（行政管理专业论文）基层官僚工作行为研究——以X公安分局为案例.pdf

pf5tti l i 0 髟ri 1 卜 论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指 导下 独立进行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引 用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果 对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留 使用学位论文的规 定 即 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆 院系资料室 被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索 可以采用复印 缩印或其他方法保存学位论文 学位论文作者签名 导师签名 日期 年月 日日期 泐年 月 f日 论文题目 0 基层官僚工作行为研究 以x 公安分局为案例 专业 行政管理 硕士生 程至强 指导教师 倪星教授 摘要 本文采用多案例研究的方法对基层警察工作行为进行描述 在具 体的研究设计中 根据已有的部门职责定位 本文选取了x 公安分局 内部机关单位和派出所两类机构 根据工作日志得出的数据进行对多 案例进行分组研究 在组间案例之间形成逐项复制 在组于组之间形 成差别复制 对基层官僚工作行为进行描述性探讨 在对基层警察工 作行为进行分析的逻辑模型方面 主要是从职责分类和岗位分类的角 度对机构案例数据进行总结归纳 分别将每个机构的职责分为核心职 责 通用职责和弹性职责 将岗位分为领导岗位 核心岗位和辅助岗 位 根据工作日志得出的数据对分类之后的职责 岗位做统计分析 对比 进而通过各类岗位 职责在总时间中所占比例来衡量一个机构 对机构使命的履行情况 机构运行的复杂程度 规范化程度 机构内 部的警员分布状况及职能履行状况等 在行文顺序上 本文依次描述 了机关单位五个部门和七个派出所的警察工作行为并单独对每组进 行案例总结描述 最后 本文在对同类机构案例结果进行整合 对两 类案例进行对比研究之后 得出了基层警察普遍存在以职责时间分配 失当和岗位时间分配失调为代表的 功能性效率损失 现象 进一步 分析了出现这种状况的原因 并提出一个关于在每个机构运作当中 是否存在一个分类职责耗时和分类岗位耗时 黄金时间比例 的讨论 关键词 基层官僚 警察 工作行为 职责 岗位 t itl e t h es t u d yf o rt h ew o r kb e h a v i o ro f t h e s t r e e t b u r e a u c r a t s c a s es t u d i e sb a s e do nt h exp o l i c ed e p a r t m e n t m ajor p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e c h e n gz h i q i a n g s u i v s o l p r o f e s s o rn x i n g s u p e r1s 0 rp r o f e s s o rn i v a b s t r a c t t h i si sa na r t i c l eu s i n ge m b e d d e dm u l t i c a s es t u d yt od e s c r i b et h eb e h a v i o ro f c o m m o np o l i c e s i nt h es p e c i f i cr e s e a r c hd e s i g n t a k i n gxp o l i c ed e p a r t m e n ta s e x a m p l e c a s e sa r ec l a s s i f i e di nt ot w og r o u p s a u t h o r i t y u n i t sa n dl o c a lp o l i c es t a t i o n s d u et ot h ed e s c r i p t i o no ft h e i rd u t i e sf o rn o wo nt h eb a s i so ft h ed a t af r o mw o r kl o g a n dt h e nt h e r ea r ei t e m i z e dc o p yi n n e r g r o u pa n dd i f f e r e n t i a lr e p r o d u c t i o nb e t w e e n g r o u p sa n dt h eb o u n d a r yo ft h er e s e a r c hi se n l a r g e d t h el o g i cm o d e lu s e dt oa n a l y z e t h eb e h a v i o ro ft h ec o m m o n p o l i c ei sa sf o l l o w s t h ed a t ac o l l e c t e db yt h ew o r kl o g i s s o r t e db yd u t ya n dp o s t a l lt h ed u t i e sa r ec l a s s i f i e di n t oc o r ed u 坝g e n e r a ld u t ya n d f l e x i b l ed u t y a l lt h ep o s t so fe v e r ya g e n c ya r ec l a s s i f i e di n t ol e a d e rp o s t c o r ep o s t a n da u x i l i a r yp o s t a f t e rt h a t ic o m p a r et h ed a t aa c c o r d i n gt ot h ec l a s s i f i c a t i o na n d m e a s u r eh o ww e l lt h ea g e n c i e sc a nf u l f i l lt h e i ri n s t i t u t i o n a lm i s s i o n h o wc o m p l i c a t e d s t a n d a r d i z e dt h e yw o r kt h r o u g ht h ep r o p o s i t i o no fe a c hk i n do fd u t y p o s ti nt h et o t a l t i m e a n da l s ot h ed i s t r i b u t i o no fd i f f e r e n tl e v e l so f p o l i c ei nt h eo r g a n i z a t i o nc a nb e d e s c r i b e di nt h es t a t i s t i c a la n a l y s i s if i r s td e s c r i b et h ef i v ea u t h o r i t yu n i t sa n dt h e nt h e s e v e nl o c a lp o l i c es t a t i o n sw i t he v e r yo n es u m m a r i z e ds t e pb ys t e p a tl a s t ii n t e g r a t e t h ec a s e si nt h es a m eg r o u pa n dc o m p a r et h et w od i f f e r e n tg r o u p s t h ec o n c l u s i o ni s t h a tt h e r ei sau n i v e r s a lp h e n o m e n o nn a m e d f u n c t i o n a ll o s so f e f f i c i e n c y r e p r e s e n t e dw i t ht h em a n i f e s t a t i o no fi n a p p r o p r i a t ea l l o c a t i o no f t i m eb o t ho nd u t y a n do np o s t f u r t h e r it r yt oa n a l y z et h ec a u s e so ft h i ss i t u a t i o na n dd i s c u s sw h e t h e r t h e r ei sag o l d e nt i m er a t i oo f d u t ya n dp o s ti ne v e r ya g e n c y k e yw o r d s s t r e e t b u r e a u c r a t s p o l i c e w o r kb e h a v i o r d u t y p o s t l v 目录 引言 1 第一章导论 2 第一节 研究问题 研究意义及局限性 一2 第二节研究设计 4 第三节研究工具 工作日志设计 6 第四节研究模型解释 7 第二章文献综述 10 第三章机关部门警察工作行为描述 19 第一节法制室警察工作行为描述 一1 9 第二节监督室警察工作行为描述 一2 1 第三节警务保障室警察工作行为描述 2 2 第四节政工室警察工作行为描述 2 4 第五节指挥中心 信访办公室 警察工作行为描述 2 6 第六节机关单位警察工作行为综合描述 2 8 第四章基层派出所警察工作行为描述 3 1 第一节c y 派出所警察工作行为描述 3 1 第二节c x 派出所警察工作行为描述 3 3 第三节d f 派出所警察工作行为描述 3 4 第四节m h 派出所警察工作行为描述 3 6 第五节m z 派出所警察工作行为描述 3 7 第六节n x 派出所警察工作行为描述 3 9 第七节q s 派出所警察工作行为描述 4 1 v 第八节派出所警察工作行为综合描述 4 2 第五章机关单位和派出所警察工作行为对比分析 4 6 第一节两组案例数据对比分析 4 6 第二节警察的工作是无效率的吗 4 7 第三节为什么基层警察会出现 功能性效率损失 4 9 结语 是否存在一个 黄金时间比例力7 51 参考文献 5 2 后记 59 引言 自从街头官僚理论出现以来 自由裁量权和街头官僚 对政策的制定和执行 功能就是研究的重点 街头官僚理论被介绍进入国内公共行政学以后无疑为学术 研究开拓了一片新的领域 只是因为国内街头官僚本身具有的执法功能使得对于 这个群体功能的了解披上了隐秘的政治色彩 大多数的研究只能停留于用街头官 僚理论解释某些现象 而不能以自己的研究对这一理论形成有效的回应和对话 随着中国经济高速发展和国内各阶层贫富差距的持续扩大 社会矛盾不断激 化 普通大众对于政府及政府公务人员的不满在民间蔓延 这种不满必然将在一 个与政府公务人员直接接触的领域形成突破口 警察 作为政府行政和维护社会 治安的主要力量 作为与公众交往最多的公务人员群体 正在成为具有这样功能 的一条渠道 似乎公众正在把所有对政府的不满 对政府公务人员待遇的不满等 等 统统发泄到了警察身上 因为警察对于他们来说总是可见的 那么 基层警察到底在做着什么样的工作 他们是否如我们通常所想象的那 样正义感缺失 效率低下 不同机构的警察他们的工作有什么不同 是什么导致 了这些不同 他们的工作是自己心甘情愿的本职工作还是迫于无奈的非常规之 举 本文试图通过案例研究的方式揭开警察这个充满神秘色彩的机构的行为之 谜 也希望研究结果能够回答上述人们普遍关注的问题 第一章导论弟一早寻了匕 本文主要采用嵌入式多案例研究的方法对基层官僚工作行为进行描述分析 在决定采用某种研究方法之前通常必须考虑三个条件 该研究所要回答的问题的 类型是什么 研究者对研究对象及时间的控制程度如何 研究的重心是当前发生 的事还是过去发生的事 应国瑞 2 0 0 3 案例研究是和实验研究 调查问卷研 究 历史分析 文献分析并列的一种社会科学研究方法 它适用于研究问题是 怎 么样 和 为什么 研究者对于事件的发生没有控制能力 关注的焦点是 当代的现象并且有着真实的生活背景时 同其他研究方法一样 案例研究也有着 描述性 解释性和探索性的功能 本文采用案例研究主要基于描述性研究的需要 即以描述的形式 分析某一研究对象 并对其中复杂的因果关系进行探索 案例研究的研究设计是从研究问题到实证结论之间的逻辑步骤 本章主要勾 勒了本文的研究框架 主要包括研究问题 研究意义及局限性 研究设计 研究 工具和研究模型解释三个部分 第一节研究问题 研究意义及局限性 一 研究对象和研究问题 本文的主要研究对象是基层官僚的工作行为 研究问题为 基层官僚在干些 什么 这些行为有何特征 不同基层官僚的行为有无不同 为什么会出现这些行 为差异 本文以x 公安分局为案例进行基层官僚行为研究 x 公安分局内设1 8 个内 设机构 根据现有法律规定对于这些机构功能等的描述 可以将其划分为三类职 能部门 2 1 机关单位 包括指挥中心 政工室 监督室 警务保障室 法制室5 个 机构 2 专业警察队伍 包括网络安全监察大队 国内安全保卫大队 治安管理 大队 刑事侦察大队 禁毒大队 巡警大队等7 个机构 3 基层派出所 该分局共有7 个基层派出所 此种划分与埃莉诺 奥斯特罗姆提出的 直接生产提供者 和 辅助生产提 供者 奥斯特罗姆等 2 0 0 0 的划分有较为明显差别 前者主要是采用 产业 取向 即 系统考察某些具体的警察服务 并观察生产这些不同服务的组织 安排 而本研究中的机构分类主要基于既有的部门分类基础之上形成 目的 在于以部门为单位全面描述警察工作行为 在三类警察中 基层派出所是公共服 务的直接提供者 机关单位是为分局内部管理提供服务的 一般不直接面对公众 专业大队则在功能上兼备 即直接向公众提供公共服务 又有一定的内部管理功 j 能 为了保持研究问题的专注与研究对象的清晰 方便进行概念化的描述 本研 究选取基层派出所和机关单位两类机构的警察作为研究的对象 即通过工作日志 对上述两类部门警察工作行为进行记录和数据分析 以此来对基层官僚行为进行 描述研究 二 选题意义及研究局限性 1 选题意义 对于官僚行为的讨论自从政治与行政分离之后就从未停止 而街头官僚则更 是因为作为政策的最终执行者并且拥有较大的自由裁量权而备受学者关注 警察 作为典型的街头官僚其行为逻辑 执法态度和工作效率等问题不但是民众关注的 焦点也是学者们研究的热点 自从2 0 世纪4 0 年代以来 西方尤其是美国对于警 国奥斯特罗姆在书中考察了一般地区巡逻 交通控制和犯罪调查三种直接服务和包括无线电通讯 成 人预审拘留 入警培训和犯罪实验室分析四种辅助服务 这种辅助服务类部分似于本研究中的专业警察队 伍所提供的服务 与机关单位的职能则大有不同 美 奥斯特罗姆 帕克斯 惠特克 公共服务的制度建构 都市警察服务的制度结构 m 宋全喜 任睿译 上海 上海三联书店 2 0 0 0 第2 2 页 3 察的研究已经相当成熟 而国内的研究则相对薄弱 在对警察行为描述研究方面 国内尚属空白 国外的相关研究则集中于巡逻警察和社区警察 国内的警察研究 主要集中于警力资源的优化配置及培训等方面 警察行为描述方面 尚无相关学 术成果问世 因此 对警察行为进行描述研究 不但在理论上意义重大 而且在 实践上也具有较强的操作性和指导价值 本文采用多案例研究的方法对警察行为进行全面的描述分析 在理论研究方 面不但可以填补国内警察行为描述研究领域的空白 而且可以对比国外相关研究 并回应官僚行为 街头官僚等领域的研究理论 具有较大的启示意义 在实践影 响方面 能够全面分析和描述警察行为 提取有效工作时间 对于解决警察不同 警种之间和不同岗位之间的职责重复和低效率问题具有指导意义 在研究方法 上 采用嵌入式多案例研究对警察工作日志进行分析 建构在大量真实数据之上 的实证研究结果都使得本文在方法论上也是一个大胆的尝试 2 研究局限性 本研究可能存在着以下三点不足 第一 案例研究长期以来被认为是社会科学方法中的薄弱分支 而调查结果 也因为量化不足所导致的精确度不高而被认为不客观或者够不严格 第二 研究中所收集的数据都是由警察主观填写 数据可靠性依赖于上级警 察机关的组织能力和警察个人对其行为的抽象 总结 分类 描述能力 第三 工作日志收集的数据体现的是警察的行为结果 而非决策过程 这对 于街头官僚理论中普遍关注的 政策制定 执行 问题和 自由裁量权 问题的 研究很难提供有力的证据 第二节研究设计 一 研究假设 本文根据对多案例的分类提出了多个研究假设 4 1 基层官僚的工作行为复杂且多样 不同职能机构的基层官僚工作行为差 异较大 机构属性等因素所导致的差异会通过工作时间分配表现出来 2 在影响基层官僚工作行为的各种因素中 存在基础性影响因素使得机构 之间的分别如此明显 比如 政治影响与控制 3 在岗位 职责分类的前提下 不同机构内部的分类职责耗时和分类岗位 耗时比例是相对稳定的 二 核心概念界定 本文采用嵌入式多案例研究 分析单位为该分局各不同内设机构警察的工作 行为 在分析过程中 每个岗位 每个警员的行为都可能因为具有某种特殊性或 者启示性而作为嵌入式案例进行单独分析 在本文中需要对两个核心概念进行界定 1 基层官僚 与西方文献中的 街头官僚 一词意义相近 街头官僚 是指是指处于基层 同时也是最前线的政府工作人员 他们是政府雇员中直接和 公民打交道的公务员 l i p s k y 1 9 8 0 典型的街头官僚包括警察 公立学校的 教师 社会工作者 公共福利机构的工作人员 收税员 等等 西方文献中的的 街头官僚 强调前线工作的属性 而本文所研究的警察中包含警务保障 政工 室 法制室等机关工作人员 因此统称为基层官僚 2 工作日志 是为了了解员工实际工作的内容 责任 权利 人际关系 及工作负荷 而要求员工坚持记工作日记 然后经过归纳提炼 取得所需工作信 息的一种职务信息获取方法 三 数据分析逻辑和结果解释标准 本研究主要通过x 分局警察填写工作日志进行数据收集 在对每一个机构个 案进行分析的基础上尝试对同一类别的案例进行综合描述 对不同类别的案例进 行对比分析 这样就构成了本研究的基本设计 这样 每一组中都有相互独立的 机构作为个案 在组内形成逐项复制 在组与组之间形成差别复制 两者相互补 5 充 提高了以警察为代表的基层官僚工作行为研究的周延性 本文将通过两种方式对分析结果进行检验和解释 l 理论标准 对照案例描述分析的结果和研究假设 看能否回应文献中的 官僚行为理论 街头官僚理论 警察行为解释理论 2 实践标准 将案例描述分析得出的结果反馈给警力资源管理专家及一线 警务人员 以检验是符合他们的主观感知和工作中的实际情况 第三节研究工具 工作日志设计 对基层官僚行为进行研究和分析需要标准化的研究工具收集研究对象的行 为数据 在收集该公安分局警察工作行为数据的过程中 工作日志是主要的数据 采集方式 工作日志设计和编码的目的是为了真实的反应基层警察行为 即保证 工作日志中关于工作职责 工作事项 工作程序的概念化描述确实是警察日常工 作中的行为 同时尽量帮助警察能够将自己的行为抽象总结为工作日志中的概念 化描述 工作日志的开发与设计大概分为四个步骤 第一步 勾勒组织指责架构 图并概念化 第二步 对组织指责架构图进行编码 建立工作日志数据库 第三 步 制作工作同志填写软件 收集数据 第四步 工作日志填写控制 一 勾勒组织指责架构图 1 研究者根据已有的该分局的 三定 单位的职能配置 内设机构和人员 编制 方案材料对各科所队职能进行初步了解和梳理并找出疑问点 制作座谈会 提纲 2 研究者通过召集各科所队业务骨干及中层以上领导开座谈会的形式整理 出部门的组织架构图 该组织架构图应该包括该部门的核心职责 每一项核心职 责由哪些工作事项组成 每一项工作都包含哪些操作程序 3 将整理成的职责架构图发回各机构 方面确定每个岗位都应该承担哪 些职责 工作事项和操作程序 建立 岗位一职责 关系表 另外一方面由每位 警察对所属部门职责架构图进行审查 以判别同常工作中的哪些工作事项没有涵 6 盖在架构图中 将其添加 补充进架构图 4 将职责架构图中的岗位 职责 工作事项 程序的名称进行概念化 保 证工作日志的精确 二 组织职责架构图编码 工作日志设计完成之后 再对机构 岗位 工作职责 工作事项等进行编码 以方便后期数据的分析 编码的目的是建立 岗位一警号 岗位一职责 职责 一工作事项 的唯一对应关系 这样 每一位警察对于工作行为的记录都可以即 时转化为计算机系统可以识别和计算的数据 迅速进行汇总和统计 三 制作工作日志填写软件 将所有科所队的组织架构图进行编码后 就形成了一个数据库 在此基础上 将工作日志并制作成可以悬挂在x 分局办公自动化系统上的软件 这样 每位警 察登录该系统 输入警号就可以进入他所对应的工作职责 工作事项页面进行每 日工作日志的录入和填写 系统会在后台对每位警员填写的数据进行自动统计 四 工作日志填写控制 此外 工作日志填写的监督和控制是保证研究质量的关键环节 在工作日志 填写之前 市局 分局领导已经进行了多次动员和指示要真实 客观的填写工作 日志 尽可能收集最详细的数据 在填写过程中 工作日志软件还设置了多个限 制条件 对工作日志填写中出现的个别情况 如当日有效工作时间超过1 0 小时 未选择 休息与非基本工作时间 选项等 进行预警 每位警察填写的工作日志 需要主管领导审核才能提交成功 对于当天的工作日志填写情况进行即时检查 对于填写较差的单位及时指导纠正 第四节研究模型解释 7 对某个机构警察工作行为进行描述时 熟悉该机构的基本职能是必须且重要 的 下文中对于所研究案例机构职能的定义主要是根据该分局三定工作中的成文 成果 在工作行为描述方面 本研究的主要思路是从职责和岗位维度考虑 即分 别依据职责分类 岗位分类两个维度进行数据分析和探讨 在此基础上构建了警 察行为研究模型 依据机构职责对某个机构警察工作行为进行描述时 机构所涉及的职责又可 以分为三类 即核心职责 通用职责和弹性职责 核心职责是指体现机构使命和 机构在分局系统中功能定位的职责 如法制室的 处理刑事案件 派出所的 社 区内巡逻防控工作 等 通用职责是指每个机构都具有的一些职责 比如 组织 领导 队伍管理 开会 学习 撰写材料 签约o a 文件 等 弹性职责是 指在工作日志设计过程中用来控制和检验填写日志的警察是否认真的职责选项 包括 临时性任务和其他工作 休息与非基本工作 等 工作日志的填写要求 每位警察至少以半小时为基本单位进行填写 控制检验选项的填写情况就成为衡 量该警察工作日志整体填写情况的重要衡量标准 三类职责的工作时间数据分别 体现着该机构运行的专业化 复杂化和规范化程度 具体来讲 当某机构的核心 职责所占时间比例较大时 说明该机构的运作专业化较强 当某机构的通用职责 所占时间比例较大时 说明该机构的运作比较复杂 当某机构的弹性职责所占时 间比例较大时 一般是由于 临时性任务和其他工作 职责时间数值较大 说明 该机构的运作规范化较差 依据岗位对某个机构警察工作行为进行描述时 部门所含的岗位又可以分为 领导岗位 核心岗位和辅助岗位 领导岗位主要是指机构中高层领导所在的岗位 如 政工室主任 岗位和 所长 岗位 核心岗位主要是指体现机构使命和核心 职责的岗位 如政工室的 从优待警 岗位 派出所的 社区民警 岗位 辅助 岗位主要是指机构运作所含的 匦不可少的一些岗位 如 会计 岗位 后勤管 理 岗位等 警务保障室中类似岗位不在此列 三类岗位的工作时间数据则体 现着该机构的不同岗位之间的分工协作情况 通过对职责分类 岗位分类来对警察工作行为进行描述可以检测机构实际运 行中是否围绕战略使命和核心职责为中心 机构岗位整体运作过程中的专业化 8 复杂化 规范化情况等 对机关部门和派出所警察工作行为的研究都将按照上述 分类标准进行 9 第二章文献综述 弟一草又献综还 本文的文献综述大致包含三个部分 官僚制及官僚行为相关研究文献 街头 官僚相关研究文献 警察行为相关研究文献 一 官僚制及官僚行为相关研究文献 马克思 韦伯 1 9 7 8 曾经说过 在一个现代国家里 真正的统治者必要是 而且无可避免的是官僚制 因为权力既不是通过国会演讲也不是通过君主声明而 是通过行政惯例来实现的 对于官僚行为的研究要追溯到政治和行政二分时期 w i l s o n 1 8 8 7 g o o d n o w 1 9 0 0 政治和行政关系的研究 行政的分离所带来 的直接结果就是政治对官僚的控制以及官僚的反控制 关于政治与官僚之间关系的研究大概可以分为两类 第一类观点认为官僚机 构由于其从事领域的专业性 机构使命 r o u r k e 1 9 8 4 选民支持 r o u r k e 1 9 8 4 e i s n e ra n dm e i e r 1 9 9 0 而在政策制定方面和执法行为方面有较大的自主权 第二类观点认为官僚及其决策受政治影响很大 委托代理理论 m i t n i c k 1 9 8 0 p r e s s 1 9 9 1 和监督理论 g o r m l e y 1 9 8 9 就是其中的代表 关于各种政治机 构如何控制和影响官僚行为的研究比较多 而研究官僚本身是如何理解和应对这 种控制的文献则相对较少 w a t e r m a n w r i g h t a n dr o u s e 1 9 9 4 g a b r i e l 1 9 8 2 则通过实验测量民众和官僚打交道时运用不同呼吁方式的效果 证明了官僚的态 度和行为并没有韦伯理想官僚制那么普遍的非人格化 s c o t t 1 9 9 8 则出色的 分析了官僚是如何理解来自国会 总统 法院 利益集团 大众的控制和影响的 他研究五个对象最经常用哪些控制手段 而哪些效果最好 得出的结论是 国会 和总统的影响力最大 总统最经常用的是手段是行政管理和预算局 o m b 的审 查行动和预算变动 效果最好的也是这两种 国会最经常使用和最有效果的手段 是预算控制 利益集团最经常用的和最有效果的手段则是参加公众会议 除了官僚机构与政治关系的研究之外 官僚机构在政府治理中的作用 运作 方式 运作效果等也是研究的重点 官僚制产生以后很快成为组织运作的主要载 1 0 体 官僚制也就成为政府治理中的核心 l a r r y 1 9 9 1 代议官僚制在西方的兴 起和应用则集中体现了官僚制在政府治理中的潜力和能量 s a l l y j e f f r e y j e d w a r d 1 9 9 8 作为官僚经济学的集大成者 尼斯坎南 2 0 0 4 采取经济学的 方法来研究社会的集体制度 系统构建了代议制政府背景下官僚机构行为的理 论 传统观点一直都认为官僚制具有有效执行目标和获取 保持 运用权力两个 独立的功能 s n e i s e n s t a d t 1 9 5 9 则通过分析促进官僚组织发展的条件与 内部官僚组织结构的关系使得对这两个功能的分析融合起来 此外 在官僚行为 效果的研究方面 g l o r i a 1 9 7 0 的实证研究证明了官僚主义并不一定损害专业 自主权 去官僚化 的主张言之尚早 国内研究方面 很多学者作了非常有意义的研究和尝试 辛传海 2 0 0 5 从 行为动机的角度对四个官僚研究流派的特性进行了比较分析 涂晓芳 2 0 0 8 则 分析了改革开放以来地方保护中的官僚行为 认为在经济发展的压力之下 映射 政府间关系行为的官僚关系规则逐渐演变成为了官僚间的晋升博弈 二 街头官僚文献 街头官僚理论是由l i p s k y 1 9 8 0 正式提出的 相关文献主要是基于街头 官僚对政策制定和实施的影响及街头官僚的自由裁量权两个方面的讨论 李普斯 基之前的学者们普遍认为政策制定是原发性的而且牢牢的控制在高层官僚手中 而李普斯基的研究 l i p s k y 1 9 8 0 发现了街头官僚对于政策执行方面的影响力 在他之后 学者们继续争论的核心问题是通过层级控制来限制官僚的自由裁量权 e d w a r d s 1 9 8 0 l i n d e ra n dp e t e r s 1 9 8 7 s a b a t i e ra n dm a z m a n i a n 1 9 7 9 还是认为街头官僚的自由裁量权是保证社会政策得以成功实施的重要因素 d e u t s c h 1 9 8 5 e l m o r e 1 9 8 0a n d1 9 8 2 h a n d l e r 1 9 8 6 l i n c o l n 1 9 8 5 绝大多数的研究都承认街头官僚的自由裁量权既有消极影响也有积极影响 那么作为政策执行者的街头官僚使用自由裁量权的结果是否是为了正义则是一 个颇具争议的问题 组织文化这种结果应用能力至关重要 m a r i s a 1 9 9 4 在 不同组织中 影响街头官僚自由裁量权的变量有很多 从组织特点上来讲 在参 与性和适应性较高的组织机构中 自由裁量权的消极影响较小 m a y n a r d m o o d y e ta 1 1 9 9 0 m u s h e n oe ta 1 1 9 8 9 组织控制水平 与服务客户的关联度 专业领域则是影响街头官僚自由裁量权的几个潜在决定因素 p a t r i c k 1 9 9 7 从公民认知的角度来讲 民众对官僚的满意程度受对政府项目的了解程度和社会 参与程度影响最大 g e o r g e 1 9 9 5 也就是说公民对于机构运行情况较好的街 头官僚机构和在知识 举止和对待批评的开放程度等方面行为较好的街头官僚会 比较满意 在减少街头官僚自由裁量权的消极影响方面 j a m e s 1 9 9 3 主张通 过程序控制和提供结果分析的过程优化来实现对自由裁量权的有效控制 随着信 息技术应用的深化 计算机及信息与通讯技术的应用使得街头官僚的自由裁量权 减少 街头官僚正在转变成系统官僚 而李普斯基的街头执法者的角色将被系统 设计员所取代 m a r ka n ds t a v r o s 2 0 0 2 如何在这种转变中有效的控制官僚 的自由裁量权 将是一个新的挑战 除此之外 有些新的研究动向也很值得关注 在规范研究方面 k a t h l e e n 2 0 0 6 用福柯的 权力的经营 t e c h n i q u e so fp o w e r 理论来研究街头官僚 与行政管理者之间的权力与反抗问题 在实证研究方面 d oh a nk i m 2 0 0 9 采 用内容分析对美国贫困家庭临时援助机构 t e m p o r a r ya s s i s t a n c ef o rn e e d y f a m i l i e s 工作人员的裁量权进行调查 发现他们的自由裁量权集中于操纵信息 调整交易成本和羞辱客户三个方面 国内研究方面 马骏和叶娟丽 2 0 0 3 对于西方街头官僚理论的介绍具有重 要的启示意义 此后 国内开始出现一些运用街头官僚理论进行相关研究和分析 的文章 如韩志明 2 0 0 8 分别从管理 法律 政治 道德伦理的视角来解读控 制街头官僚责任的途径和工具 如李旭琴 2 0 0 9 a 的研究认为矫正街头官僚政 策执行偏差的主体路径包括3 个方面 政策执行机构 街头官僚机构 的内部改 革 政策执行直接主体 街头官僚 的自我优化 政策执行间接主体 目标团体 的问责监督 她将我国基层行政执法类公务员纳入 街头官僚 的范畴 认为他 们在自由裁量权行使过程中出现错位现象 并由此产生负效应 2 0 0 9 b 而行政 伦理发挥着 隐形制度 的约软束功能 是行政主体自由裁量权的依托 因此她 提出应该从行政伦理学的维度剖析基层执法类公务员在自由裁量权行使过程中 1 2 的价值负载 寻找自由裁量权规范化行使的伦理路径 才能铺就政府与公众和谐 之路 三 警察行为相关研究文献 长久以来 政治学家和行政学家关注的是 权力的塑造和分配 的问题 谁 拥有权力以及如何运用权力 的问题一直都是焦点 h a r o l da n da b r a h a m 1 9 5 0 而警察一直都被认为是政府制度中不怎么重要的一部分 j a m e s o n 1 9 6 8 因此 也就一直不是学术争论的焦点 但是随着暴力和犯罪情况的加重 城市大规模骚 乱的出现 针对公众的收费混乱和先进技术使用所带来的隐私侵犯等等都使得警 察深陷其中 于是学者们开始关注警察的执法情况 研究如何考核他们的绩效 这种关注带来的其中一个结果是对警察角色明显对立的两种定位 第一种是警察 正越来越多的卷入许多重大决定当中 第二种是警察是一种不公平和暴虐的政府 治理和社会系统的直接象征 w i l s o n 1 9 6 8 概括了警察的两个功能即维持秩 序和执行法律 s a n d r a 和a l i c e 1 9 8 5 则把警察分为两类 a 型和b 型 而a 型比b 型更有战略 更积极 更专注 关于警察的研究从研究者的角度可以分为两类 学术研究主要关注的是警察 在执法中的行为表现 逻辑 以及为什么这样执法 官方研究则以变革为导向 在承认面临执法困难和与公共预期冲突的同时 关注的焦点依旧在于勾勒出解决 这些问题的措施上 j e r o m e 1 9 6 6 在警察研究领域 奥斯特罗姆 帕克斯 惠特克 2 0 0 0 的专著 公共服务 的制度建构 都市警察服务的制度建构 一书是经典之作 该书运用系统的资 料收集方法 对警察服务进行了细分 从产业的角度切入阐述了美国大城市地区 警察服务是如何组织 机构之间是如何协作的 是对美国警察服务提供制度结构 方面研究的权威著作 在学术研究领域 警察与民众的关系是一个研究的焦点 b a n t o n 1 9 6 4 的 n a t i o n a la d v i s o r yc o m m i s s i o no nc i v i ld i s o r d e r s 1 9 7 3r e p o r t p 1 5 7 1 3 研究结果表明保持有效警民关系很大程度上依赖于警察是否能够避免和民众的 疏离 而j e r o m e 1 9 6 6 的研究则关注互相冲突的法律导向和管理导向下的警 察行为 他认为美国警察更重视法律导向 经常耗资巨大的达成一个 合法 的 目标 但是他也质疑警察的行为能够和法律导向高度吻合 因为选民和官员在面 临犯罪的时候最需要的往往是效率而不是完善的法律程序 j o h n j i m 和j e d i s a n t o 1 9 7 8 的研究表明在分析对待警察态度的构成方面 一致模型比冲突 模型更有解释力 多数人对待警察的看法都基于自己的经历 数据证明警官的人 际交往能力决定了民众对待警官的态度 而非冲突理论所讲的疏远程度的感知和 社会不利地位影响着公众对警察的态度 p a u l 1 9 8 1 通过分析电话调查数据 测量公众对犯罪率的理解 对警察正义感 种族的理解和不同社会阶层大众对警 察绩效表现的反应来衡量政治异化的影响程度 数据分析得出的整体结果较高 但是对警察缺乏信任者 认为犯罪率在持续上升者 对政治行为相对疏远者 非 白人及低收入者的评价则较低 对警察行为逻辑和特点的分析一直是该领域研究的核心 这类分析又可以分 为对警察队伍内部管理者行为的分析和对普通警察的行为分析 j o h n 和l e s l i e 1 9 7 9 的研究检验了有帮助的 支持的 参与性的领导行为 任务多样性 任 务独立性 工作满意度和组织承诺四者之间的关系 他们的研究结果推翻了传统 的对于非人格化 高度指令化 集权和规范化任务为基本特征的准军事化警察指 挥官的认同 认为领导的参与程度和任务多样性成为衡量下属工作满意度和组织 承诺的重要指标 在对一般意义的警察行为逻辑研究方面 安德森等 2 0 0 8 探 讨如何有效管理警察面临的职业压力的问题 d a v i d 和c h a r l e s 1 9 7 5 跟据1 9 7 1 年和1 9 7 2 年佛罗里达州的犯罪人员逮捕数据研究严重犯罪逮捕率和轻微犯罪逮 捕率之间的关系来验证两个假说 第一个假说是 替代 假说 e r i k s o n 1 9 6 6 b u c k n e r 1 9 7 1 即警察在无法破获社会影响力较大和情节严重的犯罪案件的时 候会转而集中侦破轻微犯罪案件以求自我证明 第二个假说是 警网 假说 s k o l n i e k 1 9 6 7 l a f a v e 1 9 6 5 r u b e n s t e i n 1 9 7 3 当警察受制于法律和其 他突发事件时 他们会依赖于破获轻微犯罪案件作为管理严重犯罪案件的手段 因为轻微案件多发而且在审讯轻微犯罪案件的过程当中有可能得到严重犯罪案 1 4 件作案者资料的证据 数据分析得出的结果和 警网 假说是一致的 而和 替 代 假说是冲突的 而且证明了轻微犯罪调查对严重犯罪案件侦破的回馈关系在 时间维度上的稳定性 这个结果论证了抓捕率数据作为警察行为指标的效用 也 指出了 替代 假说的局限性在于他们支持将警察行为理解为个人选择而非组织 选择 关于为什么警察会以现在的方式来履行他的职责的问题 j o h n 1 9 7 1 可 以尝试用以下视角进行相关研究的回顾 1 心理学视角 j e r o m e 1 9 6 6 认为警察都存在这所谓 工作性格 w o r k i n g p e r s o n a l i t y n i e d e r h o f f e r 1 9 6 7 则发现警察的工作使得他们的性格容易变 得独裁 2 即时情景下自由裁量权需求视角 d e m a n d so ft h ei m m e d i a t es i t u a t i o n 这种自由裁量权的需求特别体现在逮捕的情境中 b i t t e r 1 9 6 7 的研究发现一 个警察决定逮捕嫌疑人很大程度上是基于他对于该疑犯潜在的制造违法的风险 的感知而非疑犯本身罪行的程度 r o b e r t 1 9 8 9 的实证研究也证明情境因素是 因为警察逮捕决定的重要因素 不过他同时证明情境因素对警察的非正式行动的 影响则较小 而一直以来都被认为是警察行为的重要标志的态度因素 从理论上 和实证角度都很少能够被证明 b l a c k 1 9 7 0 的研究则发现在逮捕过程中一个嚣 重要的因素是警察受到原告的偏好的影响 p i l i a v i n 和s b r i a r 1 9 6 4 的研 究则表明犯罪青少年自身的行为举止至少影响着一半以上的类似案例的决定 3 角色冲突模型视角 即法律执行和维持秩序的双重角色 j e r o m e 1 9 6 6 w i i s o n 1 9 6 3 研究者普遍认为法律执行和维持秩序的角色本质上是冲突的 因 为很多时候 当警察执行法律的时候 他本身就在破坏秩序 4 亚文化视角 持这种观点的学者强调警察是一个特殊的群体 w e s t l e y i 9 5 3 年的研究表明至少有3 7 受调查的警察认为用暴力的手段获得强制尊重是 合法的 j e r o m e 1 9 6 6 的研究则表明由于警察职业使命本身的危险性和破坏性 使得他们承担了大量的敌意和市民的孤立 因此群体内部就会更团结和互相依 赖 5 部门特点视角 w i l s o n 1 9 6 8 年的研究对比了处理青少年犯的专业部门 1 5 和非专业部门之间的区别 发现专业部门的警察处理方法更加正式 而非专业部 门的警察则多用例如发出非正式警告类似的替代品 因此部门的专业水平很大程 度上左右了警察对抓捕者的惩罚方式和程度 6 社会文化视角 b a n t o n 1 9 6 4 的研究发现英国警察和市民之间的关系比 美国警察和民众之间的关系更和谐 得出了美国警察比英国警察更倾向于使用暴 力的推论 而b e r k l e y 1 9 6 9 的研究则直接得出了美国警察比欧洲警察更倾向 于使用暴力的结果 这体现了国别文化差距所给警察行为的影响 s t i n c h c o m b e 1 9 6 3 的研究则对比了城市和乡村的情况 认为城市中由于大规模的人口汇集在 较小空间使得警察队公共场所的控制较为经济 而由于对城市人口的非正式控制 较为薄弱 巡警就极为必要 因此频繁的抓捕也就可以理解 而对于乡村来说 巡逻公共场所则既不经济也不必要 因此乡村警察较少抓捕行为而更多依赖公民 报警和控告 该研究则体现了城乡之间文化差异所带给警察行为的影响 7 概念模型和实证研究视角 研究警察自由裁量权的学者们大多发现自由 裁量权总是施加于少数的弱势群体 j e r o m e 1 9 6 6 g o l d m a n 1 9 6 3 w a l d 1 9 6 7 w i l s o n 1 9 6 8 则认为事实上 在一个高度分层的社会里 对所有公民公平的 执法是不可能的 w ii s o n 1 9 6 3 在概念模型的研究方面 n e w m a n 1 9 6 6 的研 究认为刑事司法系统和警察的社会学改进都是缺乏理论框架的 而结果就是实证 研究也是幼稚的 m e r t o n 1 9 6 8 的研究也认为没有一个综合的理论框架 即便 是聪明的事实收集也是不可能的 k i t s u s e 和c i c o u r e l 1 9 6 3 的研究则表明各 种各样的官方数据库本身就反映了警察组织的运行方式 因此衡量警察行为的一 个比较好的信息就是抓捕数据 在实证研究视角方面 m a r k 1 9 7 6 通过分析芝 加哥警察1 8 9 0 1 9 2 5 年的相关数据得出结论 巡逻警察很多时候都无所事事 或 者花费很多时间在格斗训练或者和当地人交际上 警察和政府其他部门一样被认 为官僚化和腐败 州法律和多重法令直接或间接的影响着警察行为 r o b e r t 和 j o s e p h 1 9 8 4 介绍了构建在承认社区的犯罪轮廓特征和驻地打击犯罪活动程度 基础上的内布拉斯加奥马哈警察经验 s u z a n n e t e r r y 和k e v i n 2 0 0 3 发现相 对于那些等待任务的警察 卧底警察有着更深刻的程序正义理念和更高的结果满