行政法 中国法制出版社 2 0 0 2 年 第1 6 7 4 页 德 毛雷尔 行政法总论 高家伟译 法律出版社 2 0 0 0 年 第7 4 7 7 5 0 页 7 目前我国公共危机和仃蝮仆偿州允 理 前述各种补偿的情形都属于特别魉牲补偿 但如果私人所遭受损失并非属于为 公益而承受的特别牺牲时 他能否获得补偿呢 如果严格按照特别牺牲与公平负担 原则 这当然是不可能的 然而 在现代社会国家观的影响之下 即使私人所遭受 的损失并非是特别牺牲 国家也可以对其损失给予救助 以保证其基本的生存权利 在德国 日本及我国台湾地区 在特定的情况下对于私人所遭受的非特别牺牲的救 助被称之为社会补偿 如果说特别牺牲补偿是保障消极自由的内在要求 那么社会 补偿则是保障积极自由的一种体现 社会补偿主要包括防止危险而产生的损失补偿 o 暴力犯罪受害者的补偿 战争以及政治受难者补偿等 严格来讲 社会补偿并非典型意义上的行政补偿 主要是德国和日本公法上的 概念 社会补偿从理论基础 原则 程序和救济等诸多方面都不同于典型意义上的 行政补偿 应当归于社会保障的范畴 由社会保障法加以调整 综上所述 笔者认为 基于特别牺牲理论 可以从两种意义上理解行政补偿的 概念 从狭义上而言 行政补偿是指行政主体对私人因合法公权力行为而遭受的特别 牺牲给予的填补与回复 这种特别牺牲既包括征用所造成的财产权益的特别牺牲 也包括公权力行为所造成的非财产权益的特别牺牲 从广义上来讲 行政补偿不仅包括征用行为造成的特别牺牲补偿 还包括私人 为公共利益主动实施无因管理而受到特别牺牲的补偿 也即 广义的行政补偿是指 行政主体对私人为公共利益所遭受的特别牺牲予以的填补与回复 本文采用广义的 行政补偿概念 行政补偿的实质在于 对于因公益需要而蒙受特别损失的私人给予补偿 以调 和私有财产权与公共利益的关系 实现公平正义的理想 保障法律秩序的安定 二 行政补偿与相关概念的联系与区别 1 行政补偿与国家赔偿 国家赔偿 是指国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民 法人或其他组 织的合法权益造成损害的 国家对受害人所应承担的赔偿责任 国家赔偿是行政赔 of 德1 毛雷尔 行政法总论 高家伟译 法律出版社 2 0 0 0 年 第7 4 8 7 4 9 页 o 防止危险产生的损失补偿典型情形如捕杀染上口蹄疫 禽流感的牲畜 虽然捕杀牲畜是维护公共健康所必需的 治安权行为 牲畜主人的损失是其应负的社会义务而非特别牺牲 但如果导致牲畜主人生活困难 那么为保障 其基本的生存权 国寡可予以适当补偿 o 陈新民 中国行政法学原理 中国政法大学出版社 2 0 0 2 年 第2 7 2 页 房绍坤 丁乐超 苗生明等 国家赔偿法原理与实务 北京大学出版社 1 9 9 8 年 第4 3 页 8 第二苹行政孙偿制度的概述 偿的上位概念 在补偿与赔偿两个领域取 国家补偿与国家赔偿是一组对称的概念 而行政补偿与行政赔偿则构成另一组对称的概念 2 行政补偿与国家补偿 国家补偿是指国家机关极其工作人员在实施合法行为造成损害时 国家依照法 律的规定对损害所给予的补偿回 国家补偿应该是行政补偿的上位概念 除行政补偿 以外 它还包括立法补偿 司法补偿 刑事补偿 社会保障性质的补偿等圆 3 行政补偿与行政赔偿 行政补偿与行政赔偿对利益损害的救济方面具有相同之处 但两种制度具有严 格的区别 主要表现在以下方面 1 产生的前提不同 在国家权利行使过程中 积极的作为行为通常与行政补偿相联系 如国家行政 机关基于公益考量而主动发生的征收 征用等 而消极的不作为行为一般不与国家 补偿发生关系 另外 行政补偿是因行政主体极其工作人员的合法行为而产生 行 为人的主观过错与补偿义务没有必然联系 行政赔偿则以行政违法为前提 虽然我 国 国家赔偿法 确定的国家赔偿的归责原则一般被认为是 违法原则 而不是 过 错原则 但是多数行政赔偿责任缺乏行为人的主观过错就无法构成 在行政补偿制 度中 行政机关的合法行为虽然给特定公民 法人或其他组织的权益造成某种损失 但却合理地调整了各种利益主体的关系 与整个社会的价值目标相一致 2 承担的时间和方式不同 行政补偿既可能发生在损失之前 也可能发生在损失之后 行政赔偿则必须以 损害事实的发生为前提 另外 行政补偿通常为金钱补偿 辅之以生产 就业等方 面的妥善安置 行政赔偿也以支付赔偿金为主要方式 但对侵害名誉权 荣誉权的 应当在侵权行为影响范围内 为受害人消除影响 恢复名誉 赔礼道歉等 3 发生的依据不同 行政补偿的依据具有多样性 除法律法规外 也可以是政策 甚至可依习惯 传统或先例进行补偿 而行政赔偿必须严格依法进行 三 行政补偿制度理论基础 行政补偿的理论基础 或称行政补偿的理论依据 是指国家为什么对特定的公 m 房绍坤 丁乐超 苗生明等 国家赔偿法原理与实务 北京大学出版社 1 9 9 8 年 第3 0 页 如德国1 9 0 4 年的 羁押补偿法 日本1 9 5 0 年的 刑事补偿法 日本1 9 7 3 年的 公害健康受害补偿法 9 目前我国公共危机和行政f 偿研究 民 组织的合法权益因公共利益而受到的特别损失给予补偿 行政补偿制度在各国的建立与民主宪政的发展 包括对公民财产权和人身权的 高度保护与政府需要承担责任之国家义务范围的扩大有着密切的联系 首先是政府 行为有责性的确定经历了一个从全面否定到相对肯定直至全面肯定的发展过程 其 次是政府过错责任的突破而确立了无过错责任 我们可以先用社会契约论的原理简 要说明前者的道理 现代社会秩序的基础被认为是诚信 但基于诚信建立起来的政府是否就一定会 按照既定的规则运作而不会侵犯人民的权益呢 霍布斯认为 人民必须相信政府权 威 因为政府不可能作出违背人民意志的事情 同样 卢梭也要求人民承认 经社 会契约而成立的政府 代表了公意 因此政府的行为一定是正当的 人民必须尊奉 但是 世界上大多数国家显然都是民选政府 在这些国家中即使人民在最初是基于 社会契约的信赖而产生政府的 也不能保证缔约双方不会违约 这正如我们相信法 律是人民意志的基本体现 是经人民参与和同意而制定的 却同样有很多人包括立 法者本身去违反法律一样 我们对造反法律的人要刻以处罚 那么 我们对政府的 违约行为也照样可以要求其承担违约责任o 因此 政府在行为不合法并侵犯公民正当权益时显然是要承担责任的 这一结 论已经得到了各国学说 判例和立法的印证 但是政府基于公益之目的 合法实施 公权力 但又确实侵犯了公民正当权益时 需要承担责任吗 行政法学界为此而长 期争论 形成了公共负担平等说 结果责任说 特别牺牲说 社会保险论 社会协 作论和人权保障论等 而以法国学者提出公共负担平等说和德国学者力主的特别牺 牲说被最广泛采纳 公共负担平等说认为 政府的活动是为了公共利益而实施 因 而其成本或费用应由社会全体成员平等分担o 合法的行政行为给公民 组织的合法 权益造成的损失 实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担 这种负担不应 当由受害人个人承担 而应当平等地分配于社会全体成员 其分配方式就是国家以 全体纳税人交纳的金钱补偿受害人所蒙受的损失 特别牺牲说则认为 任何财产权 的行使都要受到一定内在的 社会的限制 当财产的征用或限制超出这些内在限制 时 即产生补偿问题曰 也就是说 对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等 西沈开举 行政补偿法研究 法律出版杜 2 0 0 4 年 第6 9 页 毒姜明安 行政法与行政诉讼法 北京大学出版社和高教出版衽 1 9 9 9 年 第4 6 9 页 程洁 宪政精义 法治下的开放政府 中国政法大学出版杜2 0 0 2 年版 第7 7 页 o 姜明安 行政法与行政诉讼法 北京大学出版社和高教出版社 1 9 9 9 年 第4 7 6 页 o 韩小平 行政补偿制度的几个问题 东吴法学 2 0 0 1 年号 第2 7 7 页 1 0 第二二章行政补偿制度的概述 地承受的一定负担 不需要补偿 然而 当这种负担落到某个个别公民头上 它即 变成了一种特殊的牺牲 就必须进行补偿 公共负担说和特殊牺牲说实际上都是认为公民需要承担一定的社会责任或义 务 比如纳税及交纳普遍性的费用 又比如在一些义务兵役制的国家里参加征兵活 动的义务等 但是这个义务范围通常是需要事先界定的 也是国家范围内公民普遍 平等承担的 当超出了这个义务范围时 或日部分公民承担了超出自己范围的负担 或日部分公民作出了特殊牺牲 本质上都是对这部分公民财产及人身权利的侵犯 这种侵犯尽管是 合法 的 但从结果来看 与 非法 并无二致 从保护公民权 益的立场出发 对 合法 行为所侵犯的权益做补偿自然是份内之事 这一原理同 样在民法理论中也有相当之体现 而不确切的说 现代行政法的发展正是有一种日 渐把公法行为私法化的趋势 在涉及公民一方 即外部行政行为 主要是具体行政 行为 时 往往把政府置于与公民平等的地位来抗衡 即学者所言的 公共权利以 个人权利为基础 但公共权利与个人权利就单独而言并不意味着公共权利之绝对重 要 之所谓多数人的暴政也是我们所要防止的 当然 基于公共利益而为的公法行 为毫无疑问是具有优先地位的 这种优先地位的取得 是以合法 以公益为必要目 的 以付出相称的补偿为必要代价回 从而我们已经探讨完在常态下政府责任与公民的义务及政府对公民合法权益造 成损害时所应承担的责任 并得出了一个合适的结论 接下来 笔者开始探讨 非 常态 下公民的义务范围与政府的责任及引发的 补偿 问题 这种 非常态 通 常是被称为 紧急状态 目前各国立法中一般以 紧急事件 紧急情况 紧急 状态 非常状态 等加以概括 各国立法的理解也是不同的 广义的理解是 只 要有扰乱社会正常秩序的事情发生 狭义的理解则是 发生在全国或其局部的通过 国家行政权就可以加以控制的危险事态 本文的 非常态 所采纳的是狭义的紧急 状态概念 因为在社会一般公民看来 我们不可能奢望这个社会都在理想状态中运 行 社会正常秩序的轻微被扰乱是难免的 从而仍然是社会的 常态 因而只有当 发生在全国或局部的通过国家行政权就可以加以控制的危险事态发生时 我们才认 为在这个由危险向安全转化的过程当中 国家是处于 非常态 的 必然要动用全 毋姜明安 行政法与行政诉讼法 北京大学出版社和高教出版杜 1 9 9 9 年 第4 7 5 4 7 6 页 所谓 非常态 自有非常之事件 因此 政府宜迅速地解决此非常事件 而无须严格按照原有程序进行 但即 便如此 也不能是 违法叶亍为 否则涉及到国家赔偿问题 就各国的实例来看 非常态时期都会有一部特殊法 律 可以作为特别行政行为实施的依据 此时 戒严 征用公民财产等行为都会有明确的实体规定和正当程 序 我国在s