那日苏-用水户协会可持续.doc

推进农民用水户协会可持续发展的对策那日苏20072009年，吉林省、云南省、重庆市、宁夏回族自治区、内蒙古自治区5个省市区16个农业综合开发县组织实施利用世界银行贷款加强灌溉农业三期农民用水户协会项目。三年来，广大项目区全力推行农业灌溉用水管理的新模式，积极开展农民用水户参与灌溉管理实践与研究，农民用水户协会的建设和管理取得长足的发展。通过项目的实施，制定和执行了一套完整的参与式的、公平合理的、可持续的农民用水户协会政策、制度、规则，通过培训，提高了各级政府官员、项目管理人员和广大农民建设和管理农民用水户协会的能力，已建农民用水户协会对加强灌区管理、提高水费收取率、节约水资源、发挥工程长期效益等方面发挥了不可替代的作用。由于这种管理模式在农业综合开发项目区仍处在推广应用阶段，在建设和运行中存在不少问题，有待于认真分析研究。一、农民用水户协会可持续发展的内涵（一）经济社会的持续性农民用水户协会的经济持续性主要表现在农民用水户协会的经济收入是否能够满足农民用水户协会日常运行费用的消耗。农民用水户协会的经济收入主要来自从农民用水户缴纳的灌溉水费用，还有一部分来自于灌区内部多种经营（主要指经济作物的种植，家畜、家禽的养殖等）的收益。农民用水户协会的日常运行费用一般包括工程维修费用、建筑物维护费用、管理人员工资及日常的办公费用等。要使农民用水户协会能够可持续发展，其经济的可持续发展是首先要满足的条件。农民用水户协会是一个社会组织，它要在社会中生存、发展必须适应社会的发展规律。农民用水户协会的社会持续性主要体现在农民用水户协会组织机构、管理机制以及工作人员的素质是否满足社会发展的需要，是否能够合理科学的将灌区中用水户调动起来投入到灌区的管理当中、是否能够代表灌区用水户的利益等等。（二）工程的持续性灌溉工程是农民用水户协会运行的基础，是农民用水户协会可持续性发展的必要条件。因此，要确保农民用水户协会的可持续性发展，必须保证农民用水户协会所辖灌溉工程的正常运行。工程的可持续性主要表现在各级渠道及渠系建筑物满足灌溉供水需要的输水能力，包括过水流量、水位和流程时间。（三）生态的持续性灌区的兴建必然会引起灌区内部生态平衡的变化。主要表现在以前干旱的地区由于灌渠修筑而变的湿润，从而使灌区内部出现了许多稻田、藕塘、养鱼池。湿地的增加使灌区内部的生态平衡发生了变化。为了维持以前灌区内部的生态平衡，农民用水户协会的可持续发展必须包括生态的持续性。二、农民用水户协会建设与运行存在的问题（一） 建设中存在的主要问题一是组建过程不够规范。很多协会的执委会成员由村干部担任，在协会组建初期，由村干部担任协会执委会委员在现实中有一定的合理性，使协会的工作便于与各村委的工作衔接，利于协会的顺利组建及各项工作的开展。另外，由村干部担任协会执委可以节省工资等项费用。但长期来看，一套人马两块牌子行为会使得工作人员有顾此失彼的可能，容易与村里的其他事务交叉，产生受行政干预的不利影响，制约协会的更好发展。所以，随着协会经济实力的逐步壮大，村干部应该逐渐退出农民用水户协会,真正让农民自己管理自己的组织。针对这一问题，各地通过宣传发动等工作，鼓励村民竞选协会领导职务，村干部担任协会主席和执委比例有所下降。二是规模不够合理。每个农民用水户协会有一个比较合理的可控有效灌溉面积有利于末级渠系运行维护费用的收取，保证协会可持续发展，但是也有的协会规模偏大，造成农民用水户协会管理效率低，不能充分发挥参与式灌溉管理的优势，有的协会规模偏小，使得协会运行费用多，水价高。三是水利工程产权和使用权不明晰。按照农业综合开发有关规定，农业综合开发已建水利工程应移交所在村集体或乡政府等实体，组建农民用水户协会后，除少数乡村将水利工程产权和使用权移交农民用水户协会，多数情况并不明晰且形式多样。四是缺乏固定办公场所。组建协会以无偿划拨方式解决了办公场所并完成了民政登记注册，但是有的场所是和村务会合署办公，在村委会换届后是不是可以继续使用，是一个没有彻底解决的问题。五是规章制度模式化。项目区内的章程、制度存在着相似性，本地化特征不明显，很多灌区在组建协会的时候,并没有结合本地区的实际情况来制定符合自身情况的章程，而是简单的将其他试点地区的模式拿过来生搬硬套，导致协会的规章制度不能起到很好的指导作用。另外，同一个项目区内，规章制度也应该根据灌溉形式的不同，分别撰写章程，不应该一概而论，比如井灌区要提出自己合理的灌溉管理办法，应该与库灌区和黄灌区有所区别，但在调查中发现，这三种灌区的章程制度并没有明显区别，显然不符合实际，需要进一步完善。（二）运行中存在的主要问题一是农户对用水户协会的认知程度还是处于较低的水平，他们对协会往往不了解或者是一知半解。但是从现实的需求来看，农户又很迫切地需要一种组织来帮助他们，因此对用水户协会又表现出很强烈的需求，大多数农户对用水户协会持积极态度，认为需要建立一种为农户服务的灌溉管理合作经济组织。部分农民不愿意加入用水户协会，认为协会是政府政绩行为，对农户没有实质意义；协会有很多繁杂而无实际意义的活动，自家事情比较多；自己单干很好，不用求别人；各家各户想法不一致，易产生矛盾；入会并不能获得更多的利润；不了解农民用水户协会；不相信协会能办好；年龄大而没精力参加；领头人不好选；协会很难管理等等。二是部分农户的民主参与管理、监督不足。具体表现在协会负责人选举并不像有些报告中所称的那样完全由农户自主选举，过半的农户不清楚用水协会章程，对加入用水户协会享有的监督、知情等权利知之甚少。三是不少协会的治理结构还存在一定的问题。目前农民用水户协会是按照经典合作制的原则进行组建的，协会设有会员代表大会、执委会和监事会；协会的最高权力机构是会员代表大会，实行一人一票制，会员与协会风险共担、利益共享；协会实行执委会领导下的主席负责制。从理论上讲，目前的农民用水户协会法人治理结构是完整的。但是在实际运行中，却不尽然，存在着很多问题。首先是法人自治形式表面化，虽然设置了执委会、监事会和会员代表大会，但在实际操作中，往往是法人代表协会主席一人说了算，没有民主管理的实质内容，会员代表大会只不过充当陪衬而已；其次是法人自治职能弱化，特别是监事会几乎是空置，没有起到对执委会经营决策和行为进行监督的作用。四是多数协会建设资金、运行资金不足，协会收不抵支的情况在很多灌区都存在，已成为其进一步发展的严重障碍。协会资金不足有一个最主要的原因就是协会经费来源渠道不畅，灌溉管理职权转移后，大部分协会的收入来源主要是灌溉水费收入，除此之外并没有其他的收入来源。此外，现实生活中仍有一小部分农民水商品意识淡薄，用水后不愿缴纳水费，水费收取还存在一些阻力，协会收取水费时缺乏有效手段，影响了协会的正常收入，导致协会处于亏损状态。五是很多协会管理人员的报酬较低，有的协会由于资金短缺，自2007年协会组建以来还未给管理人员发过工资，严重挫伤了他们的工作积极性。同时由于协调用水、水费征收、组织渠道维修等工作是经常性的工作,而工作人员又都有自己的责任田，如长期得不到合理的误工补贴，服务质量、管理责任都会受到影响，势必会影响协会工作的正常开展，从而使协会的职能作用不能充分有效地发挥。很多协会主席希望上级有关部门多给予支持，共同促进协会的发展。三、推进农民用水户协会可持续发展的对策农民用水户协会是今后农业综合开发工作中加强灌溉管理体制改革的方向，是当前及今后农业综合开发工作的一个重点。各级农发办事机构不仅加强对已建农民用水户协会的指导，也要在农业综合开发项目区，特别是高标准农田示范工程项目区组建农民用水户协会，推广农民用水户协会这一先进管理模式，进一步提高农业综合开发项目管理运行水平。（一）完善制度，加强培训，提高协会管理能力完善已建协会管理制度，规范运作行为；完善内部监督机制和建立评价、考核体系，进一步提高农民用水户的民主意识和协会的服务水平，不断强化用水户协会运行管理。针对目前协会运行管理中存在的问题，因地制宜制订更详细的、有针对性和可操作性的管理办法，进一步完善现行的协会组织及管理制度，使协会建设逐步向涉水事务全管型、工作事务独立型和经济事务实体型转变，真正实现自我管理、自我约束、自我运行。定期开展对协会人员的思想教育和业务技术培训，对协会负责人员进行综合知识培训，主要包括：法制教育、灌溉业务培训、服务意识教育等等。（二）主动公开，接受监督，强化协会服务职能 协会直接与千家万户农民的利益相关, 人多嘴杂思想多。纠纷起于猜疑, 透明才能释疑。因此, 农民用水户协会的管理应当公开透明。要定期向全体会员公布工作报告, 张榜公布每户的灌溉面积、灌溉水量、应缴水费及协会的收支情况等, 并接受会员的监督。向协会会员发放农民用水户政策手册、农民水费支出明白卡等。 推行水务公开, 并要求所有协会做到水量、水价、水费三公开, 张榜公布。做到财务管理和收支方面公开透明。（三）丰富内涵，参与管理，扩大协会影响范围随着经济社会的发展,对农民用水户协会不断赋予协会新的内涵和工作内容，提高协会的凝聚力和向心力。在赋予农民用水户协会新的内涵的同时,也要坚持实事求是的原则,协会暂时办不到、办不好的事就不要办,但条件成熟时,也不能久拖着不给协会放权。要紧扣时代发展要求,不断为协会的生存、发展创造条件。如农民用水户协会组建初期目标是协助国家和管理部门管理与运行好某一支渠渠系系统,而对于协会在灌溉决策中的知情权与监督权提之甚少。目前,条件成熟了,有关方面就应该及时放权。一些灌溉管理改革的重大决策在出台前,应邀请协会代表参加,对涉及协会自身利益的问题,应认真征求协会代表的意见。组建农民用水户协会,用水户参与灌溉管理的核心是参与,参与的过程就是知情、监督的过程,农民用水户协会不仅要监督水管单位的行为,也要接受政府、水管单位的监督,更重要的是接受用水户的监督。（四）推行水价改革，降低供水成本，健全水费计收机制水价长期严重偏离价值且水费收取不到位，是影响灌区可持续发展的重要原因。灌区应充分利用节水改造后灌溉保证率和用水效率提高的契机，积极推行水价改革。同时引导用水户调整农业种植结构，采用先进的节水灌溉技术，增加农民收入，提高农民对水价的承受能力和灌区的整体效益。水费计收机制的改革在很多地方特别是北方灌区广泛开展，通过积极培育用水户协会参与管理、制定用水定额、健全量水测水设施设备、实行末端水价等措施，采取“一票收费”“供水到户”“听证会”“阳光工程”等行之有效的方式，实行计划用水、合同供水、按方计量收费，减少了收费环节和搭车挪用现象，提高了水费计收的透明度和收取率，降低了供水成本，减轻了农民负担，解决了供用脱节、供不应时的弊端，为从根本上形成科学合理的水费计收机制提供了有益而丰富的实践经验。（五）政策支持，多种经营，拓宽协会资金渠道资金是农民用水户协会可持续发展的首要条件，农民用水户协会可持续发展的资金包括运行资金和发展资金等方面。没有资金或资金量不足农民用水户协会就难以运行，更谈不上可持续发展。建立起一套完善的资金支持机制是确保农民用水户协会成功组建并步入正常运行和健康良性循环轨道、实现自我发展的重要措施，是确保农民用水户协会成功率的重要因素。为保障农民用水户协会可持续发展需要的资金，必须多途经筹集资金，广开资金来源，合理使用资金，以满足农民用水户协会运行和发展需要的资金。健全国家、各级政府、社会及协会等共同参与的资金支持机制，从机制上给予农民用水户协会长期发展的有力保障, 建立促进农民用水户协会健康持续发展的保障机制。首先是省级有关部门通过制定有关政策给予政策支持，将国家、政府、社会等各方面所需投入资金的比例、额度等规范化、标准化，将对农民用水户协会的支持资金作为专项资金列入地方财政预算，从制度上保证农民用水户协会的必要的资金来源；其次是通过农业综合开发资金的投入帮助协会解决单凭协会自身经济实力根本无法解决的难题，包括工程基础设施建设和续建；第三研究和大力推广应用各种先进的节水新技术、新材料、新工艺，为节水灌溉提供技术服务和科技保障。第四是鼓励协会开展多种经营，增强自我发展能力。协会作为具有独立法人资格的