论鄂尔多斯民间金融法律法规的创新.doc

研究生论文内容摘要 近年来，随着鄂尔多斯市经济的快速健康发展，特别是煤炭、房地产和高载能企业的快速发展，其资金需求量也日益增加。由于现有金融机构受信贷管理体制、信贷政策和资金实力的限制，难以满足鄂尔多斯市经济发展的资金需求，资金供求矛盾日益突出。这一矛盾致使鄂尔多斯市以投资、担保、典当和委托寄卖名义注册的公司如雨后春笋般成立起来，民间融资活动不断升温，民间融资的规模、特点也在不断变化，由于民间金融主体行为缺失合理的法律规范，它长期游离于金融监管体系之外，造成了一些区域性经济风险，给社会秩序和金融安全带来了一定冲击。因此，对鄂尔多斯地区民间金融的研究，是一个具有重要现实意义和理论价值的课题。全文对鄂尔多斯地区民间金融问题，进行深入研究。认为鄂尔多斯地区民间金融的产生具有客观必然性，对经济发展，尤其是非国有经济的发展具有重要的推动作用。但是，由于鄂尔多斯地区民间金融市场中同样存在自身体系的脆弱性和市场失灵问题，单纯依靠其自身所拥有的信息“软约束”优势和市场自我调节作用无法实现民间金融的规范发展，需要引入系统外部法律力量进行调节。 关键词：鄂尔多斯；民间金融；法制化需求；法制建设51目 录一、鄂尔多斯地区民间金融的概况（1）(一)鄂尔多斯地区民间金融的概念界定(1)(二)鄂尔多斯地区民间金融的产生(8)(三)鄂尔多斯地区民间金融的主要形态(9)(四)鄂尔多斯地区民间金融与经济发展(11)二、鄂尔多斯地区民间金融的法制化需求（17）(一)鄂尔多斯地区民间金融法制化的现实因应(17)(二)鄂尔多斯地区民间金融法制化的应然要求(21)三、鄂尔多斯地区民间金融的法制现状与反思（25） (一)鄂尔多斯地区民间金融的法制建设现状(25)(二)鄂尔多斯地区民间金融的法制现状反思(27)四、鄂尔多斯地区民间金融的法律监管制度构建（32）(一)鄂尔多斯地区民间金融法律监管内容(36)(二)鄂尔多斯地区民间金融法律监管的思考(41)五、鄂尔多斯地区民间金融的配套法律制度创新（42）(一)破产制度的缺失完善(43)(二)信用制度的建构(45)(三)产权保护制度的完善(48)结 语（49）参考文献（50）致 辞（51）鄂尔多斯地区民间金融法律制度研究一、鄂尔多斯地区民间金融的概况鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，西、北、东三面被黄河环绕，属黄河上中游地区。鄂尔多斯市与黄河北岸的呼和浩特市、包头市形成了内蒙古自治区经济发展最为活跃的金三角。鄂尔多斯自然资源富集，拥有各类矿藏50多种，其中煤炭预测总储量7630亿吨，已探明储量1496 亿吨，占全国的六分之一。天然气探明储量8000多亿立方米，占全国的三分之全国最大的世界级整装气田苏里格气田位于境内。天然碱、食盐、芒硝、石膏、石灰石、高岭土等资源也极为丰富。有纤维宝石和软黄金之称的阿尔巴斯白山羊绒就产自这里，是温暖全世界的鄂尔多 斯羊绒衫的主要原料。鄂尔多斯羊绒制品产量约占全国的三分之一，世界的四分之一，已经成为中国绒城，世界羊绒产业中心。民间财富迅速积累，民营经济和全民创业发挥着重要的作用。也使得鄂尔多斯民间金融呈现出明显的特点，鄂尔多斯民间融资现象引起了各界人士的广泛关注，民间融资与地区经济的发展有着密切联系，所以，这就需要我们从根本上揭示其出现和发展的原因。(一)鄂尔多斯地区民间金融的概念界定据调查，从事民闾借贷的机构越来越多，资金规模越来越大，涉及的范围越来越广。这些民间借贷促进了鄂尔多斯的经济发展，特别是在满足中小企业等市场主体资金需求方面发挥了积极的作用，但同时对国家宏观调控、地区金融稳定和商业银行稳健经营形成一定的负面影响，特别是在当前宏观调控政策趋紧的环境下，需正确引导，以制度来规范民间借贷的发展。因此，概念的界定也就成为了深入研究本课题的开始。本文通过对民间金融相关概念的辨析，进一步对鄂尔多斯地区民间金融概念进行了较为明晰的界定。1.相关概念解析(1)非正式经融是相对于正式金融而言。在正式金融形成之前一直都是以非正式金融存在。国外对非正式金融研究较国内要早许多，并且其研究水平和成果也已较为成熟和丰硕。由此，基于已有成果的整理，发现国外各学者主要从金融监管和非正式金融组织自身属性方面为视角进行研究。如世界银行认为：非正式金融是那些没有被中央银行监管当局所控制的金融活动，而且非正式金融大多可分为以下三类：(1)即非信贷机构，也非储蓄机构。(2)专门处理个人与企业关系的金融交易机构;(3)在借贷双方之间提供完全中介服务。非正式金融部门就是某些经济部门的金融活动没有受到国家的官方监督和控制。正式金融和非正式金融之间的区别在于交易执行时依靠的对象不一样。正式金融活动依靠的是社会法律体系，而非正式金融活动依靠的是社会法律体系以外的体系。非正式金融就是借贷双方和储蓄者之间存在着从简单信用安排到复杂金融中介机制的联系。正规金融市场和非正规金融市场是同一国家中同时并存着得两个相互割裂的金融市场。非正式金融是基于未来现金承诺而制定的不依法定体系为依据并可追索的合同或契约。其外延范畴主要包括：自由借贷、钱庄、轮转基金、批发商、信用合作社以及某些非政府组织等。目前国内学界已经开始非正式金融研究，同时在此含义基础之上采用相同的研究方法对鄂尔多斯地区存在由来己久的类似于非正式金融特征的民间金融进行深入研究，并对两者含义界定和外延范畴提出各种不同的看法。有些学者认为民间金融与非正式金融具有同一含义，民间金融等同于非正式金融，并没有对两者作出严格区分。有些学者则认为民间金融与非正式金融具有含义和外延范畴上的差别性，不能等同视之，需作出区分。现今，国内学界已基本认可和接受了国外学界的非正式金融与民间金融含义相似性的界定，但对其所涵盖的形式与国外的界定有所差别，现今关于两者主要争议的焦点是民间金融与非正式金融范畴的包容性问题。有学者认为鄂尔多斯地区非正式金融应该由民间金融(私人借贷、互助会、等)、银行间不规范的拆借、地下金融(高利贷、地下经济交易等)组成。有学者认为鄂尔多斯地区非正式金融包括民间自由借贷、民间合会、私人钱庄和私募基金等广泛范围。另有学者则提出了与之不同的见解，认为鄂尔多斯地区非正式金融主要包括狭义非正式金融与广义非正式金融之分，狭义非正式金融主要包括犯罪金融与违法金融，广义非正式金融则是包括民间金融与地下金融。 通过对国内外学者研究成果的归纳和比较研究，本文认为民间金融与非正式金融既具有活动的同一性特点也存在活动的差异性特点。非正式金融是相对于正式金融而言，其体系主要包括非正式的金融中介(如货币经纪人、货币贷款人、私人储蓄协会等)、非正式的金融市场(如场外市场、平行市场、地下市场、被分割的市场等)、非正式的金融产品(非正式银行类产品、非正式保险类产品、非正式股票类等)、非正式的金融规则(非正式金融进入、退出、调控等)。非正式金融的活动影响一般分为体系内和体系外，体系内活动一般不对正式金融产生直接影响，体系外活动则对正式金融产生重要影响，包括干预、争夺地位、填补空缺等，是一种过渡性制度。所以，它的产生主要是正式金融制度深化不足，导致原体制下的金融空间出现“真空”或者“缺位”，金融市场出现不健全和不完善。同时，这种非正式活动的产生又往往难以获得合法经济地位，其形成的规范就往往很容易和地下、灰黑色经济相联系，并显示出与民间金融相联系的表征。而民间金融与非正式金融则不一样，更多的是带有一般性特征，不仅是发达国家、发展中国家，甚至是落后国家都存在以民间借贷为主要表现形式的民间金融活动。它是主流金融体制之外而生的金融形式，是经济发展过程中自下而上发起的对自上而下的主流金融资金形式供给的一种有力补充方式。因此它比主流金融更具经济活力、良好竞争效应和更加反映市场的真实性。它的资金融通活动主要是私人资金的操作过程，产权是属于私人所有制，性质上是属于没有经过官方金融机构注册的，游离于金融监管之外的私人资金融通活动。而非正式金融活动包括正式金融主体和未注册的个人的半合法和不合法的各种交易形式。其主体包括经过正式注册的金融组织、机构和未经过正式注册的个人。由此看出，非正式金融的外延范畴要大于民间金融，民间金融是非正式金融活动中的一类。(2)民间金融与官办金融。随着国内学者对民间金融研究的不断深入，研究方法也逐渐从早期的直接移植国外研究经验转向结合鄂尔多斯地区国情特点的研究方式，对内涵认识也日益充实。如部分学者鉴于当时计划经济时期所有权体制的考虑，从经营权、产权关系界定民间金融内涵，指出民间金融主要是为民间经济活动融通资金的非公有制、非官方的资金运动。显而易见，在这个定义里，民间金融的相对方是官办金融。同时在此理论背景和政策之下，这一时期的民间金融所涵盖的范畴也相当宽泛，包括一切进行资金融通活动的私人借贷、合会、基金会、私人钱庄、地下钱庄和各种形式的集资等交易活动。为适应新的经济形式需要，给予民间金融健康的生存环境，国内学者意识到必须重新对其内涵界定进行修正。不再以官办金融的对立范畴提出来，而是以是否符合公司法和商业银行法的规定来判断是否属于民间金融，凡未经过工商行政部门注册登记的各种金融组织形式、金融行为、金融市场和金融主体都属于民间金融范畴。(3)民间金融与地下金融。之所以民间金融与地下金融会被讨论是否属于同一对象，源自于一则早年研究的实际情况使然，二则由于地下金融本身所表现出的不同形式和特点。早年学界对民间金融的研究一直处于不断探索阶段。同时，金融市场内存在的各种金融活动方式也有不同的划分标准。因此，人们通常也就将正式金融制度之外的各种金融活动统称为民间金融、地下金融、黑色金融、灰色金融、非正规金融或草根金融等称谓，并未做出清晰的区分。加之鄂尔多斯地区的地下钱庄隐蔽性极强，规模难以估计，内部运作了解也甚少，从而出现业务方面的多面性，有些地下钱庄主要经营非法买卖外汇、高利贷和洗黑钱等非法业务，其活动性质应划入非法金融活动范围。目前，有些学者对二者的区分在于认为民间金融是指社会自发产生的金融活动或金融组织，如私人之间拆借、企业之间不以商业票据为基础的拆借、互助基金组织、合会等，它是与银行、信用社、证券机构、保险机构等正规金融相对应的范畴，这种金融活动是经过有关部门许可或法律没有明确限制的，经常是打“擦边球”，钻国家政策的空 ，具有一定的创新性，对私营经济发展具有一定的支持作用。而地下金融则是地下金融活动和组织没有合法的身份，属于无牌照、无资质的信用机构，并处在隐蔽状态，如地下钱庄、高利贷等。这类金融活动可能是合理的，有市场需求，但法律禁止这类金融形态。2.鄂尔多斯地区民间金融内涵 鄂尔多斯地区民间金融的内涵鄂尔多斯地区民间金融内涵的演变与鄂尔多斯地区经济发展过程是一脉相承的，体现出鄂尔多斯地区经济各个不同时段的特点。早期改革开放时期激活了私营经济的潜力，也带来了民间金融的复兴与繁荣。但是由于当时并不存在与国外私有制形式相似的非正式金融一说，为了与当时经济背景相契合，学界普遍将民间金融界定为与官办所有制形式相对立金融活动。其后，在鄂尔多斯地区经济深入发展，金融体制改革大幕拉开之时，鄂尔多斯地区之前所沿用的民间金融内涵逐渐无法适用时代经济发展的需求，大量的民间金融活动形式都被否定，学界意识到必须寻找更为完善的内涵界定方法。于是结合市场经济的发展特点，一改传统的所有制研究视角，从法律角度出发进行界定，将其定义为未经过相关部门登记注册的所从事的各种资金融通活动的总和。这种内涵的研究视角和阐述的确体现出鄂尔多斯地区民间金融研究的不断进步与向金融全球化意识的靠近，但是仍然存在不足之处。 然而，通过对其认识脉络发展的梳理，发现虽然目前对鄂尔多斯地区民间金融内涵的界定仍然可能各执一词，但是其研究方法和认识程度已日渐深化和完善，逐渐体现出对其行为内在本质和市场经济发展规律的深刻把握。同时又因为存在国内外学者之间的多番交流，鄂尔多斯地区民间金融内涵的界定其实已经非常接近国外的非正式金融的内涵意义了。但是需要强调的一点是所谓接近并不必然代表等同，之前讨论中以证实依然存有异同之分，而民间金融本身的界定与其他相类似的行为界定就存在易混之处，如不加以仔细分析，极易出现偏差。民间借贷活动，一般具有以下五点特征：(1)民间金融的自发内生性民间金融的法律关系主要是指从事和参与民间金融相关业务的自然人、机构之间所发生的债权债务关系。 (2)游离于国家金融监管体系之外所谓游离于国家金融监管体系之外是指没有与之相对应的专门成熟的监管体系。(3)广泛存在于信贷市场。目前，鄂尔多斯地区民间金融的主要表现形态是以资金的融通活动为主，即一方主体是资金的殷实者，一方是资金的稀缺者，双方之间的交易或者通过银行等中介，或者以交易双方直接协商，最终达成以还本付息协议为特点的活动。(4)资金融通方式的多样化和表现形态的多层次鄂尔多斯地区民间金融的交易形式随着金融市场的深化呈现出多样化的特点。从传统的“一对一式”的不计息或低息的私人借贷逐渐过渡到“多对多”的互助会、储蓄会、民间集资，最后发展为具有间接信用特点的银根银背、私人钱庄、代办人、信贷代理机构、典当行等多种形式。(5)利率具有较大弹性。鄂尔多斯地区民间金融的利率指数通常以官方利率为基准，采用的是风险和交易费用加成的定价法，利率弹性较大，并呈现出区域性、分散性和层次性特点，这是由鄂尔多斯地区民间金融市场的区域分割性和交易方式多样化所决定的。随高利贷产生，虽然在目前的民间借贷中所占比重不大，却是民间金融活动中的典型化利率形式。高利率的合理性一直倍受争议，有些学者认为是资金贷方的剥削手段，有些认为是民间金融市场自我选择的结果。但根据目前金融发展的现状来看，高利率主要倾向于某些非法典当业、高利贷、非法标会和非法集资等活动中，这种高利率不利于经济发展，确有必要进行监管。(二)鄂尔多斯地区民间金融的产生关于鄂尔多斯地区民间金融的产生，学界各个学者结合自身研究领域的知识背景和需求从不同理论角度给出各种不同的解释和分析。而现实中，民间金融的存在是与各地区的经济发展水平、经济政策、各级政府对金融的管制程度和社会文化背景息息相关。鄂尔多斯地区民间金融实质是在保持国有经济绝对主导地位的同时促进非国有经济发展。据实证调查，国有银行70%的贷款资金都补贴于国有经济成分，而非国有经济部门所能获得贷款额度和机会确实少之又少。虽然以乡镇企业、私营经济和外资企业为代表的非国有经济在改革开放的30多年里对于打破国有经济的垄断地位、促进市场的竞争力度、培育市场经济主体和扩大生产就业方面作出了巨大贡献，但是由于鄂尔多斯地区一直潜在存在金融压抑制度下的所有制和规模歧视、偏见，造成在信贷市场和资本股票市场上的信贷配给偏好和荀刻蹄选机制，使之本来就不丰实的资本市场更多资源流向政府所偏爱的国有金融部门，非国有部门所获资源有限，更加不可能获取与国有经济部门相匹配的资源。因此，为寻求自身的经济发展和弥补巨大资金缺口，非国有经济部门在依靠自身内源资金之外另寻求外源性民间金融的支持，自然也必定促进市场中民间金融相关制度安排的产生和发展。 民间金融的存在弥补了国有金融体系的不足，促进了该区融资市场化。民间融资按照市场化原则对资金进行定价，使资金流向效率更高的行业、部门和企业，提高该地区民间资金从储蓄到投资的转化效率。规范民间金融，使其发挥积极作用，在一定程度上缓解资金供需矛盾，使得过去鄂尔多斯地区企业因资金短缺而停产、半停产的现象大幅度减少。民间融资成为银行资金供给的重要补充大大缓减了银行放贷的压力起到支持创业投资的重要作用。同时，除了上述经济改革过程之中所产生的所有制偏好原因之外，也必须要关注另外一个推动因素，即经济发展不平衡特点所引致的资金短缺问题。由于历史原因，鄂尔多斯地区的经济结构呈现出城乡之间经济发展差异、传统农业和现代工业同时并存格局。煤炭产业是鄂尔多斯发展的重点项目，此过程中则必然受到有限资金与赶超时目标实现之间的矛盾，政府为解决此矛盾便采用集权配给政策，将所有聚集的资金投入煤炭业，此举的后果之一便是拉开了城乡之间的差距。虽说在后来经济改革之中有缩小差距之效果显现，但是随着改革向城市转移的深入，反而使得农村经济发展速度滞后，城乡之间的经济收入差距颇大，尤其在金融支持方面更是缺失，资金需求无法得以满足，不得不依靠基于自身内在的人缘、地缘等优势，开展民间金融的自我援助金融活动。(三)鄂尔多斯地区民间金融的主要形态民间集资形式在鄂尔多斯地区相当盛行，它是民间金融的初始形态，也创造出合作制和股份制的萌芽，对鄂尔多斯地区居民金融意识的觉醒发挥过重要的作用。一般而言，集资按用途形式分为生产性集资、公益性集资、互助合作办福利集资等，另也包括以劳带资、人股投资、专项集资、联营集资和临时集资等。实际生活中的集资现象主要表现在以民营企业为主要发起人，以还本付息为条件向社会不特定对象或者向企业内部员工进行有偿集资的方式。特别是近几年，鄂尔多斯地区非国有经济迅猛发展，民间集资方式更是活跃，不仅解决了中小型企业在购置先进技术设备时的资金短缺问题，也为企业扩大规模提供了资金来源。同时，由于鄂尔多斯地区民间集资方式具有资金总额较大、期限较长和利率较高等特点，集资者容易受规模集资的诱惑而盲目的提高利率，投资者则在信息极有可能不是很充分的情况下加入风险项目行列。一旦缺乏法律规范引导就容易引致利息成本增加，偿债负担加重，投资权益受损和资金偿付风险。更为严重的是，社会中有些人利用民间集资的方式进行资金诈骗，使信贷市场出现信用危机，严重干扰了金融市场的正常秩序，这些现状也更加剧了民间集资行为在鄂尔多斯地区被列入禁止的行为倾向。通常而言，在鄂尔多斯地区所指的地下钱庄是指未经过国家金融监管部门的批准，为谋取非法利益擅自从事类似于非法吸收资金并放高利贷、洗钱等一类的非法金融业务的非法金融机构。地下钱庄的非法经营行为严重扰乱了鄂尔多斯地区金融市场的秩序，甚至威胁到了鄂尔多斯地区的经济发展安全。本文所指的私人钱庄则是在法律规定的合法利率范围内从事经营借贷行为和储蓄业务的民间金融主体，是符合金融市场发展规律和有益于提供经济发展资金支持的金融组织形式。但是鄂尔多斯的私人钱庄是未经过国家金融监管机关批准的，所以它不能吸收任何个人与组织的存款。(四)鄂尔多斯地区民间经融与经济发展1.鄂尔多斯地区民间经融与中小企业据鄂尔多斯市工商部门统计数据显示，截止2016年6月全市注册的民间融资公司共有500家， 其中投资公司252家，注册资金103.87亿元；担保公司116家，注册资金96.23亿元；取得典当经营 许可证的典当行69家，分支机构99家，注册资金5.08亿元；委托寄卖商行46家，注册资金4099. 46 万元。截至2016年6月，全市注册的民间借贷机构有538家，注册资金92亿元，其中投资公司 330家，担保公司128家，委托寄卖68家、典当12家。此外，还有不挂牌的分散在民间的大量有组织、无组织的借贷、融资活动。鄂尔多斯市民间融资的资金主要来源于民间闲散资金、企业富余资金、外地流入资金及从银行 贷出的低息贷款等。民间资金究竟有多少无法统计，据调查，注册机构一般放贷量是注册资金的3 -5倍，而没有注册的民间资金放贷量比注册的还要多。鄂尔多斯各类融资公司的投资总量约为92 亿一146亿元，据说这只是一个保守数字，没有包括地下钱庄的投资总量。据估计，民间一年的资金流动量在800亿元以上。鄂尔多斯市的许多人将存在国有银行和用于炒股的资金几乎全部交于借贷公司放贷，以获取高额回报。在鄂尔多斯市东胜区最繁华的伊金霍洛西街，一家规模不大的投资公司与中国农业银行营业所并肩而立。这样的投资公司往往只有1个人，或者，再加个店员。投资公司里面装修考究，多数里面还会放一只碧玉做的貔貅”，意为招财进宝。据鄂 尔多斯市工商局统计，这样的投资公司注册数量约为500多家，担保公司和典当行合计 将近200家。还有一些没有注册的黑公司”，总体数量不下1000家。有行业人士认为，鄂尔多斯 各类民间金融机构注册资本约400亿元，但是能调动的资金却在4倍以上。鄂尔多斯地区改变传统的计划经济模式，近年以来，中小企业便成经济飞速发展的主力军，在扩大就业、增加进出口贸易和技术创新中发挥着不可估量的作用。特别是乡镇企业、个体私营企业的迅猛发展态势和强劲的活力，对加速企业改革进程，促使要素配置趋向于市场机制化具有重大意义。因此，从发展层面而言，鄂尔多斯地区中小企业是计划经济向市场经济转轨时期进行体制创新和积累经验的最佳场所。鄂尔多斯地区政府在对经济发展进行深度调控的过程之中也充分意识到其优越性，并制定了大量相应的促进中小型企业健康成长的宏观政策扶持方案。但是依据目前相关的经济数据显示，鄂尔多斯地区中小型企业仍然面临发展的瓶颈阶段，制约条件来自于长年困扰中小企业的融资困难问题，并且随着鄂尔多斯地区对金融机构监管强度加大、国有商业银行的经营方式转变、农村信用社角色的转换，以及鄂尔多斯地区对金融公有制产权的偏好和政府自身利益效应函数的追求，使得现阶段鄂尔多斯地区中小型企业融资困境表现的尤为突出，而为中小型企业提供全面金融支持的服务体系却尚未完全建立，造成资金供需之间出现严重失衡。因此，为了寻求自身长远发展，中小型企业融资通常采用内源和外源相结合的方式。当内源融资无法满足要求时，企业就会选择外源融资。而外源融资又包括直接融资和间接融资，直接融资主要是以股权和债券方式融资，其特点是投资者与资金使用者之间信息较为对称和充分，能有效弥补信用风险问题，但是此种方式是以个体信用为基础，只能在小范围的小额度的适用，无法满足企业发展所需的庞大资金量。由此，间接性外源融资成为了企业主要的资金来源方式。而正如之前所言，在正规金融体系之下，国有金融机构出于自身各种利益的考量无法提供与中小型企业所需的资金对称供给。面对如此困局，民间金融的出现无疑为中小型企业雪中送炭。它以信息成本优势在一定程度上解决了中小企业信息不透明的障碍，民间金融参与主体通过与当地企业的长期合作过程中，提高了对借贷企业的经营能力、还款能力和品质的题别，减低信息交易成本，有助于减少贷款的监督成本;以信用约束优势在一定程度上解决了中小企业道德和逆向选择行为，借贷的参与双方均是基于当地的熟人熟事环境，经济活动中渗入信用交易的经济性，违约成本大于守约成本，借贷企业不敢轻易冒险;以操作程序简捷、交易成本较低优势在一定程度上有效解决了企业缺乏贷款抵押品的现实，增加了资金的可获得性.鄂尔多斯市民间融资资金主要来源于民间闲散资金、企业富余资金、外地流入资金及从银行贷出的低息贷款等。据有关统计：注册机构的投资总量一般为注册资金的3到5倍，而没有注册的民间资金放贷量比注册的还要多，照此推算，民间信贷投资总量应在92亿元到146亿元之间。据中国人民银行鄂尔多斯市支行调查显示，不少公司吸收民间闲散资金用于放贷的资金占其全部资金来源的70。据调查鄂尔多斯以担保、投资、典当和委托寄卖为名的各类企业吸收公众资金的利率月息一般在1015之间，最高达20，且期限灵活、可随时存取，也可长期融资，办理手续简单，除个人担保外一般均为信用融资。而以投资、担保、典当和委托寄卖为名的各类企业对外融出资金利率月息一般在2535之间，最高甚至达到50，期限通常为3个月左右，这一利率水平超出了人民银行公布的金融机构同期基准贷款利率的4倍左右，属高利贷行为。2.鄂尔多斯地区民间金融与农村经济鄂尔多斯地区经济发展的不平衡和二元结构的特点使得地区之间经济差距较大，特别是农村和城市之间的经济差距尤为明显，农村经济的发展一直处于鄂尔多斯地区经济发展中的薄弱环节。因此，鄂尔多斯地区政府为获取支持农村经济发展的强大资金支持，继续沿用强制性构建和培育国有金融体系方式铺设农村金融体系网络。政府以政策指导方式将四大国有银行的网点覆盖整个农村区域，最大化吸取农村地区的存款以集中闲散资金进行农村基础建设，发放农村贷款业务以支持农村个体或集体经济发展需要。对此，就其政府宏观政策设定的初衷而言本是无可厚非，但实际行动之中缺乏考虑农村的现实情况和经济成本问题。鄂尔多斯地区农村地区分布广而散，资金需求主体是农民和乡镇企业，资金需求具有形式灵活和资金额度偏小要求，这与为工业和商贸服务的企业大额度资金量需求相区别。从而造成正规金融的金融供给与农村经济主体实际需求不相符合，诸如对贷款抵押物要求甚高、依然对农村贷款设定上限、单纯发放短期生产性贷款等国有银行非农化现象，使得广设银行网点而带来行政成本和交易成本剧增，一些地区的分支网点从一开始就处于亏损的状态，并未显现出对农村经济的资金支持作用。随后，为改善农村金融毫无起色的局面，国有商业银行进行商业化改革，将大量网点从县域基层撤出，贷款权也随之上收，行动的巨大反差陆然使得农村金融体系又回到了真空状态。而留以待命并起到代替金融角色作用的农村信用社自建国以来进行多次深化改革之后仍未真实体现出本身合作制的特点，行政色彩相当浓重，造成信用社服务对象错位，成为政府利益的需要，并非农村经济主体利益的需要。官方金融机构的存在与发展并未实现政府最初设定的增加农村经济主体资金供给的愿望，反而变成从农村抽取了大量货币转移到发达地区进行工业化建设的结果，农村金融发展也沦落为城市经济发展的牺牲品。此时，鄂尔多斯地区民间金融的存在与发展则弥补了由资源的稀缺性所引起的金融机构信贷不足与交易成本过高的问题，增加了农村资金总量扩充、加速了资金流动，优化了农村资金的调配，缓解了农村金融资源供给不平衡状态，有效解决了农户和乡镇企业的资金需求的多样性与复杂性，填补了农村资金的巨大缺口。3.鄂尔多斯地区民间金融与地方信用体系建立鄂尔多斯地区民间金融与地方信用体系建立信用是以偿本付息为条件的价值运动的特殊形式，它是基于经济人最基本的可信赖的社会经济地位为基础所进行的有关经济活动。马克思曾在资本论中指出在生产者和商人之间进行的商品预付和货币转化过程之中，商业信用机制便会应然而生，并会带动银行信用机制的出现。马歇尔经济学家在货币、信用和商业中也对资本主义以前的信用及资本主义时代信用分别作出了考察，并且就两者之间信用体系的区别加以分析，最后还指出资本主义初期发放信贷的商人经过对社会信用的积累，并随着商业资本向工业资本的转变，信用体系也开始转变，最后它们走向了现代银行。因此可以看出，商业信用是整个信用经济活动的基础，并以此形成一系列相关的社会经济信用体系。同时这种信用体系的发展也并不是一层不变的，而是随着时代特点的不同表现出不同的信用体系特点。对于发展中国家的信用体系而言，经济制度发展的不完善所带来的经济不平衡以及本国国情的特点，使得呈现出与发达国家不同的模式，从而在进行相关信用体系的分析时必须特别关注经济发展的差异性所带来的信用体系的差异性。鄂尔多斯地区经济发展基础不同于西方国家市场化根基，早年处于计划经济时期，信用体系是以政府信用方式为主。随后市场经济制度确定，信用体系逐渐发生变化，而新的信用体系又未完全形成，造成转轨过程之中整个社会的信用体系过度和衔接不协调问题，信用市场一片混乱，亟待需要尽快完善鄂尔多斯地区信用体制。然而，基于鄂尔多斯地区经济发展不平衡和二元结构的特点，若要建立全国性的信用体系，绝不能忽视鄂尔多斯地区信用体系的基础地方个人信用体系的建立，这点也与信用体系自下而上的产生方式是相契合的。因此，为了顺利进行市场经济的建设，鄂尔多斯地区新信用体系的建立除了需要政府必须适时转换角色，尽快打破以政府信用为主的模式之外，也要考虑到地方经济发展的特点，只有两者相结合才能有效建立适应于鄂尔多斯地区市场经济建设的全国范围内信用体系。但是，由于鄂尔多斯地区经济发展不平衡，经济水平差异性较大，在其金融活动中更是突显出与发达国家的经济信用体系相区别的特点，各自形成独有的信用模式差异性特点。这表现于落后地区的信用方式建立可能更具地方传统习俗性，人的主体信用属性较为更强，发达地区的信用方式则更具现代金融经济性，即以财产属性的信用的物化和可鉴别性为主要特征的法律制度。由此，种种经济上的差异性引致信用市场的冲突与协调性问题更加突出，出现正式金融信用方式可能很难融入农村传统的信用方式，落后地区的信用方式也无法使用发达地区的信用方式，进一步造成全国信用市场的割裂和难以相协调。所以，在市场经济条件下，必须重新审慎各个地区小范围信用特点的差别，不能强行将现代金融信用方式强加于那些不适用的小范围地区，不能漠视渗透于鄂尔多斯地区经济发展之中的独特的几千年伦理文化，只注重于现代金融经济信用方式。因而，现代信用体系模式的建立可釆取信用差异性弥补方式。而民间金融的存在与发展则有效的整合了符合市场化的信用体系资源协调性。以特殊的社会嵌入性概念和基于特殊的信任主义的关联博弈为信用基础，使经济主体经过交易域和社会交换中的关联博弈的特殊声誉机制的重复博弈过程，促使每个经济主体在融入经济活动之中必须进行经济成本和人际关系成本的双重考虑。民间金融提供的信用方式不仅保留了传统的信用基础，又超越传统的信用理念，有效的为某些无法融入现代市场金融运作方式的经济地区提供了一个平台和空间，以及提供了一种现代金融体系逐渐渗透那些无法触及的地区的尝试性途径。二、鄂尔多斯地区民间金融的法制化要求鄂尔多斯地区经济发展模式已经进入转型期的攻坚阶段，经济的高速发展促使市场中的各方经济利益主体逐利性的追求趋向于更迫切，民间金融主体也势必会为满足自身利益最大化而极易弃社会责任和自我约束于不顾陷入风险危机之中，使得风险的类型和程度也不断出现新的变化与特点。因此，如何在遵循民间金融发展内在客观规律的前提之下，以其行为规范化的引导实现民间金融市场的资源合理开发利用，保障民间金融优越性的最大发挥成为必须要思考的问题。在此民间金融的规范发展不仅强调的是民间金融的存在性，更着重于强调民间金融主体行为的合法性和交易形式的合规性，以此促进整个金融市场的良性循环。(一)鄂尔多斯地区民间金融法制化的现实因应1.社会负面影响的案例分析石小红案石小红曾是一名纺织女工，案发时为鄂尔多斯市凯信至诚商贸有限公司董事长。从2006年开始涉足高利贷行业，因为人仗义、守信用，成为圈子里的一块“金字招牌”。从2006年底起的3年里，她以2.5%至4.5%不等的月利率，累计吸收民间资金7.4亿多元，案发后能够追回的仅为3.41亿元。据警方提供的信息，在吸金的高峰期，她一天竟支付利息200多万。祁有庆案在祁有庆的名片上，他是鄂尔多斯市金亿泰汽贸担保公司、金胜达投资“创业”有限责任公司和德佰隆担保公司等3家公司的总经理，其业务范围涵盖房地产投资、汽车、煤炭业、纺织业、建筑业、公路、桥梁投资及水资源投资。祁有庆因为非法吸收存款在2011年4月底被警方控制，办公地点被关闭。当时坊间相传，祁有庆在此揽收了本金约为3.5亿元的民间借贷。警方随即提供的吸存额至少是1亿多元。王福金案2011年9月下旬，鄂尔多斯市中富房地产开发责任有限公司法定代表人王福金高利贷炒楼失败在一间厕所上吊自杀。有消息称，如果王不选择自杀，他将要面对的是月息高达3%、总额2.63亿元的贷款，共有372个债权人。也就是说，每个月他光利息就要支付789万元。王福金身份特别，在进入房地产前，曾担任鄂尔多斯中院经济庭庭长和东胜区法院院长。苏叶女案继石小红案后，苏叶女案成为鄂尔多斯近年来数额最大的非法吸收公众存款案件。案件嫌疑人苏叶女在短短一年的时间里，通过民间借贷，贷得近10亿元资金，债权人多达数千。警方2011年10月公布的数据里包含复利带来的金额，除去月息3分利之后，总额最多有6亿元，统计的报案人数达307人。案发前，只有小学文化的苏叶女名下的企业有6家，涉足美容、养生、物流、饮食等行业。白昊案鄂尔多斯市乌金煤业有限责任公司，成立于2008年3月，并垮区域、跨行业注册成立了吉泰路桥公司、昊达投资公司、乌金煤业国际大酒店、新源供热公司、聚野焦电联产公司、汇通小额贷款公司、伊旗旅游生态园及煤矿等多处实体。公司总注册资本3.3亿元人民币。白昊为总公司董事长兼总经理，公司法人。公司地址位于鄂尔多斯市东胜区伊化北路9号街坊。昊达公司隶属乌金煤业有限责任公司，经理高源（系白昊妻舅），该公司是专门从事天使投资的管理公司。公司地址位于鄂尔多斯市伊旗上湾镇。昊达公司从成立开始以3%的月息向社会公开融资。借款约定：5万元起借，上不封顶。结息方式：50万元以下3个月结息一次；50万元以上（含50万元）一个月结息一次。借期满6个月可领取本金。由于乌金煤业成立当时确实红极一时，公司办公室的墙上挂满了各级政府签发的有关批文和证照，公司的网页、宣传画册也是图文并茂吸引了广大顾客，3%的高利更是很大的诱惑。所以，自2008年3月成立至2011年8月的三年多时间里，涉及到内蒙鄂尔多斯和陕西榆林两市的大部分旗县及周边地区，各阶层人士蜂踊地为昊达公司出借资金。截止2011年12月10日，乌金煤业公司自己公布的借款数额为17.2亿元。但我们根据昊达10月份之前正常结息的情况估算，昊达融资至少在20亿元以上，为昊达借款的人数也估计在三千人以上。进入10月份，公司以资金断链为由停止了结息返本，顷刻间引起众多出借人的高度恐慌，很多人这时才意到这是为了3%的月息，换来的一杯难以下咽的苦酒。开始每天有上千人集聚在昊达公司门前讨债，后来也有好多人几次去鄂尔多斯市政府上访。但乌金煤业和市政府都没有实质性的答复和解决方案。只是从12月23日开始进行根本无需的债权人出借信息登记，据说要100个工作日才能完成登记。昊达向民间借款涉及的人多、面广、数额巨大，它不仅是尔多斯市的一个大案，也可能成全国的一个惊天大案。很大一部分借款人家庭出现了不可预想的恶果，也引发了局部的金融秩序不安定。2.现实例证之启示作为一个以资源起家的城市，鄂尔多斯人经历了令人咋舌的财富快速积累的过程。大规模的城市拆迁和地下煤层，让这个中国内蒙并不起眼的城市人均GDP一举超过了香港。然而，这种资源带来的暴富过程与产业结构的变迁以及财富的投资途径却是脱节的。人均GDP远超国内所有发达城市的鄂尔多斯市，第三产业的比重却只有30%多，属于典型的“开着路虎去放羊”的产业与财富倒挂的模式。在产业落后，特别是金融业欠发达的情况下，累积的财富大多进入到当地的房地产领域。用一句话概括这一过程，即是将地下的煤转变为财富，然后存入地上的存钱罐那些永远也不开灯的房子。而开发房地产的资金来源，80%依赖的不是银行信贷资金，而是当地极其活跃的民间借贷市场。一般城市银行的信贷总额为当地上一年GDP的130%，但鄂尔多斯2010年末全市金融机构各项贷款余额只有同期GDP的50%。根据鄂尔多斯官方调研的数据，目前该市民间借贷资金的规模应在1000亿元以上，利率为月息2分-3分（2%-3%）之间。而且，在今年紧缩的货币政策背景下，这样的数据显然不能说明鄂尔多斯民间借贷的火爆情况。根据当地一些企业和媒体人士的保守估计，民间借贷的规模应该在2000亿元以上，而最高的年利息在60%以上。这样，民间借贷与房地产之间就形成了泡沫和风险的互动。在鄂尔多斯的东盛区和康巴什，到处可见正在建设中的成片楼房。2011年至今，鄂尔多斯房地产计划新开工面积达1300万平米，施工总量达2300万平米，完成投资450亿元，计划销售商品住宅面积达1200万平米。这对于一个总人口仅有160万的城市而言，这样的建设速度和规模意味着，在外来移民比例并不大的情况下，当地人将至少拥有人均10套以上的房子，而这些房子又是以高息的民间借贷支撑的，一旦房地产泡沫破灭，风险的多米诺骨牌将砸倒游戏的所有参与者。从基本的逻辑而言，鄂尔多斯由民间信贷推动的房地产发展的模式蕴藏的风险无疑是巨大的。特别是，鄂尔多斯的民间借贷，由于缺乏江浙一带民间资本的金融和信用文化，民间借贷的信用风险无处不在，借贷者之间守信的潜规则并没有成为大家公认的生存逻辑。加上产业结构本身，特别是主流的金融业的落后，从而使得鄂尔多斯的民间借贷的赌博意味更浓。当地政府多次表示要规范民间借贷，但只要看看当地金融结构的短缺，就会发现，民间借贷不仅无法消除，反而成为当地很多产业，包括中小企业最重要的资金来源。目前鄂尔多斯的资金供给在制度设计上呈现一种难以自圆其说的扭曲状态：一是正式的金融机构奇缺。在鄂尔多斯经济发展的同时，金融业却没有同步发展，除了中、农、工建四家国有银行之外，股份制银行和外资银行少之又少，根本无法承担为经济发展提供资金的基本义务；另一方面，为经济发展真正提供资金的民间借贷，却处于非法的地位，蕴藏着很大的制度风险。至于资本市场的建设，则更是一片空白。如果说鄂尔多斯的人均GDP已经达到发达国家的水准的话，不客气地说，其金融业仍然处于草原放牧的最不发达状态。当然，这和中国金融业整体短缺不无关系。以中美两国金融的数据为例，目前，中国的GDP是美国的40%，而在美国，以银行命名的机构有8500多家，而我国称之为银行的机构只有300多家，美国是我们的30多倍。也就是说，中国金融机构总体上并不能支持实体经济的发展。而这样的短缺状况，在鄂尔多斯只是表现得更加突出而已。(二)鄂尔多斯地区民间金融法制化的应然要求1.鄂尔多斯地区民间金融的合法化追求鄂尔多斯民间融资依托中介进行，是否合法在法律上较难定性，是否为非法集资或是否属于地下钱庄很难界定。如要认定其合法，又有向公众吸收存款的嫌疑。如要认定非法吸收公众存款，又存在两个难点：首先是否针对不特定公众。鄂尔多斯民间融资主要是在亲戚朋友之间进，资金的融出者、融入者都有特定交易对象和范围。其次是否为借贷关系。大部分资金融出者认为自己是进行投资而非借贷。尽管国务院已明确由对非法集资的查处、认定、取缔和相关的组织协调工作由银监会负责，但对于如何审批社会集资、审批的标准及对非法集资认定的依据等问题，仍没有从法律层面予以解决。当前，房地产业、煤炭产业是鄂尔多斯民间金融资金融通的两个重要出口，而房地产业在近几年高速发展，泡沫化倾向较为严重。2011年鄂尔多斯房地产开发投资额首次超过百亿元，达146亿元，而2013年则达到458亿元，年均递增46%，超过全国平均水平20个百分点，其投资资金来源的50左右来自于民间借贷。2011年年中为回应媒体鄂尔多斯户均10套房的说法，鄂尔多斯官方的说法是户均1.35套，而在东胜、康巴什核心城区户均套数要高于这一数据。房地产业是较为典型的周期性行业，在经济下滑期存在较大风险。在波动的经济周期中，资金链一旦断裂，极有可能出现连锁反应波及地区金融秩序的稳定。 目前鄂尔多斯市民间借贷机构处于监管失控的状态，民间金融业务由多个部门登记管理，且这些部门仅仅履行市场准入管理，对于民间借贷机构业务合规性的监管力度、深度不足，管理体制没有理顺，机构经由审批之后，相关单位监管却跟不上，致使有些机构超范围经营。如：对典当行的监管职责，主要由商务部门承担，但因典当行属特殊行业，其设立还需要得到公安部门的批准、投资公司只需在工商部门进行注册登记，其业务运营却没有管理部门、担保公司由经济管理委员会管理、属特种行业的委托寄卖行，设立需经公安部门的批准后到工商局注册登记，也缺乏真正的管理部门。民间融资多有自发性和隐蔽性，其经营活动和收益游离于国家的监督管理之外，缺乏合法的组织管理机构，很容易引发债务纠纷，也极易形成非法集资。货币管理监管部门承担着维护金融稳定的重任，民间金融缺乏监管，增加了社会不稳定因素，加重了货币管理监管部门维护稳定的压力。民间融资所引发的社会问题必然影响和牵动正规金融的发展，最终将对货币政策产生影响。目前，税务部门对从事民间融资的机构进行征收主要采取定额征收的管理办法，首先，税务机关难以根据民间融资的业务量准确核定税额，其次，按照这种办法税务机关只能收缴已在工商部门注册的公司的税款，而对一些未在工商部门注册的机构但从事民间融资但、个人则无法征收，造成税收流失；还一些机构在许可经营范围之外从事民间融资活动，其借贷行为具有隐蔽性，实质上形成偷税；民间融资机构非法吸收公众存款，也导致了储蓄利息所得税流失。目前，我国依然是维持垄断信用制度，国有银行有国家信用体系作为保证，而民间金融不仅没有国家信用作担保，而且缺少最基本的法律规范和法律保证，民间金融的利率水涨船高，甚至高于绝大部分中小企业赢利水平，企业面临着短期必须偿还债务以及债务利息负担重的双重压力。所以，企业为获得高利润，将资金投入到高风险高收益的投机领域，而放弃对实体经济的投入。这类民间金融的高利率不利于企业长期稳定发展。一旦企业经营出现问题或投资出现较严重损失，难以偿还债务，就可能出现“借新债还旧债，拆东墙补西墙”的情况，就会陷入资金恶性循环。鄂尔多斯地区甚至出现民间金融利率的暴利化，据鄂尔多斯地区粗略统计，超高利贷的发生率达到了25。每天每万元收取利息200元300元不等，折合成月利率为6090，一些中小企业由于资金链短缺，不得而已通过民间借贷的暴力运作模式，但是这只会使企业的运作成本增加、抵抗风险能力更加脆弱，严重会导致企业破产，甚至连锁影响到整个金融市场的稳定。2.民间金融组织法制化的优点赋予民间金融组织合法的身份，可以使其更多的自主经济行动权，在生产、分配、消费和交换的各个环节中以法律确认的权利主体身份进行金融活动，享受支配和使用资金自由的权利、投融资自由的权利、分配资金经营盈利的自由权利。予以法律制度内的合法地位的确认，将主体的自由意志化为普遍的权利时会减少来自金融垄断权力中心对经济主体自由的干涉和强制性规范的束缚，增加民间金融经济主体行为的未来可预期指导，保障民间金融活动的可持续性，从而促进金融市场自由竞争机制的形成以降低市场交易成本，建立高效市场经济。同时，这种自由决不是以牺牲他人合法经济幸福和违反经济制度为代价，相反，是保障他人更多的经济机会和普遍社会利益前提下实现自我经济利益追求。所以，民间金融组织合法的经济自由权利的边际和范围必须以法律形式界定明确，法律确认合法权利的同时规定义务，避免没有外力约束的情况下民间金融组织过度自由发展而导致的系统混乱状态，造成资金市场的恶性竞争和过度流通、分配。而从另一层面而言，法律监督自由也并不是僵硬标准化，而是从社会人性价值取向出发进行考量，一项不受干预的否定性自由，有时候同实现某人的个人能力和社会能力的肯定性自由发生不可调和的冲突。民间金融自身发展所有形态而言，无所谓是“黑色金融”“灰色金融”或是其他新的形式，都是自身社会性环境自由化适应结果，但当进行民间金融合法化，法制化边界选择时，一项有关将不利于市场经济发展的“黑色金融