苏州高新区和苏州工业园区的开发运营模式比较.pdf

苏州高新区和苏州工业园的基本 情况比较 苏州高新区和 苏州 工业园建立 时间相差不大 面积 户籍人 口基本 相当 产 业结构都以高新技术产业 为主 很多指标相近 在一定程度上 具有很强 的可比性 两者基本都以 外向型 经济为主 而且从数据上来 看 两者的发展都非常好 只是在某 些指标上 苏州 工业园区要比苏州 高新区高 例如 投资额上亿美元项 目数量 苏州 工业园为个 苏州 高新区是 书 项目平均投资额 苏州工业园超过万美元 苏州 高新区为万美元 等等 但这 并不说明苏州高新区 发展得不好 而是苏州 工业园作为 中新两国政府 间最 大的 合 作项目 拥 有的资 源实 在太多 发展得太好 从而在一 些指 标上略高一些 对 于两个开 发区的基本情况 可以从表中看出 对 这两个 开发区的 比较分 析 单纯从数据指标上来比较没有太大 的 实际意义 实 际上也没 有 任 何两 个开 发区的 各项指标都基本相同 因此 本文主要从两者的开发模式 管理架构 享受的优惠政策 体制建 设 产业结构 收 入来 源 区位布 局 和 政 府 服务等方面 进行比较 分 析 希望总结出一些经验和启示 管理架 构不同 享受 的优惠政策 不 同 在体制建设上略有差异 苏州高新区和苏州工业园的差异 比较 总的说来 苏州高新区和 苏州 工业园有点差 异开发模式不同 代表了 国内开 发区非常典型 的 两种 开发模式 即苏州高新区是较典型 的 穷开发模式 而苏州 工业园是 较典型的 富开发模式 开发模式 的不同 对管理架构也有一定影响 所谓 穷开发模式 是指开发 区启动 开 发资金 并不 充裕 比较 穷 这决定了其 开发行为 必定是 逐片开发 滚动开发 即用初期 有限的 资金先开发 一小片土地 等 有了收益 再用收益投入到下 一片 土地的开发 中去 早期 的 苏州高新 海峡科技与产业 口 汤 日日 投资服务 总体规划发展 两者的 比较见表 穷 富 两种开发模式也不 是绝对分隔 的 一定 条件下可以转 换 富开发模式 在相当多的国家 级开发区的早期难以 实施 因为那 时的国家级开发区刚刚起步 发 展 尚不明朗 风险较高 银行往往不愿 意给予大额贷款 开发区自身的经 济实力也十分有限 但到了年 以后 国家级开发区发展势头良好 经济效益明显 银行则抢着给开发 区贷款 天津开发区就是如此 国家 级开发区经过数年高速发展 自身 财力也比较雄厚了 则逐渐向 富开 发模式 转型 例如今日的苏州高新 区 就能够与浒墅关镇政府合作 苏 州高新区投人资金 浒墅关镇政府 投人土地 两者合资成立新浒投资 发展有限公司 各 占股份 共同 开发浒关工业园区 投入巧亿元一 次连片开发万亩土地 区 天津开发区等开发区都曾采用 这种方式 由于开发 资 金并不 充裕 一 定程度上需要 政 府更深 地介人 从而 也部分导致了初 期 的管委会和 开发公 司合 二 为 一 这在 苏州高新 区表现比较明显 同时 由于开 发资 金不 充裕 逐片 滚 动 开 发 受 外界影 响因素比较大 从 而导致开发区总 体规划 不明朗或经常修 改 富开 发模式 是指启 动开发 资 金比较充裕 从而能够将土 地一次 性大片连片开发 对管理 架 构和 开 发规划也有明显 的促进作用 苏州 工业园区就 是 典型 的 富 开 发模 式 开发初期有新加坡方 面提供的 数亿美金 使得负责开 发 的 合资公 司 能够做实 能够与管理主体 管委会 相分离 同时能够对整个开 发区做好总 体规划 整体 开发好土 地 在今后的数 年中基本严格按照 两者管理架构不 同 政企合 一 与 政企分开 在开 发区中 通常有 一个管理 主体和 一 个开发 主体 管 理主体代 表政府 通常是管委会 而开发主体 往往 是 企业 化的组织 通常是开发 公司 因此 两种的关系是合二为一 还是清 晰分开 决定着 开发区的管 理 架 构是 政 企合一还 是 政企分开 在 我国开 发区的 实践中 这两种管 理 架构都很常见 有着各 自的优点 和缺点 一定条件下 政企合 一还可 以转化为政企分开的架构 年以前 苏州高新区管委 会和 高新区开发总公司就是 政企 合 一 到年以后 两者分开 高 新区朝着政企关系更明晰的方向发 王 年第期 展 而 苏州工业园从一 开始就是管 委会和开发公司两者分开 政 企分 开 两 种管 理 架构的优缺点 比 较见表 在具体实践中 开发区管委会和 开发公司政企分开的优势是明显的 它体现了 小政府 大企业社会 的原则 充分发挥了管委会和开发公 司各 自的优势 苏州工业园区就是一 个非常好的例子 而对于相当 多的开 发区而言 由于在开发区草创阶段 困难较多 需要集中力量搞建设 因 此往往采用政企合一形式而当开发 区逐渐发展壮大起来的时候 客观和 主观上都要求政企分开 以促进开发 区更快更好地发展 苏州高新区的 历 程就验证了这一点 两者优惠政策不同较普遍的 优惠政策与 不特有特 比特更特 苏州 高新区是属 于国家科技部 主管的国家级高新技术 产 业 开 发区 序 列 享受国家级高新技术产业 开 发区的优惠政策 例如 企 业所得税 按照通常的规定 为 而在高新区 内投资新办 的各类生产性外资企业 从获利年度起 两免三减半 对高 新技术 企业 产品 出 口型企业 两 免三减半 结束后减按征收对 从事交通 能源 基础设施建设 且 经营期在巧年以上的外资企业 或 者投资总额在亿人民币以上 或 产品线宽在以下 并取得 集 成电路企业认证的企 业获利 年度 起 五免五减半 等等 从优惠政策 上来讲 苏州高新区没有 什么特殊 之处 而苏州 工业园区享受的优惠政 策 特殊政策 更多一些 苏州 工业园 区是属于国家 商 务部主管的国家级 经济技术 开发区序列 当然 享受国 家级经济 技 术 开发区的优惠政策 同时 经国家批准 苏州工业园也享 受国家级高新技术产业 开发区的优 惠政策 而且 从苏州 工业园诞生之 日 起 它 的 血统 就高贵一些 它是 中国和新加坡两国政府间合作的 最 大项目 直接受到 两国最高 领导层 的关心和支持 苏州 工业园拥有 着 由中新两国 国家副总理担任主席的 中国 一 新 加坡联合协调理事会 级别之高在国内没 有 任 何 一家 开发 区可 与之 相比 园区被授予许多具 有唯一性的特殊政策 形成了 不特 有特 特中有特 的政策优势 国务 院专门下发了个文件 分别在项目 审批 财政税收 金融债券 公积金 制度 外事管理 海关监管 保税物 流 高新区政策共享以及合作区域 扩大 等方面授予园区许多特殊政策 与功能支持 具体而言 园区拥有上 不封顶的 自行 审批特权 凡符合国 家 产业政策 的 外 资项目 园区均可 自行审批拥 有灵活 高效的外 事 管 理权 享有公务出境任 务审批 颁发 公务护照 向外国驻华使领馆申办 签证及 签 发境外人员入境签证 通 知 函电等管理 权 限 拥有 中国唯 一 的 区域性公积金制度拥有快速的物 流通关优势 作为 中国率先进 行 通 关作业 制度改革和现代物流试点 的 区域 苏州工业园区不仅拥有 独 立 的海关 高效的绿色通道 具有 内陆 口岸功能的进出口 货物 分流中心 而且经国务院批准还可 在区内设立 现代物流园 允 许成立外 商独资 或 中外 合 作经营的国际物流公司 上 海机场监管仓库可直接延 伸至园区 使区内企 业 通关效率大幅度提高等 表 政企合一 与 政企分开 的优缺点分析 分分分类类典型代裹裹该模式的优点点该模式的缺点点 管管管政企合一一 年之前的的行政效率离调动资耳的能能易导致政企不分管委会会 委委委委苏州高靳区 南南力强 有利于续中有限的人 人理权力过分集中使管管 韶韶 通开发区等等力 物力 财力用于开发区区委会精力分散降低管理理 盆盆盆盆 的建设 在我国很多开发区 区的效率开发总公司的作作 和和和和和建设的初期较为多见用不能充分发挥 公司缺缺 开开开开开开乏活力形同虚设 由于于 发发发发发发受自身利益驱动很难对对 公公公公公公所有企业一视同仁 司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司司 的的的政企分开开苏州工业园体现了 小政府 大企业 的的在开发区初创阶段实实 关关关关年之后的的原则 有利于充分以挥政府的的行政企分开橄式 有有 系系系系苏州商新区 行政职能 同时利用实力雄厚厚可能难以集中有限的的 天天天天津开发区等等的企业资金和先进的技术 人力 物力 财力于开开 理理理理理经验来弥补开发区自身的的发区的建设 不不不不不足有利于发挥企业的经济济济 职职职职职能 使二者相互促进 相互互互 配配配配配合 推动开发区的开发班设设设 工工工工工作和经曹 理工作有条不不不 紊紊紊紊紊地进行 参考朱永新等著的 中国开发区组织管理体制与地方政府机构 改革 一书总 结整 理 天津人民出版社 年 月第 版 海峡科技与产业 口 汤 伯 投资服务 等 此外 在苏州工 业园区 国家授 权 凡 是符合 改革方向的 均可在园 区先 行 一 时 看不准的也 可 在园区 试行 即 先行先试 的特殊政策 政策上的极 其特殊 和优惠 使 苏州 工业园在招 商引资 方面极具优 势 因此 相应指标比苏州 高新区要 高一 些也在情理 之 中 两者体制略有不 同 体制回 归 与坚持 块块体制 在 改革开放的过程中 我国设 立了各级各 类开发区 一定程度上 充 当了体制改革的先行区和试验田 正 如曾任 天津开 发区管委会主 任 的 皮 黔 生同志所形 容 的那样 开发区 在一 定程度 上是 一个 地理孤岛 经济孤岛 功能孤岛 和 政策 孤岛 实际上就是指开发区是一个 较 为独立的 块块体制 以招商引 资发 展 经 济为主要目标 享有小区 规划 项目审批 建设工程管理 进 出 口业 务 劳动 人事 财政税务 科 技 发 展 管理 资金融通 工 商行政管 理等方面的 权力 与地方 政府各方 面都有 相应 部门垂 直 管 理的 条 条 体制 相对应 实践证明 那些获得了较为独立 权限的开发区往往发展较快 而那些 经常受到条线机构干扰的开发区 往 往被其他部门掣肘 发展不顺 苏州 工业园和年之前的 苏 州高新区 都是较为独立的 块块体 制 苏州市委市政府非常 支持开 发 区的工作 主要领导 亲自协 调各部 委 局 办 与 开 发区的 关系 并一再要 求 各部 委局 办支持开 发区的 工 作 为开 发区服 好务 可以说是在 苏州 市 委 市政府 的大力支持 和 协调 下 在 苏州 各部门的积极配合下 坚持 了 条块结合 以块为主 的体制 苏州 高新区和 苏州 工 业园才能发 展 得又快又好 但是 年苏州高新区和虎 丘区职能合并 成立高新区 虎丘 区 一个是开发区 一 个是 行政区 合并后体制 有所回归 据反映出现 了一 些问题 其实 开 发区和行政区 合并后出现 体制 不 顺畅的现象并不 是孤立的 在很多合并的开发区都 有所发生 例如青岛黄岛开发区 究 其原因 在 于不同性质区域的捏 合 开发区的特殊政策能否延伸 到 行政区 会产生疑问不同功 能的交 合 一个以利用外资 高科技孵化发 展 工 业 为 主 一个是以地方全 方位 管理 为 主不同性质区域的拼合 一 个是经济区 一个是行政区不同组 织架构的组合 一个是 小政府大社 会 一个是 小社会大政府 两种 意 识的磨 合 一个是 重服务 重 投资促进 月 的外向型 经济的观 念体系 一 个 是对利 用外 资和对外经济 合作 的意 识尚待 树立和适 应一个是经济发达区域 财力较雄厚 一个是经 济相对落后 区域 合并后财力均摊 原开发区能 做的事情就相对有限了 实践证明 开发区较为独 立的 块块体制 是比较合理的 也是非 常有效的 不一 定为了促进区域协 调 发展 的目的而将开 发区与行政区 相 合并 开 发区可 以通过自身的快 速发展而带动周边 地区的经济 当 然 开发区内外差距肯定还会存在 但开 发区 内外发 展完全拉平 也不 现 实 苏州高新区的体制回归问题值 得进一步思考 苏州高新区和苏州工业园的相同 之处 苏 州高新区和 苏州 工业园也有 很多共同点 例 如产业结 构都以高 新技 术 产业为 主 都比较注重科技 兴区收入来源都注重多元化政府 服务都贯彻了 亲商 理念 是较好 的服务型政府区划布 局都靠近苏 州 古城区 有利 于发展建设等等 两区产业结构都以高新技术产 业为主 苏州高新区和苏州 工业园的 产 业结构分布图如图 图所示 均 以高新技术产业为主 目前 这两 个 开发区正通过 各 口 年第期 种措施大力促 进自主创新 实行科 技兴区 两区收入来源都较多元化 苏州 高新区和苏州工业园都有 管委会和开发 公司 两者的收入都 可 看作是开发区的收入来源 管 委 会 的收入 主要是税收 和土地出让金 而开发公司的收 人已多元化 首先来看苏州 高新区 苏州 高 新集团是苏州 高新区的全资国有企 业 是高新区的开发主体 年 以前一直与高新区管委会合为一体 两块牌子 一套 人 马 截 至到 年 苏州高新集团年营业收入 亿元 利润总额亿元 下属企 业多家 苏州高新集团的产业定 位为房地产业 基础设施及经营业 物流 环保 旅游及 高新技术 而苏 州新区 高新技术 产 业股份 有限公司 为上市公司 即苏州高新 作 为苏州高新集团的核心公司 目 前的 主业为房地产 及旅游 未来支 柱 产业为 基础设施经营 未来 培养 产业为 高科技投资及其他 而苏州工业园中的是中 新双方合资的开发 主体 的业 务范围是进行土地成片开发 与经营 物业管理 项目管理 咨询服务 产 业与基础设施开 发 在园区内投资 举办企业和允许进行的其他业务 活 动 目前的主营业务 为 土地 开发以 中新科技城为代表的综合 开发房产开发各类住宅 商业 房产 工业厂房公用事业以 市 政集团为 代表专业服务招商 工 程 国际教育 自 年起 连续年获得盈利 年实现盈利 万美元 年上半年盈利 万美元 在年的赢利来源 中 房地产收人最多 约万 美 元其次是市政设施收人和 代 建收 入 各有约万美元再次是 专业 服务 招商的佣金 收入约几百万美 元最后是一些资产使用权让渡费 从苏州高新集团和苏州 工业园 的收入来源看 房地产收 入都 占了较大份额 其次是基础 设施经 营收入 代建 专业服务 旅游 高 科技投资等等 在 调研中我们了解 到 自年以来 伴随着我国房 地产市场的 启 动升温 商业地产和 住宅价格上涨迅猛 在 苏州高新区 和苏州 工业园 住宅 价 格大致 从 年的元平米 上涨到目前 的 一 元平米 使得苏州 高新区和 苏州 工业园相当大 的收益 来自于商业房地产和居住地产收益 而不是工业地产收益 从而一定程 度上走出了传统的 土地开 发 资 金 大循环模式 用规划范围内的商业 和居住地产 开发来弥补了工业地产 低价出让的 亏损 减轻了资金平衡 压力 较有 利于开发区的建设发展 两区在区划布局上都靠近苏州 古城区 从区划布 局来看 按照开 发区 离原有市区或称为母城区的距离 远近 可将开发区分为三种基本模 式 第一种是在远离母城区一般距 离二三十千米甚至更远 人烟稀少 的地方 开辟一个新开 发区 第二种 是 在 母城区的边上划出一块区域设 立开发区 例如上海的浦东新区 位 于 苏 州 古城区两侧的苏州高新区和 苏 州工业园等 第 三种就是在母城 区内设立无边 界的 开发区 开 发区 是母城区的一部分 例 如北京的 中 关村海淀试验园区 杭州高新技术 开发区的主区块等 从利用母城区现有的基础设施 生 活配套 人力资源等角度来看 第 一种 孤岛型 开发区在开发成本上 非常高 因为什么都需要重新建设 且由于离母城区较远 通 勤时间 运 输成本都较高 而第二 第 三种区划 布 局 则较充分地利用了母城区的 资源 有利于开发区的 建设发 展 此外 如果从 用规划 范围内的 商 业 和 居 住地产 开发来弥补工业地 产低价出让的 亏损 减轻资金平衡 压力 角度看 第一种 孤岛 型 的 开发区的 劣势更加明显 因为 人气 是否集 聚 直接影响 到商 业 和 居住地 产的升值 在 第 二种和第三种 开发 海峡科技与产业 目 海 伯 投资服务 区中 开 发区离母城区很近 甚至直 接是 母 城区的一部分 人们即便不 在 开 发区工 作 也可以在开发区生 活 只要开 发区居住 生 活环境足够 良好 而第 一种开 发区离母城区较 远 不 仅难以 吸引开发区外的人 员 到开 发区内居住生活 而且往 往也 难以留住 在 开发区工 作 的 人在开 发 区生活 下班后容易形成 空城 更 难以集聚 人 气 因此 从区划 布局来看 像苏州 高新区和苏 州 工 业园这 样 靠近母城 区或是母城区一部分的开发区 能够 充 分 利用母城区的各种资 源促进发 展 同时 也有可能促进商业和居住 房地产升值 减轻资金平衡压力 此外 从 苏州 的 实践来看 工业 退城进区 古城区 退二进三 即 工业从古城区退出 搬到 开 发区古 城区主要发展第三产业 这样的功能 分工 能够使 古城区和开发区相辅相 成 协 调发 展 值得学习和借鉴 转为富开发模式 在 管 理 架构上 管 理 主 体和 开发主体 政企分开 是一个趋势 但 政企合一 的管理架构在开发区 建设初期便 于集中 力量克服困难 因此各地开发区应该根据自己的实 际情况选择管理架 构 划 分好政府 职能和企业职能 在体制 建设方面 开发区的 块块体制 有相当的优势 各 地政 府 应尽量排除 各部委局办 的 条 条 干扰 避免体 制回归 在商务 部 国土资 源部印发的 国家级经 济技术 开发区经济 社会 发展 十一 五 规划纲要 中 第条 完 善 开 发区管 理 体制 中明确提出 保 持国家级 开发区 管委 会体制 运 行的稳定性和效率 原则上国家级 开 发区不得与所在 行政区域管理机 构合 一 在 产 业结构方面 各 开 发区 在发展 外向型 经济的同时 要加大 科技投入 加强 自主 创新 促