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新形势下基层环保工作的机遇与挑战环境保护部政策法规司杨朝飞司长致辞2009年09月21日13:54来源：人民网-环保频道【字号 大 中 小】打印留言论坛网摘手机点评纠错窗体顶端E-mail推荐:窗体底端由环境保护杂志社、嘉兴市南湖区人民政府和嘉兴市环保局主办的环境保护基层论坛日在嘉兴南湖举行，与会的环保专家、官员就探索中国特色基层环保新道路进行了广泛探讨。第一个就是关于我们国家环境立法的司法趋势，把我们的工作思路跟大家介绍一下，就是有利于你们今后的一些工作。第一个趋势就是要加强，特别是从立法来讲要加强对政府环境责任的立法。我们当前环境问题比较复杂，也比较艰难，主要就是难在政府的认识能不能提高、政府的环境责任能不能承担起来。凡是环保工作做得好的地方首先是党和政府对环保高度重视，环境污染一塌糊涂都是当地政府的重经济发展、轻环境保护。我们可以学一下发达国家的经验，比如说美国，从上个世纪三十年代、四十年代就颁布了一些水污染、大气污染的一些法规，但是并没有解决环境污染问题，它只是到了1969年国家发布了一个环境政策法，这部法重点是约束和调整政府的环境行为，由于这部法的发布，使政府的行为得到了规范，政府首先遵守、执行环境保护法规，所以它的环保工作发生了很大的气色。而我们国家现在就是面临这么一个挑战，一些地方政府在环保问题上第一是不作为，第二是干预环境执法，嫌你影响了当地经济发展；第三是一些政府乱决策导致了许多环境问题。所以我们现在想修改环保法，把环保法能够改造成一部专门约束政府行为，能够使他们在做决策的时候考虑到国家有这么一部法规，就是政府的认识提高以后，经济发展和环境保护关系就能够得到比较好的处理。第二个立法的趋势就是要加强保护对保护公民合法环境权益的立法。我们现在很多管理实践可以看到，环保的执法得到加强对保护公众的环境权益是非常有意义的，但是具体到每一个案件的处理上，我们现在看到每一个污染事故受损害的群众环境权益并没有完成得到足额的赔偿，我们处理很多事务都是去了处理，把排污终止，把现场处理，事后再把人员该处理的处理，可是当地老百姓的农田、树木、养殖的一些鱼和牲畜受到损害，老百姓的身心健康受到损害还是没有得到赔偿。国家现在正在制定一个侵权责任法，这个侵权责任法实际上就是要保护公民的合法权益。这个法讨论稿中间有专门一章就是环境保护权益，从环保部来讲，现在着手考虑要制定相应的配套条例或者是规章。在这儿我为什么要讲强化对环境权益的立法，讲白了就是对私权利的立法加强，对公权利的立法适当的削弱。所谓公权利的立法就是环保一些制度的立法，一些行政审批的立法，这些年来大量的行政许可和审批出台以后，对约束企业行为发挥了重要作用。但是现在各行各业也出现了一个趋势，就是各部门都想通过立法来扩大自己的权利，因此又出现了一种在立法中间把国家利益部门化，部门利益个人化，你这个部门的审批权限越大，求他来办事的人越多，而那个负责审批许可的人如果他个人的品质道德或廉政上出现问题，就有可能要发生大问题了。环保也是，我们现在制度很多，但是制度之间相互交叉、重叠、扯皮，对外和其他部门有很多交叉，对内我们的制度之间也有交叉，所以制度多了以后在一定程度上会削弱制度执行的有效性，所以从这一点，我们考虑加强私权利的立法，比如关于环境责任的立法、环境损害赔偿的立法、环境污染纠纷的一些立法，把这些方面要加强。第三点就是要加强对环境监管科学化管理的立法。环境监管一个是要严，就是从咱们执法的角度做到依法行政；第二就是你的监管体系必须要科学，这个科学一个重要问题就是要量化。在我们现在的环境监管中，量化的措施有很多，我想了半天大概主要是两条，一个是排放标准，一个是总量控制，其他还有没有量化我现在还没想出来。排放标准的量化作用就是衡量一个企业违法不违法，总量控制实际上一个方面是衡量企业违法不违法，因为它有一个指标的分配问题，如果它超了它肯定也是违法的；第二是为环境监管提供一些依据。但是在发达国家它还有一个很重要的量化管理，是我们现在所没有做的，就是对每一个环境损害都要量化出它对环境造成的损失，你没有这个量化现在就造成了法院对环境案件不受理，因为它没法判，最近有一些专家讨论说我们环境犯罪的处罚太轻，咱们现在法律规定是两年到七年，重大污染事故、重大环境犯罪，现在要改成要有无期徒刑，甚至更严格，实际上我就不太赞成这个观点，我说现在的问题关键就是说有案子就办，只要是每件案件都依法来办，处罚的轻也能解决问题。比如醉酒驾车，有的人提出要判死刑，有的要判无期，我说关键不在法重，关键在执行。比如每个喝酒的人只要查出来就拘留一天，那醉酒驾车的问题肯定就能解决了。并不是说刑重就能解决问题，关键是有法要依，我们现在绝大部分违法案件不去抓，最后抓住一两个狠狠的处理实际上不解决问题，所以我想我们要把环境损害的问题要量化，你量化了之后，法院就可以受理了，受理之后比如说对水、对大气、对土壤造成的损害它就可以对这个犯罪行为去量刑了。这是第三个趋势。第四个趋势，环境政策与法律要趋同合一，加强这个方面的立法。美国环境得到改善我觉得有两部法律是最重要的，一个是环境政策法约束了政府行为，一个是超级基金法，推出了一大批经济政策，像它的环境责任保险、绿色信贷、绿色证券、绿色税收都是在这部法催生之下。过去我们看超基金法主要是从土壤污染防治角度，从法律的角度考虑，但是它催生的经济政策我们没有关注，所以现在我们也在推出大量的经济政策，而那边的经济政策就是下一步要通过立法来把它解决。比如美国规定，银行给污染企业贷款了，这个污染企业最后过了多少年之后它已经关闭了，人找不着了，可是它给土壤造成污染以后怎么办，找不到法人了，那当年谁给它贷过款，谁是它的股东都要追究责任；还有一个就是保险公司给它上了保险，企业找不到了那就找保险公司，所以在这个法律的推动之下，使它的银行、使它的保险公司开始对它们的业务进行反思。所以我想我们国家从环境立法的角度、环境法制建设角度有这么四个大的趋势，这个供大家参考。第二个我想谈的问题，对大家做好基层环保工作提点个人的建议。大家经验都非常丰富，可能体会不一样，因为我接触的面多一点，所以谈谈个人的想法供你们参考。第一个就是我们的环境执法一定要重点查处主观、故意、恶意的违法。我讲中国现阶段是一个初级阶段，企业能够治理、能够运转、自觉的治理、运转就很不错了，你说由于技术的问题、由于管理的问题偶尔超标这不是我们当前查处的重点。当然有人讲超标就违法，我始终不同意这个观点，但是法上定了我们就按法上说。但是如果按现在讲只要超标一点，一年有一次超标就定为违法企业、就重罚，我觉得并没有抓住当前违法的重点。当前的违法重点，造成大量污染的主要是一些主观、故意的恶意违法行为，这些违法行为比如媒体讲的私设暗管偷排的、白天不排晚上排的，搞环评项目时未批先建、批小建大，有的等建成之后再去补手续，还有的在监管中间搞监测的假数据、修改原始监测记录的，还有一些对执法人员到现场检查采取暴力抗法、阻挠干扰执法的，另外一部分是属于生产、销售、转移、进口不符合产业政策的设备。国家的产业政策颁布很多年了，到现在大量不符合产业政策的设备还在运转，把生产的环节堵住了，那我们的环境污染就不会是现在这样了。各地不断的关停不符合产业政策的工艺技术，环境总会好。我过去看哪关停不符合产业政策的设备我很高兴，但后来高兴不起来了，因为这关了跑那儿去了，而且有很多从下游往上游跑，从城市往农村跑，从经济发达人口稠密的地方向偏远地方跑，最后在咱们国土上污染的总量并没有减少，所以像这些主观、故意的恶意的违法行为应当是我们今后执法的重点打击对象。当然也包括环境违法行为后果严重，这些都是从重。第二个建议，我们执法程序一定要严格，在执法中间大家都知道，程序问题是我们现在行政复议案件遇到最多的问题，一个是执法主体合法不合法，第二就是对法律条文引用适用不适用，这两个问题大家可能都关注，但是对执法程序现在很多地方不太注意。没有执法程序，最后案件办下来到法院上人家一告你，你往往就要败诉，这个执法程序包括像调查、取证、告知，再就是要听取他的陈述，有一些重大的案件要举行听政，作出决定一定要对集体决定，你不能是个人去了就“罚款二十万”，那是不行的；另外在你作出决定之后有个及时送达，并且要允许他上诉，我们有的同志觉得这个太罗嗦，确实允许他上诉是有罗嗦一面的，但是它也是保证了我们执法公正一个重要环节。所以，像这些执法程序希望大家在实际操作中间要严格做到。第三个建议就是要综合运用各种惩戒手段，发挥政策和法规的组合作用。我们基层执法过去就是“三大件”，第一环评，第二收费，第三罚款，除了这“三件”就没有别的手段了。这三个手段虽然很重要，但是它的作用毕竟是有局限性的，可是现在我们环境执法的手段越来越多，我们一定要知道我们现在有的各种手段，要把它组合运用，发挥政策和法律法规的作用。这些包括什么呢？一个是媒体曝光，现在有很多企业不怕你罚款，就怕你曝光；第二就是企业的一些老板可能有的是县委委员，有的是人大代表，有的是什么政协委员，有的是什么工会、共青团、妇联授予的称号，有的是一些工业协会给的称号，他在哪儿有称号，你就把他的违法行为告诉那些单位，撤销他的称号，你给他一撤销了比罚他三万五万要重得多，所以这个也是很重要的措施。第三就是和执法部门搞联动，像工商部门没有执照的就取缔执照，没有土地的就让土地部门收回他的土地使用权，特别是对那些没有搞环评三同时的，那你跟工商一谈，跟土地部门一谈，完全可以收回。另外就是和公安、检察院、法院，我们现在也建立了一些案件的移交移送程序，该拘留的就把案件转给公安部门去拘留。现在为什么有很多拘留没有做到，去了一问公安说它没转来，所以我们把这些手段要充分考虑。另外就是关于民事诉讼问题，当老百姓的环境权益受到损害时，环保部门应当支持老百姓，给他提供一些监测的数据，让老百姓去法院，由法院作出判决。最后一点建议，要建立通畅的重污染企业的退出机制。我们现在正面临产能过剩的时期，产能过剩肯定有很多企业要被市场淘汰，在这个淘汰中间我们要抓住时机，把重污染企业、治理污染无效的企业淘汰，但是这个淘汰我建议不要用简单的行政措施去关闭、贴封条，而是要充分的利用我们现行的政策，帮助它退出、帮助它转产，帮助它找新的出路，而且安排好职工下岗。比如社会保障部门，你说我关闭这个企业了，下岗了一百多职工，然后请社会保障部门从低保或者再就业的角度去给它政策扶持一下，另外对转产的一些企业土地使用，你转产或者搬迁了，我免征土地税，国家都有相关的政策，你只要把退出机制设计好了，搞一个退出的规划、目录，让政府一批各个部门去批，这不是我们环保部门一家去执行。关于退出机制的有关政策，我这儿简单的跟大家列举一下，不是说现在没有这个政策，比如说我们现在在土地使用方面有一些使用权的转让和收回问题，中央有个淘汰落后产能中央财政和省财政的奖励基金，有中央财政关闭小企业专项补助资金，有中央财政主要污染物减排专项资金，这些资金都可以用，另外就是各级都有环保的专项资金，还有中央农村环境保护的专项