论汉代国家财政与帝室财政管理体制——与加藤繁先生商榷.doc

论汉代国家财政与帝室财政管理体制与加藤繁先生商榷朱德贵作者简介：朱德贵（1964），男，江西弋阳人，哈尔滨商业大学经济史研究所所长，副教授，北京大学历史学博士，黑龙江大学博士后，主要从事经济史和经济伦理学研究。（黑龙江大学 哲学博士后流动站，黑龙江省 哈尔滨 150080）摘 要 著名历史学家加藤繁先生认为，汉初国家财政与帝室财政是绝然分立的，国内学者历来承袭此说，甚至认为它们之间“彼此不能混淆”。但根据新出简牍材料考证，在商鞅变法以后秦就开始实行公、私两个财政管理体制，而且汉代国家财政与帝室财政的混同也并非始于光武帝时期。关 键 词 汉代 国家财政 帝室财政 加藤繁先生在汉代国家财政与帝室财政的区别及帝室财政之一斑中认为，将国家财政与帝室财政加以区别当是汉代财政的一大特色，直到后汉这种制度才得以改变，即国家财政与帝室财政逐渐混同起来1（P294）。甚至有学者认为汉代国家财政与帝室财政之间“彼此不能混淆”2（P366）。由于加藤繁先生的观点在中国历史学界影响深远，因此有必要对之进行重新认识。本文根据最新出土材料考证后得出结论：在商鞅变法以后秦就开始实行公、私两个财政管理体制，而且汉代国家财政与帝室财政的混同也并非始于光武帝时期3（P26）。一、国家财政与帝室财政区别之辨析我们都知道，云梦秦简反映的是商鞅变法以后的事，由此可以了解到有关的历史信息。从秦简来看，县令主管财政事务。县令之下，设“丞”、“县啬夫”；“县啬夫”之下，又设各类专职啬夫，如仓啬夫、田啬夫、苑啬夫、厩啬夫、库啬夫、司空啬夫、发弩啬夫等，统称为官啬夫，都直接受县啬夫管辖，其所管部门的财物收支、质量、数量、移交、封存及盈亏等情况，都必须向上级报告并接受其监督、检查和核实。关于这些管理机构，杨宗兵先生认为，里耶秦简和张家山汉简县之“守”、“丞”、“守丞”的职权范围和职责内容不同，查历史文献有关记载，与里耶秦简所记官制实际大相径庭。从里耶秦简本身分析可知：县之“守、丞、守丞”无区别4。但是从秦简看，说明秦县级已有了一套管理国家经济的行政系统。“战国时代秦国已经出现分设公、私两个税收、财政机构”，但这种分立制度是否“彼此不能混淆”？杨宽先生没有深入研究。他还认为，秦国的税收、财政机构已有“大内”“少内”之分。“大内”由内史掌管，主管国家财政。战国时代的“少内”就是少府掌管王室财政5（P114）。关于内史，阎步克先生通过对秦简的考证，认为内史担负着重大的财政责任，“内史主财政不仅是秦国的制度，三晋亦然”6（P65）。那么秦内史和都官所司职责有何区别呢？在秦简金布律、司空律及效律中，屡见“都官”与县级机构并列，如睡虎地秦墓竹简效律： 令县及都官取柳及木楘（柔）可用书者，方之以书；各以其（获）时多积之。为都官及县效律：其有赢、不备，物直（值）之，以其贾（价）多者罪之，勿羸（累）。这个材料表明县与“都官”并列，“都官”不同于县级机构，而且“都官”不受县令指挥，直属“太仓”管辖。秦都官所管的财产虽然一般属于王族所有，但形式仍以国家所有的公器的形式出现，有时也属于内史所有的财产的界限并不十分严格7（P217-219）。可知这种区分并非始于秦王朝，实肇端于商鞅变法后不久，只是这种划分尚不十分严格而已。那么我们说虽然汉代存在国家财政与帝室财政的分立情况，但是这种分立是相对的，而不是“彼此不能混淆”。其理由如下：（一）最近出土的张家山汉简清楚的记载了汉初帝室与国家财政分立不严格的情况。张家山汉墓竹简二年律令金布律规定：官为作务、市及受租、质钱，皆为缿，封以令、丞印而入，与参辨券之，辄入钱缿中，上中辨其廷。质者勿与券。租、质、户赋、园池入钱县道官，勿敢擅用，三月壹上见金、钱数二千石官，二千石官上丞相、御史8（P167）。这里是讲所入钱的处置，即县道官不得擅用，而须上报给郡守二千石官，进而上报给丞相、御史。依据文献记载，“市租”、“园池入钱”乃属于少府收入之项目，如汉书卷二四食货志记载：“山川园池市肆租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养，不领于天子之经费。”同书注引师古曰：“言各收其所赋税以自供，不入国朝之仓廪府库也。”但上引张家山汉简表明：政府管理的手工业作坊之收入和市租园池之收入却纳入了国家财政管理的范围。 从文献记载来看，“山海池泽之税”属于少府收入项目。如：史记卷三平准书：山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。汉书卷一九百官公卿表：少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养。盐铁论复古：古者，名山大泽不以封，为下之专利也，山海之利，广泽之畜，天下之藏也，皆宜属少府。陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。浮食豪民，好欲擅山海之货，以致富业，役利细民，故沮事议者。在这里，“天地之藏”、“山海池泽”、“山海之利”由少府主管。所谓“山海池泽之税”，就是以官府所控制的山林川泽及园池苑囿为课税对象的，包括盐税、铁税、海租等税目。盐铁税之外，还有“海租”。汉书卷二四食货志记载，宣帝时期，耿寿昌建议“增海租三倍，天子皆从其计”。可见在此之前早已有“海租”的征收，宣帝时只是增加其税率而已。汉书卷一二平帝纪载：“置少府海丞、果丞各一人。”引师古曰：“海丞，主海税也。果丞，掌诸果实也。”汉初存在对盐铁金银等课税的直接证据为张家山汉简二年律令金布律，如：诸私为 (卤)盐，煮济、汉，及有私盐井煮者，税之，县官取一，主取五。采银租之，县官给槖(橐)，十三斗为一石，石县官税三斤。其也，牢橐，石三钱。租其出金，税二钱。租卖穴者。十钱税一。采铁者五税一；其鼓销以为成器，有(又)五税一。采铅者十税一。采金者租之，人日十五分铢二。民私采丹者租之，男子月六斤九两，女子四斤六两8（P192）。这段文字记载的比较清楚，汉初实行盐铁征税政策，有私盐井煮者，“税之”，有采银者“租之”，有采铁者征收其五分之一之税，还有对采铅、采金、采丹者课以租税的法律规定，这些税目都属于“山海池泽之税”收入的项目。王子今先生认为：“其中私为(卤)盐煮似不宜分断，其文应当连读，而与下文有私盐井煮相并列。又张家山二四七号汉墓竹简整理小组的释文煮济、汉，其说未可通解，而济、汉，水名的解释，看来也是错误的。其实这里只有汉字可以解为水名。济汉二字亦不应分断，其本意当是济渡汉水。”9而对于“山海池泽之税”的问题，加藤繁先生进行了论证，认为“秦代及汉初直至武帝改革以前，民间可以经营盐铁业，其税收归少府所有。”1（P301）他说秦和汉初民间可以经营山泽资源，这是有道理的，但说“山海池泽之税”都归少府所有，这样的结论就过于笼统了。我们知道，“战国时代秦国已经出现分设公、私两个税收、财政机构”，少府“掌山海池泽之税”，“山川园池市肆租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养”。这一点并无可疑，那么，“山海池泽之税”是否可以成为国家财政的收入项目呢？据前引二年律令金布律可知， 这里的园池山泽之税必须上报给郡守二千石官，进而上报给丞相、御史，而不是“归掌管宫中财政的少府主管”10（P99）。这至少说明，汉初“山海池泽之税”也可以纳入国家财政的管理范围。这也就进一步证明了汉初国家财政和皇室财政的划分不是十分严格。（二）我们再看看这种分立是在东汉时期才合二为一的吗？原来中央财政分作两个部分，一是由大司农掌管的国家财政，二是少府掌管的帝室财政。急就篇称：“司农、少府国之渊。”但实际情况是，主国用的国库钱财常常匮乏，而少府钱却十分充裕。因此，汉代经常发生以少府钱补充国用的事例，如武帝时“郡国颇被灾害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元，宽贷，而民不齐出南亩，商贾滋众”（汉书卷二四食货志）。在这里“禁钱”即指帝室财政收入，汉书卷一九百官公卿表在“以给供养”条下注引应劭曰：“名曰禁钱，以给私养，自别为藏。少者，小也，故称少府。”宣帝还由皇室出私费建造昭帝陵墓，汉书卷八宣帝纪云：“二年春，以水衡钱为平陵，徙民起第宅。”注引应劭曰：“水衡与少府皆天子私藏耳。县官公作，当仰给司农，今出水衡钱，言宣帝即位为异政也。”皇帝陵墓的修建费应由国库负担，宣帝出私奉建陵被视为异政。西汉皇帝屡次以少府钱补充国用，是因为国用的大司农钱入不敷出，调整大司农和少府收入势在必行。调整措施始于汉武帝时，其做法是将少府所辖盐铁税转归大司农。如：史记卷三平准书：山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。浮食奇民，欲擅管，山海之货，以致富羡，役利细民。盐铁论复古：山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜属少府；陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。武帝把盐铁之利改归大司农后，大大增加了国家财政实力。又，汉书卷二四食货志：“汉连出兵三岁费皆仰大农，大农以均输调盐铁助赋，故能澹之。”张敞也说：“少府左冯翊所言，常人之所守耳。昔先帝征四夷，兵行三十余年，百姓犹不加赋，而军用给。今羌虏一隅小夷，跳梁于山谷间，汉但令罪人出财减罪以诛之，其名贤于烦扰良民横兴赋敛也。”（汉书卷七萧望之传）在这里，大司农“以均输调盐铁助赋”、“令罪人出财减罪”，从而增加国家财政收入。根据汉书卷六四贾捐之传记载：“臣窃以往者羌军言之，暴师曾未一年，兵出不逾千里，费四十余万万，大司农钱尽，乃以少府禁钱续之。”注引师古曰：“少府钱主供天子，故曰禁钱。”当然，这里只把少府钱的一部分划归司农，少府仍有其它收入，至西汉末，少府的财力仍然比较雄厚。东汉初年，因连年战乱之后，人口锐减，田地荒芜，国家财力受到很大影响。光武帝为恢复国家经济采取多项措施，其中一项就是将少府收入基本上划归大司农。续汉书百官志三记载：“承秦，凡山泽陂池之税，名曰禁钱，属少府。世祖改属司农，考工转属太仆，都水属郡国。”自此以后，少府失去了掌管皇室私奉养的大部分职权，其职掌范围开始缩小了。因此，从以上分析可知，在商鞅变法以后秦就开始实行公、私两个财政管理体制，而且汉代国家财政与帝室财政的混同也并非始于光武帝时期。二、大司农与少府财政管理职能补论大司农由“治粟内史”而来，这一职官直到秦亡，尚“以治粟内史入汉”（史记卷一八高祖功臣侯者年表），景帝后元年时更名为大农令，武帝太初元年时又更名为大司农。始建国元年王莽改大司农为羲和，不久又改称纳言，东汉建立后复称大司农，直至汉亡。大司农主要机构有：大司农丞、大司农部丞、太仓令、平准令等。大司农丞是大司农重要属官之一，如汉书卷八九朱邑传记载，朱邑“迁补太守卒史，举贤良为大司农丞，迁北海太守，以治行第一入为大司农。”再如汉书卷八宣帝纪：“大司农中丞耿寿昌奏设常平仓，以给北边，省转漕。赐爵关内侯。”汉书卷二四食货志也记载：“桑弘羊为大司农中丞，管诸会计事，稍稍置均输以通货物。” 从史实来看，“大司农丞”、“大司农中丞”基本上是同时出现的，或者说一官两名，他们主要分管国家各类经济事务11（P170）。再举一则汉简材料：十一月丁巳，中郎安意使领护敦煌、酒泉、张掖、武威、金城郡农田官、常平(籴)调均钱谷，以大司农丞印封下敦煌、酒泉、张掖、武威、金城郡太守，承书从事下当用者，破羌将军军吏士毕已过，具移所给吏士赐诸(装)实（II 0114:293）12这是指中郎代大司农丞下发给敦煌、酒泉、张掖、武威、金城郡太守的文书，胡平生先生等人为，该简文当反映神爵元年的事情12（P52）。可以看出大司农丞负责屯田之事，并且“常平(籴)调均钱谷”。从大司农的财政职能来看，当国家出现重大改革或战争的时候，大司农的财政管理的作用就显得非常突出。如： 盐铁论轻重：上大夫君与治粟都尉管领大农事，炙刺稽滞，开利百脉是以万物流通，而县官富实。敦煌悬泉汉简释粹：建始二年八月丙辰朔壬申，敦煌太守延、守部候强行长史事、丞义谓县羌胡众数遣在道，马谷使外国今少，恐乏，调给仓谷，大司农（II 0114：291）由此可见大司农掌管的财政有力地保障了各项经济事业的顺利进行，并为军费开支提供强大的财力支持。东汉大司农的机构进行了比较大的改革，属官减少，仅有大司农丞、太仓令、平准令和导官令等。但大司农在社会经济生活中还是起了非常重要的作用13（P50）。前引续汉书百官志三说明大司农掌诸钱谷金帛诸货币，边郡诸官请调度者，“皆为报给，损多益寡，取相给足”，即对于边郡地区提出的钱粮调拨请求，大司农要向皇帝报告，并根据皇帝的命令制定调剂计划，均衡各地物资储备，满足补充要求。从导官令职责转变来看，它在西汉时是少府属下“主择米”的， 调入大司农系统后仍“主舂御米”。这说明东汉皇帝的日常消费划归国家开支，同时也标志着国家财政与皇室财政的合一。 再看看少府的财政管理情况。杨宽先生还对少府的经济职能做了详细的论证5。从财政管理方面讲，少府执掌着皇室的私奉养，与掌国家财政的治粟内史（后改为大司农）同为管理财政的重要职官。少府属官最多，职辖范围很广。少府的“机构之大、属官之多，不仅超过大司农，在诸卿之中也居第一位”，“西汉少府有六丞，而别的机构直属长官的丞，则只有一个或者两个。丞一般协助长官处理本机构各项事务，设六个丞，说明事务繁多，需要分工管理，只是少府直属丞暂无可考，陈直汉书新证认为封泥考略中的少府铜丞和居延汉简中的狱丞，是少府六丞中之两丞，可备一说”11（P181）。汉代少府的职掌主要掌管宫廷杂务，如太官主膳食，汤官主饼饵，导官主择米，乐府主乐舞；掌管宫廷手工业制作的，如御府主天子衣服，东园匠主作皇陵内器物，还有池监，管理池泽事务。关于池泽事务，汉代直属于皇室财政的山林苑池泽和各地郡县的池泽管理不同，郡县池泽管理机构虽然行政上由地方政府代管，但还是有一定的独立性，秩次也不低。少府的财富多得惊人。元帝时期，“温恭少欲，都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万”（汉书卷八六王嘉传）。大司农所掌之钱称之为都内钱。而水衡钱和少府钱都属皇帝的私奉养，两者相加数大于国库钱。桓谭新论曰：汉定以来，百姓赋敛，一岁为四十余万万，吏俸用其半，余二十万万藏于都内，为禁财，少府所领园地作务之八十三万，以给宫室供养诸赏赐。可见“少府所领园地作务之八十三万”，主要“以给宫室供养诸赏赐”。自东汉光武帝从国家整体利益出发，“改属司农”后，少府的地位便江河日下，职权一项项被分解。最后，必须提及的是，水衡都尉也分管皇室财政工作。“水衡都尉”，武帝元鼎二年初置，掌上林苑，有五丞。属官有“上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、钟官、技巧、六厩、辨铜九官令丞”，成帝建始二年省技巧、六厩官（汉书卷一九百官公卿表）。水衡都尉的职掌主要在于“主盐铁”、“主上林苑”等具体管理事务，它的增设加强了皇室财政的管理工作。东汉以后皇室财政的收入日趋缩小，前引续汉书百官志三：“孝武帝初置水衡都尉，秩比二千石，别主上林苑有离宫燕休之处，世祖省之，并其职于少府。又省水衡属官令、长、丞、尉二十余人。”最后连水衡都尉也被裁撤了。通过以上分析可知，汉代这种财政管理权限分配关系，从经济制度上讲，反映了各级政权对财力控制的复杂性。参考文献 1加藤繁.汉代的国家财政与帝室财政的区别及帝室财政一斑A.刘俊文主编.日本学者研究中国史论著选译卷三上古秦汉C.中华书局,1993.2罗庆康.西汉财政官制史稿M.开封：河南大学出版社,1989.3朱德贵.汉简与财政管理新证M.北京：中国财政经济出版社，2006.4杨宗兵.里耶秦简县“守”、“丞”、“守丞”同义说J.北方论丛,2004,(6).5杨宽.从少府职掌看秦汉封建统治者的经济特权A.杨宽.杨宽古史论文选集C.上海：上海人民出版社,2003.6阎步克.乐师与史官：传统政治文化与政治制度论集M.北京：三联书店出版社,2001.7高敏.从云梦秦简看秦的几项制度A.高敏.云梦秦简初探C.郑州：河南人民出版社,1979.8张家山二四七号汉墓竹简整理小组编.张家山汉墓竹简（二四七号墓）M.北京：文物出版社,2001.9王子今.张家山汉简金布律中的早期井盐史料及相关问题J.盐业史研究,2003,(3).10马大英.汉代财政史M.北京：中国财政经济出