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美国的机场私有化问题麻省理工学院教授理查德纳维尔王欢 翻译摘要世界范围内的机场私有化趋势迫使美国国会指示美国联邦航空局进行私有化方面的试验。那么试验怎样才能最好地得到实施呢？由于主要商业机场作为当地社区的重要资产及其潜在的垄断性质，其运营都包含着公众的利益。因此要将机场转变成完全私有化的企业不太现实。大多数私有化项目都涉及对私人投资者的重大管制，规定其服务内容的设计、各项收费的价格以及对用户的开放程度。世界范围的经验给我们提供了三条教训：1、 美国的机场是世界上私有化程度最高的机场，因此相比其他国家，美国的私有化空间非常小；2、 机场运作的主要领域必须始终保持在政府的控制之下，因为这里面包含着公众的利益；3、 私有化需要很长时间，其过程涉及机场业内各利益相关者之间大量的谈判，没有便捷的解决方案。私有化过程中需要选择的基本问题就是，政府应如何维持公众自由使用机场服务和支付合理费用的利益。可供选择的两个主要方面即：l 政府管制：这是一种本质上对抗性的过程；或者l 政府所有制与机场发展上的合作：这是一种更具合作性的方法。全美国各机场管理当局所采取的公私合营法似乎是确保公众在机场合理运营中的利益以及允许当地社区表达对充足机场容量需求的最佳办法。关键词：私有化、管制、机场使用、垄断一、简介自1980年代中期起，全世界范围内出现了对政府所持有的设施进行私有化的重大趋势，而英国在很大程度上引领了这一趋势：英国首相撒切尔出售了英国政府自二战以后一直持有的主要行业资产，如钢铁厂、发电厂、电信公司以及国立英国航空公司和英国机场集团。随后数年，一些与英国类似持有大量行业资产的国家也跟风而动。当然，这些国家中大部分在以往是由社会党来主政的，这些政府认为，政府对行业的所有是一项基本的政策。比如：l 墨西哥在1990年代早期将其银行和电信系统以及港口进行了私有化，自1997年后又对其机场进行私有化；l 德国一直在对其国立汉莎航空公司以及主要机场进行私有化；l 俄罗斯及其他前社会主义国家也一直在对其各行业进行大规模的私有化。私有化的趋势定然影响到了机场。自1980年代以来，全世界已经出现了重大的机场私有化现象，最引人注目的是在澳大利亚、英国和加拿大。其他重大的私有化努力已经发生或正发生在以下国家：l 阿根廷l 奥地利l 玻利维亚l 智利l 匈牙利l 意大利l 澳门l 墨西哥l 荷兰l 菲律宾l 南非l 这一名单还在不断增加。机场私有化的主要努力都发生在机场规划、设计、融资和管理的组织方式与美国完全不同的国家中。在这些国家中，大部分国家的机场都是：l 完全由国家政府负责运营管理；l 由国家政府出资；l 由位于首都的国家公务机关的政治首脑们完全控制。在这些机场控制中央集权的国家中，相应的由中央下放地方以及由政府程序转向竞争市场的机遇就非常之大。必须强调的是，进行过重大机场私有化的国家的情况与美国的机场私有化情形几乎完全不一样。在美国，商业机场往往都是：l 独立于国家掌控之外，由当地政府运营的；且l 受竞争性私人利益所左右，特别是那些对机场发展和管理几乎所有重大方面具有影响力的航空公司所左右（通过其所具备的否决机场项目的能力）。由于美国的情况与许多其他国家如此迥异，因此在机场私有化问题上如何追随以及在多大程度上追随其他国家的引领，就不太明了。美国在如何考虑机场私有化问题上就变得富有弹性，因为1996财年国家机场改进项目的签署指示了联邦民航局批准5个私有化项目。有了这样的鼓励，早在1998年，有两个私有化项目就已经开展了讨论。它们是：l 据报道，加州圣迭戈市政厅选定了一家投资财团（布朗菲尔德航空工业园集团）作为私人开发商开展长期的机场建设总体规划；l 纽约州斯第沃机场与一家私人运营商（英国国家快速巴士公司）达成30年租约，该运营商还拥有英格兰诺丁汉机场和其他数个航空资产。与此同时，除机场改进项目最近指示的项目之外，许多机场管理当局都已经筹划了各种类型的私有化项目，比如：l 纽约与新泽西港务局已经与私人投资客签署了纽约肯尼迪机场新国际到达厅的投资、建设和运营合同，与当地燃气公司签订了价值2.6亿美元的暖气和冷库联合发电厂的建设及运营合作协议，与一家私营公司（市场开发公司）签署了纽约拉瓜迪机场中央候机楼的总体特许经营合同；l 匹兹堡、波士顿以及华盛顿等机场当局也分别与英国机场集团、维斯菲尔德股份公司签订了设施的总体特许经营合同；l 印第安娜州印第安娜波利斯和哈里斯堡两家机场管理当局与英国机场集团签署了为期10年的机场运营和设施升级合同；l 芝加哥市政厅与标准停车场管理公司签署了经营芝加哥奥海尔机场的停车设施合同。现在的问题是，美国应该如何私有化最好？美国机场的私有化的现实机遇有哪些？美国面临着以下的特别问题：l 美国可以从自身长期而广泛的机场私有运作的经验中汲取哪些教训呢？l 美国可以从近期全世界范围机场私有化经验中汲取哪些教训呢？l 考虑那些关注这一事宜的各商业和社会利益的不同需要，相比其财务和社会成本，美国机场私有化的其他政策有哪些益处呢？l 从未来美国有关机场的政策制订中可以得出什么结论呢？在回答上述核心问题之前，弄清私有化在实践中的概念肯定是最好的。在原理上，私有化的意思似乎很简单，但在实践中，它却是非常复杂的。二、私有化的概念2.1 私有化是一个复杂的概念对于政府活动的私有化，简单的看法关注的是所有权的转移，是指将政府拥有的产权出售给私人利益，在这种意义上，它正好与私人利益的国有化相反。这种简单的观点体现了一个重要的潜在假设，即所有权意味着控制权，当所有权变更时，所有重大的管理和战略事宜的控制权也就发生了变更。这种聚焦所有权的简单私有化观点会产生误导。控制权不仅取决于运营的所有权，还取决于其管理和战略导向。如表1所示，公共设施的所有权和管理权并不一定连锁在一起。机场的所有权和控制权可以完全属于政府或私营企业，或者更佳的状况是，分属于两者。表1：控制一项运营既可以通过管理权，也可以通过所有权来实施，公私两方控制权类型的分配决定了两者之间的关系类型所有权政府私人管理权与战略导向政府完全政府所有：由公共机构和政策完全控制；受管制的控制权：由政府单方面集中控制收费和使用水平私人共同控制：作为所有者的政府设定政策，而由私人方来实施完全私有：由私人利益完全控制对于私有化更为现实的开发则是，私有化涉及公共和政府部分控制权转移到私人和商业板块手中，这可能通过所有权的转移来实现，也可能通过控制权的转移来实现。因此，私有化还可以通过管理控制权从政府向私人组织转移来实现。比如，澳大利亚机场的私有化就完全是按照这种方式来实施的：澳大利亚联邦政府与私营企业财团签署了50年长期的租赁合同。在这一案例中，政府将日常的运营控制权转交给商业企业，与此同时仍明显保持着对机场长期设施和变更决策的控制权。管理和战略导向可以通过各种元素来实施，这些元素通常包括：l 未来拓展的规划；l 特别项目的设计；l 建设的融资和设施的运作；l 设施的运作；l 服务的定价；l 公众能够享受的服务品种；以及l 资产的所有权因此，在考虑私有化时，除简单的所有权问题外，从广义管理和战略导向上思考政府参与的程度是最为有用的。正如1995年他国私有化/剥离实践报告中所述：“私有化一词可指一系列活动，这些活动在不同意义上削减了政府在提供商品和服务中的参与度。私有化的方式可包括：l 合同外包；l 公司合营；l 担保；l 特许经营；以及l 实际出售（剥离）政府资产与运营。”简而言之，私有化可以多种方式出现，包含多种元素。若某项活动未完全私有化，则控制权就会分属不同单位，要么通过某种合营方式来分享控制权，要么由政府来管制这一活动（如表1所示）。采取何种适当方式来分享控制权是私有化的重要政策问题。2.2 某些活动不能完全私有化许多活动会牵涉到大量的公共利益，在实践中不能完全交给私营企业。这类活动有两大特征：l 属于社区的核心福祉；以及l 有公共垄断开发的可能通常为人所接受的观点是，具备上述特征的有关设施的运营与管理不能完全交由人商业运营商来经营。这类行业从传统上都是长期由政府控制的。这种政府参与是通过直接所有权或者设计与管理的广泛参与来实施的。比如，在美国，通信和供电服务的关键方面通常收到一些价格管制、服务规范及标准等程序的控制。在这类由政府作出关键管理决策及决定行业战略发展的行业中，即便其实际资产所有权在私人手中，如以前美国的通信和供电行业，政府仍然是企业运营的实际合作伙伴。哪些行业或者行业的哪些部分必须公共参与取决于具体情况。其中的一个关键因素就是私营业主实现垄断的可能性大小。如果该行业具有真正的竞争，这种竞争通过市场的力量能防止垄断，那么任何形式的政府控制就可能没有什么必要。反之，如果垄断的可能性很大，那么采取某种形式的政府控制政府所有或管制则很有必要。行业对公众福祉的重要性是决定政府控制程度的另一大关键因素。比如，某个城市或地区有着迫切的利益，需要通过区内的高速公路和地铁确保以及外部的港口和机场来确保本区域良好的交通。该地区可能认定，此等投资对本社区具有良好的价值，因为它可以促进就业和产业发展，即便这些交通设施的运营本身不能产生这种好处。在这类情况下，私人投资客就不会提供该地区认为所需的同等容量或服务。对于一个行业进行某种形式的政府控制或部分控制的必要性显然可能根据形势的变化而发生变化。因此，伴随着其他形式发电和供电的发展，电力行业下放以及减少政府控制的机会就出现了。所以，政府对行业的参与程度并非绝对不变的，而是时时刻刻需要重新考虑的问题。2.3 许多机场不能被完全私有化对主要商业机场进行完全私有化几乎肯定是不恰当的，因为这些机场的运营几乎总是牵涉到大量的公共利益，政府须通过合营或管制的方式对这类机场加以控制。正如全世界的经验所示，这一点是肯定的（详见本文第三节）。机场的完全私有化还从来没有发生过。英国机场集团所运营的主要英国机场常被认为已经完全私有化，因为它们的资产几乎完全处于私人手中，但事实是，英国机场集团是在一个高度管制的环境下运营：其价格和收费由英国垄断与并购委员会控制，而其重大发展规划（如建设伦敦希斯罗机场5号航站楼）则须经公众听证会并最终由英国政府决定。由于主要商业机场（区别于为数众多的通用机场）是独特的基础设施，在当地航空运输的诸多元素上都具备实际垄断的特征，因此公众都总会关注并坚持参与有关其下列事宜的决策：l 所提供服务的规模与水平；l 这些服务的价格；以及l 公众是否可以使用这些服务。所以，在几乎所有背景下，主要商业机场都总是不得不受到某种形式的公共控制来管理和运营。这种控制可能是通过公有及承担重大决策制定责任，或者通过对私营公司的管制和激励来进行。公众与国家的利益由政府机构，还是由受政府管制的行业来保障更好则另当别论。三、世界各地经验教训从世界各地机场私有化的经验中，可以直接得出三大教训：1、 考虑到管理控制的所有元素，即便与近期进行大幅私有化的英国、加拿大和澳大利亚机场相比，美国的机场也是世界上私有化程度最高的机场之一；2、 即便机场像英国、加拿大和澳大利亚那样进行私有化，机场运作的主要方面也必须始终保持在政府的控制之下；以及3、 私有化的过程需要十几年的时间。这些教训对于美国的机场政策的意义有两方面：1、 美国的私有化努力应聚焦于在大多数主要机场已经相对较高的私有化程度之上逐步变革前进；2、 这些变革须经深思熟虑并详细测试以确定应作出何种改进方能实现更佳整体效果。3.1美国机场是世界上私有化程度最高的机场之一尽管所有主要商业机场都是政府机构所有，美国机场仍然是世界上私有化程度最高的机场之一。相比世界其他地方的机场，即便相比那些近期进行机场私有化的国家，美国主要的机场在规划、设计、财务、运作、定价以及通行等几乎所有领域都包涵广泛的私人控制。美国主要商业机场在管理和战略发展中高度的私人参与情况显见表2。虽然私营公司参与控制机场的程度在每个州和每个城市各不相同，但总体情况是，主要商业机场都是由联邦政府、当地公共机关以及私营公司合作共同经营的。表2：美国主要商业机场的私有化水平控制权要素典型状况详情扩张规划政府/私人共同控制由政府领导，由私人利益按照筹资意愿或少数服从多数原则进行项目设计大部分由私人控制航空公司及用户往往对设计有决定性控制权，通常私营咨询机构来实施设计融资大部分由私人控制公（大多数情况是联邦政府）私两方共同出资，其中大部分资金来自资本市场中的债券设施运营大部分由私人控制设施的运营大多由航空公司及其他第三方来实施服务定价政府/私人共同控制与主要用户进行商洽定夺，涨价都要受法律的控制服务可用程度政府/私人共同控制通常遵循合格用户均可使用的原则，受控制设施使用权的航空公司及其他第三方的支配产权由政府控制市政或地区机构当地政府机关通常提出新的重大发展建议，而这些发展计划往往是由美国联邦民航局划拨的用于规划流程和空管及跑道系统的公共款项来资助。不过，在这个过程中，私人利益也紧密参与其中，要么因为这些私人利益在其各项投资中具有法定否决权，要么因为他们承诺提供资金。因此，虽然新丹佛国际机场是由丹佛市政府推动的，共募集了约8亿美元的公共基金，但私人融资所募集的资金却是上述公共基金的3倍，而美联航和大陆航空两家航空公司对该机场的初步和详细设计都施加了决定性的影响力（美联航坚持要求安装自动行李系统，大陆航空公司则坚持要求为其航班提供专门的登机桥）。私营公司以及私人利益在美国主要机场的日常运营中也是极为重要的。航空公司通常控制着自己的值机柜台和行李系统，私人运营商负责清洁，而外包的第三方则负责停车场以及其他物业管理运作。拥有机场的政府机构往往只雇佣整个机场员工的1020。上述美国机场的运营情况是和世界其他地方完全不同的。在世界其他国家，传统的安排是政府机构同时负责长期和日常的机场管理工作，这就使得机场与其用户的合作大大减少。国营的机场不会与使用该机场的航空公司或其他私营公司进行广泛的协商。相比之下，美国的机场则是公私广泛协作的典范。美国的机场运营商和一系列私人利益广泛合作的模式与世界其他国家大部分私有化机场的模式形成了鲜明的对比。比如，英国机场集团是一家从英国政府手中接过英国主要机场经营权的私营公司，它基本上接手了原先由政府掌控的指挥权，并在与机场用户相对较少的协商情况下管理着整个机场。因此，航空公司在伦敦希斯罗机场5号航站楼的选址、初步及详细设计过程中几乎没有发言权。美国以外国家看似完全私有化（因为其管理权或所有权在私人手中）的机场实际上仍受到广泛的政府控制。尽管它们在所有权和管理权上属于私有，但仍然逃脱不了公共的控制，实际上它们所遭受到的霸道的公共控制比美国的机场还要多。为演示美国以外国家“私有化”机场所受到的政府控制，让我们来看英国的案例。英国机场集团在以下两大核心事项上受到严格的管制：其收费以及其主要发展项目中的主要产品。垄断与并购委员会经英国政府的批准可以决定英国机场集团的整体收费水平，这种决策是通过严格的听证程序来进行的，与美国常用的灵活方式完全相反。关于主要的发展项目，英国机场集团必须向敌对的公众听证会提出议案并为其辩护，双方达成妥协的机会很小。美国机场私有化的整体情况详见表3。从表3和表4澳大利亚、英国以及加拿大情况的比较可以看出，美国机场的私人控制程度与世界大多数私有化程度最高的机场大致相当。表3：美国机场私有化状况控制权元素状况政府完全控制共同控制受管制的控制完全私人控制所有权规划设计融资运营定价可用程度表4：澳大利亚、英国及加拿大机场私有化前（B）与私有化后（P）私有化状况比较国家控制权要素状况政府完全控制共同控制受管制的控制完全私人控制澳大利亚所有权BP规划BP设计BP融资BP运营BP定价BP可用程度BP英国（英国机场集团）所有权BP规划BP设计BP融资BP运营BP定价BP可用程度BP加拿大所有权BP规划BP设计BP融资BP运营BP定价BP可用程度BP3.2 主要机场的运营仍处于政府控制之下即便私有化程度最高的机场仍然受到政府的广泛控制，这一点必须强调。不管你采用哪种概念，不管你关注的是下狭义的资产所有权还是关注广义的行业控制程度，有一个事实不会改变，即私有化的主要商业机场依然处于政府的广泛控制之下。这一点详见表5。表5：政府对某些特定基本控制权要素实施的控制（即便是私有化程度最高的系统）控制权要素在下列国家的政府控制情况英国加拿大澳大利亚所有权部分完全完全航空主业标准完全完全完全整体价格水平完全完全完全服务对用户可用程度完全完全完全世界范围的经验显示，政府不会允许私有化的主要商业机场参与到在大多数其他行业很普遍的行为中去：l 机场无法像微软公司那样设定自己的绩效标准。相反，它们必须遵守政府设定的航空标准，这些标准往往精确到细枝末节；l 机场无法像大多数行业那样在市场中自由设定自己的价格。机场受到或这或那的机制约束被迫限制自己的整体及详细的收费水平；l 机场无法像制造业和服务行业那样限制用户使用自己的产品。通常而言，主要商业机场必须向所有符合最低标准的合格用户开放。此外，主要私有化机场系统总体而言都不具备完全私有的机场所有权。正如表5所示，澳大利亚、英国和加拿大的私有化机场都没有完全掌握在私人手中。澳大利亚的私有化机场其实是政府产权的长期租赁，英国机场集团下辖的英国机场在向外国人出售产权时会受到政府的限制，而加拿大的机场实际上企业化的政府运作。简而言之，由于主要商业机场的运营包含着公共利益，因此它们根本不可能完全私有化和彻底私人运营。所以，问题不在于机场是否可以完全私有化，因为它在实践中是不可接受的，而在于应该如何实施政府控制。如果像美国普遍认同的观点，即完全国有化的机场体系从政治上不可接受，那么就有以下两种选择（如表1所示）：l 要么由政府管制私营企业，这一点常常造成持续的敌对程序；l 要么由政府所有，政府在机场发展中扮演合作伙伴的角色，建立一种协作关系。3.3 私有化需要很长时间政府运营的私有化可能需要大量时间，这是因为政府运营往往处于一张程序和实践网之中从融资与采购到招聘与养老，这张网与私营企业的情况是大相径庭的，需要时间和精力来解开各种关系，才能出售这类运营或转为私营。机场私有化作为一个整体从一种完全的政府运营转变到某种形式的私有化管理需要10来年的时间，这一点是世界范围的经验：l 澳大利亚的机场从民航局所有到联邦机场集团公司（政府所有的企业）再到私人投资客首次长期租赁正好花费了10年左右的时间；l 英国国立的机场从政府部门掌控到英国机场集团再到英国机场集团的股权出售花费了15年以上的时间；l 加拿大的机场从中央政府转移到加拿大运输部再到首个地方机场管理当局共花费了近10年的时间。机场私有化之所以耗费如此漫长的时间其主要原因之一在于私人投资客需要了解作为投资项目的机场的财务状况。私人投资客首先需要看到投资、成本和收入的明晰财务记录，而这一点对于政府却很难建立，因为政府通常不做管理会计。国家政府预算的支出往往方式不一，要取决于这种支出是资金项目还是现行工资和养老金，且这些支出并不会和进入政府总体财政的收入挂钩。因此，要建立机场盈利情况的合理财会需要多年时间，这些时间不光要花在建立财会的工作上，还要花在更改收支流动状况的谈判上。此外，投资者还希望能够跟踪机场数年的绩效记录来做出判断，因为一家新公司的IPO往往至少需要一个良好的记录。底线是打算将其机场私有化的政府必须预计到整个过程需要多年时间。这一点需要强调，因为投资的银行通常都急于了解一场交易并快速获取佣金，所以他们总会形成一些不实际的期望。让我们看一看墨西哥机场私有化的案例（从1995年12月底立法批准开始）。在1996年秋季选定的投资银行原本打算在1997年底以前的一年内向投资客组织一次大规模的股权分置，但直到1998年这个过程还远远没有实现首次私有化，而且还将受到严格的控制。目前的规划对全国各机场的交叉所有权施加了强大的限制，并限制了投资客的选举权。在第一阶段，墨西哥机场的私有化按计划从1999年开始，将包括非控股战略合作伙伴的选择，接下来转向私人投资客控股，但这一点可能不会发生。正如其他国家发生的情况一样，私有化过程对机场利益相关者之间权力的分配具有重大影响，这样就牵涉到大量的政治争议。机场运营的一小部分可能要比整个机场运营的私有化快一些，因为它们更加简单且衍生问题更少一些。此外，假如机场已经在某种合理的商业基础上运营，那么其私有化过程也会加快一些，美国的大部分机场就是如此。所以，在美国，由于具备广泛的私人投资和运营经验，因此新的私有化过程相对可以发生得比较快些。不过，这个过程远远不能立刻完成，比如波士顿机场、芝加哥奥海尔机场以及纽约拉瓜迪机场的总体特许经营合同谈判都花费了数年时间。同样，组织、招标以及商讨安排阿姆斯特丹斯基辅机场来筹资、建设并运营纽约肯尼迪机场新国际到达厅的过程也持续了数年之久。四、美国机场私有化的选项在美国，由于机场活动的私有化已经非常先进，因此相比其他国家，美国机场进一步私有化的可能性就很有限，美国已经完成了其他国家许多待完成的事宜。在美国，机场的绝大部分资金来源于私人，要么是契约，要么是直接向机场各项服务支付的费用；机场规划通常是由私营咨询公司来实施的；旅客与行李服务系统通常航空公司自己来设计和运营；而机场的各种活动，如停车和清洁服务则往往由第三方来负责。不过，由于美国的市场规模庞大，因此某些特定活动进一步私有化的机会仍然很多。4.1 公私合营更佳从体制上看，美国的机场私有化应一直被视为公私合营制。这种体制是表1中所列四者唯一现实可能的选择。像其他国家一样，美国的机场不会完全由政府控制，但也不会脱离政府控制完全私有化，后一点与其他国家不同。在美国，机场及机场设施的所有权和管理权将按一定程度分属不同单位。由于机场业不太可能采用政府在其他运输行业所废止的管制程序，美国目前唯一现实的体制选择就是公私合营制4.2 私有化合同的种类美国机场私有化的真正问题关注的是公私合营如何组织：公共机构和私人运营商之间应签订哪种合同？区分合同类型的首要因素在于私人合同方投资的数额。投资越多，则合同期限越长，这样私人投资者才能有机会收回成本并赢取利润。合同期限越长，则政府所有者转交给私人投资者的控制权自然就越多。公私合营可有三种主要形式，即：l 服务的短期分包：这种形式可适用于特殊项目（如某座设施的设计或建造），也可适用于常规的服务项目（通过一年一签合同或其他短期合同）。分包这种形式在美国机场的各种服务中都很普遍；l 总体特许经营：通常是中期（如10年）的现有设施运营合同，案例有波士顿、纽约拉瓜迪、匹兹堡以及华盛顿里根等机场的购物区交由英国机场集团及其他运营商特许经营；l 建设与运营合同：往往是长期（如25年）的设施项目建设合同，这些设施通常即可供合同方使用（如专门供某家航空公私使用的候机楼），也可供大众使用（如纽约肯尼迪机场的发电站和候机楼国际到达厅）。原则上，上述形式中任何一种都可以为公众和私人投资者提供良好的价值。在最佳情况下，公众可以从经验丰富、技巧娴熟、行动迅速的设计者所建造的一流设施中获益。与此同时，私人投资者也可以获得他们所需的设施并从自己的投资中获取合理的回报。然而在实践中，很多问题可能会出现。在不良的情况下，公共所有者和私人运营商会因对方表现欠佳而大伤元气。比如：l 美国东部航空公司破产时，许多机场都被殃及，尤其是亚特兰大机场，因为该机场无法使用长期租赁给东部航空公司运营的米德菲尔德候机楼，尽管该航空公司不再运营该候机楼，亚特兰大机场却无法与债权人商洽安排使用该候机楼，这座候机楼因而一直闲置，与此同时，机场只得再建一座新候机楼；l 在新丹