海洋强国战略背景下我国海洋管理体制改革.pdf

山东大学 学报 哲学社 会 科学版 2013年第6期第153 160页 海洋强国战 略背景下我国 海洋管理体制改革 于思浩 摘要 党的 十八大 确 立的海洋强国战略 对我国政府海洋 管理 体制改革提出了新的要求 我国的政 府海 洋管理体制在横向 纵向和斜向三个方面的关系难以理顺 不适应海洋强国战略的要求 我们应从执政党 和政府的层面 成立具 有国家代表性的最高层次的有关海洋政策的议事机构 和政策制定 协调 监督机构 从行 政机构设置层面 应强化海洋综合行政管理 成立由国务院直属的海洋管理行 政机构 以整合所有的 海洋事务机关 形成合力 提高效能 同时要建立 强大的海洋执法维权队伍 有效维护国家海洋权益 而 且 我们也应该借鉴 海洋治理 的理念 从整体性治理 参与式治理以及多层次治理三个方面 推动国家海 洋管理模式的创新和改革 关键词 海洋强国 政府海洋 管理体制 海洋治理 进 入2 1世纪以来 海洋资源开发利用巨大的经济价值和深远的地缘政治战略意义日益凸显 主要的 沿海国家开始抢占先机 纷纷出台各类新型海洋开发政策 制定和实施符合时代发展的新型海洋强国战 略 纵观世界强国的发展战略和历史轨迹 无一不是海 洋立国 海洋强国 实践 证明 先进高效的海洋管 理体制是实现海洋强国战略的必要条件之一 因此 借鉴国外海洋管理体制的有益 经验 改革落后的海 洋管理体制 建立适合世情 国情 海情的政府海洋管理体制 是实现我国海洋强国的必由之路 一 我国政府海洋 管理体制的现状与困境 经过 30多年 改革开放 我国的经济建设和社会发展取得了令世人瞩目的辉煌成就 但与此同时 也面临着人口持续膨胀 陆地资源短 缺 国土环境恶化等一系列亟待解决的重大增长障碍 因此 开 发和利用海洋资源已经成为我国缓解资源困境 实施可持续发展战略的重要举措之一 也成为 我国新 世纪经济发展的又一个新的增 长点 根据 联合国海洋法 公约 规定 一 国可对距其海岸线 200海里 的海 域拥有经济专属权 据此测算 我国大约拥 有 3 00万平方公里的海 洋国土 这 意味着我国不仅 是一个陆地大国 而且是一个海洋大国 不过 中国虽 然是一个海洋大国 却不是一个海洋强国 因 此 维护海 洋权益 建设海洋强国 就成为中国必然的战略选择 作为整体发展战略的一部分 我国海洋开发和 海洋强国 战 略的提出 经历了 一个 由初步认识到 高度重视的演变过程 这也与我国的海 洋事业 发展起 步较晚 长期管理滞后 战略意识不强有关 直 到党的十七届五中全会和 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 才提出制定和实施海 洋 发展 战略 这标志 着我国海洋发展开始纳人到国家战略的整体设计层面 党的 十八大 报告提出 提 高海洋资源 开发 能力 坚决维护国家海 洋权益 建设 海洋 强国 这是在党的全国代 表大会 报告中首 收稿日期 2 013 05 10 作者简介 于思浩 吉林大学行政 学院博士 生 长春130 012 联合国海洋法公约 http n ews xinhuanet com ziliao 2005 04 04 con tenl 2 784208 h tm 徐胜 建 设海洋 强国是我国海洋事业发展的总方向 中国海洋报 20 12 1 1 14 胡 锦涛 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而 奋斗 ht t p www xi xinhuanet com 2012 ll 19 c 113722546 8 htm D 153 山 东大学学报 哲学社会科学版 次提出我国新时期 海洋事业发展的总体思路 具有重要而深远的战略指导意义 1 992年 联合国环境与发展大会通 过了 21世纪议程 显示了国际社会对海洋资源全面开发利 用的基本思路和 战略动向 海洋管理体制创新的作用日益突出 政府海洋管理 体制从理念构造 制度 设计到运转机制是否良好 直接影响到沿海各国海 洋战略的有效实施和持续 发展 因此 世界沿海强 国纷纷将建立健全本国的海洋管理体制 作为在新一轮海洋开发和海洋权益角逐中增 强自 身竞 争力 和比较优势的第一要务 而由于各国国情和 发展阶段不同 加之国际政治经济变革以及各种 突发性 重 大海洋事件之间 的交互作用 和持续演变 沿海各国逐 渐形成了适合自身特色的政府海 洋管理体制 我国政府海洋管理体制涉及到横向 纵向和斜向的政府 关系和部门关系 横向关系指的是 部门之间 的工作或协调关系 纵向关系指的是上 一级 政府或部门与下 一 级政府或部门之间的垂直业务指导或 行政领导 关系 其中央地关系尤为突出 斜向关系则涉及到不同层级的跨部门之间的协作关系 比如 国家海洋局和地方海事局之间的协作 与总体上的政府管理体制 一样 我国现行的政府海洋管理体制也呈现出一种习惯上常说的 条块 分割 的管理体制 从 条条 来 看 我国政府海洋管理体制主要由以下几个部门组成 综合性的海洋 行政主管部门 海洋局 交通部海事局 农业部渔业局 海关总署 公安部海警局 从 块 块 来看 目前 我国每一个沿海的省 自治区 直辖市以及计划单列市和沿海县市 都建立了专门的政府海洋管 理职能部门 承担着地方政府的海洋综合管理职能 上述 海洋 管理机构的设置 在计划经济时代曾经 发挥过积极作用 但随着 市场经济体制的建立和经济全球化的迅速 发 展 已经暴露出严重的弊 端 主 要表现为以下 三个方面的困境 1 我国的政府海洋管理体制长期存在横向 纵向和斜向三个 方面的关系难以理顺 不能够适应政 府海洋管理的复杂性 综合性和权变性的需求 首先 从政府海 洋管理体制的横向关系来看 我国的 海洋管理体制存在 着严重 碎片化 权威 现 象 按照李侃如 和奥 克森伯格的观点 随着我国政治体系 内部的分工逐渐精细 党对部际关系和各级政府部门的监管 越来越困难 不同的部门和地方政府实际 上掌握了对特定资源 和决策的控制权 出现了通常所说的利益部门化 这就是 所谓的 碎片化 权 威 对于海洋管理体制来说 造成我国政 府海洋体制 权威碎片化 的历 史原因 是我国海洋管理 长期以行业管理为主 而且这些行业管理大都实行垂直管理 横向上互不统属 因此 无论是 在行业资 源管理 行业监管 行业立法 执法和政策执行方 面 都存在着政出多门 文件 打架 职 能交 叠 功 能混 合 相互推诿扯皮的现象 缺乏统一的协调部门 其次 从政府海洋管理体制的纵向关系来看 中央与 地方行业管理部门由于实行的是垂直管理体系 因此水平方向的合作和联动效 应较低 无法 适 应综合 管理的 一 体化 不仅如此 中央与地方之间往往因为信息不畅而 导致交易成本高 和效能低下等问题 再次 从政府海洋管理体制的斜向跨部门关系来看 国家海洋局虽 然是负责海洋 综合管理的行政主管 部门 但其行政级别低 这就决定了在 涉及跨部门的协作方面 其综合业务协调能力弱 宏观调控和政 策指导不力 比如国家海洋局与地方渔 业部门的协作就出现关系不顺的情况 另 一方 面 海洋局表面 上负责综合性海洋事 务管理 实际上多为缺 乏实权的边缘性科研调查职能 与经济发展的大局关联性 不强 所谓综合性不过是把其他部门不管的 边角料 丢 给 了海洋局 2 政府海洋 管理 观念陈旧 利益冲 突严重 在 深刻 反省传统海洋管 理的基本理念 基本制度以及 运行体制机制等 管理实践的基础上 世界主要海洋国家和有关海洋国际组织普遍认为 只有首先革新 传统海洋 管理理念 思想观念 才有 可能建立科学的海洋管理的体制 然而 传 统的 重 陆轻海 思 维 导致我国长期缺乏全面指导海洋开 发和海洋发 展的 战略思想 海洋管 理 观念陈旧 缺乏理论指导性 前瞻性 预见性 系统性 海 洋管理理论大都是针对突发事件而形成的应 景性的对策性研究 充 满了盲 目性和随意性 从海洋管理涉及到的利益主体来看 不同主体之间的利益冲 突主 要表 现在 如下方面 碎片化权威 的概 念是由美国的中 国问题专家李侃如和奥克森伯格 提出的 用以描述中国政治的部门利益化现象 具体 参见 K enneth L ieberthal and Michael Oksenberg Po licy m akin g in China Leaders Structu re a nd Pr oc es ses P rinceto n Princeto n University Pre ss 1 98 8 pp 1 36 137 154 海洋 强国战略背景下我国海洋 管理体制改革 一 是少数渔民追求眼前利益 为了个人 私利而采取掠夺式的捕鱼作业 二是海洋开发 企业为了追求局 部或地方利 益而牺牲整体或国家利益 罔顾环 境保护的法律法规 将海 洋作 为排 污 场所 三是政府海 洋管理的行政部门和事业单位之间的利益部门化产生的利益冲突 各行业主管部门和事业单位都从 自身的利益本位出发 加之中央与地方的条块分割 在海 洋开发中难免发生协调不力 和沟通不畅的矛 盾和冲突 3 政府海洋管理的法制建设滞后 联合国海洋法公约 颁布实施后 大多数国家都将 其 作为各 国海洋管理与国际接轨的标准和平台 并以此为准绳结合各国国情出台法律法规管 理海洋和规范用 海行为 我国与 联合国海洋法公 约 相接轨的法 律 法规建设虽然取得了惊人的进步 但仍然缺乏系 统性 各类行业性立法交叉冲突 下位法与上位法 打架 现象 屡屡发生 严重影响了海洋立 法和执法 工作 从而 干扰了海洋 管理的法制建设 从根本上来说 我国海洋管理法制建设不完 善归 根结底还是 受到了政府海洋 管理体制影响 目前 我国 的海洋 法制建设仍然 是 在分散 型的海 洋管理体制下进 行 的 缺乏统一的海洋基本法 这导致了海洋执法队伍重复建设 多头执法 执法效率低 更有甚 者 多头 管理反而导致了管理真空和管理漏洞 二 发达国家海洋管理体制改革 类型 分析 与发展趋势 综观全球 世界各国的海洋 管理体制各具特色 不尽相同 具体的海洋 管理体制的形成 演变 和 发展受到了各自国家的国情 海洋实践 传统 政治体制 发展阶段等多重因素的影响 世界主要海 洋 发达国家的政府海洋管理体制 按 照级别高 低 权限的集中 分散程度 组成的矩阵 可以分为四类模 式 分别是高级别一集中型管理体制 高级别一分散型管理 体制 低 级别一集中型管理体制 低级别一 分散型管理体制 韩国的海洋水产部是高级别一集中型管理体制的典范 经过2008年和2013年的政府重组 改 革 韩国改变了原 有以行业为中心的分类 分 级管理的分散管理体制 实行统一管理 大大提高了韩国 海洋综合管理的效 能 日本的国土 交通省是高级别一分散型管 理体制的典范 2 001年日本行政机 构调整后 新成 立伊始的国土交 通省成为了综合性海洋管理部门 不过 国土交 通省之下仍然由相互 对立 分工明确的部门负责各自的海洋管理事宜 行政条块 分割分散 管理的情形仍然如故 加拿大 的海洋与渔 业部是低级别一集中型 管理体制 的代表 加拿大渔业及海洋部是加拿大联邦政府 渔业海 洋事务的主管部门 负责发 展及执行海洋及内陆水 域的经济 生态和科技等相关政策与方案 此 外 加拿大还设有综合协调机构 即海洋事务 机构间委员会 英国 的海洋安全局是低级别一分散型管 理体制的典型 21世纪 以前 英国将海 洋事务以及海上管 理分散于各个政府 部门 实行 分兵把守 各 负其责的管理体制 随着 世界海洋制度的变化和英国海洋 事业的发展 为了有效地 进行各部委之间 政府部门和企业 公司之间 管理部门和研究机构之间的协调 工作 英国成 立了类似 海洋局 的负责海 洋管理的协调机构 海洋科学技术委员会和皇家地 产管理委员会 前者负责协调政府资助的有关海洋 科 技活动 后者主要负责海域的使用管理 除了管理体制的组织和结构层面的重组与创新之外 发达国家政府海洋管理领域也出现了范式 转移和模式创新 随着全球治理理论的兴起 海洋事务管理开始作为公共管理的一部分 也经历着 从 统治到治理的范 式变革 即从 海 洋统治 到 海洋治理 海洋治 理是治理理念在海洋事 务 管理领域 的应用 治理较之统治 作为政治管理的过 程 二者都需要权威和权力 但前者较之后者 管理主体更 郑敬高 海洋行政管理学 青岛 中国海洋大学出版社 2002 年 第158页 李冰 山 韩国新总统 李明博大刀 阔斧推 大部 制 http g u ancha gm w cn content 2008 03 20 content 750813 htm 姜雅 日本的海洋管理体制及其发展趋势 国土资源情 报 2010年第2期 田毓振 海 洋开 发与管理 201 3年第 4期 刘 洪滨 加拿大海洋事务研究 北京 海洋出版社 20 11 年 第2章 相关部分参 见海洋局内部资料 世 界各国海洋管理趋势 2010年 155 山 东大学学报 哲学社会科学版 加多元化 权力的运作更注 重组织网络而非行政等级 权 威的基础 更强调 协商而非强 制 参照目前 主 流的治理模式来看 海洋 治理模式可以适用以下 三种模式 一 是 一体 化或整体性治理 海洋整体 性 治理缘于海洋自身的流动性和一体化的特性 它作为海洋治理的一部分就是针对海洋行业管理的碎 片化问题而来的 整体性治理对于环境和生态维持以及相关立法和执 法工作来说尤其重要 强调 以 公民需求为导向 以协调 整合和 责任为机制 运用 信 息技术对碎片化的治理 层级 功能 公私部门关 系及信息系统 等进 行有机整合 二是 参与式治 理 海洋治 理关乎 海洋 资 源的开发 和利 用 海 洋环境的生态平衡 海洋权益的分配与维护等 多方面问题 涉 及从事海洋 开发活动的个人 组织以及 政府等方方面 面的利益相关者 为此 海 洋治理不仅 需要国家和政 府权威强化制度层面 的建构和法 制建设 改进政府管 理的效率 而且必须 广泛听取公众的意见 建议 包括公民 社会团体 企业 非政 府组织等在内的海洋实践主体参与到 海洋综合管理政策 决策和方案的制定 实施 监督中来 进而保 护海洋环境 实现海洋资源的可持续利用 三是多层 次治理 海 洋问题并非一个国家或一个地区 的事务 而是广泛涉及到从地方 区域 国家乃至超国家和国际领域的事务 为此 用来规范 海洋利用 的各种多边条约 国际政府组织 非政府组织 正不断增长 这里的重点在于 虽然各个活动及组 织是 分立的 但它们的总和却形成了一个不断扩 充的 网络 构成了一个不断发展的全 球海洋治理架构 推 行次国家 国家 超国家直至跨国家的多层次治理 虽然各国海洋管理体制形成的路径和发展的道路不同 但它们都能适应 海洋 管理发展形势的要 求 与时俱进地推动 体制机制方面的改革与创新 因此 对于我国来说 发达国家 政 府海洋管理体制 改革的经验具有以下 几个方面的启示和借鉴意义 第 一 必须根据我国的海洋国情和世 界海洋管理发展的趋 势 构建具有中国特 色的海洋管理体 制 我国的政府海洋管理体制是特 定历 史 条件下形成的 是与当时的国内形势和国际环境相一致的 随着时代的发展进步 我们也 必须对其进行 改革和 创 新 而不能固步自封 停滞不前 第二 要建 立综合性的政府海洋管理机构 总体上 世界主要海洋大国都设有高效的海洋综合管 理职能机构和协调结构 形成了相对健全 完善的海洋管理体系 拥 有统一的执法力量 海洋管理职能 涵盖了海洋管理的主要方面 有利于协调海洋 开发 环境保护 和海洋权益维护的部门之间的沟通 从 而保证海洋资源开发和海洋环 境保护有序化 统一化 和谐化 同时也有 效地对人们的用 海行为进 行 规制 调控和管理 避免出现海洋资源滥用 退化和环境恶 化等问题 确保了各国海洋事业的可持续健 康发展 因此 建立海洋综合管理体制是我国维护海洋权益 建设海洋强国战略的前提条件和大势所 趋 海洋综合管理以国家海洋整体利益为目标 通过战略 政策 规划 区划 立法 执法 协调和监督 等行为 对国家管辖海域的空间 环境及权益 在统一管理与分部门和分级管理的体制下 实施统筹协 调管理 其目的是提高海洋开发利用的 系统功能 促进海洋经济的健康发展 保护海洋生态环境 维 持海洋的可持续利用等 简而言之 海洋综合管理是国家通过各级 政府对管辖海 域的空间 资源 环 境和权 益等进行的全面的 统筹协调的管理活动 我们必须朝着这个目标迈进 第三 国外政府海洋管理理论与实践都证明 国家应成立高级别的海洋 事务协调与决策机构 这 有利 于整合有关部门力量 形成合力 以便快速有 力地应对与海上邻国之间的海 洋 利益争端 积极 有 效地维护国家海洋权益 如美国的海洋政策委员会 日本的综合海洋政策 本部 韩国国土海洋部 加 拿大的海洋事务间委员会等 都是高层次的海洋事务 协调和决策机构 从管理效能来看 管理层次 越 高 越便于协调 权 限越集中 越能够有效防止功能分割 总之 虽然各国国情不同 但是 建立一个高 沈荣华 金海龙 地方政府治理 北京 社会科 学文献出版社 20 06年 第35 38页 深荣华 海洋龙 地方 政府治理 第35 38页 参与式治理 的相关内容 可参见余逊达 参与式地方治理 杭州 浙 江大学出版社 20 09年 第一章 多层次 治理的概念最 早见诸 L Ho oghe及G Marks对欧盟治理的研究 H o oghe an d Gary Marks 2001 Mu Lt irL e uel Govern a nc e and European Integration Ox ford Rowman 8 Littlefiel 本文借用这一概念应用 于海洋治理 鹿守本 海洋管理 通论 北京 海洋出版社 1997 年 第 5页 156 海洋 强国战略背景下我国海洋管理体制改革 级别的协调和决策机 构却是大势所趋 目前 我国海洋管理仅靠海洋行政主管部门和各 自涉海的行 业 管理部门 这种分兵把守的管理模式无法从整体上根 本解决各海洋管理部门之间 的工作协调关系 因此 通过设立高级别的国家海洋协调和决策机构 是实现海洋综合管理 提高海洋管理效率的前提 条件之 一 第四 加强联合执法队伍建设 自 联合国海洋法公约 颁布以来 伴随 着海洋综合管理的深人发 展 建立 一支 统一的海上执法力量已经成为海洋执法管理领域的 一种趋 势 其中 美国等海洋强国的 海岸警卫队体制已经成为各沿海国家纷 纷仿效的模式 从美国海岸警卫队的基本职责和法定 任务可 以看出 其 职能覆盖了相当于我国海军 海警 海监 海事 渔 政 海关 环境 保护等部门的大部分业 务 海岸警卫队是准军事组织 同时又是拥有国 内执法 权的行政组织 不但可以执行本 部门相关法 律 还可以执行其他部门的法律法 规 是一支海上综合执法队伍 是许多国家海 上执法队伍建设值得 借鉴的模式 之一 第五 要以 海洋 治理 的精神推动政 府海洋 管理体制的优化设置和良性运转 如何建立适合我 国国情的海洋事务管理的政府 企 业 社会间的良性互动的网络治理模式 是需要我们深人思考的重 要问题 三 我国政府海洋 管 理体 制改革的备选方案和治理转型 21世纪是海 洋的世纪 也是全面开发 合理保护 和有效管理海洋的新时代 为了适应新世纪海洋 发展的大趋势 世界海洋发 达国家纷纷调整原有的海洋战略 制定新形势下的海洋政策 这 其中最关 键的改 革是落实海洋战略和海洋政策的海洋管理体制改革 一方面 各国在既定海洋战略的指导下 纷纷着手改 革各自的政府海洋管 理体制 另 一方面 推动管理范 式的转移和模式的创 新 以期 实现从 传统单 一主 体主导的 政府 海洋管理 思 维和模式向新型的多元主体驱动的 海 洋治 理 思维 和模式转 变 目前 我国政府的海洋 管理水平 仍然比较低 尚处于较为落后的发 展阶段 我们应该学习 借鉴 世界海 洋强国管理的成功经验 建立适合中国特色的政府海洋管 理体制 具体说 可以从体制改革和 治理模式创新两个方面着手 在体制改革方面 我国的海洋管理体制改革 要打破海洋行业管理功 能分割的格局 改 变政府海 洋管理 政出多门 分兵把守 五龙闹海 的混乱形势 为此 应借鉴发达国家的海洋管理经验 形 成符合中国 国情的海 洋管理模式 关于我国海 洋管理体制改革 目前我国学术界提出了三种模式 艮P 成立国家海洋政策委员会 按照现有大部门体制改革思路和制 度框 架 成立国家海洋部 将国家海 洋局划为国务院直属机构 应该说 上述三种模式各有利弊 每一种模式都可成为我国海洋 管理体 制改革的备选方案 都可为 我国海洋管理制体制改革提供启示和借鉴 第一种模式就是 效仿美国在国务院内下设国家海洋 政策委员会 类似地 日本 2007年也设立了 海洋政策统筹机构 综合海洋政策本部 由日本内阁首相担任 综合海洋政策本部 本 部长 内阁官房 长官和国土交通大臣担任 综合海洋政策本部 副本部长 而国土交通大臣兼任海洋政策担当大臣 负 责拟定海洋政策基本计划相关事宜 日美两国的经验 表明 设立国家海洋政策委员会 建立陆海 统 筹和国家部门间的决策协调 机制 巩固和稳定齐抓共管的体制 可以形 成政策合力 保障涉海政策和 法律的有效执行 韩国的海洋管理体制改革是第二种模式的典范 20 08年韩国将海洋水产部更名为国土海洋 部 部门首长称国土海洋部长官 同时兼任国务委员 规格很高 新成立的国土海洋部综合行使了大部 参阅 http peop le bow enwang com cn socia l s ciences united sta te s coast guard h tm 中对美国海岩警卫队 的介绍 刘集众 中国海洋管 理体制改革模式研究 广东海洋大学硕士论文 2011 04 20 姜雅 日本的海洋管 理体制及其发展趋势 国土资源情报 2010年第2期 李冰山 韩国新总统李明博大刀阔斧推 大部 制 h t t p g u ancha gm w cn con tent 200 8 03 20 content 750 813 htm 157 山东大学 学报 哲 学社会科学版 分涉海管理职能 相比美国 的 国土安 全部 其管理范围更加 广 泛 管理职权更为集中 根据类似 思路 按照职能定位以及职权划分合 理的要求 我们可以组建中国的海洋部 设立海洋部的目的是整合所 有有关海洋事务的机关 以统筹事权 并统一海洋政 策 然而 海洋事务涉及海上交通运输 海洋 资源 的开发与保护 海上休闲游 憩 领 海维 护与海事安全 海洋与资源的研究和合作 以及防止走私偷渡等 各个环节和方面 其所涉国务院各部委十之八九 涉及面广泛 而 复杂 这些部 际之间的大整合 不但 可 能带来人员 的增加和组织 规模的庞大 更可能在国务院内出现不同组织体系之间互不兼容 相互扯 皮和掣肘的 问题 从而严重 影响政 府效 能 这与 小政府 大 社会 的政府机构改革发展趋势相背离 所以这种模式的选择需要慎重 第三种模式实际上是转变政府职能的一种做法 转变政府职能的核心就是在强化应 有职能的同 时 重新在国家 社会和市场之间进行职 能重新划分和调整 目前 我国 国家 海洋局仍然是 在 行政上 隶属于国土资源部的副部级局 如果不成立高级别的海洋 委员会或者海洋部 那么将 其升格为国务院 直属的海洋综合管理机构就成为了合理的选项 从理性选择和成本收益分析来看 这样做可以降低 综合管理机构 升格 造成的因权力重新分配而产生的部际冲突 有利于降低国家海洋管理体制改革的 实施压力 笔者认为 上述模式之所以是备选 方案 是由于海洋管理体制本身并 不 存在 最佳的普遍性理想模 式 大都是阶段性 权变性和历史性的产物 即它们只具备特定时空下的普遍性和合理性 因此 在一 定时期 一定情势下 任何一个备 选方案都有其合理性和适应性 不过 单一模式改革并不适 应我国海洋强国发展战略的需求 我国海洋管理体制的改革应该是综 合性改革 我们应该吸收各种模式的优 点 摒弃其缺点 形成适合国情 世情的海洋管理体制改 革模 式 根据我国的实 际和世界海洋管理体 制创新的要求 考虑到海 洋问题综合性强 涉及面 广 需 要加 强统筹规划和综合协调的要求 以及目前我国紧迫的维护海洋权益 开发 海洋资源的现实 我们所要 建设的新的海洋管理体制 应该具有规格层次高 统筹性 综 合 性 协调性强以及工作效率高 维权效 益高等特征和要 求 为此 笔者认为应该从如下三个方面入手 首先 从规格层 次上讲 应从执政党和 政府的层面 成 立具有国家代表性的最高层次的有关 海洋政策的议事机构 和政策 制定 协调 监督 机 构 以行使综合协调职能 统筹国家和地方海洋发展战略 海洋产 业发展规划和有关海洋 发展政策 保 证海 洋管 理的统 一 协调和有效运行 其次 从行政机构设置方面 需要成立由国务院直属 的海洋管理 行政机构 以整合所有负责海洋事 务的机关 形成合力 提高工作效率 有效地维护国家的海洋权 益 同时又要避免机构膨胀 影响政府效能 再次 考虑到国际海洋争议以及我国周边比较严 峻的海洋维 权需求 应建立强大的海洋执法维权队伍 以维护国家海洋权益 推进海上统一执法 提高执法效能 从实际改革来看 根据 201 3年国务院机构改革和职能转变 方案要求 我国的海洋管理模式也 进 行了改革 本次 改革设立了高层 次议事协调机构 国 家海 洋委员会 直接隶属于党中央 应该说 这是符合世界海洋管理潮流的战略性安排 此外 本 次改革还整合了原国家海洋局 及其中 国海监 公 安部边防海警 农业部中国渔政 海关总署海上缉私警察的队伍和职责 重新组建了 国家海洋 局 并且 在海洋维权和执法方面统一以 中国海警 局的 名义进行 这有力于协调各部门的工作 提高工作效率和 维权效益 同时 为了配合机构改 革 从人事安排上看 原海洋局局长任国家海洋局局长 党组书记兼 中 国海警局政委 原海警局 局长任国家海洋局副 局长 党组副书记兼中国海警局局 长 并 继续兼任公 安部副部长 党 委委员 这一安排也体现了理 顺国家海洋局和原有涉海部门关系的战 略意图 有利于 及时 有效地开展各项 海洋 管理工 作 总体考量 我国目前所进行的海洋管理体制的改革实践 在一定意义上考虑到了我国当前海洋管 理的国情 意图综合各种管理模式的优点 力图解决海洋管理体制存在着的问题和困境 当然 它仍 然存在诸多不完善的地方 特别是没有 解决综合性和协调性的问题 具体说 首先 在2 013年最新颁 布的国务院机构改革方案和领域中 海洋事务是 一个 慢慢来 的领域 重心和突破口是 统一执 法 建 立联 合执法队伍 维护 海洋权益 因为从目前我国海洋经济发展和建立海洋 强国的急迫任务来看 想 要 毕其功 于一役 一揽子解决传统海洋管理体制的困境 缺乏现实可能性 如果将周边严峻的海 洋 15 8 海 洋强国战略背景下我国海洋管理体制改革 局 势视为改革的外部压力 传统海洋管理体制的困境视为内部压力的话 改革者和决策者面临的外部 压力势必大于内部压力 从改革的难易程度出发 应付外部海洋 压力 的举措首 推 建立 联合执法队伍 出海维 权 而问题在于 如果不能从根本上解决海洋管 理的综合性问题 真正建立综合性的海洋行政 管理机构 就无法解决分类分级管理的行业管理的痼疾 从实际效 果看 虽 然海洋 局领衔 海警局等 海 洋执法队伍配合 但由于具体任务仍然是由地方行业主管部门负责具体实施 条块分割的惯性仍然 会 令协同效应大大折扣 其次 本次改革虽然 为了加强海洋事务的统筹规划和综合协调 设立了高层 次议事协调机构国家海洋委员会 但作为国家海洋战略制定和实施的最高指挥中枢 海洋委员会的 具体事务委托给国家海洋局实施 这 就可 能导致 一方 面国家海洋委员会的高级别 虚设化 与各类 国家级协调 机构 委 员会 情况 类似 协调功能无从落实 而且职能定位模糊 另 一方 面 国家海 洋局 的 行政级别仍然较低 却要直接协调与其他行业 主管部门之间的业务关系 操作性的老问题仍然没有得 到彻底的解决 为此 笔者的政策建议是 一方 面 由于上述原因 当前的 整合 无 法实现真正 意义上的 合力 从长远角度看 只有建立类似美国海岸警卫队这 样的单一化武装力量 才能真正建立一支统 一 高效 协调运转的海上维权队伍 另 一方 面 切实提 升 海洋综 合行政管 理部门 的行政级别 唯有如此 才能 充分发挥综合性 协调性的功能 目前 国家海洋局虽然是综合性海洋管理部门 但本轮改革并没有 按照大部制改革的设想 提高国家海洋局的行政 级别 将其列入国务院直属机 构 这是由于国家海洋 局历史上始终是 一个以 海洋科研机构为主导的事业性部门 其在各部委的重 要性和地位难以与公安 部 农业 部 交通部相比拟 基本处于边缘地位 更不要说列人国务院直属机构了 笔者认为 只 有将 国家海洋局的核心业务进行重组 改变原有事业性科研主导的机构性 质 注人事关推 动经济 发展和维 护海洋 权益的核心业务 变成 实权 部 门 才能真正做到职 责 权匹配 在治理创新方面 我国的海洋管理模式改革也应该借鉴 海洋治理 的理念 从整体性治理 参与 式治理以及多层次治理三个方面 推进国家海 洋管理模式的创新和改革 第一 从整体性治理来看 我国海洋问题研究学者倡议的 海洋综合管理 概念 上近似于海洋治理 的精神 按照 中 国海洋 21 世纪议程 主张 海洋综合管理应从国家的海洋 权益 海洋资 源 海洋环境 的整体利益出发 通过方针 政策 法规 区划 规划的制订和 实施 以及组 织协调 综合平衡有关产业 部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系 以达到维 护海洋权益 合理开发海 洋资源 保护海洋 环境 促进 海洋经 济持续 稳定 协调发展的目的 这里主要就是强 调在中央政府部际以及部门之间 以 及中央与地 方分级管理系统的综合协调 广泛涉及到纵向 横向以及斜向的议题协调与业务合作 具 体来说 就是通过建立 海陆管理运营一体化 环境建设一体化和政策体制一体化 破解 陆域经济与海 洋经济分离难题 从而建立 陆地与海洋深层次 多维度融合联动发展的创新模式 这种创新在于不单 纯是 陆 或 海 陆和海都有 自身的体制问题 而是综合 管理 这就涉及到横向的海陆联动 海 海联 动 纵向和斜向的协作联动机制 实 现 管理运营陆海一体化联动发展 从而形成我国海洋产业发展协 调机制 产业主管部门陆海统筹管理产业 涉海部门加强产业专业化服务 第二 从海洋参与式治理来看 除了各级政府部门之间的协调之外 还要引人各类企业和社会组 织等利益相关人 运用包括市场竞争机制和社会协同机制在内的各类治理方式 让多元主体充分发挥 参与政策制定 政策决定和政策执行 加 强监督 外部问责的职能 能够为海洋政策的整个过程创造有 利的社会环境 及时纠正政策执行偏差 从而创造统筹各方的综合管理创新格局 在这方面 海洋发 达国家的做法尤其值得借鉴 比如美国在制定涉及海洋发 展战略方面重大决策时 往 往广 泛邀请包 括海洋权威专家 产官学各 界 别在内的利益相关人 参与其中 并为此召开各类海洋发展政策的 听证 会 就我国而言 随着海 洋经济的迅速发展 海洋事务的公共性日益突出 作为利 益相关人 沿海地 区的居民 企业 新闻媒体 社会组织的参与 意识逐渐增 强 有关海洋经济 持续发展 海洋生态环境保 中国海洋 21 世纪议程 htt p www coi g ov cn hyfg database guojiahyfg 20 0803 t2 0 080318 4888 h tm 石莉 美国的新海洋管理体制 海洋信息 2006年第3期 159 山东大学 学报 哲学社 会 科学版 护的议题越来越引起公众和网络的关注 第三 从多层 次治理来看 我国是一个区域性和世界性海 洋大国 已经成为联合国海洋公约缔约 国 同时广泛参与各类国际和区域海洋事务的管理 在这个意义上讲 我国的海洋治理涉及到从国 内 地方到中央 到地区再到超国家层 面的海洋事务 其中 国家 国际组织 非政府间国际组织 跨国行 为体等都是全球海 洋治理的重要主体 通过海洋多层次治理来实现维护我国海洋主权和海洋权益的 目的 可以从如下几个层次入手 首先 积极参与建立公平公正的国际海洋治理机制 其次 在 区域层 次加强与区域国家的海洋合作 与区域 或地方主管 机关建立伙 伴关系 并应广邀全国 区域或地方层 级相关行政机关参与决策 以增进政策协调 最后 注重与国际非政府间组织在海洋管理方面的合作 国际非政府组织虽 然并不具有法定权威性 但在保护海洋环境等相关议题的努力方面 诸如 绿 色和 平组织 等 非政府组 织已经开始利 用包括网络 社会抗议等正式与非正式方式敦促保护世界海洋 我 国的海洋管理应该加强与这些非政 府