公共危机管理中的依法行政.doc

公共危机管理中的依法行政(一)公共危机管理中的政府职责政府的根本职责是代表国家保护公民的生命健康和财产安全。政府是危机管理的直接责任人。面对危机，政府需要进行紧急社会动员，调动所有可以调动的力量进行治理，把危机再度发生的可能性降到最低，把危机造成损失的事后补偿的不满意度降到最低。虽然近年来随着公共行政的发展，对公共事务的治理已出现了主体多元化趋势，对于许多突发公共事件而言，私人或社会组织在预防、制止与摆脱危机等方面都发挥着不可忽视的作用，法律也的确赋予当事人或者其他公民与组织法定的自救与他救的权利或义务，但无论如何，来自私人与社会组织的松散、脆弱、十分有限的防治措施，对于有效防止突发公共事件而言通常只是一种拾遗补阙。通过制定法律、并主要通过政府来实施这些法律以便有效防止突发公共事件，这几乎成为各国构建突发事件防治机制的一个通例。在理解公共危机管理中政府职责时应注意以下两点:一是为了应对危机，政府不仅有权力、有责任依法限制公民的权利、增加公民义务，更有义务、有责任采取各种救助、保护或保障措施以及事后的恢复重建措施，在一定意义上，后者比前者更重要。二是公共危机管理中政府的各项职责跟其他常态事务的管理职责一样，具有法定性、不可随意处分性。不履行或怠于履行这些职责，将构成不作为违法或犯罪并承担相应的法律责任。突发公共事件应对法的制定，既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范，从而使政府在公共危机管理中的职责进一步明确化、制度化。突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要赋予政府必要的处置权力，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，指挥协调各种社会力量。因此，突发公共事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时，为了防止权力滥用，把应对突发事件的代价降到最低限度，突发公共事件应对法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序。因此，各级行政机关及其工作人员必须树立依法行政意识，本着“法治政府、责任政府、服务政府”的理念，积极承担和认真履行公共危机管理中的各项法定职责。(二)依法行政的内涵依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定。具体来说，依法行政大致包括以下几项原则。1.职权法定原则。行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，其行为必须有法律依据。这里的“法律”是广义的，包括法规、规章在内。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。否则，越权无效。要强调的一点是，依据法律行使职权与行政机关的自由裁量并不矛盾。行政自由裁量权的行使必须合理、公正，是依法行政的重要内容和特殊表现。2.法律优先原则，或称法律优位。从狭义上说，法律优先是指法律在效力上高于其他任何法律规范；从广义上说，它是指上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范。法律优先具体有下列含义:(1)在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。(2)在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。3.法律保留原则。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中做出规定。4.职权与职责统一原则。职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的私权利不同，不能放弃，而且必须行使。从这个意义上讲，法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，即职责。职权和职责是统一的、重合的，放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。(三)公共危机管理中依法行政的意义依法行政是法治的具体体现，法治或依法行政的实质在于行政权力要受到法律的约束。正常状态下需要法治已是众所周知的共识，而在非常态或紧急状态下要不要实行法治、要不要依法行政，具体说是行政紧急权力要不要受到法律的控制，则无论是在理论上还是在实践中都经历了漫长的发展历程。紧急行政权在相当长的历史时期内都不受法律的规制，而且这种现象被视为理所当然。但是，各国的宪政制度和民主法治发展的轨迹表明，紧急行政权及其运用正在不断地被纳入法治的轨道。原因在于:其一，行政权的强化是一把“双刃剑”。同其他行政权一样，紧急行政权同样有被滥用的可能性。紧急行政权是一种必要的权力，但又是一种最为危险的权力。如果认为情况特殊，政府就可以为所欲为，各部门、各地区可以各行其是，权力就会无序行使，社会就会出现新的混乱。而且，紧急行政权是一种影响力和支配力极大的权力，稍有不当就可能影响国家的命运和民众的根本利益。紧急行政权在一些国家的运用实践表明，它是一种最容易被滥用的权力。其二，紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持。其三，紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。基于上述理由或原因，人们普遍认为，应当将紧急行政权纳入法治轨道。绝大多数国家都建立了相应的应急法制。一个有较高治理水平的法治政府，不仅能在正常社会状态下运用法律维护好社会秩序和国民权益，而且能在非常时期做到依法(包括一般法和特别法)办事。总之，突发事件与紧急状态下公共危机管理也需要依法行政。二、行政紧急权力及其法律规制我们之所以把某些突发或紧急事件的发生视为危机，是因为常规行政权力的正常行使不足以克服和应对它。因此，为了更好地发挥政府职能，履行政府职责，从而有效、及时控制和消除突发事件引起的社会危害，有必要赋予政府以较平时更多、更广泛和更具强制性的行政权力行政紧急权力，包括对一定突发事件或紧急状态的确认权、紧急立法或紧急命令权、限制或禁止公民部分基本权利和自由的权力、紧急征用征收的权力以及采取其他紧急处置措施的权力等，从而保证政府拥有必要的权力和充分的行为能力来防治和应对公共危机。否则，政府将因“巧妇难为无米之炊”而不足以有效及时地防治公共危机。按照依法行政的基本原则和精神，行政紧急权力在运行中主要受到以下几方面的法律规制。(一)范围规制范围规制实际上是法律保留原则的体现。法律对于政府在紧急状态下有效、及时处理各种突发事件，应对危机所必须具有的权力，事前都尽可能加以详尽、明确的列举规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制措施及处罚的条例、决定、命令的权力，做出对疫区实施封锁、对被污染水源实施封闭决定的权力，命令停止集市、集会，停工、停业、停课，征用房屋和交通工具，以及强制疏散、强制隔离、强制检疫、强制治疗的权力等。现代法治不允许法律不加限制地交给政府一张空白支票，让政府在紧急状态下自己去任意确定自己行使何种权力。同时，法律规定不得克减的公民权利即人权的最低标准，来框定行政紧急权力限制公民权利的范围和边界。(二)程度规制程度规制即比例原则的约束。行政紧急权力的行使不仅有范围的限制，还有程度上的约束，这主要是要求行政紧急权力以及紧急措施要符合比例原则。比例原则又称禁止过度原则，是行政法中一个非常重要的基本原则。具体包含三方面的内涵:(1)适当性或妥当性原则，指行政主体采取的措施及方法应有助于行政目的的实现。(2)必要性或最小侵害原则，指行政行为应以达到行政目的为限，不能给相对人造成过度的不利影响，在有多种可以达到行政目标的手段和方法可选择时应选择对相对人权益损害最小的，不能超过必要限度。(3)均衡或相当性原则，指采取行政措施所造成的损害，不得与达成的行政目的的利益明显失衡，即行政主体所采取的措施产生的损害，不可以超过所采取措施带来的好处，即不能为实现目的而不择手段。比例原则的核心是要求行政自由裁量权的行使要保持在适当、必要的限度之内。作为规制行政紧急权力的比例原则主要是强调紧急应对措施的“必要性”，即使是不突破人权的底线，行政机关应对突发事件采取的措施，也应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择对当事人权益损害最小的措施。(三)程序规制程序规制是正当程序原则的体现。正当程序原则在紧急状态下受到限制已是国际惯例，然而政府行使行政紧急权力应当遵循必要、明确的法律程序的规定，已被很多国家的立法机关所接受。例如，韩国行政程序法(1996)第24条第1款规定:“行政机关作出处分时，除其他法令等有特别规定外，应以书面方式为之，但须迅速作出。事件轻微时，可以言辞或其他方式为之。”又如，葡萄牙行政程序法典(1996)第84条规定:行政机关“如恐防不采取临时措施将对有关的公共利益造成严重或难以弥补的损害，而此顾虑系属合理者，则在程序中的任何阶段，可主动或应利害关系人的申请，命令采取必要的临时措施”；同时，“行政机关如命令采取或更改任何临时措施的决定，应说明理由，并定出该措施的有效期”，“废止临时措施，也应说明理由”等。程序规制的另一个重要方面或者履行正当程序的重要保障是行政公开制度。行政公开是现代行政发展的一个重要趋势，有时也被称为行政的透明度。行政公开不仅具有深刻的民主法治意义，而且具有深远的社会和政治意义。它在突发事件与紧急状态下较之于平时更为重要。在紧急状态下涉及更多的内容是政府的行政法规、规章以外的行政规范性文件的公开问题，以及政府所占有的公共信息的公开问题。例如，从“非典”疫情的发生到传播再到最后的控制，“非典”疫情信息经历了由不公开到公开、再到公开的内容日益详细规范等逐步发展过程，为我国建立政府信息公开制度提供了有益的经验。(四)目的和条件规制现代行政法规范和控制政府权力的重要方式之一，即是在法律授予政府权力时明确规定授权的目的，在授予政府紧急权力时尤其如此，以制约政府机关及其工作人员在法定目的范围内行使所授权力，防止其滥用紧急权。同时，通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件。在紧急状态下，政府虽然享有比平时更多且更具强制性的权力，但是，法律授予政府这些权力是附有条件的。例如，我国传染病防治法在授予公安部门可协助治疗单