亚洲基金会项目.pdf

亚 洲 基 金 会 项 目 性别敏感预算 女性民工预算项目 背景研究 亚 洲 基 金 会 项 目 性别敏感预算 女性民工预算项目 背景研究 中国县级预算体制及财政支出比较分析 中国县级预算体制及财政支出比较分析 第二阶段四个调研县总结报告 初稿 第二阶段四个调研县总结报告 初稿 王小林 王小林 中国国际扶贫中心 中国国际扶贫中心 2009 年 11 月 5 日 2009 年 11 月 5 日 第二阶段研究组 第二阶段研究组 负责人 负责人 王小林 中国国际扶贫中心 副研究员 参加人 参加人 徐丽萍 北京师范大学 博士研究生 李香萍 北京师范大学 硕士研究生 目 录 1 调研县的经济社会状况比较 4 1 1 就业结构及产业结构 5 1 2 农民工基本情况 6 2 调研县财政体制及预算编制比较分析 7 2 1 县财政体制 8 2 1 1 省市对县的财政体制 8 2 1 2 县对乡的财政体制 8 2 2 调研县预算编制及执行过程 9 2 2 1 县财政收入预算编制 9 2 2 2 县财政支出预算编制及执行 10 3 调研县财政收支状况比较分析 10 3 1 财政收入状况 10 3 2 财政支出状况 11 4 调研县农民工专项项目支出比较分析 12 4 1 农民工输出地的专项项目支出 12 4 2 农民工输入地的专项项目支出 13 为了深入了解女性民工输入和输出地的财政预算体制 与女性民工相关的 公共财政支出和公共服务 以及输入和输出地女性民工对政府公共服务的需求和 评价 课题组于 2009 年 5 9 月 对河南省武陟县 四川省黑水县 浙江省瑞安 市和江苏省如皋市等四个县 市进行了实地调研 其中黑水县和武陟县作为女性 民工输出地 瑞安市和如皋市作为女性民工输入地 调研主要访谈了县财政局 发展改革委员会 劳动和社会保障局 扶贫办等政府部门 本报告将对四个县的 财政体制和财政支出情况进行比较分析 1 调研县的经济社会状况比较 本次调研的四个县包括河南省武陟县 四川省黑水县 浙江省瑞安市和江苏 省如皋市 表 1 表明了四个县的经济社会发展状况 武陟县位于河南省西北部 全县面积 832 平方公里 辖 7 镇 7 乡 367 个 行政村 综合经济实力位居全省 108 个县 市 第 24 位 武陟县人民政府网站 2008 年全县 GDP151 亿元 财政收入 4 2 亿元 城镇居民可支配收入 11 595 元 农民人均纯收入 5 928 元 城乡居民收入差距 2 0 1 黑水县隶属于阿坝藏族羌族自治州 位于青藏高原东南缘 四川西北部 由 于受特大地震灾害和全球金融危机的影响 2008 年阿坝州国民经济主要指标大 幅度下降 2008 年全州实现 GDP 75 6 亿元 同比下降 35 7 地方财政一般 预算收入 4 2 亿元 比 2007 年下降 52 2 2008 年城镇居民人均可支配收入 11 829 元 农民人均纯收入 2 555 元 城乡居民收入差距为 4 6 1 瑞安市为中华人民共和国一个县级市 隶属于地级温州市 位于浙江东南沿 海 瑞安市 1987 年被国务院确定为首批 14 个沿海经济开发区之一 为全国农 村综合经济实力百强县 市 之一 浙江省小康县 市 浙江省重要的现代工 贸城市和历史文化名城 瑞安陆域面积 1 271 平方公里 海域面积 3 060 平方公 里 辖 12 个镇 19 个乡 6 个街道 户籍人口 117 52 万人 2008 年全市实现 生产总值 368 16 亿元 全国县域经济百强县第 21 位 财政总收入 46 3 亿元 其中地方财政收入 23 97 亿元 城镇居民人均可支配收入 25 949 元 农村居民 人均纯收入 10 332 元 城乡居民收入差距 2 5 1 如皋市位于长江 黄海的 T 型交汇处 紧邻上海 总面积 1 477 平方公 里 辖 23 个镇 2 个开发区 332 个村 总人口 145 万 是全国县域经济基本 竞争力百强县 江苏沿江开发的 15 个重点县 市 之一 如皋拥有 48 公里的 长江岸线 地理资源得天独厚 2008 年全县 GDP280 亿元 增长 20 增幅居 南通六县 市 前列 2008 年 完成财政收入 39 11 亿元 城镇居民人均可支 配收入 16 000 元 农民人均纯收入 7 006 元 城乡居民收入入差距 2 3 1 1 1 就业结构及产业结构 2007 年武陟县国民生产总值 128 3 亿元 其中第一产业 第二产业 第三 产业增加值分别为 17 亿元 81 亿元和 30 3 亿元 三次产业结构由上年的 15 59 4 25 6 变化为 13 2 63 2 23 6 见表 1 因此 从人口结构来看 武陟 县是典型的农业社会 而从产业结构来看 则是典型的工业社会 说明 武陟县 城市化进程明显慢于工业化进程 与城市化进程缓慢相对应的是服务业发展滞 后 2007 年 黑水县 GDP 49 366 万元 三次产业结构为 19 0 56 5 24 4 黑水县人均 GDP 8 371 元 低于阿坝州的平均水平 11 725 元 在阿坝州的 13 个县中居第 7 位 2007 年阿坝州国内生产总值 105 1 亿元 其中第一 第二 和第三产业增加值分别为 19 6 亿元 45 4 亿元和 40 2 亿元 三次产业增加值占 国内生产总值的比例为 18 6 43 2 38 2 瑞安市 2008 年三次产业结构比例为 3 3 53 43 7 从三次产业的发展速度来 看 2008 年第一 第二 第三产业的增加值分别比 2007 年增长 3 3 5 2 11 6 2008 年受金融危机影响 以制造业为主的瑞安工业经济受到严重影响 增幅明显放慢 但是 第三产业的发展仍保持较快的增长速度 近几年瑞安市政 府主要集中于现代服务业的培育和发展 在政府鼓励 退二进三 的产业政策和 财政政策指导下 2009 年上半年 第三产业的产值比例已经超过第二产业 2008 年如皋县 GDP280 亿元 增长 20 增幅居南通六县 市 前列 其 中 一产增加值 27 3 亿元 二产增加值 156 7 亿元 三产增加值 96 亿元 产业 结构比例为 9 75 55 95 34 3 GDP 总量在全省 52 个县 市 中居第 15 位 由 于耕地面积的限制 如皋市积极发展二 三产业 以二 三产业带动经济发展和 转移农村劳动人口 表表 1 四个县的经济社会状况比较四个县的经济社会状况比较 武陟县 黑水县 瑞安市 如皋市 地理 及行 政区 地理位置 河南省西北 部 焦作市 的南大门 四川省西北 部 隶属于温州 市 位于浙江 东南沿海 长江 黄海的 T 型交汇 处 紧邻上海 面积 832 平方公 里 84 242 平 方公里 1271 平方公 里 1477 平方公里 划 行政区划 辖7镇7乡 367 个行政 村 13 县 224 个乡镇 1 351 个行 政村 辖 12 个镇 19 个乡 6 个 街道 辖 23 个镇 2 个开发区 332 个村 总人口 71 16 万 88 2 万 117 52 万 145 万 农业人口64 97 万 69 4 万 96 51 万 61 87 万 人口 比例 91 30 76 70 82 1 42 70 综合经济 位居全省 108 个县 市 第 24 位 全国农村综 合经济实力 百强县 市 之一 位居南通六县 前列 GDP 151 亿元 75 6 亿 2006 年 280 亿 280 亿元 人均 GDP 8371 元 3 万 财政收入4 2 亿 4 2 亿 46 3 亿 39 11 亿 城镇居民 可支配收 入 11595 元 11 829 元 25 949 元 16000 元 农民纯收 入 5928 元 2 555 元 10 332 元 7006 元 经济 城乡收入 差距 2 0 1 4 6 1 2 5 1 2 3 1 国民生产 总值 128 3 亿 49 366 368 16 亿 280 亿 第一产业17 亿元 9 404 12 06 亿 27 3 亿元 第二产业81 亿元 27 903 195 22 亿 156 7 亿元 第三产业30 3 亿元 12 059 160 88 亿 96 亿元 产业 结构 产业结构 比 13 2 63 2 23 6 19 0 56 5 24 4 3 3 53 43 7 9 75 55 95 34 3 注 表中无特殊注明 均为 2008 年数据 1 2 农民工基本情况 武陟县农民工达 15 6 万人 占全县农村劳动力 32 82 万人的 47 5 其中 女性农民工为 8 9 万人 占 27 1 全县农民工从分布上看 省外 4 92 万人 市外省内 3 55 万人 县外市内 2 63 万人 县内 4 79 万人 省外打工人数占武 陟县全部农民工的比例近 1 3 2007 年黑水县总人口为 58 972 人 其中农业人口 50 511 人 占总人口的 85 7 非农业人口 8 461 人 占总人口的 14 3 各类单位从业人员 4 795 人 占黑水县总人口的 8 4 单位从业结构为 事业单位占 46 机关占 20 5 企业占 7 7 社会团体占 1 4 其他 24 4 图 1 1 从业结构表明 黑水县 企业从业人员较少 全县只有 17 家企业 从业人员 382 人 2008 年 如皋市外来务工人员 3 万左右 本地用工层次不一样 但一般要 有技术 如皋市外出务工人员 13 万人左右 2008 年末瑞安市户籍人口 117 52 万人 瑞安市是一个典型的人口流动市 常年外出人口约 20 万人 来瑞打工暂住人口也约 20 万人 随着改革开放 30 年 的进程 来瑞安市务工的人员年龄结构发生了变化 越来越多的是成年带孩子的 打工者 而过去主要是单身青年打工者 务工人员人口结构的变化 对瑞安市对 于民工子女的教育 民工的住房 社会保障等提出新的要求 从上述 4 个县的劳务输入和输出情况来看 欠发达的黑水县和武陟县基本上 是劳务净输出县 发达地区的瑞安市和如皋市则既有大量的劳务输入也有大量的 劳务输出 实质上 这里存在一个统计口径的问题 例如 瑞安市外出 20 万人 不是以制造业和服务业一般工人和服务员为主 而是以外出经商者居多 而输入 到瑞安市的则以从事制造业和服务业工种的人员为主 2 调研县财政体制及预算编制比较分析 经过 省直管县 和 乡财县管 的财政体制改革 改变了中央到地方的五 级财政体制 目前 财政体制分为两类 一类是中央 省 市 县的四级财政体 制 另一类是中央 省 县的三级财政体制 全国还有部分县没有实行 省直管 县 但乡镇财政全部实行了 乡财县管 的财政体制 从本次调研的四个县来 看 武陟县和黑水县仍然属于第一类财政体制 到调研截止时没有实行省直管县 如皋市于 2007 年实行省直管县 而瑞安市一直以来是省直管县 因此如皋市和 瑞安市属于第二类财政体制 2 1 县财政体制 2 1 1 省市对县的财政体制 省市对县的财政体制主要涉及到省市与县的财力分配关系 对于已经实行由 省级直管的县 县财政预算编制 调整 执行和决算 统一按照省财政厅要求办 理 直接报送省财政厅 省对县各类专项补助和专款不再经过市 由省财政直接 分配下达到各县 实行省财政直管县财政体制后 市不得将应属于县级收入范围 内的收入划归市级 不得以任何方式集中县级财政收入和资金 不得下放或转嫁 应由市级承担的支出责任 按照财权与事权对等的要求 今后省级在对县安排项 目资金或出台政策时 一般不要求市级配套 市对县不能随意要求县级配套资金 市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金 从财政收入的划分比例看 无论是三级财政体制还是四级财政体制 各省都 有加强县级财力的趋势 一方面是为了调动县级的积极性 另一方面是为了财权 和事权的对等 例如 2009 年起 河南省对企业所得税增加了市县 武陟县 的留成 浙江省规定 县地方财政收入超过省财政给县财政确定的收入基数的 增量部分 省与县 瑞安市 实行 二 八 分成 江苏省为了调动县级的积极 性 增值税如果达到省平均水平 省里将增值税提留部分全部返还给县 如皋市 里 否则按照 80 返还 由于县级的经济发展水平不同 省对市县的财力分配也会采取不同的政策 对于经济发展水平较低的县 一方面加强转移支付以平衡不同市县的财力 另一 方面减少县级的支出责任 对于经济发展较快的市县 采取激励和约束相结合的 机制 武陟县和黑水县的财力基本用来解决基本的吃饭和运转 因此需要省级的 财政转移支付 例如 2007 年 四川省对市和县的一般性转移支付 市获得的 转移支付约占 1 10 县约占 9 10 瑞安市和如皋市的经济较为发达 省级政府 的财政分配主要考虑调动县级的积极性 同时采取相应的约束机制 例如 浙江 省采取 两保两挂 的约束和激励机制 保证县级完成政府职责 同时省财政对 县财政的体制补助和个人奖励与地方收入增长相挂钩 2 1 2 县对乡的财政体制 目前 乡镇财政全部实行了 乡财县管 的财政体制 形式上 乡镇作为一 级政府 还要做政府级的财政预算 并报送人大审批 但实际上乡级的财政收入 和支出由县级进行统一规划和管理 乡财县管 改革的主要内容是 预算共编 账户统设 集中收付 采购统办 票据统管 县乡联网 县对乡镇财政管理体制有两种类型 一种是 乡财县管 财政管理体制 另一种是乡镇财政国库集中收付的乡镇财政管理新模式 例如 江苏省在苏北欠 发达地区实行 乡财县管 财政管理体制 在苏南和苏中经济较发达地区实行乡 镇财政国库集中收付的乡镇财政管理新模式 由于江苏省苏南地区和苏中部分地 区经济社会发展已处于工业化的中后期 乡镇特别是中心镇经济规模达到了相当 高的水平 已成为促进县域经济发展的强大动力和发展极 因此 为了赋予经济 发展较快 人口吸纳能力较强的小城镇相应的行政管理权限 实行了乡镇财政国 库集中收付制度改革 以加强这些乡镇的财政职能 促进县乡经济社会全面协调 发展 另外 在经济发展水平较高的地区 为了调动发达县的积极性 同时平衡各 县的财力 县对乡镇财政也会采取不同的管理模式 例如 瑞安市对 8 个比较富 裕的乡镇实行 分税制 对相对不发达的乡镇实行 包干制 实行 分税制 有利于将乡镇财力向市级政府集中 包干制 有利于约束乡镇的支出 这样 市财政就可以根据集中的财力来弥补贫困乡镇的财力不足 2 2 调研县预算编制及执行过程 县财政预算实行的是 两上两下 的部门预算 两上 指上报预算草案 和修改后再次上报的过程 两下 指上级财政部门提出修改意见和对预算草案 审批的过程 实际上 有些县由于财政收入有限 基本只能保证吃饭和运转 财 政收入和支出变化不大 因此会采取 一上一下 的预算过程 预算周期一般是县级单位从每年 9 月份开始下一年的预算准备工作 12 月 前财政部门做好预算报送给局领导 县政府提出反馈意见后 返回给预算部门 预算部门根据上级意见进行修改后 上报给县政府 县政府于下一年的 1 月份审 定预算草案 经县政府审定后 由县政府向县人民代表大会报告当年预算草案编 列口径及具体方案 下一年的 3 月份召开县人民代表大会 对预算草案进行审查 和批准 成为当年县级财政预算 2 2 1 县财政收入预算编制 县财政收入预算主要是以部门预算为主 单位所有收入全部编入部门预算 部门预算由单位预算汇总而成 即先由单位编制 部门汇总 财政审核形成初稿 财政审核后下达 编制参考指标 部门根据 编制参考指标 对单位预算进行 修改 并下达给单位进行修编 单位修编后 上报主管部门汇总形成草案上报财 政 财政部门进行综合平衡后 连同全市总预算草案报送市政府 市人大审查批 准 最后经市人大批准后 由财政部门批复下达部门预算收支计划 预算编制步骤可以概括为收入测算 调整和税种分解 由政府部门来测算下 一年度的收入数 以收入测算数据为基础 再根据 国民经济和社会发展五年发 展规划 所确定的每一年的收入增长率 和年度 GDP 增长目标 税收增长目标对 上述收入测算数进行调整 根据上述调整后 确定下第二年的收入预算 然后将 其分解到各个税种 这就是最终确定的收入预算 2 2 2 县财政支出预算编制及执行 根据县财力的不同 县财政支出的原则也各部相同 但基本的原则是 保吃 饭 和 保运转 这两部分指的是人员经费和公用经费两部分 人员经费是严 格按照公务员和事业单位人员编制来编制的 公用经费的编制也十分简单 分为 三个层次 第一个层次是公检法部门 必须达到上级部门规定的最低标准 第二 个层次是政府 党委的四大核心部门 第三个层次是其他政府部门和事业单位 在保障人员经费和公用经费后 如果县政府还有可用的财力 会考虑 保法 定 保民生和保重点 等几项内容 保法定是指保证有法律规定的部门的支出 例如 县级政府会按照 教育法 农业法 和 科技法 的硬性规定进行支出 预算 但在实际操作中 也只能将其支出的优先序放在保吃饭和保运转的后面 保民生主要包括社会保障 新型农村合作医疗和人口生育服务等需要重点保障的 支出 保重点是指县会根据政府会根据本级政府需要对当年抓的重点工程给予一 定预算 前提是当在前四项支出预算后还有剩余的活钱 3 调研县财政收支状况比较分析 3 1 财政收入状况 县本级的财政收入分为税收收入和非税收收入 县本级税收收入的主要税种 为增值税 营业税和企业所得税 按财政收入科目划分 税收收入分为 23 款 县本级的税收收入主要来源于 10 款 包括增值税 营业税 企业所得税 个人 所得税 资源税 城市维护建设税 房产税 印花税 城镇土地使用税 契税 非税收收入主要来源于 6 款 包括国有资本经营收入 国有资源 资产 有偿使 用收入 行政性收费收入 罚没收入 专项收入和其他收入 表 2 表明 四个县 的税收收入比例都达到 70 以上 说明 县级政府将政府的大部分收入都纳入预 算管理 规范非税收入 这是财政管理的一大进步 表表 2 2008 年县本级税收收入和非税收收入年县本级税收收入和非税收收入 单位 亿 武陟县 黑水县 瑞安市 如皋市 税收收入 75 69 70 92 88 非税收收入 25 30 30 8 12 县本级收入 4 2 1 3 23 97 16 4 县级的财政收入分为县本级财政收入和上级的转移支付收入 对于财力较弱 的县 上级政府会采取税收返还和转移支付的形式加强这些县的财力 保障县级 的基本公共服务的支出 同时平衡各县之间的财力 促进地区间的均衡发展 例 如 调研的四个县中 黑水县 2008 年的财政收入绝大部分来源于上级的转移性 支付 县财政总收入 6 4 亿元 其中县本级收入 1 3 亿元 占总收入的 2 上 级补助收入 包括各项转移支付 6 2 亿元 占总收入的 96 其他 2 为上年结 余 从 1994 年实行中央与地方分税制改革以来 武陟县的转移支付收入的总量 不断增长 从 2006 年的 3 1 亿元 增长到 2008 年的 5 25 亿元 年均增长速度 30 3 2 财政支出状况 2007 年中国开始全面推行政府收支分类改革 将政府支出按照新的支出功 能分为 17 个类 县的财政支出主要包括 13 类 分别是 一般公共服务 公共安 全 教育 科学技术 文化体育与传媒 社会保障和就业 医疗卫生 环境保护 城乡社区事务 农林水事务 交通运输 工业商业金融等事务 其他支出 县级的财政支出主要依赖于县的经济发展和可支配财力 对于财力较弱的 县 县级的财政支出主要依赖于上级转移支付收入 因此支出主要原则是 保吃 饭 保运转 和 保法定 从表 3 可以看出 教育支出占县财政总支出的 比例较高 县本级财政支出 1 5 多用于教育 这体现了中国实行 地区负责 分 级管理 的教育财政体制之后 县级政府承担着教育支出的主要责任 农林水事 务支出在县财政支出中的比例也较高 这是由于 农业法 的法律强制性规定 社会保障和就业支出反映了市 县两级政府要求为民办实事的重点支出 其比例 也在增长 财力较强的县级财政支出已经逐渐由保证基本的吃饭和运转向发挥公共财 政职能 促进社会和谐发展转变 保障公共卫生服务 农村合作医疗 农民健康 体检等方面资金需要 体现了财政支出结构向民生和农村领域调整的倾斜 以缩 小城乡间公共服务的差距 表表 3 县财政前三项支出及其占财政总支出的比例县财政前三项支出及其占财政总支出的比例 武陟县 教育 一般公共服务 农林水事务 23 16 12 黑水县 地震灾后重建 社会保障和就业 一般公共服务 38 14 5 10 2 瑞安市 教育 行政管理费 农业 27 3 12 1 7 2 如皋市 教育 一般公共服务 社会保障和就业 22 17 10 注 其中瑞安市的支出为 2006 年的支出结构 其余为 2008 年的数据 4 调研县农民工专项项目支出比较分析 无论是农民工的劳务输出地还是劳务输入地 县级政府都加强了对农民工的 专项项目支出 为农民工提供就业培训 并采取相应的政策保障措施 为农民工 提供服务和各项保障 4 1 农民工输出地的专项项目支出 农民工输出地政府的专项支出项目主要包括农民就业服务和培训工作 项目 主要由县劳动和社会保障局 农业局和扶贫办等政府部门负责落实 黑水县计划全县农民工技能培训人数达到 12000 人 其中 县劳动和社会 保障局培训 7000 人 县农业局培训 3000 人 县扶贫办培训 2000 人 黑水县劳动力转移的业务主要由劳动就业局管理并提供服务 最大规模的政 府组织的劳动力培训也是由劳动就业局负责 2008 年黑水县的农村劳动力为 29 166 人 其中女劳动力 14 526 人 占 49 8 实现农村富余劳动力转移输出 大约 11 000 人 占劳动力总数的 37 7 有组织输出 113 人 培训机构为州中职 校 阿坝石油驾校与黑水县创业培训机构 从劳动力的输出来看 2008 年输出 总量 11 000 人 而经过劳动力就业局培训的有 1 961 人 占 17 8 武陟县涉及女性农民工就业的三个重要财政项目是 农村劳动力技能就业计 划 阳光工程 雨露计划 这三个项目分属劳动局 农业局和扶贫办管理 2008 年 阳光工程 和 雨露计划 共培训 2592 名农民工 其中女性占 59 6 2009 年 武陟县为加强农民就业服务和培训工作 计划全县农民工技能培训人 数达到 12000 人 其中 县劳动和社会保障局培训 7000 人 县农业局培训 3000 人 县扶贫办培训 2000 人 正如前文对 4 个县的劳务输入与输出概括中指出 对于发达地区 实质上既 存在着大量的劳务输出 也存在着大量的劳务输入 以如皋市为例 政府对于农 民工提供培训服务 这些农民工既有输出到外地就业的 也有本地就业的 到 2008 年底 全市累计培训农民工 35 49 万人 劳务输出就业培训 18 38 万人 就地转移就业 18 72 万人 即如皋培训的农民工 有一半是劳务输出的 有一半 是本地就业的 4 2 农民工输入地的专项项目支出 1 提供各种专项服务 1 提供各种专项服务 针对外来务工人口结构的变化 如越来越多的是成年带孩子的打工者 劳务 输入地政府加大了对于民工子女的教育 民工的住房等方面的公共财政支出 同 时 针对越来越多的劳务纠纷问题 政府加强了对企业的监管和并建立劳动争议 的调节机构 从 2003 年开始 瑞安市政府推出外来务工者子女 阳光助学 工程 规定 凡在瑞安市务工的所有外来务工者 只要持暂住证和夫妻双方任何一方企业出具 的证明 其子女即可无条件地在瑞安市就近公立学校入学 享受瑞安市民 同城 待遇 免除学费 每年瑞安市还从已经在这里入学就读的外来务工者子女中 选出 1000 名学生 经公示由市财政拨出专款 发放 教育助学凭证 免除这些 学生的所有费用 2009 年瑞安市政府规定