煤炭开发管理条例.doc

一.课题综述煤炭在我国国民经济和社会发展中占有十分重要的地位，是我国最重要的能源资源，在我国一次能源机构中，煤炭一直占23以上，并且这种状况在较长的时期内不会改变。进入21世纪后，我国进入了全面建设小康社会的新的发展阶段，煤炭生产开发仍面临着许多问题，我们必须以科学发展观为指导，采取有针对性的措施和手段，合理开发煤炭资源，保障国民经济和社会发展需要，促进和谐社会的建设。长期以来，我国煤炭生产开发缺乏统筹规划和合理配置，就现有规划来看，由于立法没有明确规定违反规划的法律责任和制裁措施，导致现有规划强制力和约束力不强，甚至形同虚设。这样的直接后果就是导致我国的煤炭资源的开发仍然呈现出一种无序状态。针对我国目前煤炭生产开发现状，必须注重对煤炭生产开发的科学规划制度。为此，必须完善规划体系，突出煤炭规划在煤炭工业发展中的地位，严格煤炭工业发展规划、煤炭资源勘查规划、煤炭生产开发规划和矿区总体规划等煤炭规划的法律效力、编制内容和审批程序以及不同种类规划相互之间的关系，明确违反规划的责任。在此基础上，规定开办煤矿、设置矿业权，以及煤炭行业管理部门和其他相关部门对煤炭生产开发进行宏观调控，都必须符合煤炭生产开发规划的要求，防止乱勘乱建、超能力生产等违法违规的生产开发行为，通过规划手段有效实施对煤炭生产开发的调控、规范、引导和管理。2013年6月29日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议对中华人民共和国煤炭法作出修改，取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证。煤炭法修改后，结束了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证制度，国家煤炭主管部门对于煤炭生产企业和煤炭经营企业的生产经营干预继续减少，煤炭生产企业不会因为没有煤炭生产许可证而无法生产。生产企业只要安全通过验收达标，不需要办理煤炭生产许可证就可以生产。这无疑给煤炭生产企业松了绑，有利于煤炭生产经营企业，轻装上阵，平等的参与煤炭生产和煤炭经营，平等的参与煤炭市场竞争。煤炭生产、交易的市场化程度进一步提高。但是同时，国家煤炭主管部门对于煤炭生产、经营企业的监管也少了一种手段，于此同时国家煤炭主管部门对煤炭生产、经营企业的监管少了一种手段，煤炭生产开发规划就显得尤为重要。制定煤炭生产开发管理条例有利于合理开发煤炭资源，促进煤炭工业可持续发展。从生产开发规划、行业准入与开发布局、生产开发秩序等几个方面来规制我国煤炭生产开发，并且确立相应的监督检查机制，是十分有必要的。二.煤炭生产开发概念、内涵及我国煤炭生产开发特点煤炭生产开发是指在中华人民共和国领域内从事煤炭资源勘探规划、开发和利用的实践活动和过程，包括生产开发规划、行业准入与开发布局、生产开发时序，煤炭生产开发规划应当符合国民经济和社会发展对煤炭工业的总体要求。改革开放以来，我国煤炭生产开发速度加快，煤炭产量持续增长，“十一五”期间我国煤炭产量年均增长1.8亿吨，2013年我国煤炭产量为37亿吨。2002年以后，随着我国经济的快速发展，煤炭需求大幅增加，煤电油运一度出现全面紧张局面。这一时期，国家改革煤炭投资体制，以市场为导向的多元投资机制已形成。国务院发布了关于促进煤炭工业健康发展的若干意见，研究制定能源法，修订煤炭法，煤炭产业发展政策正式发布实施。近几年，在若干意见的指导下，相关配套政策措施陆续出台。全国23个省区市相继提高了煤炭资源税，逐步建立了煤矿安全生产长效机制，提高煤矿安全标准，加大了煤矿安全投入力度，推行煤炭资源有偿使用制度，国务院在山西省开展促进煤炭工业健康发展政策措施试点工作，提取“三费一金”，并推进煤炭资源税由从量计征向从价计征改革，加强煤炭资源管理，建立国家煤炭资源规划区制度，推进煤炭资源整合，培育发展大型煤炭企业集团，组织开展13个大型煤炭基地规划，改革煤炭订货制度，推进煤电价格联运机制，调整煤炭出口税率，建立矿区生态环境恢复治理机制，推进煤炭外部成本内部化，实行煤炭完全成本政策等等。我国煤炭产业得到了快速发展，煤炭产量大幅增加，大型煤炭企业集团快速发展壮大，煤炭生产力水平快速提升，煤炭经济运行质量稳步提高，煤炭行业实现了全行业亏损转为全行业盈利，煤炭经济结构调整取得了较大发展，煤矿安全形势逐年稳步好转，重特大煤矿事故频繁发生的势头得到了抑制。煤炭工业开始步入了一个新的发展阶段，新型煤炭工业体系的发展理念逐步形成。虽然我国煤炭产业取得了长足的发展，但是与国外先进产煤国家相比，我国的煤炭工业发展水平还有比较大的差距。从煤炭开采技术来看，在我们国家已经有一大批的矿井达到了先进产煤国家的开采技术水平。就最基本的煤炭生产开发规划来看，我们国家与先进国家还有比较大的差距，生产开发主要呈现出以下特点：（一）煤炭行业集中度不高，小煤矿所占比重较大，技术装备水平低，不易于煤炭资源的高效生产开发。截止2013年，全国煤矿数量1.2万处，其中年产120万吨以上的大型煤矿850多处，产量占全国总产量的比重由35.7%提高到65%。年产千万吨级煤矿50处，产量占全国17%左右，年产30万吨以下小型煤矿产量比重降至16%以下。但是与先进产煤国家相比，产业集中度需进一步提高。以美国为例，目前，全美国煤矿已从1923年的约9400个减少到约1500个，随着煤炭企业集团化发展和经营，美国煤炭生产越来越向少数大企业和大煤矿集中。具体表现在大型煤炭企业的产量在全国煤炭产量中所占比重不断提高。以1991年为例，美国最大的20家煤炭公司占全国总产量的56.7%，到2002年这一比例提高到81.8%。2013年全年，中国煤炭企业100强共完成煤炭产量28.94亿吨，占全国煤炭产量37亿吨的78%。从中美对比来看，我们国家的煤炭产业集中度还需提高，产业集中度的提高一个重要的措施就是合理的煤炭生产开发规划。煤炭行业集中度不高，产业秩序混乱，主要有以下几个方面的危害：第一，不利于煤炭资源的合理开发、利用，在生产开发过程中对资源造成破坏和浪费；第二，企业科技装备水平低，安全生产成本投入不足，事故隐患较多，对安全生产构成很大威胁；第三，煤炭生产企业规模小，竞争力不强，抵御风险能力比较弱，很难与实力强的国际企业竞争。煤炭工业“十二五”规划发展目标指出 “到2015年，煤炭调整布局和规范开发秩序取得明显成效，生产进一步向大基地、大集团集中，现代化煤矿建设取得新进展，安全生产状况显著好转，资源回采率明显提高，循环经济园区建设取得重大进展，矿区生态环境得到改善，企业“走出去”取得新成效，矿工生活水平明显提高，基本建成资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续发展的新型煤炭工业体系”。规划对我国煤炭生产开发提出明确目标，目的是为了提高煤炭生产开发行业的集中度，形成良好的生产开发秩序，做到资源开发与环境保护、安全生产同步推进。（二）煤炭生产开发缺乏科学统筹规划和合理配置，生产开发方面法律、法规不完善。科学统筹规划和合理配置是开发煤炭资源的第一要求，没有科学的规划，煤炭开采秩序就会混乱、无序，必然造成资源的浪费。统筹规划和合理配置需要有相关的依据作为支撑，有了相关制度和法规的支撑，生产开发才能有序、合理。中华人民共和国煤炭法第四条规定“国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针”，第十四条规定“国务院煤炭管理部门根据全国矿产资源勘查规划编制全国煤炭资源勘查规划”，第十五条规定“国务院煤炭管理部门根据全国矿产资源规划规定的煤炭资源，编制组织和实施煤炭生产开发规划；省、自治区、直辖市人民政府煤炭管理部门根据全国矿产资源规划规定的煤炭资源，组织编制和实施本地区煤炭生产开发规划，并报国务院煤炭管理部门备案”。这两条从法律上明确了煤炭生产开发规划的实施部门，但是没有对如何规划作出进一步详细的规定，可能导致在实际的规划过程中操作困难。煤炭生产开发是一个科学的过程，科学统筹、合理规划能从最大程度上保护煤炭资源，促进煤炭生产开发活动健康、良性发展。要从根本上做到科学生产开发，就要从制度上予以保障，从法律上为生产开发提供依据，在法律、法规的相关条文中明确细则，做到生产开发有合法、合理依据。（三）煤炭生产开发行业缺乏准入标准，开发布局设置不合理。煤炭生产开发行业准入是保证煤炭生产开发健康、稳定发展的先决条件。行业准入能从根本上防止不符合开发条件的企业进入煤炭开采领域，对煤炭资源能起到最大程度的保护作用，从根本上对混乱、无序的煤炭开发秩序起到遏制作用。长期以来，我国煤炭开采混乱无序，私挖乱采现象屡禁不止，对我国煤炭资源造成了很大程度的破坏和浪费。由于我们国家煤炭主管部门没有煤炭生产开发规划方面的专门法规、规章，导致生产开发秩序混乱，各个地方政府为追求经济的增长而忽视了煤炭生产开发的合理性，导致很多不具备生产开发条件的企业进入煤炭生产开发领域，这些企业以原始的、掠夺式开发方式对煤炭资源进行生产开发，加大了资源浪费程度，对我们国家长远的资源开发规划是十分不利的，也不利于保障我们国家的能源安全。 行业准入标准对于一个行业的健康发展是有着极其重要的意义。有了行业标准，将行业标准以法律、法规的形式固化下来，能从最大程度上筛选优质的企业主体进入某一行业领域。煤炭行业准入标准对于我国煤炭行业的健康、可持续发展也是有着不可忽视的作用的。我国煤炭行业的准入标准是一个循序渐进的过程，随着我们国家经济快速发展和科技水平的不断提高，煤炭行业的准入标准也随之提高。国家能源局煤炭产业政策（2013年修订）十五条规定“开办煤矿或者从事煤炭和煤层气资源勘查，从事煤矿建设项目设计、施工、监理、安全评价等，应当具备相应资质，并符合法律、法规规定的其他条件”。这一条对我国煤炭行业的准入标准作了原则性的规定，下面几条分别从煤矿规 模、煤矿生产技术、煤矿专业技术人员作了原则性的描述。以法规的形式将产业准入标准明确下来是有重大现实意义的，不但有助于我国整个煤炭开采行业的健康发展，同时也能大幅提升我国煤炭工业的科技水平，大大缩小我们国家煤炭开采技术与先进国家的差距。（四）生产开发时序内容不完善，煤矿开采企业开采秩序混乱，造成煤炭资源的浪费。煤炭生产开发时序对于煤炭生产的整体生产开发规划不可或缺，生产开发时序内容的完备与煤炭资源能否有效开发利用有着密切的关系，同时也煤炭生产开发企业能否以更加科学、合理的方式去生产开发资源。长期以来，我们国家的煤炭生产开发只是注重产量，企业尽其所能对煤炭资源进行开发，这种原始的开发方式往往会造成对煤炭资源储量的破坏，同时对环境造成难以估量的危害。以山西省为例，山西是我国的煤炭资源储量和煤炭资源生产开发大省，2013年山西省的煤炭产量达到了9.6亿吨，占全国产量超过25%。山西省的煤炭开采历史悠久，20世纪80年代中期以来，在“大矿大开，小矿放开，有水快流”的政策下，山西省的煤矿数量急剧增加，高峰时期超过1万座。虽然经过1998年开始的关井压产和治理整顿，煤矿数量减少到4300多座，但年产量30万吨以上的煤矿仅占总数的8%。煤矿“多小散乱”的格局和粗放落后的生产方式成为山西煤炭产业健康发展的内伤，带来了资源、环境、生态等诸多问题。2004年1月山西省政府下发了山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定，首次提出了对煤矿进行“资源整合、能力置换、关小上大、有偿使用”的原则和意见。此后又发布了山西省煤炭资源整合和有偿使用办法，对煤炭产业实行“关闭非法小矿；关闭9万吨以下小矿；整合2030万吨中型矿，上马一批现代化大矿”的政策。从2008年开始，经过3年的力推，山西全省矿井数量由2598处减少到1053处，办矿主体由2200多个减少到130多个，形成了国有、民营、混合所有制企业的多元化办矿格局，资源回收率由20%提高到80%。从山西省的煤炭开采进程来看，煤炭开采是从最初的粗放式开采方式逐步走向集约式开始方式。粗放式的开采方式对煤炭产业的长期发展是极其不利的，危害主要有以下几个方面：第一，资源利用程度不高，回采率低。大批的小型煤矿企业由于资金实力的限制，无法采用高新技术，在开采过程中只开采容易开发的煤层，对于较难开采的煤层无法也不愿意去开采，导致回采率极低，对资源造成很大的浪费；第二，对生态环境造成严重破坏且往往无法恢复。粗放式开采只注重经济效益，很难做到开采资源的同时最大程度地保护好生态环境。环境破坏在山西省的很多地方表现的尤为突出，由于早期粗放式的开采方式，造成很多矿区附近地表塌陷、地面水下跌、地面水受到严重污染，导致现在投入大量的资金去修复被破坏的生态环境；第三，事故频发，造成大量的人员伤亡和巨额的经济损失。中小煤矿企业在安全生产方面成本投入不足，煤矿机械化水平低，开采方式科技含量低，主要依靠人工开采方式，一旦发生事故，就会造成井毁人亡的悲剧；第四，煤炭行业从业者的权益得不到有效保障。煤炭行业作业条件艰苦，风险大，容易出现职业病等危害，以往的从业者甚至连基本的保险都没有，一旦无法继续从事工作就会处于比较困难的境地。对于粗放式开采方式的种种弊端，不仅要通过提高科学技术水平来扭转不利局面，同时也需要将合理的开发秩序以法定的形式表现出来，对浪费资源的开采方式从根本上形成制约，实现对资源集约式、高效益的开发，做到经济效益、社会效益、和环境效益的高效统一。（五）煤炭行业行政管理弱化，对生产开发的监管力度不够。1998年，在政府机构改革中，撤销煤炭工业部，煤炭行业管理职能分散，各个管理机构之间职能交叉重复，在某些方面存在管理的真空，导致行业管理职能弱化，直接严重影响对煤炭生产开发的执法监督管理效果，从而使国家对煤炭生产开发的许多规定难以得到真正贯彻落实。从我国目前的情况来看，国家发展和改革委员会能源局是全国的煤炭行业管理部门，具体到各个地方，煤炭行业管理机构设置多种多样，比如山西省煤炭工业厅是山西的煤炭行业主管部门，陕西省的煤炭行业主管部门为陕西省安全生产监督管理局下设的煤炭生产安全监督管理局，其它地方还有诸如能源局、经贸委、工信委、等等行业管理机构。从2000开始，国家煤炭工业局被撤销以后，完整的煤炭行业管理体系被肢解。缺乏专业管理机构导致多头管理问题突出，煤炭资源的探矿权和采矿权由国土资源部门管理，与煤炭生产开发规划不衔接，使宏观的煤炭规划目标难以实现，造成资源管理的混乱。煤炭行业管理体制不顺、管理还够不健全、管理职能弱化、多头分散管理是我国目前的现实行业管理现状。随着行业管理的弱化，相关法律法规、技术标准体系和行业重大科研攻关严重滞后。2013年新的中华人民共和国煤炭法修订，其中取消了煤炭生产许可证。煤炭生产许可证的取消是在国务院深化行政体制改革、加快转变政府职能、坚定不移推进行政审批制度改革的背景下进行的，这一举措意味着政府对煤炭行业的管理更加科学，煤炭市场化程度进一步加深。在行政审批不断取消和下放的大背景下，前期的生产开发规划就显得尤为重要，是保证煤炭产业持续、稳定发展的必要前提。三目前有关煤炭生产开发的法律法规体系分析（一）国家关于煤炭资源生产开发法律法规体系从我国目前的法律层级来看，涉及到煤炭生产开发的有法律、法规和规章。法律主要有：中华人民共和国煤炭法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国矿山安全法；行政法规主要有：中华人民共和国矿产资源法实施细则、矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、中华人民共和国矿山安全法实施条例、探矿权采矿权转让管理办法、国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复、国务院关于促进煤炭工业健康发展若干意见、煤矿安全监察条例、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定、国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复；部门规章主要有：矿产资源规划编制实施办法等。中华人民共和国煤炭法自1996年12月1日颁布实施，历经2011年、2013年两次修改。其中第二章是关于煤炭生产开发规划与煤矿建设，第十四条规定“国务院煤炭管理部门根据全国矿产资源勘查规划编制全国煤炭资源勘查规划”；第十五条规定“国务院煤炭管理部门根据全国矿产资源规划规定的煤炭资源，组织编制和实施煤炭生产开发规划。省、自治区、直辖市人民政府煤炭管理部门根据全国矿产资源规划规定的煤炭资源，组织编制和实施本地区煤炭生产开发规划，并报国务院煤炭管理部门备案”；第十六条规定“煤炭生产开发规划应当根据国民经济和社会发展的需要制定，并纳入国民经济和社会发展计划”。其中对于煤炭生产开发规划做出了原则性的规定，明确了生产开发规划主管部门，对规划的细节内容没有进一步规定。中华人民共和国矿产资源法1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。根据1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议关于修改中华人民共和国矿产资源法的决定修正。其中第七条规定“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”；第十七条“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采”；第三十条规定“在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费；对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产及含有有用组分的尾矿，应当采取有效的保护措施，防止损失破坏”。其中对资源开发的布局、规划作了原则性规定。（二）地方政府关于煤炭资源生产开发法律法规体系山西省是煤炭大省，2013年煤炭产量占到全国总产量的四分之一，山西省关于煤炭生产开发法律体系的完善对山西省煤炭产业健康发展有着至关重要的意义。山西省关于煤炭生产开发的地方性法规主要有：山西省煤炭管理条例、四煤炭生产开发的法律法规体系的缺陷及完善措施（一）有关煤炭生产开发的法律法规体系的缺陷总体来看，我国关于煤炭生产开发的法律、法规、规章基本法律法规体系已经形成。以中华人民共和国煤炭法为基础的有关煤炭生产开发的法律、法规、规章为我国煤炭生产开发提供了坚实的基础，在很大程度上保证了我国煤炭产业良性、健康发展。但是要从根本上保证煤炭生产开发可持续发展，保障我国的能源安全，目前的法律法规体系还不能说是完备的，没有缺陷的。就现在我国的煤炭生产开发法律体系来看存在以下缺陷：1.有关煤炭生产开发的法律、法规、规章从宏观上对煤炭生产开发做出了规定，但是规定比较分散，对煤炭生产开发规划的要求过于简单和原则，可操作性差，也缺乏对违反规划的法律责任的规定。缺少这样一部专门规定生产开发