顾建光 公共管理 案例.doc

公共管理学课程教学大纲一、课程基本信息1、课程代码：（楷体、小四、1.5倍行间距）2、课程名称（中/英文）：公共管理学（“Public Administration”）3、学时/学分：54/3二、课程简介“公共管理学”是MPA教学的核心课程之一。该课程是整个公共管理课程的导论，需要交待现代公共管理学的基本原理、基本内涵和基本框架。课程应首先介绍公共管理学科发展情况，现代公共管理的发展趋势；应介绍公共管理在世界各国尤其是在我国的实践发展。该课程内容的涉及面较宽，包括公共管理的主体、公共管理的客体、公共管理的过程、公共管理的方法等等。课程的重点是要阐述在公共管理过程中政府与其他主体之间的关系。三、课程性质和教学目的 本课程是MPA这样一个公共管理专业硕士学位的核心课程。因此，在教学中需要更多地结合我国公共管理的实践，结合学生的工作实际，激励学员更多地主动参与。教学的目的是结合我国的发展大局，让学员学习到公共管理的现代理念，同时，也对他们的工作实际能有有益的帮助。四、教学方法和对学生能力培养的要求1、课程的教学方法课程教学方法包括：一、老师使用PPT清晰讲述；二、案例讨论；三、课堂专题讨论发言；四、课外阅读联系等等。2、对学生能力培养的要求要求学生通过本课程的学习，把握公共管理的基本原理，掌握公共管理的基本知识，能够运用公共管理的知识与原理在实际工作中取得成绩和实际绩效。五、教学内容和学时分配第一单元：公共管理的重要性和公共管理的发展 （8学时） 现代社会的大量公共事务需要公共管理 公共管理的发展趋势 学习公共管理的意义 案例 习题第二单元：公共管理的基本框架与沿革 （8学时） 历史悠久的行政管理 走向公共管理 我国公共管理发展的深层因素分析 案例 习题第三单元：公共管理的基本职能 （8学时） 从市场经济与政府的关系看公共管理职能 从社会与政府的关系看公共管理 公共管理对公共利益的体现与实现 公共管理基本职能解析 公共管理职能的良好履行 案例 习题第四单元：公共管理的主体 （10小时） 公共组织的性质与特征 公共组织的文化特点 公共组织结构分析 公共组织与商业组织之比较 公共组织主体分述 案例 习题 第五单元：公共组织的部门管理 （8学时） 公共管理的两种效率 公共部门管理的计划职能 公共部门管理的组织职能 公共部门管理的协调职能 公共部门管理的控制职能 案例 习题第六单元：公共管理的新理念 （10学时） 增进政府回应 推进透明政府建设 加强公民参与 服务型政府建设 注重公共危机管理 案例 习题 第七单元：考试复习 （2学时）六、课程的考核办法和评分标准课堂笔试。卷面评分60%；平时分40%。七、课程的教材和参考资料教材：顾建光著现代公共管理学，上海人民出版社，2004年版。参考资料：1、 以中国人民大学出版的公共管理系列教材和参考书籍为参考读物。2、 在教学过程中，老师挑选学习资料印发给学生。八、其他附1：多媒体课件（因版权所有，提供简要版）幻灯片 104幻灯片 114幻灯片 118附件2：案例（4项案例）公共管理学课程教学案例1案例名称基本民生投入低说明什么？ 国人常有“全世界第一”的情结，但这个“全世界第一”不仅不值得自豪，反而应当唤起我们深深的忧虑。基本民生投入占比例比非洲贫困国家还低，从一个角度表明政府职能的错位和不到位。我们的政府是人民政府，但对基本民生的投入做得如此差劲，理当引起深刻反思。笔者手头有中央党校研究室副主任周天勇研究员关于中美两国财政公共服务程度比较的资料。以年两国财政支出为例，我国用于行政公务支出的比例为，美国为；我国用于经济建设支出的比例为，美国为；我国用于公共服务和社会管理的支出总量为，美国为；用于其他支出的，我国和美国分别为和。我国政府行政公务支出的比例约倍于美国政府，表明我国行政成本高昂。这与政府机构臃肿、人浮于事和自己花钱大手大脚密切相关。我国政府直接投资经济建设的支出约倍于美国政府，表明政府直接充当市场主体的现象比较普遍。同时，由于政府用于行政公务和经济建设的开支比例偏高，无疑会产生对公共服务和社会管理方面投入的“挤出效应”，致使我国政府用于这方面的投入仅为美国的三分之一；而民生投入和与之密切相关的社会保障、义务教育、公共卫生、住房改革，正是公共服务和社会管理的重要组成部分。民生投入是公共财政支出最基本和最应该优先保障的内容，这在理论上没有任何疑点。但是，民生投入在实际操作中常常被悬空，弱势群体的生活状况长期得不到改善，要害不在于认识不到位，而在于政绩观的偏差。民生投入不会立竿见影地促使快速增加，也难以做出显眼的政绩。在惟是论的政绩观及相关考核体系影响下，教育高收费成了“拉动内需”的理由，医疗市场化成了“减轻政府负担”的理由，饥饿供地以拉动房价成了“经营城市”的理由，而让老百姓上得起学、看得起病和住得起房，正是基本民生投入的基本内涵。从更深层次看，一些地方甚至一些公共财政极其窘迫的市、县，无钱投入基本民生，却有钱不断翻新办公楼，购买豪华车，有钱让领导干部周游列国考察观光，有钱修建大广场、出“大手笔”，与地方领导手中的权力没能得到有效约束密切相关。按理说，各地方政府的财政支出都要经人大常委会同意，但在实践中，一些地方政府对公共财政支出的自由裁量权过大，公共财政支出不是人民意志的反映，而是领导意志亦即权力意志的反映。公共财政本来是公民的血汗钱，但在基本民生投入上如此寒碜，不能不说是一种制度不公。增大基本民生的投入，是让绝大多数公众共享改革成果和建立和谐社会的题中之义。基本民生的投入占比例全世界倒数第一，需要地方政府及领导干部树立科学的政绩观和正确的权力观，更需要从制度建设上入手，加强对公共权力的制约，使增大民生投入、关注弱势群体成为地方政府的自觉行动，成为公共财政支出的重要组成部分。一、思考题1、公共管理的目的是什么？2、公共管理的目的如何确定？3、政府如何围绕公共管理的目标工作？二、案例使用的具体时间第3周。三、讨论形式教师组织学生课堂案例讨论。四、学生参与讨论的人数要求每组12人左右。五、案例要达到的效果把握公共管理的基本目标，以及实现这些目标的途径。 课程名称课程教学案例2案例名称医疗市场化是个陷阱？ 医疗行业是个特殊的行业，首先是要公平，其次才是要效率，连产业化的概念都没想清楚呢，就来谈什么应不应该产业化的问题为时过早。让市场发挥其应该有的作用，这是没什么错的，但如果把市场化理解为政府应该逐渐的退出，让投资主体靠自己的经营行为发挥作用的程度越来越强的话，那就会有问题了，因为从国际上的经验来看，随着经济发展水平越来越高，公共财政用于人民健康的程度也越来越高，政府更应该可能拿出更多的钱用于公益性的投入上，而不是说社会越发展，公共健康问题也越应该由个人行为来解决没有人知道，“医疗产业”这个名词到底产生在哪年哪月，但它却以极快的速度在“成长”，并且引发了无数人的联想和冲动，尽管政府方面一直对此未有任何说法，但是，人们一方面似乎从医疗体制改革的政策中读出了太多的弦外之音；另一方面，现实中从来就不缺少对新生事物的跃跃试试者，在媒体的推波助澜和市场的鼓噪声中，人们仿佛看到了医疗行业这块巨大的蛋糕就在触手可及的地方，资本也就在这种氛围中粉墨登场了。尤其在去年非典之后，随着中国医疗体制改革的提速，“医疗产业化”的趋势更加明显，资本市场也自然在涌动着种种的激情。医疗商业运作前景诱人？人们普遍相信的一个论据是：目前中国年人均医疗消费只有美元，而美国年人均医疗消费美元，德国美元，德国与美国分别为中国的和倍。在美国，医疗消费占了国民生产总值的，而在中国，这一比例还不到。美国在医疗卫生方面的消费大约为万亿美元，中国为亿美元，只是美国的。以中国年国民生产总值亿元计算，只要医疗消费能占到就是亿元，照此计算，医疗行业有着无限的发展空间。另一方面，我国医疗卫生事业存在着投入总量少、医疗资源分布不均衡、收费不合理、服务水平低等问题。在我国，占社会总人口不足的大中城市拥有以上的医疗机构、人才和经费，而拥有总人口以上的广大农村则缺医少药。据国家有关部门统计，年，全国县及县以上医院万家，床位总利用率仅为，许多中小医院的床位利用率更低至以下，而靠医院收入生存或真正赢利的医院还很少，上万家中小医院的生存和发展面临严峻的挑战。因此，有人预测，医疗机构迟早会成为“摇钱树”甚至支柱产业，只要成功的运作，无论是卖出还是寻找机会上市都可以带来丰厚和稳定的利润。 市场本身拥有巨大空间的同时，国家也在大踏步退出公立医院，这在很多人看来都是医疗产业大显身手的绝好机遇，加之各地都在纷纷加快公立医院的转制步伐，这不啻为为各路资本购买医院从而进入医疗然而，对资本来说是诱人蛋糕的医疗产业，对老百姓到底意味着什么呢？换句话说，不管是叫做医疗服务的市场化也好，还是叫做医疗机构的产业化运作也好，这一切到底是谁的福祉呢？医疗产业化、医疗服务市场化都是一种必然的行为，一个行业只有引入市场化、引入竞争才能提高服务质量，才能提高效率，市场化是大势所趋，也是一条正确的道路，因为这样的话，效率就提高了，效率有两个概念，一是微观的效率，二是公共效率。这恰恰也是一些医疗机构容易忽视的地方，那就是，医疗行业绝对不是一个完全市场化的行业，国家最终调控的目的是引入竞争机制，而不是完全市场化，国家对这个行业会有一定的控制在里面，比如要有一部分国有医院，而且还慢慢的会有一些慈善医院，尽管这需要一个漫长的过程，总之，国家在资源配置上要控制，社保对医院也要控制，保险公司也会对医院进行控制，按刘腾蛟的说法，医疗行业并不是一个完全产业化、市场化的行业。从总体上说，医疗市场化基本上是可以否定的，因为市场机制在医疗服务中可以发挥作用，但发挥的作用是有限的，因为医疗服务的市场是不完全竞争的市场，政府不可能完全退出去，假如政府缺位的话，那就会形成谁有钱谁就能享受最多的医疗服务，没有钱只能享受最少的医疗服务，社会公平的目标就很难达到，这也是不符合宪法的规定的。一、思考题1、公共产品提供能否市场化？2、公共部门与市场的合作关系如何？3、如何做好我国公共医疗的管理？二、案例使用的具体时间第8周三、讨论形式教师引导，学生案例讨论。四、学生参与讨论的人数要求每组10人左右。公共管理学课程教学案例3案例名称中国农村九年义务教育的困境与出路年，国家宣布如期实现“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务，特别是农村义务教育，年发生了翻天覆地的变化，小学和初中入学率分别达到和。全国有个县实现了“两基”目标，占总县数的。我们看到某中学上报给镇党委、政府的报告：“根据上级有关部门通知精神，今年十一月份，国家对我县进行普及九年义务教育复检验收。我校如何，虽然加班加点努力工作，但是，年年度普九资料的完善工作仍然陷入困境，具体数据难以确定和上报。造成这种困境的主要原因是学生流失量太大。包括领导在内的全体中学老师已于今年月月多次下村动员，已有部分流失学生回校，但仍有现初三学生人、初二学生人及应该进入初一读书小学毕业生人未回校。”“按年度初中在校生人计普九辍学率不能超过，即辍学生最多不能超过人。现初三和初二两个年级辍学就已人，辍学率已达，远远超过普九辍学率的要求。，现请党委、政府予以考虑。”“试想，像这样为了应付上级检查验收的普九又能坚持多久呢？”潘云良说。以上情况绝不是个别现象，调查组的成员在座谈时发现这些问题普遍存在。而且实际情况还远不止这些。有些学校学生虽然在册，但学生并不在校。有些学校只要学生交钱，随便可以买到初中毕业证书，而实际根本未读。更有甚者，在上级验收检查的时候竟然借学生凑数。一个无可置疑的现实是，在我国，义务教育法颁布已经多年了，但在广大的农村地区，特别是在比较落后的地区，仍然存在大量问题，亟须进一步认真贯彻、落实。“况且从我们调查的情况看，农村中学的辍学率远不是官方公布的数字。”潘云良忧心忡忡。农村九年义务教育的现实困境目前许多地方农民负担依然沉重，乡村学校校舍简陋破败，县乡九年义务教育达标后落下债台高筑，一些中小学毕业生面临“升学无望、就业无门、致富无术”的尴尬。“我们深切感到中国农村九年义务教育的现状不容乐观。” 一、思考题1、基础教育的公共产品属性如何2、基础教育目前存在的问题原因所在3、从公共管理的角度看如何搞好基础教育二、案例使用的具体时间第12周。三、讨论形式教师引导，学生分组讨论。四、学生参与讨论的人数要求每组10人。五、案例要达到的效果理解公共管理的公共服务职能。课程名称课程教学案例4案例名称公共部门效率的提高途径 现代公共部门以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高服务绩效为目标。但在实践中，公共部门的“管理低效”现象却经常成为公众抱怨的主要话题，许多公共部门的能力和绩效被当作人们怀疑甚至攻击的对象。深入探讨公共部门低效的原因和改革的途径，并借鉴其他国家的先进经验，建立适合国情的公共部门管理模式，推进公共部门优质高效，无疑是一个十分重要的课题。公共部门低效的原因公共部门的垄断性特征。尽管公共部门主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。在一些具有自然垄断性质的公共部门进行垄断，具有一定的合理性。但是，对具有竞争性质的公共部门进行垄断，必然意味着对竞争的排斥和限制。其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。产出评估的困难性。私人部门的一个明显优势在于，其产出很容易用一套明确的评估标准加以测定，以促进其效率的提升。而在很多情况下，公共部门产出的是无形的服务，具有非市场性质，其质和量缺乏确定性和可度量性，因此很难用量化的标准加以测定。同时，由于公共部门产出过程是一个公共选择过程，在产出和产出的社会效果之间往往存在时间上的滞后性。这同样给公共部门产出效率的评估带来困难。公众监督的乏力。在公共部门活动中，公共部门作为公共管理主体，出于自身的考虑，不仅会垄断大部分的公共管理资源，而且会垄断关于公共管理活动的信息，容易导致其管理活动的非透明化，信息的稀缺和非对称尤为明显。在信息缺乏的情况下，也就谈不上公众对公共管理活动的监督了。政府的公共管理活动很大程度上是一个单向过程，而不是与社会积极互动的结果。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。“目标取代”现象突出。“目标取代”是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。正如默顿所指出的，“一种工具性的价值变成了一种终极性的价值由于原有目标移位的结果，强调纪律会发展成为一种僵硬的做法，并且缺少迅速做出调整的能力。形式主义，甚至仪式主义，造成的结果是毫无异议的坚决要求一丝不苟的坚持形式化的程序。”因此，在社会对公共管理主体尤其是政府公共部门民主监督缺失的情况下，必将导致公共管理过程中形式主义和官僚主义的泛滥。资源的浪费较严重。在公共选择理论中，威廉尼斯坎宁是研究政府公共部门资源浪费行为最具影响力的学者之一。他从政治家和官僚是追求个人利益最大化的理性经济人的假设出发，首先分析了官员个人利益的组成。在尼斯坎宁看来，官僚追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等”。尼斯坎宁的研究证明，除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此，官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化。政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面政府人员和行政管理费用急剧增长。正如帕金森定律所揭示的，无论政府的工作量是增加了还是减少了，或者已根本没有工作可做了，但政府机构的人数总是按同一速度递增，导致政府人浮于事，过度开支。另一方面，政府预算的最大化导致政府提供的公共产品过剩，并与社会实际需求相脱节，造成社会资源的极大浪费。因为在政府机构中，公共产品的生产是按照预算约束产量而不是按照社会需求约束产量进行生产的，官僚们总想把预算最大限度地花费掉，否则剩余的预算不仅要上交，而且还将导致下一年预算拨款的减少。可见，在缺少社会公众对公共部门民主监督的情况下，政府的扩张行为包括预算的最大化、政府机构的膨胀等必然导致政府支出的过度增长和公共产品的过剩供给。民主过程的成本。与私人部门经济过程不同的是，一项公共部门经济活动除了是一个经济过程之外，还是一个民主过程。因为公共经济的目的是满足社会公共需要，因此，一项公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见。从本质上看，这是一个包括公共经济主体、各种社会群体在内的博弈过程。这个过程可能包括诸多的民主程序，包括旷日持久的讨论等等。因此，一项公共部门经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。提高公共部门绩效的途径首先，加快转变政府职能，精简机构。坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥市场调节、企业自主和社会自治的能力。政府应该管的事情一定要管好，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。其次，引入竞争机制，实现公共管理主体的多元化。公共部门对公共管理活动的垄断很大程度上导致了公共管理效率的低下。因此，在公共部门领域引入竞争机制，打破公共部门的垄断局面，实现公共管理主体的多元化，是提高公共部门效率的重要途径。正如文森特奥斯特罗姆所指出的，“每一公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府等公共部门作为公共领域垄断者的单中心治理模式已经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。公共领域的多中心治理体制理论否认了公共部门尤其政府作为单中心治理者的合理性，认为公共部门的作用是有限度的，主张建立政府、市场和社会三维框架下公共领域的多中心治理模式，私人主体和第三部