关于加强和规范农业项目管理的调研与思考

关于加强和规范农业项目管理的调研与思考近年来，国家不断加大对农业项目的投资力度，仅2008年就安排我省农业项目资金21215万元，较2007年增长了37.31%。随着农业项目数和资金量的增大，各级农业行政主管部门承担的监管任务越来越重。今年上半年查处的南平乳牛良种核心群建设项目资金被贪污一案，暴露出我省在农业项目管理方面存在一定的薄弱环节。我们认为，进一步规范农业项目管理，对于规范行政权力运行、健全监督制约机制、构建农业系统预防腐败体系具有重要的带动和示范意义。在省农业厅的大力支持和配合下，我们就此作了专题调研。一、我省农业项目管理存在的主要问题（一）项目前期工作不扎实。一是申报程序不规范。比如，一些项目存在越级申报现象，没有按照各级农业行政管理层次自下而上逐级申报。二是前期工作不充分。表现在由于一些地方把前期工作的重点放在了如何编制可行性研究报告上，把可行性研究报告当作争取资金的报告，对项目建设基本情况的了解和项目的可行性研究重视不够，往往项目可研与实际情况出入较大，项目建设变更较大，投资概算不实；业务主管部门对一些项目的可研没有组织专家进行论证，而把项目建设单位编制好的可研直接上报农业部申请立项；项目立项后，没有组织专家评审，也没有实地核实项目建设条件等相关内容，就批复项目初步设计等。（二）项目存在违规操作现象。一是违反基本建设程序，一些项目缺少初步设计、开工报告等审批环节，搞“三边工程”。如连城白鸭原种场建设项目的两期工程均先建设后申报立项，将已建设完成的工程列入项目建设内容，存在无设计和无资质设计问题，造成了建设失误和资金损失。二是“四制”执行不力，一些项目建设单位回避公开招标和合同制管理规定，勘察设计、施工、监理等单位不按规定履行合同义务。三是财务管理不规范，一些项目存在挤占、挪用、套取项目建设资金和违反规定大额支付现金等违规现象。如连城白鸭原种场建设项目的大部分建设内容没有签订合同，没有进行公开招标，为能使项目顺利通过验收，项目建设单位编制了虚假的工程招标合同；项目建设单位还违规大额现金支付工程款，将工程款直接汇到项目承包人的个人户头上。（三）项目监督管理不到位。主要表现在：一是在项目审批、实施阶段，业务主管部门对项目建设方案的可行性、科学性、合理性和经济性进行缺乏有效监管；二是在项目实施阶段，监管部门对项目的监督检查工作不够深入，流于形式，对项目整改工作重视不够，指导和督促不到位。如南平乳牛良种核心群建设项目在实施过程中，省农业厅畜牧兽医局没有严格执行项目基建程序，又存在个别处级领导利用项目以权谋私的问题，导致了对项目的监管不力，检查指导流于形式。南平乳牛良种核心群建设项目没有完成建设内容，竣工验收不能通过后，省农业厅曾两次下发整改通知，但监管部门没有对项目整改情况进行认真跟踪核查，导致没有及时发现项目建设中存在的问题，将问题解决在萌芽状态。二、我省农业项目管理出现问题的原因分析（一）权力运行不够规范。从农业项目前期申报阶段的组织专家论证、核实项目建设条件、用地审批、环境影响评价、项目审批等过程，到项目实施阶段、竣工验收阶段都不同程度地存在权力运行不够透明、不够规范的情况，权力在各有关环节不规范运行成为导致出现上述问题的主要原因。（二）监督管理不够到位。重大农业项目设置了较明确的监管制度，但具体的监管责任问题规定不明确，可操作性不强。项目监督检查办法也没有监管责任追究的相应条款，这就使得项目管理意识、前期工作、实施阶段、监督管理均不能按制度到位，易于走过场，流于形式。因此，责任机制缺失、监督管理不到位成为导致上述问题的重要原因。（三）市场机制不够健全。对于重大农业项目推行市场化运行方式和管理方式，能够充分发挥市场配置资源基础性作用，是规范农业项目管理的重要制度保证。但由于市场机制尚不够健全，各农业项目的法人代表，从自身和部门利益出发，往往规避执行这些制度。因此，市场机制不够健全也是农业项目管理中出现不规范问题的重要原因。三、加强我省农业项目管理的思路与对策总的思路是以制度建设为根本，突出有效监管和责任追究，健全和完善公共资源市场化配置的制度，促进项目管理制度化、规范化。（一）推进项目监督管理主体多元化，健全项目监管机制。一是加强社会和舆论监督。推行农业项目信息公开、透明管理，加强电子政务建设，充分利用网络平台，积极推动政务公开，及时发布各类农业项目申报通知、审批结果和管理要求，及时公布各类农业项目建设进度、质量和效益等情况，不断扩展农业项目公开的范围和环节。对各地各部门报送的项目，经专家评审通过后，在福建农业信息网限期公示。二是实行重大农业项目联合监管。一个农业项目从立项、审批到资金拨付，需要农业、发改、财政部门共同履行职责，但项目的监管工作却由农业部门一家承担，一定程度上削弱了监管工作的力度。为此，建议对重大农业项目，实行发改部门牵头、农业和财政部门参与的联合监管机制，共同负责重大农业项目的日常监管和专项检查。（二）推进农业项目的市场化运作，健全市场调节机制。坚持农业项目市场化运作，是转变政府职能的要求，能够推动项目管理的透明化、公开化，有效预防农业项目管理中的腐败问题。一是建立健全市场基础作用制度。制定农业项目管理中落实项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制的具体实施意见或办法，为农业项目的市场化运作提供制度保证。二是探索试行“代建制”模式，并积极探索其他市场化运作方式。所谓代建制，是指政府或企业通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业，负责对投资项目进行投资管理和建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。在代建制模式下，对于重大农业项目，由农业行政主管部门通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。在实施代建制的过程中，应注意针对当前存在的问题完善制度设计，明确代建管理模式，积极推进公司代建制，逐步取消政府集中代建制。（三）推进农业项目管理责任追究，健全责任约束机制。一是严格执行项目法人责任制。对建设质量、资金使用、财务管理、招标投标和基建程序等方面出现严重违规问题的项目，建议当地党委、政府及有关部门追究项目主管部门有关负责人的责任。对违纪违法行为，建议追究其党纪、政纪和法律责任。二是健全责任追究机制。严格贯彻关于实行党政领导干部问责的暂行规定，完善建设项目行政领导责任制，明确职责管辖内的农业项目出现重大事故、事件案件时的具体责任追究办法，确保项目行政领导责任制落到实处。针对农业项目监督检查易流于形式的情况，完善项目监督检查工作人员的监管责任制度，严肃追究监督检查工作中的失职、渎职行为，以具体的责任机制促使监督检查工作落到实处。（四）严肃查处项目建设和管理中的违规违纪行为，健全惩处机制。一是完善投诉举报制度。农业主管部门可通过设立举报电话、群众来信来访等渠道，广泛听取项目建设意见，对投诉举报反映的问题，有关部门或单位应高度重视，采取妥当形式，尽快予以调查核实。二是突出重点，严肃案件查处。一要加大对违反财经纪律行为的惩处力度，视情节轻重采取责令限期整改、暂停拨