第一章-农村产权制度改革概述.doc

第一章 农村产权制度改革概述第一节 农村产权制度改革的必要性一、农村产权制度改革是新农村建设的关键目前我国正在大力推进新农村建设。创新体制是新农村建设的关键点。建设社会主义新农村，必须通过改革，创新破除不适应农村生产力发展的各种体制障碍。产权制度改革又是农村经济体制改革的重中之重。十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，产权是所有制的核心和主要内容；建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求。集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，是我国广大农村的主要经济组织形式，它对于农村发展和农民共同富裕具有重要影响。目前农村集体经济的产权制度面临着许多矛盾和问题：一是农村土地产权主体不明确，承包经营权的内涵不充分，不利于农民形成有效的激励和约束机制，影响了对土地的投资及规模经营。在当前制度下，“小农户”与“大市场”的矛盾十分突出。二是由于产权制度不健全，造成农民土地产权受到极大侵犯。目前在全国各地不同程度地存在侵犯农民土地权益的问题，而且有加重的趋势。据2005年农业部信访处统计，农民来访内容的30%多为土地问题。据北京市2005年统计，土地问题的信访占农村信访总批次和总人次的52%和58%。侵犯农民土地权益主要表现在：土地征用中，低价强征强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用，失地农民的就业无保证；在土地承包和流转中，强制调整或收回农民承包地，强迫农民流转承包地，非法改变土地的农业用途，截留农民土地流转收益等方面。上述问题不仅侵犯了农民的基本利益，而且造成一批农民无地可种、无业可做、无基本社会保障可享，形成“三无”人员，严重影响了社会稳定。三是随着城市化的发展，城乡结合部的乡村社区集体经济组织由于土地征用费以及集体资产的使用及处置问题，逐渐成为矛盾的焦点。在城市化的发展过程中，城市郊区的土地大量被征用，土地征用后部分土地补偿资金支付给村集体；有些地区在土地征用后，采取“土地开发安置”的方式，即土地开发之后留给村集体作为补偿，以作发展集体经济之用。集体资产由此而急剧增加，而农民深知这些集体资产是由他们的“命根子”（土地）换来的，因此对集体资产产生了强烈的分配需求。在有些村集体，数额巨大集体资产未能得到妥善管理，致使资产大量流失，造成农民强烈不满。对社区集体经济组织制度进行创新，合理解决集体资产产权的矛盾，促进农村城市化的发展成为社会的迫切需要。目前，在北京、浙江、江苏、以及一些城市化快速发展的地区，社区集体经济产权制度的改革成为政府农村工作的重要内容。四是我国集体林权制度改革经历了土地改革时期的分林到户阶段、人民公社时期的山林集体所有集体经营阶段和上世纪80年代初的林业“三定”阶段。然而，这几次改革只解决了山林管护权问题，并没有真正触及到产权。年，中共中央、国务院做出了关于加快林业发展的决定。江西、福建等省在全国率先启动集体林权制度改革，一场涵盖我国百分之七十国土的重大改革由此拉开序幕。目前我国集体林权制度改革还停留在试点阶段。今后必须通过集体林权制度改革，把生产要素引向山区、引向林业，使“山有其主、主有其权、权有其利、利有其责”，为林业发展、林农增收提供可靠保证，国家与个人、城市与农村、经济与生态之间的利益得到了有效的调整和统筹。五是近年来，以信用社为重点的农村金融体制改革逐步加快，并取得了积极成效。但是，迄今为止，农村金融体制改革严重滞后于其他农村改革，甚至成为整个农村改革最为薄弱的环节。农村金融体制改革的滞后，已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。产权制度改革是农村金融改革的主要内容，但由于合作金融产权制度自身的缺陷，以及我国农村合作金融制度设计，尤其是股权改造中出现的问题导致产权改革成效不明显。必须按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，采取多种模式改造农村信用社，形成多种产权形式相互竞争和功能互补的农村金融机构体系。六是农村产权制度改革还涉及农村专业合作经济组织制度创新、乡镇企业的股权结构变化和内部治理结构的完善等等，涉及面非常广泛。二、目前我国农村产权制度的主要问题1、我国农村经济体制变革的历史我国目前的农村经济体制核心是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。即家庭承包经营是一个经营层次，是双层经营体制的基础。另一个经营层次是农村集体经济组织的经营。农村集体经济组织主要职责是管理集体资产、组织生产服务和集体资源开发，壮大集体经济实力。这种体制的形成历史要追溯到20世纪50年代。20世纪50年代后半期，中国广大农村发生了激烈的制度变革，亿万农民在中国共产党的领导下，迅速组织起来，先后成立初级合作社、高级合作社和人民公社。从此，我国农村开始形成以公有制为特征的集体经济组织。半个世纪以来，这一集体经济组织经历过几次变革：60年代初确立“队为基础，三级所有”管理体制。70年代末80年代初实行“联产承包”责任制。这些改革都不同程度地调动了农民的积极性，尤其是“联产承包”责任制，极大地焕发了亿万农民的活力，一举解决了我国人民的吃饭问题。2、农村产权制度存在的问题虽然农村经济体制历经变迁，但是集体资产“共同共有”的产权关系并没有从根本上改变。“共同共有”实质是“平均共有”，这种制度已被实践证明，它导致集体财产“人人有份，人人不问”。集体资产运作和集体经济发展问题往往由集体经济组织的领导人说了算。尤其是属于“集体所有”的农村土地，虽然通过“联产承包”赋予了农民土地使用权，然而，农民并不能以产权主体的身份行使职能。主要存在以下问题：一是土地所有权归属不清，所有权主体缺位。“农民集体所有”，到底是哪一级集体所有，各地执行不一，有的是乡镇一级所有，有的是行政村所有，有的是自然村所有。乡镇政府是国家基层政权组织，村民委员会和村民小组则是村民自治组织，它们都不应是经济实体。严格地讲他们都不宜充当土地所有权主体，而按有关法律规定，作为农村社区组织成员的农民个人也不是所有权主体，只有农民集体经济组织才是土地所有权主体。显然，在实际上，土地所有权主体缺位。二是农村社区行政管理层代理农民集体经济组织的职能。现实中，人民公社、大队、生产队等经济组织已不存在，而起相应职能的是乡镇政府，行政村委员会和自然村的村民小组，各级管理层的领导者既是国家基层政权的管理者，同时也是农民集体经济组织的产权主体代理人，这些领导人有的是村民选举的，也有的是上级组织委任的，有的本身是该集体组织的成员，有的不是。总之，农民集体经济组织产权主体的执行人并非完全是从组织成员农民中产生的，“以政代经”，他们是以农村社区管理者的身份来行使农民集体产权，他们有的与本地区土地权益有直接联系，有的只是间接联系，有的则根本没有联系，造成产权主体错位。加上有些管理者为了创造业绩工程或通过暗箱操作获得某些利益。因此，他们不可能全力去维护农民的权益，更多的是考虑自己的权位、职务的升降。对任命他们的上级负责。这与社会主义市场经济体制是不相符的。三是：现行的土地征用制度是在计划经济体制的背景下出台的，当时的情况是，国家征用土地基本用于公益，国防等用地，亦即农村土地由集体所有的“小公”变为国家全民所有的“大公”，“公有土地资产”不存在流失现象，只是小河汇入大河。现在我国已由计划经济体制转向市场经济体制，在土地征用中，突出特点：一是征用主体由政府单一主体扩展为政府、企事业法人，还有自然人等多元主体，特别是众多的开发商；二是土地在转让中按市场价格流转，在流转中不断增值，而政府在向农民的一次征地仍按土地管理法的补偿费，安置费给付，不能真实地反映土地市场价格，或者说大大低于市场价格，因此，农民所获得的一次征地收入只是按计划规定的土地价格计算的微薄收入，随后按市场价格转让的土地增值被中介机构或个人所得，这其中有的是开发商，有的是入区的企业和个人，也有一部分是按计划价格得到土地的事业单位。这些法人和个人发财了，钱袋变鼓了，农民和政府并没有得到应有的土地收益。加上腐败现象的滋生，一些开发商为了获得计划价格的低价土地，往往向当地官员行贿，造成一部分官员被拖下水，拿回扣，部分土地收益变相地落入腐败官员的腰包。统计表明多数腐败现象与土地开发有关。总之，土地流转中农民权益得不到保障的根本原因在于土地产权制度的缺陷，以及征地制度过时所致。另外，我们从浙江和江苏两省农村产权制度的不同及发展效果的差异，也充分说明原有集体产权制度的弊端。苏南模式（北京市郊区与苏南模式相似）与浙江模式相比，苏南以集体经济为主，乡镇（村）政府为主导，趁“短缺经济”之机和八方竞贷的良好资金支持，来自上海的技术，通过政府组织资源，开始时经济发展比较快。走先工业化后市场化的路子，但经过二十多年，显出后劲不足。原因在于产权不明、少数人代理操纵、政企不分、干预过多、取之过甚、政府承担无限责任，经营者无直接责任，缺乏监督机制。而浙江走的是另一条路子，以家庭工业、个体私营、前店后厂起步，以市场化促进工业化，私人资金闯市场，通过市场配置资源，产权明晰，交易成本低、自主权大、政府干预少，日益显出活力，增势明显强于苏南。通过近年来的制度创新由个体私营向股份合作制再向股份制发展，形成投资主体多元化的公司制，克服了私人资本单薄，家族企业经营封闭的弱点，许多“家庭企业”已演变为“企业家庭”（即集团制）。两种发展模式，其效果差异的根本原因也在于产权制度。为了解北京郊区乡村集体产权制度对农户影响，作者在2004年8月组织学生对北京郊区的农户进行了调查。调查范围涉及北京郊区的5个区15个镇。调查结果显示，大部分村民对集体资产情况不了解，占总数的58%。集体资产运营情况为：“较好”占40%，“一般”占33%，而“较差”占27%。村民对集体经济满意率的仅为19%，主要意见是经营情况不透明，由个别干部说了算，村民没有监督的权利。在被调查的农户所在村，有20个有土地被征用的情况，占55.5%。土地征用面积在1000亩以上有2个，500-1000亩8个，500亩以下10个。土地征用后用途主要是作为工业用地，占55%，其他用途还包括房地产、学校、道路等。土地补偿，农户“比较满意”占5%，一般占30%，不满意占60%，很不满意占5%。在土地征用后，农户生活水平变化情况为：有所提高占5%，没有变化占65%，有所降低占20%，降低很多占10%。从调查情况看，所在村有土地被征用的农户生活水平一般都没有变化，有一些农户生活水平有所降低。农户对征地补偿情况大部分不满意，其原因从调查情况看，主要是没有相应的补偿标准、补偿不到位、有的根本没有任何补偿。综上所述，产权主体不能人格化，产权模糊的制度是剥夺农民权益，阻碍我国农村经济发展，影响政治稳定和社会繁荣的症结。制度性障碍和结构性障碍是影响农民富裕、农业发展、农村繁荣的两大障碍，而制度性障碍是根本性的障碍。三、如何解决农村产权制度问题农村经济体制的问题主要在集体经济的产权制度问题。那么如何解决？集体所有制源自前苏联，当时仅限于农村，主要组织形式是集体农庄，五十年代中期，我国从前苏联引入了集体所有制概念，并在开展农业合作社和公私合营运动中推广到农村和城镇，这样，前苏联的集体农庄所有制就演变成为我国农村和城镇的集体所有制。改革开放以来，人们对集体经济的认识不断深化，邓小平指出：“中国农业的改革和发展要实现两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制第二个飞跃是适应科学种田的生产社会化需要，发展适度规模，发展集体经济。”江泽民在十五大报告中提出：“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励”，劳动联合强调的是共同劳动和共同积累，按劳分配、民主管理；资本联合强调的是劳动者个人拥有产权，按资分红。以前，我们只承认劳动者的劳动联合，否定了劳动者的资本联合，否定了劳动者的个人产权。因此，农村集体经济组织的产权制度改革应朝着“劳动者劳动联合和劳动者资本联合”的方向推进。着重要解决的问题是：农民个人作为集体经济组织的成员，其产权主体如何体现。或者说，集体经济组织如何实现产权主体人格化；如果要进行产权界定，那么如何将模糊的集体产权界定到每个农民个人头上？同时为避免农民在经济发展中被边缘化，如何实现农民的金融权利、养老和医疗保障权利。综上所述，农村产权制度改革主要涉及农村土地产权制度、社区集体经济组织产权制度、集体林产权制度、农村合作经济组织制度、农村金融制度、乡（镇）村集体企业产权制度等各方面。在谈各种制度改革之前，有必要对产权、产权制度的一些概念做一介绍。第二节 产权与产权制度一、产权的内涵 （一）产权的定义产权是财产权利的简称。财产权是指具有物质内容或直接体现为经济利益的权力(如出版权)，因此，更确切地说，产权是指法定财产主体对财产的各项权能的总和。著名产权经济学家诺斯指出：“产权是个人对他们所拥有的劳动、物品和服务的占有权利。”（制度、制度变迁与经济绩效，上海三联书店1994版，第45页）。著名经济学家阿尔奇安认为产权是人们在资源稀缺条件下使用资源的权利，或者说是人们使用资源的适当规则。综合上述对产权的定义以及我国产权制度改革的实践，我们可以得出对产权内涵的几点认识：1、产权是人们对财产行使行为的权利，而不仅仅是人们拥有物的权利。产权既体现人与物的关系，更主要地是体现人与人之间的关系。2、产权是人们对财产所拥有的各种权利的总称，而非对财产的单一行为权。亦即产权是各种权能的集合，即一组权利。例如某人对一块土地拥有产权，他便对该地有种植权、堆放权、转让权、出租权等等权利。3、产权的基础和核心是财产所有权。所有权是指由法律规定的财产主体(即财产所有者)对财产客体最高的排他性的独占权。正如马克思所指出的：“垄断是财产所有权。”(马克思恩格斯全集第一卷第613页)而对财产的所有者来说，最重要的权能是对财产运营剩余价值的索取权和对财产的处置权。4、产权是一种社会工具，它使人们在与别人的交换中形成了合理预期，有助于实现外部效应内部化，使资源在市场机制的调节下达到最优配置。比如你购买一辆汽车，在未征得你同意的情况下，别人不能使用它，但如果你声明别人可以使用，那么，别人也就可使用你的汽车(明确了使用权)。又比如一个湖是公有的，大家都去这个湖里捕鱼，可能最后湖里的鱼要被捕得精光，失去应有的经济效益。但如果把这个湖归某个人来管理(或归其所有)，规定捕鱼者必须付费，那么，湖里的鱼就可以实现有计划的养殖和捕捞，不仅管理者受益，其他捕捞者也同样获得长远利益。通过“付费”这一市场机制实现了资源的优化利用。这就是所谓外部效应内部化。显然，产权在外部效应内部化中发挥了积极的作用。5、产权可以分解和组合，并且可以转化。例如，在一定的条件下，股东将其财产入股，这时，其产权就转化为股权，而对于股份制企业来说，财产占有权便转化为法人财产权。6、产权具有可交易性。产权属于商品经济范畴，产权本身具备了商品的基本特征，因此，可交易性是产权的基本属性。商品、货币、服务的交易，说到底是产权交易。（二）、产权与所有权的异同产权和所有权存在内在的联系，但又有明显的区别。产权和所有权都是指财产权利主体对财产客体所享有的财产权利，所有权是产权的基础和核心，所有权并不等于产权。产权并不就是所有权。 1、所有权本质上是指物的归属权，而产权的本质是财产主体的行为权，即财产的运营权。在集体经济组织的产权改革中，所谓“产权不清晰”，其实质并非指财产的归属不明确，而是财产的行为权不明晰。集体资产归集体成员所有，以集体组织为代表，这是明晰的。那么，是什么“权”不明晰呢？显然是指组织成员对资产的行为权不明晰。2、在实际经济运行中，所有权不一定包括占有权，使用权。例如一个股东，他把资金投入一个企业，这时，他仍然享有所有权（以股权界定），但他已不享有实际的占有和直接的使用权了。而“产权”范畴却包含着所有权。综上述，在经济运行中，产权涵盖了所有权。总之，不加区分的把所有权等同于产权，在理论上只能造成含混不清的后果。在实际上将造成极大的危害：把产权改革和所有制改革划等号，认为产权改革就是把“公有制”改为“私有制”。当然，在强调产权和所有权相区别的时候，必须明确产权和所有权都是财产权利这一固有的内在联系。二、产权制度的内涵（一）产权制度的定义所谓制度是指人们的行为准则和规范。因此，产权制度应是关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则，或曰调节人们之间财产关系的制度。它包括产权主体的确定；产权范围的界定；产权结构安排；产权保护以及产权交易等一系列的规则。在实际经济生活中，产权制度可分为正式规则和非正式规则两大类，正式规则包括法律制度，社会契约，组织制度等。非正式产权规则如人们的文化传统习惯、风俗、伦理、道德规范和制度性意识形态等。产权制度是人们财产关系的最基本制度，而且也是人们经济生活中最重要的制度，因为它关系当事人切身的经济利益，同时，它对人们行使财产权利的行为作出规定，使整个人类社会的经济活动得以有序运行。从这个意义上讲，产权制度是人类社会的最基本的经济制度。（二）产权制度创新对经济增长起关键性作用经济增长的源泉在于作为第一生产要素人的积极性，而人的积极性靠什么来调动，靠的是利益以及使其能够发挥作用的权利（条件）。产权制度的创新形成新的激励和动力机制，它赋予人们奋进创新的动力，从而推进了经济的进一步发展。例如专利发明如果没有专利制度做保证，专利技术的发明和应用将是很有限的，一方面技术发明者的利益得不到保障，另一方面技术推广不能顺利进行。因而技术进步对经济增长的作用将受到很大局限。正如诺斯所说：“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”这里，经济组织的有效率指的就是产权制度有效率。可以发现，有效的产权制度可以通过对技术进步、劳动力发挥、资本数量和效率起到积极的推进作用，进而促进经济增长（如图1）。技术进步产权制度资本数量和效率经济增长劳动力发挥图1 产权制度对经济增长的作用1、产权制度与技术进步产权制度对技术水平的影响是明显的。在人类历史上，我们可以看到新技术不断地被开发出来，但步伐缓慢，时有间断。其中主要原因在于对发展新技术的鼓励仅仅是偶然的。通常创新可以被别人无代价地模仿，而发明创造