对非正规部门的环境监管.doc

对非正规部门的环境监管-发展中国家的实践及对我国的启示 尹晨复旦大学经济学院， 200433TOPIC： Environmental Regulation on Informal Sectors: What can We Learn from Other Developing Countries?KEYWORDS: Informal Sectors, Environmental Regulation, Regulation InnovationsABSTRACT: Informal sectors have played a more and more important role in the alleviation of urban unemployment and poverty. Therefore, there are more and more attentions and supports upon the informal sectors given from governments in developing countries. But, environmental pollutions created by informal sectors can not be undermined at the same time. The traditional environmental regulation, based on commands and controls, run into a hot tomato when dealing with environmental problems of informal sectors. Only with regulation innovations can those problems be resolved economically and efficiently. Actually there are plenty of experience and lessons in other developing countries for China s reference.内容提要：由于非正规部门在解决城市失业与城市贫困等问题方面发挥着越来越大的作用，发展中国家政府和社会对其给予了越来越多的认同和扶持。但非正规部门由于自身的一些特点给城市环境带来的负面影响也是客观存在的。政府环境监管机关在对非正规部门实施传统的指令和控制式监管过程中往往会遭遇成本高昂、信息缺乏等难题。要解决这些难题，只能针对非正规部门的特点,在环境监管方面进行创新。其他发展中国家的监管创新给我国的环境监管提供了理念和方法上大量的有益启示。 关键词：非正规部门、环境监管、监管创新 非正规部门 发展经济学中的二元经济理论认为，发展中国家国家存在明显的工业与农业分割、城市与农村分割的二元经济结构。在此基础上，哈里斯和托达罗（ Harris and Todaro, 1970 ）进一步指出，发展中国家的城市也有二元结构，即存在城市正规部门与非正规部门的分割。区别于那些有正规的企业制度、依法注册纳税、经营规模比较大、采用比较先进的生产技术、工人能够得到社会保障的正规部门（ Formal Sector ），非正规部门（ Informal Sector ）则是指那些半公开的或灰色的城市落后部门。 国际劳工组织（ILO）在 1991 年局长报告：非正规部门的困境中将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小的生产规模的生产或服务单位”， 主要包括微型或小型企业、家庭型的生产服务单位及独立的个体劳动者。 非正规部门共同的特征包括： 自雇佣或只有少量雇工，生产规模较小；资本量较小，生产技术水平较低， 一般不具备 安全卫生条件；分布分散，以房租较低的穷人居住区和城乡接合部居多；从业人员受教育程度较低，多处于低收入、就业不稳定和缺少社会福利保障的状态；所处行业多为竞争性行业，进入和退出自由，利润率很低；大多是未登记注册和未纳入官方统计的单位，流动性较强，现有的行政管理难以覆盖等。 尽管在生存和发展中面临着许多困难和障碍，但非正规部门已经成为发展中国家吸纳剩余劳动力的巨大 “海绵”和“蓄水池”。国际劳工组织2000年局长报告提供的数据表明，19901994年间，拉丁美洲80%、非洲93%的新增工作岗位是由非正规部门创造的，非洲、 拉丁美洲和亚洲非正规部门就业人员占总就业人数的比例分别为57%、36%和32%。非正规部门就业人数占城市就业人数的比重则更高，在撒哈拉以南的非洲，1985年非正规部门就业就占城市总就业的60%以上，而在拉丁美洲，1990年非正规部门就业占城市总就业的50%，到1997年更增加到58%，总人数达3500万（Cole and Sanders, 1985; Mazumdar, 1983, 1993; Agernor, 1996; etc）。 由于非正规部门在提供就业机会、缓解发展中国家就业矛盾和城市贫困等方面发挥着重要作用，因此，发展中国家的政府和社会对非正规部门给予了越来越多的关注、认同和扶持。 非正规部门的环境问题 非正规部门在解决发展中国家城市失业与城市贫困等问题方面发挥了重要作用，但同时另一个客观的事实是，非正规部门也给城市的环境带来了相当大程度的危害。 非正规部门集中从事的许多行业，如皮革加工、金属冶炼及加工、木炭生产、电镀、印染、干洗、染料生产、砖瓦生产、食品加工等是环境污染密集型（ Pollution-intensive）的行业(Kent, 1991; Bartone and Benavides, 1993; Perrings, Bhargava and Gupta, 1995; Blackman, 1998, 2000; etc )。防止或控制这些产业的环境污染，相关的企业或生产单位必须使用“洁净”的但同时成本更高的能源及原材料，同时配备相应的环保和卫生的设备和技术。但由于非正规部门的一些特征，它们不愿意或根本没有能力实施这些措施： 非正规部门生产规模小，缺乏资金购置环保和卫生的设备和技术以及成本更高的洁净能源和原材料； 非正规部门所处的市场往往是完全竞争市场，竞争激烈，利润率很低。而减少或控制污染的成本完全由企业承担势必提高成本，压缩利润空间，甚至导致企业亏损； 非正规部门的经营者及雇工普遍受教育程度较低，难以掌握比较复杂的环保技术； 非正规部门的经营者及雇工对于污染环境所造成的对本人和社会的危害缺乏了解。 因此，在非正规部门集中的城市和地区，非正规部门所带来的环境污染甚至超过了正规部门。比如 20世纪70、80年代，墨西哥的约阿雷兹（Cd. Juarez）、赛尔蒂洛（Saltillo）等城市分布了两万个以上具有非正规部门特征的小砖窑。 这些砖窑使用污染严重的廉价燃料（旧轮胎、废机动车油和木头碎片），因而成为这些城市空气污染的主要根源。而根据贾亚拉曼等的研究，在巴西,纺织、皮革加工、金属加工、陶瓷生产等10个行业中，非正规部门的污染占整个行业污染的四分之三以上（Jayaraman & Lanjouw, 2003 ）。托尔巴则指出非正规部门由于缺乏应有的环保设备，其有害废物（如酸、铬、镉、汞等）的排放给地表土壤及水源造成了难以估算的污染（ Tolba et al, 1992 ）。 严峻的现实使发展中国家认识到，在鼓励发展非正规部门以缓解城市失业和城市贫困等问题的同时，必须加强对非正规部门的环境监管。三、传统环境监管遭遇的难题 目前，已经开始对非正规部门实施环境监管的发展中国家在实践中大多仍然以传统的指令和控制（ Command and Control, CACs）的方法为主。环境监管机关根据相关的法律、法规和标准，规定生产单位产生和排放污染的数量及方式，或者对生产过程直接提出环境要求，对不符合标准或要求的生产单位则处以罚款、停产整顿等行政处罚，情节严重的移送司法机关处理。以指令和控制为主的传统监管方式对正规部门往往是有效的，但在对非正规部门的实施过程中却遇到了诸多难题： 首先，相对于正规部门，非正规部门数量庞大，且分布极为分散，这就使得对非正规部门实施全面的传统环境监管很难（或者说监管成本太高昂，以至于从监管机关的成本效益考虑这种监管可行性较低）； 其次，非正规部门一般规模较小，固定成本较低，这使得其机动性较强。当所在地环境监管加大力度时，它们可以比较容易地迁移到异地规避监管，待监管运动过去，它们又迅速地重新开业。 这无疑加大了环境长效监管的难度； 第三，与正规部门不同，非正规部门中有很多是从未登记注册和纳入官方统计的单位，与政府及其派出机构从无联系，这就使得传统的环境监管遭遇到信息瓶颈，单靠监管机关本身无法掌握非正规部门的完全信息（ Blackman, 2000）； 最后也是最重要的一点，非正规部门的从业人员大多是城市正规部门的失业人员和从农村进入城市但无法在正规部门找到工作的农村剩余劳动力，非正规部门是解决他们就业和温饱问题的“庇护所”。以巴西为例，非正规部门为主的小企业污染占总行业污染一半以上的行业中，贫困线以下的工人占总工人数的 38.56% ，如果 关闭环境污染严重的非正规部门企业，空气污染将减少 58%，但贫困工人比例也将提高20%（Jayaraman and Lanjouw, 2003 ） 。这使得发展中国家政府在环境质量与穷人的就业和温饱之间进行选择时往往选择后者，被迫放松对非正规部门的环境监管。 四、环境监管创新 面对难题，完善对非正规部门的环境监管只能依靠监管创新。从发展中国家的实践来看，监管创新主要体现在以下几个方面： 1、经济激励。 非正规部门之所以不愿配备环保和卫生的设备和技术，不采用“洁净”的燃料和原材料，主要是因为这将大幅提高企业的成本。因此，要使它们自愿地配合监管、控制污染，在实施“大棒” 式监管手段的同时，还必须提供“胡萝卜”经济激励，切实降低非正规部门控制环境污染的私人成本，提高监管的社会可接受性。 20世纪90年代初，墨西哥约阿雷兹市（Cd. Juarez）政府在禁止当地小砖窑使用废旧轮胎等污染严重燃料的同时，为小砖窑采用干净的丙烷燃料提供了一系列的经济激励：与丙烷生产商合作，提供价格较低的丙烷，同时向砖窑经营者免费提供除燃烧器以外的所有必要的燃烧设备；对使用丙烷的砖窑经营者提供优惠信贷等等。而赛尔蒂洛市（Saltillo）政府则直接建造新的使用丙烷的砖窑出租给当地的砖窑经营者。由于这些措施大大降低了非正规部门控制污染的私人成本，到1993年底，约阿雷兹市和赛尔蒂洛市的小砖窑中已有4070%采用丙烷作为其主要燃料。 但经济激励手段受到发展中国家政府财政能力有限的约束。 1993年末，受石油价格上涨影响，墨西哥的丙烷等石化产品价格上涨，使用丙烷的小砖窑成本上升，而当地政府已无力继续提供补贴，于是已经使用丙烷的小砖窑大部分又恢复使用轮胎、废机动车油等“肮脏”的燃料。 2、适宜环保技术的供给和推广 目前，面对日益增长的对环保技术和产品的需求，一个新兴的产业环保产业已经应运而生并且发展迅速。但以盈利为主要目标的私人环保产业主要面对的是正规部门，而不是支付能力极为有限的非正规部门。于是非正规部门所需求的适宜的环境技术，即在成本和技术水平上与其现有的技术、管理水平和经济规模相适应并能够在较短时间内为企业带来相应的经济效益的技术，只能由政府下属或资助的环境科研机构提供；同时，适宜技术的推广，包括对非正规部门的经营者和雇工的培训、生产过程中的技术支持、必要的基础设施和服务等，也只能由政府下属或资助的机构免费或廉价提供。 目前，印度、泰国、坦桑尼亚等国正在联合国环境署（ UNEP）的支持下引进和发展清洁生产技术并向本国的非正规部门推广，合适的价格使这些项目的进展比较顺利； 而墨西哥在推行“能源洁净化运动”时要求国立大学为非正规部门的经营者们无偿提供使用洁净能源的技术培训。 同样的，适宜环保技术的供给和推广也要受发展中国家政府财政预算有限的约束。当然，加强与国际组织、外国政府以及一些国际性非政府组织的合作可以提高环保技术和资金引进的机会。 3、登记、申报和信息收集工作 缺乏非正规部门的信息严重影响了环境监管机关对非正规部门的监管效率。为此，不少发展中国家的环境监管机关一方面加强了本身的登记和信息收集工作，另一方面积极与税务、工商管理和警察机关合作，共享非正规部门的一些信息。 另外，墨西哥、印度尼西亚和菲律宾等国还借鉴了发达国家的企业环境信息公开制度，在要求正规部门实行环境信息（如污染物排放及转移）定期报告制度、环境标志和标识制度的同时，采用物质和精神奖励、补贴等方式鼓励非正规部门自觉公开（或申报）环境信息以及采用危险品、危险废物、放射性物质的标识或标志。 4、同业监督与社区监管 虽然发展中国家的环境监管机关近年来规模不断扩大，但在对正规部门进行监管的同时还要应付数目庞大、分布分散的非正规部门则明显力不从心。一些国家开始发展同业监督（ Peer Oversight）和社区监管（Community Regulation）来填补正规监管不能覆盖的区域。 墨西哥政府就鼓励已经采用洁净能源的小砖窑举报那些仍在使用“肮脏”能源的砖窑，事实上，为避免因使用洁净但成本较高的能源而在市场竞争中落败，遵守环保标准的企业也有激励去告发那些违规企业。另外，墨西哥、巴西等国的环境监管机关还与非正规部门的行会或商会组织合作，要求这些组织加强对成员单位的环境自律监管 ( Jayaraman & Lanjouw, 2003 )。 泰国、马来西亚等国则支持“绿色社区（ Green Community ）”的建设。 在绿色社区，社区组织、物业公司、绿色志愿者队伍及社区居民共同参与到对社区内环境的保护和对社区内所有企业的环境监督，任何污染环境的行为都将被举报。而 在菲律宾，政府则直接授权社区组织负责维护本区域的环境，社区管理人员有实施环境法中关于控制环境污染条款的权力。印度、哥伦比亚、哥斯达黎加、菲律宾等国家鼓励环境保护组织和公众通过诉讼等司法活动来维护社区环境，法院支持基于法律规定的环境权所提起的环境诉讼请求（蔡守秋， 2002）。 同业监督和社区监管的收效在这些国家是比较明显的，违规率有所下降，而查处率则不断提高。 5、教育 非正规部门漠视环境污染控制的另一个重要原因是经营者和雇工们对环境污染给本人和社会造成的现实的和潜在的危害缺乏了解。为此，墨西哥、印度、巴西等国加强了专门针对非正规部门的环境宣传和教育工作，动员学校、环保非政府组织等社会力量，采取多种形式，宣传环境污染给身体健康和生态环境带来的危害。此外，印度、孟加拉、斯里兰卡、泰国等国还加强了对中小学生的环保教育并要求学生对家长进行宣传教育，说服其 父母和亲友保护环境、减少环境污染（祝怀新， 1998）。五、对我国的启示 在我国，非正规部门在吸纳城市劳动力（包括下岗和失业工人、进城农民工等）方面也正发挥着越来越重要的作用。随着城市失业和贫困问题日益突出，越来越多的专家和学者提出应进一步鼓励非正规部门的发展来扩大城市就业、减缓城市贫困，一些地方政府也出台了相应的鼓励政策和措施。 但在鼓励非正规部门发展的同时，我们必须清醒地认识到由于非正规部门的一些特点，它们也会对城市的环境造成不利影响。目前在我国的许多城市，从事泔水及废物的回收和处理、电镀、印染、毛皮加工、干洗、小五金等的非正规部门的“三废”排放已经给环境造成了严重影响。从事食品加工的非正规部门对环境和卫生标准的漠视乃至蓄意违规则使其产品对大众的身体健康直接造成威胁，严重损害了行业声誉。 在对非正规部门的环境监管中，我国的环境监管机关同样也出现了诸如成本巨大、信息缺乏等问题，虽然投入了大量的人力、物力和财力，但监管效果并不令人满意。 其他发展中国家的实践已经给了我们很好的启示：只有依靠创新，完善环境监管，才能达到既发展非正规部门来缓解城市失业和贫困问题，又有效预防和控制非正规部门的环境污染，从而实现城市可持续发展的多重目标。 发展中国家已有的收效显著的监管创新手段，如经济激励、适宜技术的供给和推广、登记和信息收集、同业监督与社区监管、环保教育等，我们可以在借鉴的同时根据我国的具体情况加以发展。比如，环境监管机关就可以充分利用我国城市现有的街道和居委会系统，结合社区流动人口管理、出租房屋管理来加强非正规部门的登记和信息收集工作，同时鼓励和支持街道和居委会建成“绿色社区”，加强对非正规部门的社区监管；政府可以将环境标准列入鼓励和支持的下岗再就业项目的招标要求，将经济激励由“事后”的控制污染前移至“事前”的预防污染；我们还可以充分利用我国的公有制优势，组织公立的环境科研机构、高校参与到适宜环保技术的研究、开发和推广，组织九年制义务教育的中小学广泛进行环保教育。 而墨西哥、巴西、泰国、印度等发展中国家环境监管创新的基本理念，即从非正规部门的特征出发，切实考虑到非正规部门经营者和从业者的实际情况，动员和组织社会各方面力量，激励与监督并重，采用经济、教育、文化等多种手段，弥补传统监管的不足，提高环境监管的效率，则更值得我们学习和借鉴。在这样的理念的基础上，我国的环境监管机关应结合我国的国情，进一步加强原创性的创新，在更有效的解决好发展非正规部门扩大就业与控制城市环境污染的矛盾的同时，在环境监管的国际经验共享方面做出自己的贡献。参考文献： 1 Agenor, P .R., “ The Labor Market and Economic Adjustment”, IMF Staff Paper, 32:261-335, 1996.Bartone, C. 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