（公共管理专业论文）广州市排污收费制度的问题与对策研究.pdf

i ；， 原创性及使用授权声明 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 靴论3 c f 瞎- 雠：陌锄 日期：蒯年睑月日 7 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版， 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、 院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可 以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 靴敝作者獬：藤地导师签名：铜锨他 日期：氓年，乙月0 日 日期：功弼年f 月2 一日 论文题目：广州市排污收费制度的问题与对策研究 专业：公共管理 硕士生：廖芸栋 指导教师：何高潮教授 摘要 本论文通过调查研究广州市执行排污收费制度过程中存在的问题，对 环保公共管理进行研究，运用公共管理的原则，为完善排污收费制度的建 设提供建议。 调查研究过程采用由表及里的方式，以访谈、问卷调查为主，分析制 度在推行过程中，作为政府公共管理的主体环保局及企业正在面对的 困境并作出相应的对策分析。对环保局的研究主要是访问执法人员，了解 执法过程存在的法规漏洞、执法机制及执法机构缺陷等问题；对企业的调 查主要通过问卷了解企业对于排污收费的认知、遵从态度及实施过程存在 的困难点。 本论文研究范围集中在排污收费制度实施、执行过程的问题及改善分 析，对于排污收费制度与其他环境管理制度的横向联系及相互协调作用的 关系形成最佳环境管理绩效非本次研究范围之内。 关键词：排污收费制度、政府部门、企业、执法、守法。 专 ： t i t l e ：t h er e s e a r c ho nt h ep r o b l e ma n dp o l i c ya n a l y s i so fc h a r g e r e g u l a t i o ni ng u a n g z h o u m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ：l i a oy u nd o n g s u p e r v i s o r ：h eg a oc h a o a b s t r a c t ： b yi n v e s t i g a t i n gs o m ep r o b l e m sw h i c he x i s ti ne x e c u t i n ge f f l u e n tc h a r g e r e g u l a t i o ni ng u a n g z h o uc i t y ，t h i sp a p e rs t u d i s et h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i c a d m i n i s t r a t i o na n dp r o v i d es o m ea d v i c e s eo ni m p r o v i n ge f f l u e n tc h a r g e r e g u l a t i o nb yp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n st h e o r y f r o mt h eo u t s i d et ot h ei n s i d e ， b yi n t e r v i e wa n dq u e s t i o n n a i r es u r v e yt h i s i n v e s t i g a t i o na n a l y z e s et h ed i f f i c u l t i e sw h i c ha r ef a c e e db ye n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nb u r e a ua n de n t e r p r i s e sw h e nt h e ye x e c u t ee f f l u e n tc h a r g e r e g u l a t i o n a tt h es a m et i m et h i sp a p e rp r o v i d es o m ea d v i c e s e t h er e s e a r c ho n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nb u r e a uf o c u s e so ni n t e r v i e w i n gl a w 。e x e c u t o ra n df i n d o u tt h el e g a ll o o p h o l e ，d e f e c to fl e g a lm a c h i n ep r o c e s s e da n di n s t i t u t i o n ：t h e i n v e s t i 9 8 t i o no fe n t e r p r i s e se m p h a s e so nt h e i ru n d e r s t a n d i n go fe f f l u e n tc h a r g e ， a t t i t u d et ot h er e g u l a t i o na n dt h e i rd i f f i c u l t i e s t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ee x e c u t i n ga n di m p r o v i n ge f f l u e n tc h a r g er e g u l a t i o n ， b u tt h ew i d t h w i s er e l a t i o n s h i pa n di n t e r c o o r d i n a t i o nb e t w e e ne f f l u e n tc h a r g e r e g u l a t i o na n do t h e re n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，a n dt h e s ei n f l u e n c e s e o no p t i m u mi n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o np e r f o r m a n c ea r en o te m p h a s i z e di nt h i s p a p e r k e yw o r d s ：e f f l u e n tc h a r g er e g u l a t i o n ；i m p l e m e n t i o n ：e n v i r o n m e n t p r o t e c t i n gd e p a r t m e n t ：l a we n f o r c e m e n t ：o b e yt h el a w m i 等 j ! 目录 第一章引言1 第一节排污收费制度概述1 第二节排污收费制度的法律体系2 第三节同行业对排污收费制度的研究概况4 第二章广州市实施排污收费制度概况9 第一节广州市实施排污收费制度的历史概况9 第二节广州市执行排污收费制度的存在问题1 0 第三章广州市排污收费制度问题的调查与分析1 2 第一节调查方案设计1 2 第二节环保部门执法过程的困境与对策分析1 3 第三节企业遵守法规过程的困境与对策分析18 第四章排污收费机制的改善对策总结3 2 第一节行政执法跟不上形势发展的应对解决3 2 第二节行政法规不完善造成执行困难的应对解决3 3 第三节未能向企业全面贯彻排污收费的应对解决3 3 结束语3 5 参考文献：3 6 附录：3 8 i v t。，im* 4 q il”lr 第一章引言帚一早i 苗 排污收费制度是我国八大环境管理制度中的其中一项，立意是收取环境资源使用费 用，限制排污行为的同时，为环境公共管理提供资金来源。 排污收费制度体现了对社会环境资源的肯定态度，让资源的使用者有偿使用环境资 源是这个制度建立的初衷，使排污行为与市场经济行为挂钩，环境资源的成本成为经济 活动必须要考虑的因素之一。 排污收费制度作为中国环境保护经济政策的具体体现，既强化了环境监督管理，也 为工业污染防治提供了资金，促进了城市公共污染治理的发展为城市公共治理污染 源提供了可靠的资金保障，取得了显著的环境效益。 随着经济发展，企业结构不断变化，排污行为也产生了新的特点，排污收费制度渐 渐不适应新形势发展，一些问题也逐渐暴露出来，未能有效实施经济激励机制、防治污 染、保护环境及改善环境质量等目标。各地的环保同行专家都有对排污收费制度不足的 研究，本文在借鉴同行意见的同时，结合广州市的特点情况进行调查研究，期盼能对现 实的排污收费制度执行过程作出改善、能对改善环境管理绩效作出贡献。 第一节排污收费制度概述 一、 排污收费制度的概念 排污收费制度是指向环境中排放污染物或者超过规定的标准排放污染物的排污者， 必须依照国家的规定缴纳一定数额的费用，用于污染防治的环境法律制度。排污收费制 度是我国环保法律规定的一项环境管理基本制度，是依法实施管理的一项环境管理手 段，它要求向环境排放污染物或者超过规定标准排放污染物的排污者，必须依照规定缴 纳一定数额的费用，目的是体现环境资源价值，使环境问题的外部不经济性内部化，让 污染防治的好坏与经济效益挂钩，从而达到防治环境污染和生态破坏的目的。 二、我国排污收费制度的历史 排污收费作为我国环境管理的一项重要制度，是环境管理体系的重要组成，是构成 环境监理工作的理论基础。对于促进排污单位的污染治理、筹集污染治理资金、加强环 境保护工作等都起到了积极的作用。从1 9 8 2 年国务院颁布征收排污暂行办法至i j 2 0 0 3 年，全国3 1 个省、自治区、直辖市共征收排污费5 9 4 亿元，其中3 7 4 亿元用于3 5 万多个 排污单位的污染治理，2 2 0 亿元用于环境监测和执法能力建设、宣传教育培训等方面。 随着我国社会经济的发展，原有的排污收费制度己不适应削减污染排放总量、改善环境 质量的需要。主要表现在三个方面，一是法律依据发生了变化，根据中华人民共和国 水污染防治法、 中华人民共和国大气污染防治法等有关环境保护法律规定，排污 费已由单一的超标收费改为排污收费与超标收费并存。二是财政体制发生了变化，要求 对排污实行“收支两条线”的管理模式，三是有关排污收费法律责任方面的规定十分脆 弱，力度不够。2 0 0 3 年，国家对排污收费作了历史性变革，国务院颁布了排污费征 收使用管理条例及其配套规章，条例进一步规范了排污费的征收、使用和管理。现行 排污收费制度与原有排污收费制度相比具有以下几个特点：1 l 、是征收标准改革，实现了由超标收费向排污即收费、超标就加倍收费的转变， 由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变，由单因子收费向多因子收费的转变。 2 、是现行排污收费制度对排污费的征收、使用和管理严格实行收支两条线。征收 的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污 染治理。环保执法资金由财政予以保障，从制度上堵住挤占、挪用排污费等问题的发生 3 、是直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当缴纳排污费。这一条款将 排污费的征收对象由超标排放污染物的企事业单位拓宽到直接向环境排放污染物的一 切单位和个体工商户。2 第二节排污收费制度的法律体系 1 9 7 9 年，我国颁布了 环境保护法( 试行) ，规定了捧污收费的法律制度。我国 的 大气污染防治法规定，依据污染物的种类、数量、防治大气污染的要求和经济、 1 王金南等主编， 中国环境政策( 第一卷) ，北京：中国环境科学出版社，1 2 8 + - - 1 2 9 2 王金南等主编， 中国环境政策( 第一卷) ，北京：中国环境科学出版社 2 技术条件对排入大气的污染物征收超标排污费。我国的噪声污染环境防治法规定， 对产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照排放噪声的超标声级征收排污费。 我国的水污染防治法规定，对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量 征收排污费：向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物 的种类、数量加倍征收排污费。我国的海洋环境保护法规定，直接向海洋排污、海 洋石油勘探超标排污和向海洋倾倒废弃物须征收排污费。我国的固体废物污染环境防 治法规定，对没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所，或者工业固体废物 贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量征收 排污费：以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数 量征收危险废物排污费。2 0 0 3 年7 月1 日，我国正式实施排污费征收使用管理条例 ( 以下简称条例) ，使已实施2 0 多年的排污收费制度发生了重大的变化：收费方式从 原来的超标排放收费改变为按污染物的种类、数量实行排污收费与超标收费并存的方式； 排污收费的对象从只向排放污染物的单位征收扩展到了向环境排污的个体工商户，其也 要缴纳排污费：对超过标准的噪声按照超标声级征收排污费；排污费征收使用管理严格 实行收支两条线。3 国务院于2 0 0 3 年1 月颁布的排污费征收使用管理条例，是对排污费征收、使 用管理的主体法规。随后，国务院各部委制定并发布了与之配套的排污收费行政规章， 排污费征收使用管理条例法规及其配套规章均于2 0 0 3 年7 月1 日起实施。主要配 套规章有： ( 1 ) 国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委联合发布的排污费征收标准 管理办法( 2 0 0 3 年2 月，以下简称征收办法) 。 ( 2 ) 财政部、国家环保总局发布的排污费资金收缴使用管理办法( 2 0 0 3 年3 月， 以下简称资金收缴办法) 。 ( 3 ) 财政部、国家环保总局发布的关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排 的实施办法( 2 0 0 3 年4 月，以下简称经费实施办法) 。 ( 4 ) 国家环保总局发布的关于排污费征收核定有关工作的通知( 2 0 0 3 年4 月) 。 ( 5 ) 财政部、国家计委、国家环保总局联合发布的关于减免及缓缴排污费有关问 题的通知( 2 0 0 3 年5 月，以下简称减免缓缴办法) 3 李克国，新排污收费制度，中国环境管理干部学院学报，2 0 0 3 年1 2 月 3 第三节同行业对排污收费制度的研究概况 为集思广益，本文收集国内同行中对于排污收费具有参考价值的研究论文，使调研 过程能围绕这些实质问题及解决思路而展开。 国内同行对该问题的研究及解决问题的研究成果总结如下： 1 、根据国家环保总局监察局王玉宇同志在其研究论文“谈排污收费征收使用管 理条例中的几个问题一中从较高的管理角度去分析条例执行过程中普遍存在的问 题后提出三点改善意见：1 ) 应规定排污收费超标处罚的原则；2 ) 应针对一般排污者及 小型三产排污者制定简易的征收程序；3 ) 应加大处罚力度。前两点都比较适合广州 市目前的状况，是改善的当务之急：1 ) 制定法规细则对排污收费超标的问题进行定性、 定量清晰则减少执法过程中产生矛盾，对目前广州市的收费工作是一个大的推进，使政 务趋向于精确；2 ) 广州市是商业发达的城市，小型及三产排污者数量庞大，对监督部 门的工作量造成巨大的压力，则公务系统未必能对该目标对象实施有效的收费管理( 根 据目前调查的情况显示，公务系统确实有点疲于应付这个问题) 。没有了限制将有可能 负面的促进这些群体不按法规要求排污甚至随意超标排污。因此，制定适合该类群体的 收费体制将是迫切的问题，这点将在下文的实际调查及分析中进行解剖并作出对策建 议。 2 、根据哈尔滨环保局窦晓娟同志在其论文“排污费征收管理条例及其配套规章的 研究 的研究中提出，城市污水处理厂收取污染处理费与排污费的概念容易混淆，不利 于城市收费工作的开展，宜加理顺。5 在这点问题上，广州市根据广东省的规定，属于 城市污水管网纳污范围内的排污项目不收取排污费，已经定义清晰，但是公众的观念还 不是很清楚，应作宣传，减少企业因不理解而进行的不必要投诉的发生。 3 、根据湖北省环境保护科学研究院余江等人在其论文“现行排污收费制度特点及 若干问题探析力中提出，现行体制下，排污费定价偏低，因此有可能诱发企业的高排污 行为；文中还提及，可根据地区特点、环境的脆弱性进行定价。6 余江等同志提出的观 点极具参考价值，利用排污费来体现环境的资源特性去调节企业行为，也会对广州市政 府改善环境的施政方针具有重大的意义。甚至可以在这个观点的基础上进行扩大，同时 4 王玉字，谈排污收费征收使用管理条例中的几个问题，e n v i r o n m e n t a le c o _ y 2 5 7 5 窦晓娟，排污费征收管理条例及5 其配套规章的研究，北方环境，2 0 0 3 年第3 期，1 9 6 余江，现行捧污收费制度特点及若干问题探析，环境科学与技术2 0 0 5 第6 期 4 考虑排污主体企业的排污特点去定价，使排污费如市场商品一样，呈现出不同的价 格定位，则更有利于引导企业的经营及排污行为。此点也将在下文结合调查结果进行阐 述。 4 、湖南师范大学法学院李爱年等在“排污收费制度有待完善 中提出：1 ) 对缴费 主体的界定不够明确，条例第二条规定的排污者是直接向环境排放污染物的单位和 个体工商户。在建筑施工中通常是由施工方来承包建设方的建筑施工工程，在这种情况 下应该向施工方还是建设方收取排污费，对这类情况条例并未涉及，而此类问题又在 日常生活中经常出现。此外，间接污染对环境造成的影响也不容忽视，如对土地污染源造 成的水污染，由大型冷库、高速公路、购物中心等间接污染源造成的大气污染等，条例 中并无规定，所以对间接污染源的管理就成了条例中的空白；2 ) 对污染因子的规定 不够完善，条例对大气、海洋、水体、固体废物、噪声这5 种环境的污染因子征收 排污费。而近年来，由于热污染、光污染而导致的环境损害案例时有发生，但由于法律对 这些污染因子的规定很少，有的甚至没有任何规定，从而造成了受害方求偿无门。如某地 发生因光污染导致的诉讼，法院认为环境污染行为的认定是以违反环境法律、法规为前 提的，由于我国并无光污染防治法规及光污染标准，所以难以认定侵害事实的存在，因此 驳回了原告的诉讼请求。因此，建议条例能进一步完善对污染因子的规定，将光污染、 热污染等纳入管理的范畴。3 ) 法律责任力度不够，相对办法条例而言，在法律 责任方面有着明显的改进，专设第五章罚则规定法律责任的内容。但细究之下，罚则部分 似乎还是有些内容有待补充和完善。4 ) 缺乏公告制的罚则，条例第十三条规定应对 排污费数额予以公告，第十七条规定应对批准减缴、免缴、缓缴排污费的内容予以公告， 这一措施体现了对公众知情权的尊重，但条例并没有规定不作为的相应罚则，建议对 此应增加相应的罚则。7 5 、江苏靖江市环境保护局周山等人在论文“关于贯彻落实新条例的思考 提 出，1 ) 坚持内外结合，在学习宣传上求突破；2 ) 坚持标本兼治，在建立新的征收机制上 求突破；3 ) 坚持改革创新，在申报、监测等工作上求突破4 ) 坚持体制创新，在理顺排 污收费体制上求突破5 ) 坚持部门合作决策，在部门通力协作上求突破6 ) 坚持从严治队， 在落实责任上求突破。8 6 、侯巍巍等人在论文“我国环境收费制度的完善与发展提及：1 ) 排污收费标准 7 李爱年、张文艺，排污收费制度有待完善，中国环境报2 0 0 5 年0 2 月2 1h 8 周山，李锡平，马淑彬，苏进，关于贯彻落实新条例的思考，污染防治技术第1 5 卷第4 期，1 0 7 - 1 0 8 5 存在的问题( 1 ) 我国目前确定的排污收费标准，不能反映出经济发展的实际状况现行标 准普遍低于正常的污染处理费，因而产生了用交排污费购买“污染权一或“破坏权弦， 企业重生产轻污染治理的不正常现象。这主要是我国经济的发展相对仍处于主体地位， 制定的排污费用标准要相应地考虑企业的承受能力，同时又要顾全经济发展，这就给环 境保护工作留下了隐患。随着我国的经济快速发展，旧的标准已不合时宜，应当调整，这 样才不致发生宁交排污费而不治理，宁交资源补偿费而不保护环境的现象。( 2 ) 排污收 费标准缺乏灵活性统一排污收费标准的目的是为了在整体上维护我国的环境状况，出发 点是好的。由于我国东、西部之间，沿海与内地之间的社会经济发展不平衡，一味地坚持 一个标准或者规定地方只能制定更严格的收费标准，可能会导致有的不发达或欠发达地 区收费难：发达的地区收费相对又低，起不到应有的效果。制定出符合东西部实际发展情 况的收费标准是正确的选择。2 ) 排污收费的征收面存在的目题对于许多已造成环境污 染的项目仍没有列入到收费范围之内。我国规定了污水、废气、废渣、噪声和放射性等 5 大类1 0 0 多项排污收费标准，但仍不够，还有相当多的污染物如恶臭物质、部分工业 固体废弃物、二氧化硫、生活垃圾，以及对机动车、飞机、船舶等流动污染源等仍未开 征排污费。3 ) 排污收费制度与其他相关的环境法律制度缺乏协调排污收费制度与其他 的环境法律制度有着十分紧密的联系。多个制度需要相互配合、相互协调才能最好地发 挥保护环境的控制作用，比如污染源申报登记制度就是排污收费制度的前提：同时排污 收费与排污许可证制度也是紧密联系、相辅相成的。各项环境保护制度建立的时间不同， 导致新旧制度之间存在着协调性不够的问题，同时相关的配套政策也不完善。 我国环境收费制度亟待完善的几个方面：首先，我们应摆脱有关排污费性质的争论， 最重要的是看控制效果是否明显，并以此为根据来确定收费标准。尽量做到收费标准相 对合理，既不过低，导致产生更多的污染，达不到环境治理的目的；又不能过高，导致过 多的污染控制行为，从而降低企业的经济效益。同时还要兼顾东、西部之间，沿海、内地 之间的经济差距，坚持实事求是、从实际出发的原则，实现法律的公正性和公平性。其次， 根据我国的实际情况，及时对现有的排污收费项目进行清理和补充。坚决取消与现行法 律不相符的收费项目，同时对于些确实会对环境造成污染的项目，应在对其进行充分 论证或通过试点收费后，逐步将这些污染项目纳入到排污收费的项目中来。再次，注意加 强各项环境法律制度的协调与联系，使之能够协调一致，充分发挥各法规的作用，并对新 6 出台的法律法规尽快制定出实施细则。9 7 、昆明理工大学余红成等人在论文“我国排污收费制度评析中提及：我国现行 排污收费制度存在的问题现行排污收费制度为减少污染物排放，加强污染治理，节约 和综合利用资源、能源，促进整个环保事业的发展发挥了重要作用。但随着我国经济的 迅速发展和国际联系的加强，环境保护工作的深入，人们环境意识的提高，也暴露出 许多不足之处。1 ) 很多排污行为排污收费尚未触及。我国现行的排污收费分为两类：一 类是排污费，即排污就收费：另一类是超标排污费，即只有当排放的污染物超过了规 定的排放标准时才征收的排污费。目前我国法律、法规的适用的范围并没有覆盖所有的 污染环境行为，如流动污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾、油井废气、酸洗、 印刷污染等，缺乏相应的法律、法规规定对其征收排污费。只要排放了污染物，就会给 环境造成污染，就需要治理污染的费用。因此对这些污染环境行为不征收排污费，违背 了“污染者付费的原则。2 ) 在排污费征收和使用管理上忽视诱导机制的运用。排污 收费作为国家对环境进行行政管理的经济手段之一，应充分发挥经济杠杆的作用，突 出排污收费的诱导机制，使排污者意识到缴纳排污费不符合“利益最大化 原则，从而 积极推行清洁生产，加强经营管理，削减污染物的排放量。3 ) 排污费往往不能足额征 收。排污费不能足额征收削弱了排污收费制度的作用。排污费不能足额征收的原因在于 排污单位的经济效益不好，有的甚至处于亏损状态，以至于无法足额征收排污费：有 些排污单位通过地方行政长官对环保部门进行干预，以达到少缴或不交排污费的目的， 出现“人情收费的现象；环保部门征收排污费的执法力度不够，这与执法人员的数量 不足、素质不高，以及对排污行为的监测能力不足都有关系。埔 。 8 、国家发展和改革委员会价格司许昆林等人在其论文“我国排污收费制度的改革 进程 1 1 对排污因子的收费计算原则作出建议，宏观归纳了各类污染物的计算方法。 9 、广西大学商学院劳可夫等人在其论文“企业排污控制中地方政府激励缺失的经 济学分析提及，企业排污控制中地方政府激励缺失的原因企业排污控制中地方政府激 励缺失的原因很多，其主要原因可以归纳为以下几点：1 ) 地方政府和企业问密切的利益 关系是地方政府激励缺失的直接原因；2 ) 外部性是企业以及地方政府排污控制激励缺 失的重要原因；3 ) 资金和技术短缺加剧了地方政府排污控制激励的缺失；4 ) 相关产业 9 侯巍巍马波，我国环境收费制度的完善与发展，城市问题2 0 0 4 年第5 期，6 3 6 8 1 0 昆明理工大学余红成，崔金星，我国排污收费制度评析，云南环境科学2 0 0 4 ，2 3 ( 3 ) ：2 8 3 1 1 1 国家发展和改革委员会价格司许昆林、倪弘，我国排污收费制度的改革进程，价格理论与实践综合篇，1 5 1 6 7 政策的失位加剧了地方政府捧污控制激励缺失。n 1 0 、西安交通大学会计学院李志学等人在其论文“以排污权交易为主体的环境政策 体系研究一n 中讨论了为何要建立以捧污权交易为主体的污染控制政策体系，在这种体 系下，两种制度如何安排，怎样用排污收费来辅助加强排污权交易等三个问题。对于考 虑目前使用排污权交易的手段去充实排污收费制度，更好的作出环境管理具有参考作 用。 l l 、广州市环保局朱国青等人在其论文“现行排污收费制度实施现状、存在问题及 对策一对条例实施过程中涉及的机制、污染源收费计算等进行探讨。 企业排污控制中地方政府激励缺失的经济学分析，学术论坛2 0 0 5 年第7 期， 默，以排污权交易为主体的环境政策体系研究，资源产业，2 0 0 4 年1 0 月， 行排污收费制度实施现状、存在问题及对策，中国环境管理第2 辑，2 0 0 4 年6 8 第二章广州市实施排污收费制度概况 本章旨在陈述广州市实施排污收费制度的历史概况、现状问题，通过了解现状困境 问题，为后续作出针对性调查奠定基础。 第一节广州市实施排污收费制度的历史概况 一、 广州市实施排污收费制度的历史 在排污费收取的推进工作上，广州市从1 9 8 0 年8 月起开始征收超标排污费，早期 由环保局代理收取费用。广州市的排污收费进程刚开始从一些行业、污染因子开始：1 9 8 5 年5 月广州市以纺织工业公司和二轻系统的一些单位为试点，对有机溶剂废气征收超标 排污费，至1 9 8 5 年底有机溶剂废气征收额达到4 l 万元。1 9 9 4 年，广东作为国家实行 征收工业燃煤二氧化硫排污费的试点地区，按每公斤二氧化硫o 1 5 元征收二氧化硫排 污费。1 9 9 8 年，广州二氧化硫排污费的收费标准调整为0 2 0 元公斤。2 0 0 3 年全面实 施总量收费，对水、气、声、渣均规定收取相关排污费。饽 二、广州市实施排污收费制度的行政主体 对于排污收费制度的行政体制，广州市于1 9 8 1 年成立排污收费管理所，主要职能 是代替市环保局执行排污收费，是行政执行主体，但不是政府部门。排污收费管理所成 立时的编制为1 5 人，8 5 年更名为排污监理所，编制扩至4 0 多人，该次更名使之业务 不单独于排污收费，且要落实检查及监督管理。八十年代中后期，全市各区纷纷成立监 理站，区站是监理所的派出机构，受所业务的指导。9 2 年更名环境监理所，9 3 年升为 处级。2 0 0 3 年1 0 月正式成立市环境监察支队，同时目前各区( 县级市) 均设立监察大 队，在业务上受市环境监察支队的指导，统一协助分工协作。 1 5 广州市2 0 0 4 年环境统计手册，广州市环境保护局2 0 0 5 7 9 广州市排污收费的资金管理 广州市多年来排污费收费标准偏低，一部分用于环保部门自身建设，一部分则由于 受返还缴费企业的条件限制而没办法统筹安排用于污染源治理。比如市级排污费，每年 都有几千万因不符合返还到缴费企业的条件而停留在国库。 国务院颁发的新条例规定以后，在具体执行过程中，排污费作为环保专项资金管理， 不再搞“返还”，广州市按规定对排污费严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律上缴 财政，列入环保专项资金进行管理，全部专项用于环境污染防治。这个规定，对过去的 排污费使用方向是一个重大的改革。财政部门按照这个要求，将所有的排污费收入列入 环保专项资金管理，按要求制定环保专项资金管理办法，排污费支出的范围按国务院规 定严格执行。在安排环保治理项目时，财政部门主动与环保部门配合，根据本地区环境 保护规划共同研究制定资金使用计划，按程序审批项目，在资金拨付、项目实施等环节 加强监督管理。 四、广州市企业执行排污收费制度概况 广州市的企业以服务业、轻工业为主，配有少量的重工业。多年来执行排污收费制 度的主体是工业企业，服务行业因排放污水逐步纳入城市污水处理厂而暂未执行一以 缴纳污水处理费为主，非真正意义上的排污费。目前，合法经营的工业企业以缴纳超过 规定总量的污染物排污费为主，部分污染较重的工业向地表水排放时也需要缴纳排污费 用。 第二节广州市执行排污收费制度的存在问题 一、行政执法跟不上形势发展 由于环保监理队伍薄弱，监督执法工作跟不上。历年来，我市在环保执法方面作了 大量的工作，但各类违法现象仍然相当严重，其中一个原因就是环保执法力量薄弱，现 有人员和装备难以有效开展全面细致的现场环境监督执法工作。人手短缺、素质参差、 机构不全、经费不足、装备简陋是我市环保执法面临的突出问题。 环保部门自身的协调和配合不力。由于各级环境监理机构设置、职能不统一，市、 1 0 区、县级市排污收费管理和监督执法等方面的矛盾仍然存在。同时在向市场经济转轨过 程中，各种经济实体在经济活动的权限和自由度大大增加，也给环境监督管理工作带来 很大困难，环境监理工作难度也日益加大。 二、行政法规不完善，造成执行困难 目前排污收费法规在具体执行过程中出现了不少实施困难，与地方实际情况不太吻 合，而法规的修改权主要集中在国家层次，地方政府难以对贯彻政策过程中产生的问题 及时作出反应并修改法规，导致执法过程矛盾较多。 三、以经济为发展主体的现状下，未能全面贯彻排污收费概念 目前的排污收费主要考虑的是限制过量排污、补助缴费企业的污染治理，并没有强 调对环境损害的补偿，因此，形成的框架体系是超标排污收费为中心的，与排污收费制 度立法的原意有一定的差距。排污收费制度是为刺激排污单位减少污染物排放，促进排 污单位加强污染治理，节约和综合利用资源、能源而设立的。 对于广州市而言，服务行业及轻工业企业占较大的企业比例，这类企业中的绝大多 数只缴纳污水处理生活污水费用，并未缴纳真正的向环境排污的费用，在某种程度上未 能有效控制该类企业的排污行为。 第一节调查方案设计 一、调查的意义 本次调查方案是根据广州市执行排污收费制度的现存问题进行设计的，可了解公务 系统及企业对贯彻排污收费制度的态度，从中找出改善的方案。若能把排污收费的确切 定义灌输到企业中，这对于改善广州市大量的服务行业及轻工企业的排污状况具有重要 作用，对改善我们广州市的水环境质量具有重要的作用。 二、调查的方向 1 、从政府管理人员的角度了解执法过程的困境及改善建议； 2 、从企业角度考虑遵守排污收费制度的困境及改善建议。 三、研究方法及资料收集 本文围绕调查方向，综合运用社会学调查研究方法、典型案例分析、文献资料等 方法进行研究。 调查研究以随机抽样问卷调查和个案调查和访谈的形式进行，资料分析方法以定 量统计分析为主。研究的资料来源主要有：1 问卷调查统计数据；2 各类资料，主要来 自政府部门在信息公开范围内提供的原始资料。3 有关文献资料。 1 2 四、调查对象与样本 在对象及样本的设计上，主要根据广州市经济结构、行业排污结构的特点，按比例 分配调查样本，并使同行业内的样本尽量覆盖不同资产性质的企业，以体现共性下的差 异化。 l 、定性( 案例) 分析的方法。 本文对广州市环保局及下一级区县环保局在排污收费征收和使用等运作管理程序 上进行个案调查，对象主要是广州市环境保护局、政策法规处、监察支队，区县级以荔 湾区环境保护局为代表，进行政策问题事例分析和评估。 2 、定量分析方法 在课题研究中，以问卷调查形式，对企业评价排污收费制度的征收和执行中所存在 问题设计成问卷，并对部分企业进行开放性访谈，对形成本文研究问题的结论起参考作 用。 本研究的政府公务员调查对象为广州市环保局、广州市监察大队、荔湾区环境保护 局执法人员，共访问4 0 人，都是具有l o 年以上的环保执法经验，熟悉法规及日常环保 执法程序；企业调查对象为在广州市各排污收费企业( 主要来源于市环境保护部门征收 公开信息企业) 进行调查( 有效样本为1 2 2 家企业) ，为了能够全面、深入地调查排污 收费过程中存在的问题，笔者采用企业环境管理调查问卷，主要内容包括；企业资 料、达标能力、法规管理及执行、政府和企业之关系，共计7 0 个问题，主要从环保认 知、执法、企业对政府认同等三类不同的角度反映排污收费中的存在的问题。调查以随 机抽样进行，派发的样本数为1 8 0 ，发放的问卷回收1 2 7 份，1 2 2 份均为有效问卷。 第二节环保部门执法过程的困境与对策分析 执法系统由法规体系与公务员系统组成，本节着重从政府管理人员执法的视角去看 待排污收费制度实施的存在问题，对法规条文本身的定义漏洞、执法队伍的建设、执法 过程存在的公共事务混乱等困境进行分析，从中找到针对性的对策。 一、定量调查背景 ! u 。 毒 排污费征收使用管理条例( 下称条例) 从2 0 0 3 年7 月1 日施行以来，市和 区县环保部门做了大量的工作：研究落实排污收费改革实施过程中有关问题，并完善新 条例实施的相关法律程序；由于 条例及国家和省的配套文件对一些事项的规定 不明确，以及收费软件等方面的原因，执行情况差异较大，但基本上负责征收( 目前维 持原来的市、区的收费权限) 的排污单位的排污费实行按月征收。2 0 0 4 年排污费征收 总额达1 6 8 8 0 万元，污水费8 5 1 7 万元( 其中超标排污费4 2 7 9 万元、三产排污费2 0 7 7 万元) ，废气排污费6 0 3 6 万元，噪声收费2 3 2 6 万元。2 0 0 4 年度排污费使用总额为6 5 0 4 万元，其中污染治理项目无偿拨款5 1 5 1 万元。 本次对执法系统的调查主要是访问广州市环保局、广州市环境监察支队、荔湾区环 境保护局执法人员，共访问4 0 人，都是具有1 0 年以上的环保执法经验，熟悉法规及日 常环保执法程序。其调查结果详见下表。 表3 一l 执法人员的执法意见调查表 序号问题极不同意不同意中立同意非常同意 目前排污收费法规存在漏洞，需要完 l 05 2 0 2 5 5 0 善 2 环保执法机构需要进行改革 0o5 0 1 傩4 0 3 目前环保执法具有一定的难度 5 硼3 0 4 0 2 0 4 日前企业配合环保执法的意识较好 骗 4 0 5 3 0 2 0 二、目前排污收费法规存在漏洞，需要改善 根据表3 一l 中的调查数据显示，有7 5 的被访者赞同需要完善法规，说明了排污 收费法规确实存在适应形势的地方。根据公务人员执法经验交流的结果，目前法规上不 清晰的部分主要有： 1 、缴费对象定义的模糊 条例规定“向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费用的， 不再缴纳污水排污费”。该规定未能清晰定义：1 ) “城市污水集中处理设施”，“污水处 1 6 广州市2 0 0 4 年环境统计手册，广州市环境保护局2 0 0 5 7 1 4 理费用”与目前征收“污水处理费”是否同一概念；2 ) “污水排污费”是否包括超标准排污 费；3 ) 企业排污水进入天然河涌后再汇流进入城市污水集中处理设施是否属于使用公 共设施而应该缴纳相关费用。 本问题是法律、法规在执行过程常见的现象。由于法律、法规的制定必定是对行政 区大范围内行政事务的框架性规定，具有普遍适应性而缺乏地方针对性。只有结合行政 区域特定的地理、人文现状作出针对性的补充陈述的规章制度辅助上级法律、法规的贯 彻，才能对管辖区内的行政事务作出良好的公共管理。 建议开通信息收集渠道，收集市、区公务员执法过程中的经验，把这些经验概化成 市、区特定地域的管理细则，最终汇总、整合成为适应广州市城市特点的排污收费执行 细则。使国家、省、市、区的法律、法规、规章制度成为上、下嵌套有序的体系，成为 行政的清晰、有效依据。 2 、收费过程的细节界定 根据国家财政部、国家计委、建设部和国家环保局关于城市污水处理收费试点有 关问题的通知( 财综字( 1 9 9 7 ) 1 1 l 号) 有规定“开征城市污水处理费后，对向城市污 水处理厂和排水设施排放污水的单位不再征收排水设施有偿使用费和污水排污费。 该法规未能清晰定义：1 ) 工业污染源超标污水排放污水集中处理设施如何进行收 费的问题；2 ) 城市污水集中处理设施超标排放如何通过排污收费进行管控；3 ) 使用环 境资源的费用及使用城市污染物集中处理设施的费用应如何有效界定及收取。 此问题已超出地方行政权力的处理范围，牵涉上级法规与地方实际工作的冲突，只 能由环保部门提请广州市政府以公函形式向发文主管部门咨询相关政策的实施细则，才 有可能作出实质性改变。 3 、收费主体部门的问题 条例规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当按照国务院环 境保护行政主管部门规定的核定权限对排污费排放污染物的种类、数量进行核定。”而 国家环保总局关于排污费征收核定有关工作的通知规定“直辖市、设区的市级环境 保护局负责本行政区域市区范围内排污费的征收管理工作。”根据上述规定，设区的市 区内的区级环境保护行政主管部门不具有排污费的核定征收权。 区级环境保护行政主管部门没有收费权，还有没有监督检查权和处罚权? 对区管辖 范围内的排污费的核定征收实行委托，监督检查权和处罚权是否一同委托，如果不委托， 收费权和管理权将会分离，形成多头管理。广州市目前是维持原来的收费权限的划分 制。 ；： 目前，广州市的区级环境保护行政主管部门隶属区政府，没有收费权则区级行政 理事务的完整性被割裂，不利于区级环保工作的开展。建议由区政府提请广州市政府 公函形式向发文主管部门咨询相关政策的实施细则。 三、 环保执法机构需要进行改革 根据表3 - - 1 的调查结果显示，五成的被访者赞同需要改革，没有反对改革的被访 者出现。而五成保持中立的被访者可能反映了公务员审慎的表达态度，因此对于环保执 法结构的结构可视为需要进行变革以适应形势需要。根据赞同者提供的信息，目前主要 存在的问题如下： l 、执法部门的编制问题 环保监察部门是政府机构中较新成立的部门，人员编制存在两大缺陷：一是人员编 制太少，无法适应环保工作发展的需要。从调查的情况来看，市级环保监察部门的行政 编制仅有3 4 名左右。区县级编制仅有1 0 名左右，人员编制与其履行的职能要求不相适 应，远远不能承担相关的职能工作。 本问题是环保工作在国民经济活动中日益扩大的重要性与旧管理体制不适应产生 的矛盾。目前，广州市政府高度重视环保工作的开展、重视环境的改善，建议由环保部 门抓住契机，向市政府申请增加编制及经费，建设一支适应新形势需要的环保监察队伍。 2 、监察仪器的配置问题 关于流量计和自动监测仪器监测数据应用的问题。条例在一定程序上解决了自 动监控仪器监测数据的法律地位问题，但目前自动监控仪器包括流量计普遍存在着技术 性能和稳定性差、故障率高的现象，远不能达到实用的要求，现阶段，若首选其作为核 实污染物的依据会给工作带来诸多负面的影响。 此问题与监察队伍编制属于同样性质问题，都是新形势下，环保工作的管理需要监 察部门有配套的资源才能应对工作需要。因此，监察部门应向广州市环保局申请资源调 配，更新工作配置。 3 、征收的成本增加造成经费短缺问题 条例出于保护排污单位的目的，对排污费核定征收规定的完备的程序，与以前 1 6 的征收程序相比，环节增多了，程序也复杂了，造成征收成本增加，再加上取消了起征 费，使得环保执法经费短缺的问题更加严重，导致征收面越广，特别是区和县级市环保 部门的经费缺口越大，将影响收费的积极性。 本问题的解决方案有三个：第一、由广州市政府与条例发文的上级政府部门商 榷地方修改的可能性；第二、由财政拨款补贴。目前环保工作被高度重视，环保部门可 抓住契机申请资源完善行政工作；第三、目前排污是统一标准收费，未对企业的排污行 为进行差异化管理。如能根据国家、广东省、广州市的产业发展政策、环保政策，有针 对性的根据不同行业的排污特点进行差异化收费，则既能增加收入解决目前困境，也能 配合其他环境管理制度更好的整体管理地方环保工作。这是另外课题探讨的问题，此处 不烦论。 4 、关于排污费征收管理系统软件的问题 国家环保总局下发的软