MPA区域公共管理案例分析——云南省阳宗海水体砷污染事件案例研究.doc

区域公共管理 2011年6月云南省阳宗海水体砷污染事件案例前言：位于昆明市和玉溪市交界处的阳宗海自2002年以来，水质连续6年保持优良，是云南省九大高原湖泊中的一颗耀眼明珠。然而从2008年6月起，这颗高原明珠悄悄地发生了一些变化。微风拂过，湖水依然清澈，但是水体中砷含量却严重超标。祖辈居住在海边、靠海生存的2.65万人陷入了困境。阳宗海位于昆明市和玉溪市交界处，地跨澄江、呈贡、宜良三县之间，属珠江流域南盘江水系。海拔1770米，南北长约12公里，湖泊面积约31平方公里，总蓄水量6.04亿立方米，是云南九大高原湖泊之一。2002年以来，阳宗海连续近6年保持二类水质。 2007年9月以前，湖水砷浓度均值不到每升0.006毫克。2008年4月以来，位于阳宗海东岸的宜良县环境监测站监测到湖水砷浓度出现异常波动并持续上升，6月份砷浓度均值达0.055mg/L，超过国家类水限制，于是将情况上报省环保局。后云南省环境监测中心站、昆明市环境监测中心、玉溪市环境监测中心即对阳宗海实施加频、加密监测，至7月16日砷浓度达0.102mg/L，超过国家V类水限制。7月30日，全湖平均值为0.116毫克/升，超过五类水质标准0.16倍，类别为劣五类。9月16日，湖水砷浓度监测值高达每升0.128毫克，远远超过每升0.05毫克的饮用水安全标准。 谁是罪魁祸首2008年9月13日，云南省公安机关对此事件立案侦查，证实阳宗海水体砷浓度增加不是自然地质因素造成，并排除了砷污染源来自阳宗海入湖河流。经省环保局对阳宗海周边及入湖河道沿岸企业进行紧急检查，排查出8家企业有环境违法行为，并初步确定云南澄江锦业工贸有限公司（以下简称锦业公司）是本次阳宗海砷污染的嫌疑对象。经过进一步调查，发现锦业公司在生产项目建设、涉高砷化工生产过程中，使用砷含量超过国家标准的锌精矿灯原料；未建设规范的生产废水收集、循环系统及工业固体废物堆场；含砷声场废水长期通过明沟、暗管排放到厂区内最低凹处没有经过防渗漏处理的土池内，并抽取废水至未做任何防渗处理的洗矿循环水池进行磷矿石洗矿作业；将含砷固体废物磷石膏倾倒于厂区外三个未经防渗漏、防流失处理的露天堆场堆放；雨季降水量大时直接将土池内的含砷废水抽排至厂区东北侧邻近阳宗海的磷石膏渣场放任自流。据此，锦业公司被最终确定为造成本次阳宗海水体砷污染的主要污染源。云南澄江锦业工贸有限公司，原为澄江磷肥厂，始建于1996年5月，是一家集硫酸、过磷酸钙、磷酸一铵生产为一体的综合性磷肥企业。该公司地处玉溪市澄江县北部阳宗海西南端，位于阳宗海二级保护区内，距阳宗海1.5公里。2001年至2006年，该公司年产5-6万吨硫化锌制酸项目、年产8万吨磷酸一铵生产项目分别得到阳宗海管理处确认同意进行技改或投产，并经玉溪市环保局审批通过。玉溪市环保局曾于2002年提出“由于该厂位于阳宗海二级保护区内，今后不得再扩大生产规模”，但2006年年产8万吨磷酸一铵生产项目还是获得审批。2006年，省环保局两次对阳宗海周边工业企业进行检查，发现锦业公司存在排污口不规范、外排烟尘超标、环保设施未建成即擅自投入生产等问题，要求“玉溪市环保局责令该公司年产8万吨磷酸一铵生产线技改项目停止生产，处10万元以下罚款，责令该公司立即改正环境违法行为，在规定时限内完成整改。”玉溪市环保局责令锦业公司停产，在完善环保治理设施后才能试生产，但在锦业公司环保设施一直未完善的情况下，又核发了排污许可证，许可试生产。2006年，省环保局把“昆石高速公路边澄江锦业工贸等企业违法排污整治问题”作为省级挂牌督办事项。2007年，省环保局向社会曝光了包括锦业公司等17个环境违法违规典型事项，要求昆明市、玉溪市对阳宗海周边工业企业紧急开展清查，要求玉溪市依法责令锦业公司停产整改、并处高限罚款。同时，责令两市三县的环保部门将其纳入日常监管范围，加大对沿湖工业企业的监管力度。同年10月，玉溪市环保局对锦业公司进行了罚款，并责令停止生产进行整改。2008年7月，玉溪市政府责令阳宗海周边的锦业公司、澄江县阳宗耐火材料厂、云南澄江阳宗海化工有限公司、澄江县团山磷化工厂等四家存在环保措施落实不到位、环保设备运行不正常等情况的化工企业进行停产治理。同时，对昆明柏联房地产开发有限公司昆明柏联温泉旅游分公司、春城湖畔旅游置业发展有限公司、宜良县汤池镇邱洪明废油废塑料回收厂等存在不同程度的环境违法行为的企业进行整顿。自2001年2008年，玉溪市、澄江县环保部门对锦业公司未批先建、违法排污、环保设施不到位等环境违法行为，先后进行了15次处罚，累计罚款71.39万元。其他如整改通知等形式的监督则次数更多。但是“以罚代管”，并未能纠正渣场、生产废水池等重点配套环保设施未建等问题，锦业公司违法整改也没有得到落实。令人瞠目结舌的是，锦业公司曾6次受到市、县政府表彰奖励。其中，规格最高的是被玉溪市政府评为20032004年度玉溪“守信用重合同企业”，被授予澄江县民营企业“重点保护单位”，其产品被评为云南省级优秀产品。从2005年至2008年6月锦业公司实现工业总产值61764.7万元，利润总额4003万元，上交税金1162.8万元，是玉溪市的“纳税大户”。9月15日，玉溪市政府责令澄江县政府对锦业公司依法实施关闭。9月16日，锦业公司被强行关闭。2009年6月，澄江县人民法院对阳宗海砷污染案件做出一审判决，判决认定被告锦业公司犯重大环境污染事故罪，判处罚金1600万元；该公司负责人李大宏等3人犯重大环境污染事故罪，各判处有期徒刑3-4年，并处罚金15-30万元。后悔莫及的村民：“我们靠什么生活？”谭葛营村17公里范围内富藏高品位的磷矿，玉溪市澄江县被勘探埋藏6亿吨以上的磷矿，足以帮助磷肥厂发展迅猛。当时几乎所有的村民都同意引进工厂。1994年年底，谭葛营村提供湖边一块洼地开始建澄江磷肥厂。因为提供土地，村民们每人分得数几千元。帮助工厂基建的村民每天可以获取30元报酬。工厂建成后，村民们每人又分到数千元，“也可以不用干活了”，所以一开始，村民对建厂的事情很支持。但是情况越来越出乎村民们的预料，他们惊恐地发现，厂的烟囟里冒出的烟变色，气味剌鼻，人闻了头晕、胸闷。村民们种植的庄稼出现大幅度减产甚至绝收的现象。原来村民们主要种植作物是烟草，年收入在六千到一万元左右。磷肥厂建成后，落了化工厂烟尘的烟叶一经烘烤，就变成了黑色，没法卖出好价钱。村里人不得不改种玉米等其他经济价值比较低的蔬菜作物。就算这样，种植到地里的蔬菜还是会出现绝苗的问题。面对村里越来越差的生活环境，面对种什么死什么的土地，村民们感到担忧和恐惧，曾经试过聚集几十个人，堵在锦业公司门前的道路上，集体向公司的负责人表示抗议，但是公司的负责人要不将他们拒之门外不理，要不就坚决否认有污染行为，甚至有时候发生激烈冲撞。村民们也多次由村委会向县政府反映，或者到政府有关部门上访，甚至采取过过激行为。虽然政府和环保部门都知道这件事情，也对该企业进行过处罚，但措施没有落实，问题一直得不到解决。2008年9月以来，各大媒体、网络均对云南省阳宗海砷污染事件进行追踪报道。地方政府被媒体推上舆论的风口浪尖。最早公开提及的是2008昆明市环保简报第21期，8月25日被环境保护部网站和知名环保NGO绿色记者沙龙转载。重量级报道分别有新华社17日晚间的云南严肃查处一起水体污染事件 相关企业被严查责任人被刑拘，19日的受砷污染的阳宗海全面实施“三禁”，人民日报19日的云南严肃查处阳宗海污染事件 污染企业被关停，中国青年报19日的政府表彰的重点企业竟是污染大户，22日的云南阳宗海砷污染事件 当地环保官员称不知情。路透社曾援引新华社客观事件动态报导，在全球发布云南高原湖泊阳宗海遭到砷污染。网上关于阳宗海事件的舆论也受到影响，媒体要求问责之声不绝于耳。9月18日，云南网发表网友评论阳宗海边的较量，9月23日，新华网发表评论环保部门成了地方政府养的“猫”? ，人民网转引红网网评地方政府“三不查”、企业“三不怕”？，凤凰网发表评论云南阳宗海砷污染无官员致歉 当地启动问责制，和讯网发表评论“不知情”是更大的失职。阳宗海砷污染事件引起了中央政府和全国人民的广泛关注。如今，阳宗海沿湖的7个村子和相关企业随处可见“三禁”告示牌：禁止饮用阳宗海的水，禁止用阳宗海的水游泳和洗浴，禁止捕捞阳宗海的水产品。澄江县阳宗镇的村民说，村民祖祖辈辈都喝阳宗海的水，在湖里捕鱼或湖边种地时，渴了都会直接喝湖里的水。有的村平时喝水用的水井淌出的水也有问题，现在村民都不敢再喝湖水，喂牲畜也不再用湖水。经过有关部门妥善处理，他们现在生活包括生产用水并不困难，但是大家都得去指定的地点打水。村民葛大姐还多了一层忧虑，“我们已经喝了那么多年，现在还年轻，没出现什么问题，如果老了以后出现问题怎么办呢?” 据调查，阳宗海沿岸有上千村民靠捕鱼为生，打鱼的收入占到90%以上，靠捕鱼每年能收入2到4万元左右，供养一家老小、小孩读书，日子还过得去。实行三禁后，他们被迫收拾渔具上岸，生活来源成为他们目前面临的最大难题。受到影响的渔民涉及5个村民小组、226户居民、303条渔船。阳宗镇北斗村的李阿姨说，“我家下了2个地网，里面的小虾全死了。以前起网时也有过部分小虾死亡的情况，但像这样一笼全死的，今年还是第一次碰到。”渔民们都在拆除自家的鱼网，渔船都禁止在阳宗海进行捕鱼作业。“不捕鱼，我们靠什么生活？”村民们向政府提出忧虑。澄江县副县长朱应生表示：“县里对这些以打鱼为生的村民今后的安置问题也研究过，县里将引导村民转行。”政府以每公斤7元钱的价格收购了渔船，渔民重新拿起锄头下地务农，一部分出去打工，大部分则赋闲在家。这些世代相传的渔民已经离开水面失业了。阳宗镇新街村村民李小克2007年贷款60多万元开办了水产品加工冷冻厂，没想到刚刚建好，就发生了阳宗海污染事件，准备发往汕头的30吨鱼因此无法发运，亏了二十多万。在污染事件后，他成为阳宗海沿湖村民经济损失最大的一人。春城湖畔高尔夫球度假村，坐落于清澈迷人的阳宗海湖畔，是世界最优美的高尔夫球度假村之一，被誉为亚洲的高尔夫天堂。昆明春城湖畔旅游置业发展有限公司总经理刘传财说，“目前度假村内绿化灌溉用水是抽取阳宗海水，冲凉、冲厕是用抽取并净化过的地下水，餐饮和饮用水全部是用矿泉水。”。但是村民们同时反映，春城湖畔高尔夫球度假村为了使人工种植的草坪不长杂草、保持新绿而“大量喷洒杀虫剂、杀菌剂和除草剂等，所需的化学用品多达几十种，所使用的药量则高达农业用药的7倍”，这些药剂被雨水冲刷后，同样流向阳宗海。与施家嘴村仅一墙之隔的一家被誉为“中国最美度假酒店”的温泉酒店，当时每天有数以百吨的生活废水直接排向阳宗海。 饮用、水产品养殖等功能丧失，周边居民2.6万余人的饮用水源取水中断，公私财产直接经济损失900余万元。而它造成的污染，治理费用将达几十亿元。政府的反思和措施1998年1月1日施行的云南省阳宗海保护条例明确规定，“由省人民政府设立阳宗海管理机构，归口省水行政主管部门，负责阳宗海的统一管理工作。”为此，省水利厅专门设立云南省阳宗海管理处开展日常管理工作。其主要有八个方面的职责：一是宣传、贯彻、执行国家有关法律、法规及本条例；二是会同有关部门编制和实施阳宗海总体规划、专业规划，组织阳宗海保护、治理、开发、利用的科学研究；三是制定阳宗海水量年度调度计划和年度取水总量控制计划，审批发放取水许可证，征收水资源费；四是对阳宗海管理范围内的有关水资源和水产资源的保护开发、水域和滩地的利用以及改变水质的活动进行监督管理，确保水质保持国家地面水环境质量标准类；五是主管阳宗海保护范围内的水土保持工作；六是编制阳宗海防洪调度、抗灾抢险实施方案；七是批准和管理入湖船舶，确定封湖禁渔日期，办理捕捞许可证，征收渔业资源增殖保护费；八是行使水政、渔政、航政行政处罚权。同时，规定“省人民政府所属有关部门、沿湖乡以上人民政府、地区行政公署及其所属有关部门，应当按照各自的管辖范围和分工，依据有关法律、法规和本条例履行对阳宗海的保护、管理职责。”事实证明，阳宗海管理处辜负了云南省政府的委任。在未经认真调查核实的情况下，阳宗海管理处对锦业公司名为技改实为新建或扩建的三条涉砷生产线予以确认。管理人员巡查大多时候仅在管理处办公地点附近片区进行，发现锦业公司乱堆、乱倒、乱排等环境违法问题后，也一直没有采取有效措施予以纠正和制止。2007年10月，阳宗海管理处以方便联系办证企业和对上联络需要为名在昆明设立办事窗口，阳宗海办公地点平时仅留1人值班，多数人在昆明办公室“上班”，无法对阳宗海实施有效监管和巡查。事件刚刚爆发时，有记者向澄江县分管环保工作的副县长询问锦业公司磷石膏渣场上有多少吨磷石膏堆放，他说：“目前还没有这个数据。我们对此事（砷污染）完全不知情。我们没有任何监测手段，阳宗海的日常管理和监测由昆明市负责，我们所有的数据都是从他们那里得来的。”锦业公司曾多次被相关部门要求停业整改，整改针对的是排污设施不到位。但是每次停业后不久，锦业公司就会再次开工，至于是否真正整了、改了，并没有人过问。据锦业公司一位员工说：“经常有一些环保部门的人来检查，可他们每次很少到厂区或者厂区周围查看，最多就是在厂门口绕两圈，然后到会议室开个会，之后就走了”除锦业公司外，阳宗海沿湖还有不少企业存在环境违法行为，当记者向当地环保官员询问，为什么环评没有通过就可以开工或营业时，有官员回答：“我们不能因为企业差某个手续就把人家关闭了吧？” 据玉溪市政府通报，锦业公司的立项、建设、生产和经营等活动，都存在审批把关不严、以罚代管、疏于监管和环境违法行为整治避重就轻、敷衍了事等现象。正是这种作风，使这家企业多次被罚仍岿然不倒，直到今年严重砷污染事发，才被彻底关停。2008年9月17日，云南省政府启动行政问责程序，因该事件被问责的相关人员达26人，其中厅级干部2人，处级干部9人，其他干部15人。对玉溪市副市长陈志芬给予劝其引咎辞职问责；对省水利厅副厅长陈坚给予通报批评的问责。阳宗海砷污染事件引发了一场“环保风暴”。昆明市开始“试水”环保警察体制，于2008年11月设立了环保公安分局，组建环保警察，并设立环保法庭。2008年12月，云南省正式就“阳宗海湖泊水体减污除砷及水质恢复”科技项目面向全球公开招标，寻求国内外有治理经验的专家学者及企业，希望通过各种措施及工程建设，用3年时间使阳宗海水质恢复到类标准。同时，云南省政府提请省人大常委会尽快修订现行的云南省阳宗海保护条例，并制定规范性文件，在阳宗海流域内禁止新建化工、冶金、采选和冶炼类项目，禁止新建利用地下水（含热水、冷水）类项目；对现有砷含量超标的排污单位要进行限期治理，治理不达标的予以关闭。进一步完善阳宗海砷污染综合治理方案，加强砷污染治理，加强阳宗海水体，入湖、出湖河流，阳宗海流域地下水、饮用水源、农田灌溉和渔业养殖用水，锦业公司阳宗海取水口及其以南25米处受污染泉眼的监测，以及水生生物、农产品、食品和土壤的检测工作。2009年10月，云南省政府印发了昆明阳宗海风景名胜区管理委员会设立方案（暂行），指出：为切实加强对阳宗海区域的保护和治理，彻底改变阳宗海多头管理的状况，实现对阳宗海区域的统一规划、统一保护、统一开发、统一管理，决定成立昆明阳宗海风景名胜区管理委员会。阳宗海管委会管辖范围为呈贡县七甸乡、宜良县汤池镇、澄江县阳宗镇3个乡（镇）38个村委会。总面积约546平方公里，人口约9.2万人。上述呈贡、宜良、澄江县分别将这三个乡镇整建制委托阳宗海管委会管理。对省、市、县级原设置的云南省阳宗海管理处、阳宗海旅游度假区管理委员会、云南省阳宗海管理处宜良管理所、云南省阳宗海管理处澄江管理所等阳宗海各类管理机构予以撤销，职责划归阳宗海管委会承担。阳宗海管委会由昆明市人民政府直接领导和管理，财政体制由昆明市财政计划单列，设立一级财政。2011年4月，昆明市规划局公布了昆明阳宗海区域总体规划（2010-2030年），计划用20年的时间再造阳宗海，将其打造成“三区一名片”，即高原湖泊治理开发科学示范区、珠江上游重要生态屏障区、国际知名生态旅游度假区和昆明区域性国际城市建设新名片。2011年6月3日，昆明市阳宗海水污染综合防治领导小组办公室发布2011年一季度阳宗海水质状况及治理情况公告，公告显示湖体水质由2009年的劣类上升为类，砷平均值比2009年度下降37.5%。同时，云南省阳宗海保护条例修订工作已进入省级立法层面。昆明阳宗海区域生态建设与环境保护专项规划已编制完成。昆明阳宗海管委会开展了“保护阳宗海，关爱母亲湖”环保自愿者活动，利用干部职工、学生和群众力量，对阳宗大河及阳宗海南岸湖堤、湖岸进行保洁。经过一系列的砷污染源综合治理工作，阳宗海将涅槃重生！问题：共同的公共问题是什么？利益相关者有哪些？他们是否成功地通过集体行动形成了公共物品的安排者？他们是如何对违规者进行监督和制裁的？如何让对方相信合作的承诺是可信的？谁是生产者？成本和收益是如何分摊的？分析：在此案例中，共同的公共问题是阳宗海水体砷污染带来的有关阳宗海及周边村庄的环境保护问题。阳宗海汇水区隶属“两市（昆明市、玉溪市）三县（宜良县、澄江县、呈贡县）”共辖，阳宗海的保护问题属于区域性公共问题。区域公共产品是阳宗海的生态环境。生态环境具有典型的非排他性，任何一个区域都不能排除另一个区域对环境的利用。由于在特定范围内消费人群的增加会给生态环境带来负担和破坏，意味着它的边际成本不为零，因而它不是纯公共产品，存在外部溢出效应，从而导致供给困难。在一个大的范围来说，云南省政府是阳宗海生态环境这项区域公共产品的提供者。云南省政府通过委托-代理方式，设立的阳宗海管理处对阳宗海进行管理。但在案例有限的资料中，从阳宗海管理处的职责来看，管理处只是对阳宗海管理范围内的有关水资源和水产资源的保护利用等进行管理，对于周边海岸的企业并没有管辖权。但正是这些海岸的企业对阳宗海水体及环境造成的影响最大。在对阳宗海周边企业的监管和治理方面，省政府往往是责令当地昆明、玉溪两市根据属地管理原则进行监管和处罚，并由三县的环境监测站对阳宗海的水体进行监测。因此可以认为，昆明市、玉溪市政府和省政府设立的阳宗海管理处共同作为阳宗海生态环境这项区域公共产品的生产者。由于存在多个生产者，这些生产者彼此之间又是不相隶属的独立关系，且生产者都遵循个体利益最大化的原则，这意味着“搭便车”的心态很大可能地存在，这就造成了各个生产者都想利用阳宗海去获取最大的经济收益，但是都不愿意牺牲本地的经济效益取缔关闭周边企业来减少对阳宗海生态环境的污染，都不愿意采取高成本去维护和治理生态环境，在发生公共问题的时候容易推诿塞责。如澄江县副县长接受采访时就把对阳宗海水体的监测责任推给昆明市。在“搭便车”的心态影响和利益驱动下，地方政府就对违规企业睁一只眼闭一只眼，尽管处罚多次仍不愿意关停企业，自然做不到监管到位，从而导致了此次严重污染事件在三个生产者同时监管的眼皮底下发生。在成本和效益的分配上，（1）地方政府承担的成本有：环保局（包括其属下的监测中心）的运行成本，对阳宗海水体、土壤等的监测和维护费用，环湖截污工程和治理排污费用，对造成污染等违规企业的监管和整治费用，周边交通、园林绿化费用等；其获得的收益有：海边开发旅游度假、餐饮、文化娱乐和游乐项目的收益，出租出让土地收益，企业的税收等。（2）阳宗海管理处承担的成本有：管理处的运行成本，保护、治理阳宗海的水资源和水产资源的费用，阳宗海保护范围内的水土保持费用，防洪调度、抗灾抢险费用等；其获得的收益有：征收的水资源费，开放给周边村民进行渔业捕捞的渔业资源增殖保护费，开发利用水资源和水产资源、水域和滩地的收益等。（3）在阳宗海周边生活、生产的公民作为生态环境的消费者或受益者，他们从阳宗海中获取生活、生产的水资源和良好的居住环境，通过从事渔业取得水产资源，将土地出租给企业获得收益。同时，地方政府通过税收的方式将治理环境的成本分摊到村民身上，村民还要缴纳渔业资源增殖保护费等费用，环境被破坏所产生的严重后果也对村民造成了很大影响。因此，村民们曾经堵过工厂的道路表示抗议，并多次向上级部门反映，也采取过过激行为，一开始没有成功。他们的行动只限于“单打独斗”，虽然省、市、县政府知道锦业公司等企业的环境违法行为，但是在没有出大问题的情况下，只是对企业采取责令改正、停产整顿等方式，没有花大力气去根治，问题也一直得不到解决。后来经过各大媒体对阳宗海污染事件的追踪报道，给该事件施加了舆论压力。促使省、市政府狠下决心作出强制关闭处理，对其他污染企业也采取了整顿措施，并重新设立阳宗海管委会负责阳宗海的管理。因此可以认为，村民们成功地通过集体行动形成了公共物品的安排者。此次事件的直接利益相关者有：（1）阳宗海周围居住的2.6万余村民。他们的生产、生活与阳宗海息息相关，是利益受到损害的最大群体。他们居住的自然环境被破坏，空气污染影响健康，农作物减收甚至绝收。而阳宗海被污染后，他们的饮用水源取水中断，赖以为生的渔业不能继续，失去了收入来源，甚至村民开办的企业都受到波及。（2）造成环境污染的企业。包括云南澄江锦业工贸有限公司，以及澄江县阳宗耐火材料