陆岛运输监管存在的主要问题和对策.doc

陆岛运输监管存在的主要问题和对策大连海事局 李生摘要：辽宁海事局辖区内有大连（庄河海事处辖区）、丹东、葫芦岛辖区涉及陆岛运输船舶的管理。其中又以大连庄河辖区（辖庄河、普兰店、长海）情况最为复杂。随着经济的发展一些深层次的矛盾逐渐暴露出来，尤其是一些事故发生之后，社会各界对其的安全管理给予了高度的重视。陆岛运输船舶的航行区域、承载对象以及对地方生产生活的影响均和其他运输船舶有明显的差别，具有特殊性，完全照搬普通管理模式显然不能适应陆岛运输的发展需求，因此从地理环境、经营特点、经济状况、管理对象等出发，探索出一条适合陆岛运输发展的道路，对解决陆岛运输深层次矛盾和促进地方经济发展、保障人民群众安全出行至关重要。关键字：陆岛 船舶 问题 安全 对策正文：大连庄河辖区陆岛运输船舶从事的运输范围较大，航线较多，管理情况最为复杂。主要集中在长山群岛与大陆之间。长山群岛通航的岛屿17个，其中以大长山岛为主要集散地，绝大部分客船在此停靠后驶往大陆。大陆的乘降点有庄河、皮口、金石滩和大连港，且以皮口为主要乘降点，客运量很大，除自然人员往来外，每年季节性旅游和春节期间是两个客运高峰。货物运输品种主要是岛上生产、生活资料、渔需物资和海产品等；船舶吨位小，有相当部分的木制船舶和退役登陆艇。两港间客运航程最大为广鹿到大连港，约35海里，最小为大长山（金盆）到小长山，约1海里；货运航程以海洋岛至皮口港为最远，约30海里。长海地区各码头靠泊条件相对较好，皮口港码头条件较差（改建中），须候潮，夜间不通航。陆岛水路运输关系着岛内居民出行和生活物资的运输，更关系着岛内经济命脉。所以，陆岛运输的安全监督管理的重要性不言而喻。目前，存在的问题主要有如下方面：一、 码头条件差，设施不完善，部分通航水域、航道和锚地无规划黄海北部沿岸水域辽阔，但是平均坡度小，分布的是辽阔的海产养殖滩涂，大部分岸线不适宜建设深水码头。现有的码头、设施等状况十分落后。如陆岛运输中最繁忙的皮口港也仅有4个客船泊位和几个货船泊位，由岸边通往码头泊位的是填海而成的全长近3千米的硬基路，人为的阻断海流，造成积淤加速，枯潮后码头淤泥全部显现，船舶无法停靠作业；货场各堆场无严格限定，装卸设施和设备不足，导航设施缺乏，无VTS等监控设施。有的码头是军民合用、渔商混用，管理职责不清。部分通航水域未经扫海测量，部分航道无规划，碍航物得不到及时清理，大量的养殖和捕捞缺少统一规划，严重影响船舶通航，在能见度不良时，船舶在部分水域无法正常航行。水域内没有规划专业锚地，如避风锚地，在恶劣天气时，码头也无法确保安全，船舶只能自己找安全的地方避风、避险。二、 船舶状况、技术条件差从事陆岛运输的船舶有客滚船、高速客船、普通客船、杂货船、散货船、驳船等；既有钢质的，又有木质的。船型小，货船大多不超过200GT，普通客船不超过100GT，较大的客滚船也不超过500GT。船舶状况差，设备陈旧，技术条件不能严格满足要求，货船较为严重；有些船舶是部队退役的登陆艇，经改动变成散货船，其技术状况不能完全满足民营运输要求；有些船舶证件不齐，甚至是“三无”船舶；木质船舶船龄较大，水密性和安全性差，威胁船舶安全。三、 货物装载缺乏合理性码头设施简陋，船舶装卸物资又多是零散杂货，主要靠人工装卸，又没有货物装载的规范性规定或者指导，因此为方便装卸，码头装卸工人随意决定货物的配载和装卸，船长不能履行自己的职责。货物常被装在舱盖上、船舷两侧通道、甚至是救生通道、物料间、船员休息室等，因此造成船舶稳性降低，危险增大。因缺乏计量设备，货物实际重量多靠估计，极不准确，容易造成船舶超载。四、 货船非法载客屡禁不止由于陆岛间交通不便，客船班次不能解决每个岛上居民的出行要求，很多岛内居民跟随货船进出岛屿。据了解，以皮口港至最远的海洋岛为例，没有直通客船班次，岛上居民如要出岛，只能先到大长山，后转乘至皮口，单程耗时至少半天，船票90余元，一家三口一个来回要540余元，如此昂贵的费用是这些人选择跟随货船来往的重要原因；二是船员安全意识淡薄，船员顾及朋友面子或显其能耐等，主动拉拢亲戚或朋友跟随其货船进出；三是部分货主担心货物受损，硬要跟随货船一起进出岛内；四是有部分农民工为省钱省时主动联系，船员也想赚点小费，千方百计躲藏逃避检查，偷偷随船进出岛。以上原因使货船非法载客现象屡禁不止，任凭执法人员教育、登船检查、行政处罚等，货船非法载客现象依然没有得到根本的解决。五、 船员素质低，持证船员紧缺从事陆岛运输的船员主要是长期在本地从事船上工作的老船员和部分文化素质不高的年轻船员，老船员依靠长期的海上经验占据着多数船长的职务，年轻船员大多没有经过正规的理论学习和技能培训，有些船员是从渔船转到商船来的，理论知识匮乏，操作技能水平低下，应变能力不足，安全和法律意识差。素质相对较高的船员一有机会就会跳槽，跑到临近的日韩航线。所以辖区综合素质较高的船员非常紧缺。究其原因，主要是船员工资偏低，一名客滚船船长最高月工资不过4000元人民币，有能力的高素质船员基本不会考虑从事陆岛运输；其次，陆岛周边地区的教育相对落后，使得新进入船员的素质依然不高；再次，针对性培训的密度和力度不够，不能快速提高船员素质；第四，现有船员考试标准较高，相当部分船员较难通过考试，尤其是老龄船员，客观上造成持证船员的紧缺局面。随着陆岛运输的不断发展，船舶的不断增多，持证船员的紧缺局面难以扭转。六、 船公司素质低，对挂靠船舶缺乏管理从事陆岛运输的船舶公司都是当地民营，船舶一般都以光船租赁的形式挂靠公司。这些公司多是家族式，规模小。公司管理人员素质低，业务职责不明确，管理混乱，对挂靠船舶缺乏管理，放任自流，更有的公司根本没有相关管理人员，对挂靠的船舶不闻不问，极少管理。船主法制观念淡薄，安全意识不强，虽然挂靠了公司，按照规定实行了公司化管理，但在利益的驱动下，部分船东挣钱不要命，对安全熟视无睹。七、 防止船舶污水和生活垃圾污染缺位海洋环境保护法第四十四条规定，海岸工程建设项目的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。陆岛运输船舶数量不多，吨位较小，船舶的污油水、船舶垃圾等海洋污染物产生量不多；再则，人们环保意识不强，港务公司和相关环保部门也无具体防污措施，一直以来，辖区没有船舶污染物回收作业，船舶产生的污油水、垃圾等大多排放入海。随着船舶的不断增多，越来越多的船舶污染物和生活垃圾未经处理直接倾倒入海，大部分污染物滞留在滩涂地带，对水质和海产品造成污染，威胁人类健康和沿海养殖业。所以出台相关防污染政策法规和做法，使污染物得到回收和利用就显得尤为必要。八、 海事管理模式和管理对象之间存在矛盾陆岛运输存在船舶吨位小、靠泊地点多且分散等特点（尤其是长海各岛屿与陆地间），且辖区内为数不少的登陆艇（部队淘汰），可以抢滩登陆，随意靠泊装卸，因此陆岛运输船舶的管理难度很大。传统的一点一岗的管理模式并不适合实际监管需求，一方面海事机构人员不足，负担较重，后续成本太高，也显人力资源浪费；另一方面这种静态、被动管理方式的效率也不高，难以适应国家对海事管理的要求。如果保持现在的这种管理态势，以现有的管理力量难以对辖区内的陆岛运输船进行全面监控和管理。九、 加大管理力度和现实之间有矛盾海事机构曾试图通过加大管理力度，严格执行国家的法律和法规来对陆岛运输进行整治。但这种单方面的行动往往由于来自各方面的阻力而半途而废。主要原因是这些陆岛运输船舶是陆地和岛屿之间的唯一联系渠道，一方面这些船舶的所有人或者和当地政府有着千丝万缕的联系，或者具有某种社会属性，即使采取了强硬措施也很难达到理想的管理效果，甚至无法采取强硬措施；另一方面强硬措施带来的各种后果也不是海事主管机关能够承担的。在这样的背景下，当地的海事机构在执法过程中往往不能确保足够的执法空间，执法的难度很大。十、 相关管理部门各自为政，缺少配合对陆岛运输船舶的管理有海事、边防、渔监、水运等部门，甚至是地方政府也不时出台管理规定。目前，管理陆岛运输船舶的部门多、管理杂，多有重复之嫌。各部门之间缺少配合、各自为政，给船舶、单位的感觉就是“管事的多、办事的少”。各部门只注重船舶这一单一环节，没有在制度和动态执行方面加强管理。如2004年春节，在大风的天气条件下，为保障船舶和乘客的安全，普兰店海事处严格地执行了抗风等级的管理规定，要求全部客船停航。但是，很多岛内居民为及时回家过年搭乘渔船返岛，使得抗风等级的管理措施流于形式。如此“单兵作战”式的管理，阻碍了陆岛运输和谐发展。十一、 法规不健全，专门法规急待出台目前，陆岛运输的监督管理一直采用的是海上船舶和船员的管理法规。但是，陆岛运输与海上货物运输有很大的不同，有其特殊性，其要求要低于海上运输的标准，特别是有关船舶建造规范和技术标准及对船员的考核发证标准，海上标准要远远高于陆岛运输的实际需要。标准的提高不仅给陆岛运输增加了营运成本，而且在实际运行中也不符合陆岛运输发展的实际情况，有些要求根本无法满足，这就给一线管理人员执法带来了很大困惑，如果严格按照法规要求执行，陆岛运输就面临中断，否则就要承担相应的责任，执法人员在现场监督管理中进退两难。因此，建立一套符合陆岛运输实际情况的，既能保证陆岛运输安全畅通，又符合船舶、船员等的实际状况和技术要求，明确船舶和船员管理规范的法规十分必要和迫切。要解决上述问题不可能跳出现有的条件限制，必须尊重现实、尊重科学、尊重管理对象，从陆岛运输实际出发，开拓思路、创新管理模式。笔者经过不断研究探索，认为有如下对策：一、 扩大融资范围，联合专家会诊，合理建设码头和设施水深限制严重阻碍了陆岛运输和岛内经济的发展，建设一座不受水深限制的全天候码头非常必要。当地政府部门应积极探索，组织专家研讨，扩大融资范围，向外资和民营伸出援手。科学、深入研究和论证，进行可行性分析，选择合适的水域建立一座不受水深限制的全天候码头。针对陆岛运送特点，从安全、便捷、防污出发，合理规划码头设施和设备，如：灯标设施、旅客登轮专业扶梯、车辆登轮升降梯、装卸设备、CCTV监控设备、污油回收设施、船上垃圾回收设备等，将枢纽码头建设成为功能齐备的现代化码头，保障岛内居民的安全出行。二、 与地方政府有关部门协调，合理规划航道和锚地，陆岛运输的航道上船舶通航密集，有暗礁，又被渔民恶意侵占等，造成航道安全性极低。合理的规划航道和专业锚地势在必行。政府应该联合相关部门，合作探索，规划陆岛运输航道和各种锚地。航道推荐使用分道通航制，规划进出航道、穿越区、禁航区、掉头区等，设置航标设施。根据地理、气象等因素，规划避风锚地、候潮锚地等各种专业锚地，有了专业锚地，等于船舶有了“停车场”，确保船舶在锚泊时的安全。三、 建造巡航船艇，加强海上流动执法针对陆岛运输点太多，线太长的现状，目前辖区不能做到一点一岗的监管模式。鉴于此，建造一艘集巡航监督、航道管理、搜寻救助等于一体的多功能巡航船艇，加强海上流动执法，监控海上违法违章行为，维护航道安全。有了巡航船，可以在长海县比较繁忙的港口设立执法岗位和巡航船靠泊点，其他小型港点则无需设立执法岗位，将对其的监管纳入到巡航船艇上。如发现违章行为，用摄像、拍照或者登轮检查、勘验、提取样本等手段取得证据，可对违章船舶进行现场行政处罚或采取行政强制措施，使违法行为无处藏身。海事监督执法必须要有巡航船艇的配合才能达到应有的效果，有效的震慑违法乱纪的行为，减轻码头现场签证的压力，净化陆岛运输航运市场，提高监管效能。四、 创新管理手段，开展船舶安全检查和现场监督管理出台多种管理模式，加强现场执法力度，采取现场签证检查、流动抽查相结合等方式，特别是多进行多部门联动、上级带队派员等的专项行动、突击大检查等方式，对不服从管理的采取适当强制措施，打击违法、违章行为。加强船舶安全检查力度，抽调安检人员采取集中检查（旅游季节和春节之前）、定期抽查等灵活多样的方式，应注重实际操作能力和演习的检查内容，以提高船员和船舶的实际安全水平为目标，兼顾设备的配备和维护。对于一时无法进行现场监督的地区，可采用不定期抽查的方式对船舶的安全状况进行监督，对于在安全检查和现场签证中发现的问题严肃处理，确保管理的实际效果。五、 引入船员违法记分管理，严厉打击违章、违法行为建立船舶和船员信息档案，引入船员违法记分管理，每一次违章行为都追究当事人或责任船员，对相关责任船员采取扣分甚至是吊销适任证书等的违法记分管理（兼有罚款等行政处罚），尤其是对货船非法载客、恶意超载、恶意逃避签证等违法违章行为，应该从重处罚，对责任船员实行罚款、扣分，甚至吊销船员适任证书的行政处罚，或者责令相关船舶、公司停业整顿，使其“得不偿失”。有了船员违法记分管理，船员将主动把责任划清楚，不会因为一时小便宜或者不得罪人等对违法、违章事实不闻不问，对船舶的安全管理大有裨益。六、 加强部门联动，建立有效的陆岛运输船舶信息沟通制度一方面加强与地方政府相关部门的联动和协作，建立有效的陆岛运输船舶监管信息沟通制度，使同一客观条件下的政策措施在不同部门之间的管理模式和力度相同，各负其责，形成合力。另一方面加强与船检机构的沟通与配合，对于达到报废船龄的船舶坚决报废。在现场签证、船舶登记和安全检查中发现的船舶检验方面的问题，应及时和地方船检部门进行沟通，并通过上级船检处进行集中管理。确保陆岛运输船舶检验质量保持在一个较高的水平上。七、 引入安全诚信船舶制度，对安全诚信船舶提供便利引入安全诚信船舶和安全诚信船长制度，对所有船舶在船舶设备、船舶管理、服务等方面进行等级评估，每年评出优秀级12艘，评出不合格级12艘，对不合格的船舶要其整改，整改后续评，在短时间内脱离不合格行列。对被评为“安全诚信船舶”的，可给予适当的优惠政策和便利条件，让船舶感觉到安全诚信船舶的好处，积极争取，使各船积极改进自身不足，提高陆岛船舶整体条件和服务水平。八、 推行船员实际操作检查，对不合格者要强制培训，进而提高船员整体素质船员素质低的现实在短时间内无法改变，现阶段只能依靠这些现有船员。因此，提高现有船员的综合素质是解决船员问题的一条捷径。但是盲目的规模的培训船员，不仅会招来船东和船员的反感，而且目的性和针对性不强。因此，推行船员实际操作检查可以解决这一问题。适时的推行船员实际操作检查，对船员是否适岗进行综合评估，对不满足岗位要求的船员要强制培训，否则不准其在船上工作。针对船员的不适岗情况，综合考虑培训的时间和科目，培训完成后参加考试，合格者方可上船工作。此种做法使船员人人有危机感，可以提高船员的学习自觉性，从而不断提高船员的综合素质。 九、 参照NSM模式，出台陆岛船舶安全管理体系，加强船公司管理鉴于目前现状，船舶、公司及航线等达不到NSM管理要求，对现有船舶和公司尚不具备引入NSM管理的条件。但是，如果参照NSM管理模式，结合陆岛运输实际情况，适当降低标准，出台陆岛运输船舶安全营运和防止污染管理规定，将参与陆岛运输的船舶全部纳入管理范畴，实行一年一审核，对通不过审核的船舶停航整改，直到再审核通过后方可参与营运。此举必将提高陆岛运输的整体管理水平，为辖区安全形势提供有力保障。十、 出台相关防污染政策法规和做法，配备相关污染物回收装置，以经济手段鼓励回收。按照渤海碧海行动计划、渤海海域船舶排污设备铅封程序规定和渤海船舶及相关作业油类污染物“零排放”计划，辖区陆岛船舶应全部铅封，禁止排放机舱舱底污水和生活垃圾。200总吨及以上的船舶及经核定载运10人以上的船，必须安装生活污水处理装置。结合目前码头无船舶废弃物接收处理处置设施的现实状况和陆岛船舶单次的污油水、垃圾量较少的实际情况，港务、客运公司和受益单位应建立流动回收车或装置，不定期接收船舶产生的污油水和生活垃圾，并开具回收证明，可按照单位给予一定经济补偿，鼓励将船舶污油水和垃圾回收。将回收物品处理后获得的款项作为环境基金，用于对主动参与污染物回收的船舶、单位进行奖励，对随意倾倒的行为要坚决予以处罚，将罚金按照比例补充入环境基金，做到赏罚分明。海事机构不定期检查船舶垃圾记录簿、污染物回收证明等