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高等教育信息参考 2007年第5期高等教育信息参考（2007年第5期，总第5期） 主办：中国传媒大学发展战略研究中心（高教所） 2007年 7月 9日 本期要目 高校直通车吉林大学依法治校规划纲要 名家视点依法治校论要 政策与法规教育部关于加强依法治校工作的若干意见编者按：我校领导层高度重视依法治校工作。陈维嘉书记和袁军副校长分别于2007年6月13日和18日作出专门批示。最近几期高等教育信息参考将围绕“依法治校”工作展开调研，收集、整理相关材料，并结合我校实际，提出我校开展此方面工作的参考建议。依法治校是高校管理工作发展的趋势，是党和国家依法治国方略的根本要求。早在1982年，中共中央、国务院就提出“要搞好教育立法”；1985年中共中央在关于教育体制改革的决定中指出“必须加强教育立法工作”；1993年中共中央、国务院颁布的中国教育改革与发展纲要明确提出“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道；1999年颁布的中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的规定中进一步提出:“全面推进素质教育，根本上要靠法制，靠制度保障”。实施依法治校，有利于促进与社会主义市场经济体制要求相适应的自主办学体制的建立和完善；有利于理顺学校与社会以及学校内部的关系；有利于平衡各方面的利益，化解学校改革与发展进程中出现的矛盾和纠纷；有利于办学资源的整合和优化配置；有利于规范权力运行，保证决策和管理的民主化、科学化；有利于维护师生员工的合法权益；有利于提高工作效率和办学效益；有利于学校参与教育领域内的国际竞争。5吉林大学依法治校规划纲要（要点）(2003年12月19日第82次党委常委会讨论通过)编者按：为推动“依法治校”工作的开展，教育部于2003年启动了依法治校示范校创建活动。2005年，教育部办公厅公布了158所依法治校示范校名单，其中高校有25所。吉林大学、武汉大学、浙江大学、上海交通大学、山东大学、大连理工大学、厦门大学等7所教育部直属院校榜上有名，占教育部直属院校总数（计76所）的9.21%。教育部于2006年在吉林大学召开了直属高校依法治校工作经验交流会。吉林大学在依法治校规划纲要和大学章程的制定方面都有许多可资借鉴的地方，现编辑其纲要要点以便管窥。一、重要意义（略）二、指导思想和基本原则指导思想：（略）实施依法治校，遵循以下原则：统一领导。实施依法治校必须在学校党委的集中统一领导下进行，始终保持坚定正确的政治方向。依法办事。要将党和国家关于高等教育和高校管理的方针、政策和法律、法规与学校发展的实际情况有机结合起来，建立健全学校内部管理制度，力求各项工作有章可循、照章办事。发扬民主。依法治校的本质在于发扬民主，要倾听民声，代表民意，顺应民心，集中民智，珍惜民力，实行民治，调动一切积极因素，建立并形成依法治校的广泛群众基础。实事求是。根据学校的实际需要和可能条件，理论联系实际，有所为、有所不为，走有本校特色的发展道路。三、总体思路与目标总的思路是，在学校党委的统一领导下，立足于学校现状，体察世界范围内高等教育和高校管理的普遍规律和发展趋势，总结经验和不足，吸收借鉴科学的管理理论和先进实践经验，充分发扬民主，集思广益，从存在的问题入手，客观分析面临的形势和任务 ，抓住主要矛盾和关键环节，按照学校事业发展规划提出的总体目标和要求，加强法制教育，推动观念创新，改革管理体制，健全制度体系，提高管理水平，优化资源配置，规范权力运行，保护师生权益，维护学校整体利益。总的目标是，通过观念、体制、机制和管理创新，建立起适应学校发展需要并且有缜密制度体系作保障的科学、高效的管理体制和运行机制，构建起学校党委领导、校长负责、民主管理和依法治校有机结合、协调统一的领导和工作格局，形成依法自主办学的新体制、新机制、新模式，实现学校决策和管理的民主化、科学化、规范化，提高工作效率和办学效益，提高办学实力和水平，努力将吉林大学建成一所国内领先、国际知名的高水平研究型大学。四、主要任务和措施（一）制定学校章程。确定学校的办学性质、宗旨、方向和办学体制，并对学校办学涉及的主要事项做出规定，以此作为学校建章立制的总依据和开展办学活动的总纲领。章程报主管部门批准后实施。（二）制定事业发展规划。在深入调查研究的基础上，广泛发动群众，集中一切智慧和力量，对学校现阶段发展目标做出科学、准确定位，明确工作任务和保障措施，绘就学校事业发展的蓝图，以此作为引领学校前进的工作指南。（三）健全校内管理体制。构建集中统一领导与基层分权自治有机结合的新型办学体制，合理界定和划分行政权力和学术权力的范围、界限及其各自运行的规则与程序，建立起与社会主义市场经济要求相适应，精简高效，充满生机与活力，能够充分调动和发挥各个方面和各类要素积极性和主动性的领导和管理体制，推进决策民主化、科学化的进程，防止特权和专断，避免工作的盲目性和随意性。1、完善党委领导下的校长负责制领导体制。落实高等教育法的规定，形成集体领导和个人分工负责相结合的领导和工作格局。实行民主集中制原则，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方式，加强和改善党的领导。制定校党委常委会议事规则、校长办公会议议事规则、党委书记办公会议议事规则，明晰党委常委会、校长办公会议、书记办公会议各自的决策事项和程序，完善学校议事决策机制，保证学校领导工作的民主化和科学性、有效性。2、构建以校、院两级管理为主的办学体制。本着权事相宜、重心下移、决策民主、程序规范、行动高效的原则，合理界定并划分学校与学院各自不同的权力范畴，学校向学院适当下放权力，把行政与学术、决策与执行工作有机协调起来，把决策的效率与行动的效果有机结合起来，推进管理的民主化、科学化、规范化。学校综合运用制定规章制度、制定发展规划、提供信息服务、核拨办学经费、进行政策指导以及其他必要的行政手段，侧重行使宏观决策和宏观管理权，对学校发展和建设当中的有关重大问题和事项进行宏观决策和部署，领导教学、科研等有关公共服务机构，提供基本办学设施及条件，对人、财、物等资源进行宏观管理和综合协调，高效率地组织、指导和协调教学、科研工作，保证学校各项任务的完成和目标的实现。学院是学校教学、科研工作的具体组织实施主体，根据学校授权，承担完成学校确定的教学、科研任务。学校赋予学院与其从事任务相适应的人、财、物管理权，学院工作接受学校的统一指挥和监督。校、院两级管理为主的办学体制下，学校的主要任务是从全局、战略的层面进行决策和领导，确定学校的发展目标，对各项工作进行宏观指挥、协调、指导和督促、检查，保证发展目标和工作任务的完成。对凡属学院自治范围内且学院有能力管好的事务，一律下放学院管理，学校不做过多干预。学校通过进行目标和结果控制以及对过程进行跟踪监督，通过建立健全对学院工作的考核评价体系，实现对学院工作的有效领导。3、管理机构改革。按照精简、效能、统一的原则，合理设定学校内部管理机构，简政放权，转变管理职能，定岗、定编、定员、定责，实现工作职责和工作流程的制度化、程序化、规范化，提高工作效率。4、干部人事制度改革。逐步实行教师聘任制和教育职员制，推行人员合同化管理，变身份管理为岗位管理；建立科学严格的人员选拔任用和考核、监督机制；确立按劳分配和按贡献分配为主的人事分配政策，促成合理有效的激励约束机制。（四）推进民主建设。健全民主制度，丰富民主形式，扩大师生员工有序参与学校管理的范围和途径，保证员工的知情权、参与权、评议权、审议权和监督权。1、坚持和完善教职工代表大会制度。按照国家法律规定，建立健全校、院两级教代会组织，制定组织章程，保证教职工按规定行使民主管理权利。2、坚持和完善民主党派协商制度。发挥民主党派联系群众广泛、社会交往活跃的政治优势，积极听取各党派对学校工作的意见和建议，拓宽民主渠道，活跃民主气氛。3、建立健全民主决策制度。建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制；建立学校校务委员会，不断完善其议事规则和程序，充分发挥其在学校重大决策中的审议、咨询作用；建立健全各级各类学术组织，保障学术组织对学术事务的审议、论证、咨询和决策权。4、建立健全学术民主制度。制定和完善学术组织章程，按照章程规范学术事务管理。5、建立健全校情民意反映制度。畅通和拓宽信访渠道，通过意见反映箱、网络论坛、民主沙龙、座谈讨论会等形式，体民情、察民意、解民忧。6、建立健全校务公开制度。对群众关心且不需要保密的事项，能够向全校公开的情况，一律公开。广泛利用各种媒介渠道，公开办事制度和程序，公开工作内容、过程和结果，公开学校各项重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇以及涉及教职工权益的其他重要事项，自觉接受群众的评议和监督。7、建立健全重大事项听证、论证和公示制度。有关规章制度的制定、政策的出台、重要决策的做出和重要行动的部署，事关全局或涉及群众利益，需要征求群众意见的，公开听取和征求群众意见。8、建立健全民主监督制度。建立干部民主评议、重大事项报告和责任追究制度，完善权力监督制约机制，保证学校事业健康发展。9、建立健全民主维权制度。建立健全教职工和学生维权申诉、救济制度，保护教职工和学生的合法权益。（五）建立健全管理制度体系。对学校工作的所有方面和各个环节，系统制定缜密科学的管理规范和操作规程。1、制定规范主体行为和权力运行程序的规则，确定各级各类组织机构的设置原则和办法，明确工作职责，规定工作人员行为规范；确定权力配置、运行和监督的规则，明确决策、议事的范围和程序。2、制定具体事务管理办法，确定各项事务管理的原则、方式与程序，明确管理各方的权利与义务。（1）完善人事管理制度，推行合约化管理；（2）完善学生管理办法，维护各方合法权益；（3）完善教学、科研管理制度，促进事业健康发展；（4）完善学校财务、会计、资产管理制度，健全监督机制，依法管理好学校法人财产，保障办学活动有效开展；（5）完善后勤、产业、基建的管理办法，保障校有资产保值增值，改善办学条件；（6）完善监察、审计、安全保卫制度，反腐倡廉，保证安全；（7）其他方面规定。3、建立健全规范性文件制定、修改、废止制度，明确规范性文件出台程序，保证规章制度和政策的合法性、合理性和可操作性，提升制度的内在质量。（六）加强法制宣传教育。利用各种途径和形式，大力进行法制宣传教育活动，使依法治校深入人心。坚持育人为本的思想，把法律知识作为学生的必修课内容，保证做到计划、课时、教材、师资“四落实”，提高学生的法制意识和法律知识水平；把法律知识作为教师和管理人员培训、考核的重要内容，推动树立依法开展教育教学活动和管理工作的良好风尚。五、组织领导建立健全依法治校的组织保障体系，加强领导。成立学校依法治校领导机构，建立具体办事部门，明确校内各有关机构、工作岗位的职责与任务，形成各司其职，各负其责，全方位推进依法治校的工作格局。建立依法治校专家咨询组织和法律顾问机构，保证依法治校工作有效开展。 依法治校论要（摘选） 高等教育信息参考 2007年第5期 王景斌 唐吉庚9编者按：管理是影响学校办学质量、制约教育发展的重要因素。随着依法治国方略的实施和教育发展进程的加快，依法治校已成为我国学校管理的必然选择。目前，我国的教育改革与发展已进入前所未有的攻坚阶段，学校作为最基本的教育主体担负着教育发展的重任。但学校能否发挥应有的作用，很大程度上取决于学校的管理理念和方略。高等院校的管理者，必须确立依法治校的办学思路和治校方略，把学校管理纳入科学化、规范化和法制化的轨道。依法治校的主体定位从教育法律关系上看，因主体和对象不同，对依法治校有不同的理解。从国家机关以学校为对象进行管理的角度而言，主要是指各级政府及教育主管部门，还包括其他行政机关对学校各项具体事务的依法管理。从学校管理者的角度来说，是以学校的各项内部事务为对象，依法管理学校。所以，作为一个学理概念，依法治校，从教育行政法学角度界定，是指政府及教育等各职能部门依法治理学校之意；从学校管理学的角度而言，是指学校校长等管理者对学校各项事务进行依法管理。本文是在后一种意义上，对依法治校作的主体定位。依法治校的含义1依法治校的语义分析。所谓“依”，是指依据和根据。要澄清一种模糊认识，即把依法治校理解为“以法治校”，一字之差却有着重要区别，所以，不能简单地理解为仅仅是把法律作为工具和手段来治理学校和办一切事情，而是把法律作为管理学校的依据和最高权威之意，即作为管理者，要体现一种法治精神。所谓“法”，是指学校管理之法源，有广狭两种理解，广义的“法”不仅包括专门的教育法律、法规和规章，如教育法、教师法等，还应包括宪法中有关学校教育之内容，同时其他与学校教育有关的法律、法规和规章及规范性文件，如未成年人保护法、妇女权益法、残疾人权益保障法等，也涉及有关民法、刑法、行政法等各部门法。狭义上主要是专指有关学校教育方面的法律、法规和规章。依法治校所依之法，宜从广义的角度来理解，事实上，依法治校既应依专门规范教育事项的特别法律，又必须依全社会共同遵守的一般法律。所谓“治”，是指管理，而非管制，是管理和服务的统一；不是消极地运用法律来管治学校，而是指在学校管理中能动地开展依法育人、依法管理。不能把依法治校片面地理解为“以罚治校”，法律除了具有惩罚、警戒、预防违法行为的功能，还有评价、指引、预测人们行为，保护、奖励合法行为，以及思想教育等基本功能。实行依法治校，不能仅仅注重法律的惩罚功能，而忽视法律的其他基本功能。从“以罚治校”或“以罚代管”的认识出发来理解依法治校，则是对依法治校的曲解，会给依法治校工作造成误导，应当予以纠正。所谓“校”，是指为我国境内的各级各类学校，并非专指某类或某种学校。 2依法治校的主体类别。依学校的层次类型不同，学校分为小学、中学、大学；公办学校、民办学校；职业教育、特殊教育、继续教育等等，都存在依法治校问题。学校的层次类型不同，依法治校的具体内容各具特点，即无论学校属何种层次类型，都要遵循与教育有关的一般法律，但针对不同层次和类型，国家还有相应的具体法律、法规也应成为各自的特殊意义上的法律依据。如高等院校则既要遵守教育法、教师法，又要遵守高等教育法和学位条例等具体法律。1998年8月29日九届人大常委会四次会议通过的中华人民共和国高等教育法是高等院校管理者依法治校的具体依据。该法规定，高校的管理体制是党委领导下的校长负责制，即党委把握学校的大方向，校长对内在党委领导下独立行使职权，同时自觉接受学校党委的领导和监督，这种管理体制是一种集体领导，而非计划经济条件下的集权领导。依法治校的内容1根据学校管理的具体内容不同，依法治校可以细化为学校各部门的职责。主要是在教学、管理和服务等方面实行依法管理。这项任务可以在校长的宏观管理下将其具体化，如在教学方面，应按教师法、教师资格条例、教学成果奖励条例及教育部有关教学方面的计划和规定去执行，引导监督教师全面贯彻教学大纲要求，制定教学计划，完成教学任务；在管理方面，应贯彻执行教师法及义务教育法、治安处罚条例、未成年人保护法保护教师和学生的合法权益；在服务方面，后勤、教辅等序列应依法履行对学校育人工作的支持职责，提供充分、有效、适当的物资和服务。如学校食堂应贯彻执行食品卫生法、学校卫生工作条例、(物价法)安排伙食、合理收费。 2根据管理空间不同，按有形空间可分为校园内管理和学校周边环境管理，按无形空间可分为对教职工、学生的管理和对家长、社会其它相关对象的管理。校内管理如何依法进行在前边已经论及，而对学校周边环境、学生家长及社会其它相关对象的管理，已成为依法治校的难点所在，各级各类学校都不能忽视这个问题。1996年2月13日，国家教委、公安部，联合发布了高等学校内部保卫工作规定(试行)，并从管理体制到各项任务以及组织与职责、奖惩和违纪处理措施，规定得非常具体明确，高校内部保卫工作应将其作为一项具体的法律依据。 3依学校管理范围的不同，学校事务分为内部与外部两方面。关于学校内部事务管理前面已有论及，它主要是指教学、科研及学生管理等方面具体事务。但围绕学校改革与建设，学校必然涉及对外交往与合作事宜，包括国内外各方面的交往与合作，在这方面学校管理者同样要依法办事。如高教法规定校长是学校法定代表人，对外代表学校。这就从民事上规定了校长对学校的有形和无形资产承担着最高监管责任。特别是市场经济条件下，随着学校办学自主性的增强，教育的产业化实践的快速发展，以及学校办学途径的多样化，学校与社会、学校与学校之间的交往与合作不断增多，学校管理者特别是校长作为学校的法定代表人在各项交往中必须增强法律意识，本着对国家负责，对学校负责，对全体教师负责，对学生负责的精神，运用教育法、民法、行政法等国家法律维护好学校、教师和学生的合法权益，尽到其应尽的职责。如围绕学校的硬件建设，要善于运用法律合同等手段与其它单位和个人进行合作。【点评】依法治校，不仅指政府、教育行政部门依法行政，而且包括学校内部的依法管理。政府、教育行政部门、学校、教师和学生都是依法治校的主体。依法治校所依之“法”不仅包括宪法、法律、法规，而且包括教育行政部门依法制定的教育规章和学校依法制定的规章制度。实质内容的合法性和制定程序的合法性是规章制度成为依法治校所依之“法”的关键。因此，依法治校要求依据高等教育法、教师法等法律对既有的规章制度进行清理，坚决废止不符合法律法规的规章制度，依法完善学校的各项民主管理制度，以保障校务管理的科学合理、规范有序。换言之，依法治校即是把制度建设同学校改革、发展、稳定的重大决策有机统一起来，正确处理各种利益关系，恰当界定和分配各方的权利与义务，明确办事的规则与程序，力求凡事先有章法后有做法，先立规则后采取行动，保证各项工作有章可循、照章办事。但是，在具体实践中，人们对依法治校的主体定位、含义、内容等的理解还有待于深化，本文的观点无疑有所裨益。 教育部关于加强依法治校工作的若干意见 （摘选） 教政法20033号（2003年7月17日发布）编者按：学习和领会国家、部门、地方有关教育政策、文件、法规精神，对于实施依法治校方略，确保教育事业的欣欣向荣、蒸蒸日上必不可少，故本期特开辟此专栏，以求共勉。依法治校是依法治教的重要组成部分。近年来，随着教育法制建设的逐步完善，各地依法治校工作有了一定程度的进展，创造了一些好的经验和具有地方特色的依法治校工作思路。但是从总体上看，学校的法治观念和依法管理的意识还比较薄弱；依法治校的制度和措施还不健全；依法治校还没有完全成为学校的自觉行为，与依法治国基本方略的要求还有一定的差距。一、充分认识推进依法治校工作的重要性和必要性（略）二、进一步明确推进依法治校工作的指导思想和工作目标推进依法治校工作的指导思想和工作目标是：教育行政部门法治意识增强，形成依法行政的工作格局；学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度；各级各类学校校长、教师和受教育者的法律素质有明显提高；建立完善的权益救济渠道，教师和受教育者的合法权益依法得到保障，形成良好的学校育人环境；保证国家教育方针的贯彻落实，实现教育的公平，保证学校正确的办学方向，为教育改革与发展创建良好的法制环境。三、切实采取有力措施，大力推进依法治校工作（一）转变行政管理职能，切实做到依法行政。依法行政是依法治校的前提和保障。各级教育行政部门要按照依法治教和依法治校的要求，切实转变不适应形势需要的行政管理方式、方法，依据法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，切实维护学校的办学自主权；要按照行政审批制度改革的要求，精简审批项目，公开审批程序，提高办事效率；要探索综合执法机制和监督机制，依法监督办学活动，维护教育活动的正常秩序；要依法健全和规范申诉渠道，及时办理教师和学生申诉案件，建立面向社会的举报制度，及时发现和纠正学校的违法行为，特别是学校、教师侵犯学生合法权益的违法行为；积极配合有关部门开展校园及其周边环境的治理工作，依法保护学校的合法权益，为学校教育教学活动创造良好的环境。（二）加强制度建设，依法加强管理。学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。要根据法律和国家的有关规定，建立健全学校教育教学制度，保障国家教育方针的贯彻落实。要依法健全校内管理体制，国家举办的高等学校要依法实行党委领导下的校长负责制，明确学校党委、校长、校务委员会、学术委员会等各种机构的职责权限和议事规则，做到相互配合，权责统一，依法办事。（三）推进民主建设，完善民主监督。要进一步完善教职工代表大会制度，切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利，保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权。全面实行校务公开制度，学校改革与发展的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇以及涉及教职工权益的其他事项，要及时向教职工公布；学校的招生规定、收费项目与标准等事项，要向学生、家长和社会公开。（四）加强法制教育，提高法律素质。依法治校的关键在于转变观念，以良好的法律意识、法制观念指导学校管理和教育教学活动。教育行政部门和学校要坚持育人为本的思想，按照全国和教育系统普法规划的要求，以及教育部、司法部等四部委关于加强青少年学生法制教育工作若干意见的要求，加强对青少年学生的法制教育。（五）严格教师管理，维护教师权益。教育行政部门要严格依照教师法、教师资格条例的规定认定教师资格。学校要依法聘任具有相应资格的教师，依法与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务与责任，尊重教师权利，落实和保障教师待遇。建立校内教师申诉渠道，依法公正、公平解决教师与学校的争议，维护教师合法权益。加强教师管理，依法处理品质恶劣、严重侵犯学生合法权益的教师，坚决杜绝教师侵犯学生人身权的违法犯罪行为。（六）完善学校保护机制，依法保护学生权益。学校在日常教育教学活动中要树立以人为本的理念，自觉尊重并维护学生的人格权和其他人身权益。教育行