全面推进农业农村面源污染治理的调查与思考.doc

全面推进农业农村面源污染治理的调查与思考索 引 号：330700-0240213内容分类：文件编号：公开日期：2010-03-17内容金华市审计局马晓光环境污染源按其分布特性可分为点源污染和面源污染（也称非点源污染）。点源污染是指有固定排放点的污染源，主要包括工业废水和城市生活污水污染；而面源污染则没有固定的污染排放点，它起源于分散、多样的地区，地理边界和发生位置难以识别和确定，随机性强、成因复杂、潜伏周期长。面源污染更多地与农业、农村和农民相联系，主要包括农药、化肥、集约化养殖场和农村生活污水垃圾污染等。农业面源污染已经成为我国主要的水体和土壤污染源，不仅退化了农业生态系统，危害农业安全，而且损害到居民健康，伴随我国经济快速发展，农业面源污染问题必将进一步凸显。为此，我国政府近几年来开始高度重视以农业面源污染为主要特征的农村环境问题，并把农村环境保护与治理作为一项基本国策，先后制定了多项法律法规规范农业面源污染治理问题，从而把农业农村面源污染管控提高到战略高度。一、农业农村面源污染的基本现状随着我国农业和农村经济的快速发展和人口的急剧增加,现代农业生产方式的不断提高，资源短缺矛盾日益突出, 农业生态环境不断恶化,农业环境污染已经成为制约农业和农村经济可持续发展的重要因素。当前，我国农业农村面源污染主要有两大类：一类是农业生产带来的农业面源污染，包括化肥污染、农药污染、畜禽养殖场排泄物污染；还有一类是小城镇和村聚居点的农村人居环境污染，包括农村生活垃圾、生活污水等。（一）化肥、农药及其他农业有害投入品污染。这类污染在当前农业面源污染中面最广、治理难度最大。随着农业生产投入的增加，化肥、农药、农膜等各种投入品大量施用，在农业快速发展、农产品产量大幅度提高的同时，农业污染也随之加重。近年来，随着我国小城镇建设步伐和农业产业化进程的加快，农业生产中使用化肥、农药、农膜等造成的农业面源污染日益突出。据统计，从1996年到2006年的11年间，金华市年平均化肥施用量达50万吨、农药施用量7175吨、农膜施用量2774吨，农药和化肥使用量增加较快，农膜用量也呈上升的趋势。化肥、农药对农业的贡献是无可争议的，但盲目地过量使用化肥以及施用不合理会造成土壤酸化、土地板结、肥力下降，而化肥、农药利用率低、流失率高，未被利用的部分则通过径流、反硝化、吸附和侵蚀等方式进入环境，污染水体、土壤和大气。越是在农业资源短缺的情况下追求农业作为现代产业的增长，其结果就越会导致化学品等各种投入的增加，投入产出就越不合理，农业和农村也就越失去可持续的基础。（二）畜禽养殖场粪便和污水污染。畜禽养殖环境污染问题是发达国家和发展中国家共同关心的问题，尤其是对于畜牧业发展较快、人口密集的国家及地区威胁会更大，已成为畜牧业生产发展和环境保护的全球性问题。据资料表明，一个千头奶牛场可年产粪尿约1.8万吨；一个万头猪场年产粪尿约3万吨，全年可向周围排放约100160吨氮和2033吨磷。1999年我国畜禽粪便产生量约为19亿吨，其中畜禽粪便化学需氧量（COD）的排放量已达7118万吨，大大超过工业废水和生活污水排放量之和。在以集约化规模饲养方式为主的畜禽养殖业迅猛发展的今天，金华市畜牧业产值占农业产值的比重已超过30，至2007年底，全市年出栏100头以上的养猪场1787个；20头以上的规模奶牛场160个；存栏2000羽以上的规模蛋鸡场167个、蛋鸭场676个。全市畜禽养殖场年粪尿产生量850万吨，其中，污水320万吨（未经处理直排量260万吨）；畜禽粪便530万吨（综合利用率约为6070）。未经处理的畜禽养殖场粪便和污水直接排入江河、湖泊，致使水体污染、空气污浊。据我国太湖水质污染源的调查数据分析，有工业污染、农业污染和生活污染，这三类污染对太湖水质污染的贡献大体（三）农村生活污水污染。经调查研究分析，农村生活污水未经处理就直接排放所导致的后果是：地表水质严重下降，农村居民身体健康受到影响，生态平衡遭受破坏。金华市有4900个行政村，118.3万农户，每年排放的生活污水约2.3亿吨。至2007年全市实施生活污水治理的村有245个，年处理生活污水1398万吨，仅占需治理量的6%。农村生活污水还处于无序排放的状态，并且已成为水体环境的重要污染源。综上所述，在农村面源污染中，以农村生活污水、畜禽养殖和农田流失产生的污染物为主。根据我省各主要面源的污染物类型及排放负荷统计表(如下)数据说明，其中污水排放量以农村生活污水为主，约占90%，畜禽养殖污水约占9%。但是化学耗氧量的排放却是以畜禽养殖污水为主，约占农村面源57%，生活污水占42%。可见，农村生活污水产生量大；畜禽养殖废水浓度高；农田流失是总氮总磷污染物的主要源头。二、农业农村面源污染的治理措施全面开展环境污染整治行动是落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的迫切需要。农业面源污染问题是事关千千万万农民生命安全、事关农村社会稳定协调可持续发展的重大问题，更是深入实施我省“八八战略”、全面建设“平安浙江”的重要组成部分。为应对日渐严峻的环境形势，近几年来，各地各部门紧紧围绕生态省建设目标，深入实施“百亿生态建设工程”、“811”环境污染整治行动、“千村示范、万村整治”、规模化畜禽养殖排泄物治理、百万农户生活污水净化沼气等重大工程，强化各项工作措施，农业面源污染和农村环境污染得到初步遏制。（一）有效控制农业有害投入品。中国农学会副会长骆世明提出要通过推广绿色食品、有机食品、无公害食品来尽量减少化肥农药的使用。比如说通过搞一些生物性的杀虫剂，可以避免用毒性很强的农药；云南农大的水稻不同品种间种，也可以减少水稻病害；稻田养鸭可以不施化肥农药，产出的稻米价格比平常的高出差不多一倍，产出的鸭子味道也不错。当然，对于现阶段农业来说，完全不使用化肥、农药、农膜等农业投入品还需要一个过程，关键在于科学合理的施用，以逐步控制和减少用量。采取的主要措施有：一是开展高毒高残留农药的“双禁”工作。对被列入“双禁”的“两高”农药进行全面清出市场，在农业生产上禁止使用。同时，大力推广一批防虫网、沙虫灯等设施以及低毒、低残农药。二是在农田中实施农药化肥减量控害示范工程，控制农药以及农田氮、磷用量，减少农药化肥造成的环境污染。三是大力推行农业标准化生产，通过培训以及农业企业、农民专业合作社的带动，使得一些标准技术规程在生产中得以运用。通过这些措施，一方面减少了农药化肥的用量，减少农药化肥的流失，另一方面提升了农产品质量安全水平。目前政府已规定了达不到无公害标准不能上市，这是最低的门槛，随着人们经济生活的改善和对食品安全的关注，只要政府给予适当的引导，加强监管，推广生产的标准化，再彻底执行市场的准入标准，那么这一市场增长会很快。（二）坚持发展和治理并重，发展生态畜牧业。随着经济社会发展和人们生活水平的提高，社会对畜牧业污染问题越来越关注，畜牧业面临着持续健康发展的问题。在新形势下，我们应立足发展生态畜牧业，大力推进农村生物质能利用，积极发展循环型农业经济。首先，要调整畜牧业生产布局，科学制定畜牧业发展规划。在科学的布局规划基础上，彻底搬迁禁养区、限养区内的养殖场，同时，减少农村散养户和小型养殖场，发展现代化的生态养殖场，提高畜牧业规模化程度。其次，要狠抓规模化畜禽养殖场排泄物治理。在治理工程中，遵循过程控制与末端治理相结合的原则，采取农牧结合“能源生态型”、“能源环保型”等治理模式，实现畜禽养殖粪便的减量化、资源化、无害化。一方面，养殖场排泄物作为沼气生物质能资源进行开发利用，如沼气用于炊事、仔猪保温、发电等,给业主带来了一定的经济效应；另一方面，粪便经厌氧处理，可去除有害病虫细菌，其出水即沼液是优质的有机液体肥，既能改善土壤肥力，又促进了无公害农作物生产，一些茶农、菜农都将沼液作为农作物新型农资。实践证明，通过对沼气、沼液、沼渣“三沼”的综合利用，以污染治理为纽带，积极推进循环型生态农业经济发展，有效取得了良好的经济、社会和生态效益，并得到了当地农民群众的充分肯定。（三）因地制宜推进农村生活污水治理。针对农村发展中环境公益设施建设滞后、农村生活污水无序排放问题，自2003年以来，我省开展了农户生活污水净化沼气工程示范村建设，在推进治理建设中，坚持重点突出、因地制宜、点面结合、公共财政投入为主的原则，从技术上、源头上入手，建立不同技术模式，实现治污决策科学化、治污技术普及化。从形式上分，有分户型、联户型、集中型；从技术工艺上分，有“厌氧兼氧”、“厌氧氧化塘”、“厌氧人工湿地”等等。并且，把农村生活污水处理与农村“改圈、改厕、改厨”相结合，通过沼气开发和净化处理，实现家户卫生和环境的美化。如对布局分散、规模较小、地形条件复杂、污水不易集中收集的村庄，可采取分散处理模式，即将农户污水按照分区进行收集，以稍大的村庄或邻近村庄的联合为宜，每个区域污水单独处理，采用中小型污水处理设备或自然处理等形式处理村庄污水，以达到布局灵活、施工简单、管理方便、出水水质有保障等效果。而对村庄布局相对密集、规模较大、经济条件好、处于水源保护区内的单村或联村可采取集中处理模式，即对所有农户产生的污水进行集中收集，统一建设处理设施，统一处理村庄全部污水。三、开展面源污染治理面临的主要问题近年来，通过开展实施农业农村面源污染的整治治理，农村污染物排放得到了有效控制，项目治理取得了一定成效。同时，以污染治理为纽带，积极推进循环型生态农业经济发展，为促进生态环境的改善及社会主义新农村建设，起到了很大的促进作用。国家审计部门也相应开展了对“811”环境污染整治行动、“千村示范、万村整治”、规模化畜禽养殖排泄物治理、百万农户生活污水净化沼气等重大工程建设的专项审计调查，调查发现了当前污染整治治理中面临的一些急需改进和进一步完善的问题。（一）项目建设资金投入严重不足。一方面，财政资金未能按计划筹集到位，扶持力度不够，由于部分县、区级地方财力困难，项目扶持资金不能一步到位。受资金影响在项目实施过程中，出现了项目综合开发利用跟不上及后续跟踪管理和技术服务不到位等问题。另一方面，各项目行政村自筹资金严重缺乏，没有相应资金安排支付项目工程款，出现了拖欠项目工程款的现象。项目完工经验收合格后，工程款未能及时结算支付，所用项目的材料费、人工费全由施工单位垫支。比如农村生活污水治理项目，它属于公益性设施建设项目，需要大量公共财政资金投入，由于各地财政比较困难，加上大部分村集体经济薄弱，资金投入严重不足，治污项目开展难度很大。（二）项目工程建设管理不规范。主要表现在：一是工程项目承包施工不够规范，施工企业资质未达到规定要求。二是工程项目竣工决算不够规范，有的项目行政村未办理完整的工程项目决算，从会计资料上也不能完整的单独反映各项目工程支出，实际完成投资额难以确定。三是部分治理工程质量不符合设计要求，少数巳通过验收项目工程质量低劣。如污水管道与池塘相互渗水，池塘水位高时向污水管渗水，池塘水位低时污水直接漏到池塘；有的联井基础下沉，污水外漏，厌氧池成了摆设。四是部分项目业主使用管理不到位。如在畜禽养殖场排泄物治理项目中，部分养殖场业主未能按规定进行操作，集水池、厌氧池、沉淀池周围排泄物外泄，干粪随处推放，污水排放通道淤积不及时清理，最终达不到治理效果；有的奶牛场还在沼气池周围堆放稻草，存在一定的安全隐患。（三）未做到科学规划，统一布局。生猪和奶牛等畜牧养殖产业，既关系农民收入，也关系城乡居民生活。政府应在相关部门的调查和研究基础上，制定和完善地方畜牧养殖业的科学发展规划，以规划促进养殖业布局和结构调整，从而促进污染整治治理，彻底消除边治理边污染的现象。但在实际治理工程中，未能严格执行禁养区、限养区和宜养区的分类管理，并按规定对其进行关停或缩减，禁养区内各畜禽养殖场转迁落实难度很大。另外，对新建和扩建项目未能严格执行污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”审批制度，大量小规模畜禽养殖场均存在未经审批许可亦未经排污治理现象。（四）农民的环境意识不高。由于受传统观念影响，一直以来，农民满足于温饱即足，只顾眼前利益，没有长远打算，农民的环境意识和维权意识普遍不高，对环境污染和破坏的危害性认识不足；即使认识到环境的危害性，也不知自己拥有何种权利、如何维护自己的权益。再加上科技文化知识欠缺，对农村自身污染问题普遍没有引起重视。政府要将农业面源污染问题摆上重要议事日程，把它作为改善农村环境、提高农民生活质量和新农村建设的重点任务来抓，加大宣传力度，倡导科学的生产和生活方式，进一步加大污染整治治理的示范和推广作用。四、加强污染整治治理的意见和建议为确保农业农村面源污染治理工作的全面、有效地推广实施，从根本上改善农村环境质量，促进农业循环经济的可持续发展。为此，本文在充分调查的基础上提出如下意见和建议：（一）加大各级财政的投入力度。目前，在各级政府进一步加大对新农村建设资金的投入基础上，建议有关部门在制定农村经济建设和发展的重大决策时，要充分考虑经济、社会和环境整体效益，把农村环保基础设施投入纳入年度计划之中，建立以工促农、以城带乡的长效机制。一是要规范各级政府农村生态环境支出结构，在年度预算中予以安排支出，确保农村生态环境保护有稳定的投入；二是要建立农村环保基础设施建设专项资金管理，加大农村生活污水、规模化畜禽养殖排泄物及生活垃圾处置等环保基础设施项目的补助力度，充分调动农村环保基础设施建设的积极性和确保持续性；三是要出台促进有机肥料发展的财政补贴政策，推动这些行业健康快速发展，切实减少农业废弃物对环境的污染。四是特别要加大对贫困地区的政策和资金倾斜力度，应帮助村级集体经济薄弱村解决必要的资金问题，防止出现债务过重问题。（二）加强项目工程建设的规范管理。要加强项目施工单位资质管理，项目主管部门在做好专业技术队伍的培训的基础上，能够建立符合条件的专业施工组织，促进项目施工规范，以确保工程建设质量；要进一步加强项目管理和监督，项目主管部门要严格项目的施工承包管理，监督项目建设单位签订规范的施工承包合同。建设单位要建立必要的资金管理和核算制度，如实准确地反映项目的各项工程支出，提高资金使用效益；要严格控制工程造价，重视立项阶段的造价控制，实行限额设计，明确工程建设标准，严格施工中的变更签证管理，利用投标综合单价控制工程造价总额；要加强对“治理工程”的监管力度，对已验收的“治理工程”要进行复查，对正在施工中的“治理工程”要切实加强隐蔽工程监管，对新立项的“治理工程”要明确职责，分管人员要实行记名和过错追究制。（三）加强政策引导，提高和完善项目综合利用机制。从调查情况看，沼气、沼液、沼渣的综合开发利用还未能充分发挥，除回收沼气全部用于场内生产、生活用能外，特别是在沼液、沼渣的后续开发利用方面，应积极引导和鼓励发展绿肥种植基地和无公害农产品基地，推动种植、养殖结合的生态农业。对粪污水处理后转化成有机肥，通过辐射周围农村开展沼液和沼渣综合利用，逐步形成养？种？加工？农产品？饲料等紧密结合的循环系统，体现畜牧业发展与农业生态系统的联系。通过综合配套，相互促进、互相利用，大大降低农业生产成本，促进种、养、加工业各单元之间的协调发展，更促进高效生态农业的循环发展。（四）科学规划，加强农村面源污染的有效监测。着眼长远，做好村镇建设的合理规划，既要结合各农村特点，兼顾农村之间较大的差异性，又要考虑到城市与乡村发展的非均衡性与高度关联性，强调城乡发展的整体性、互补性和协同性。在科学规划基础上，严格建设项目环境管理，开发建设活动必须依法执行环境影响评价和“三同时”制度，防止产生新的环境污染和生态破坏。禁止不符合区域功能定位和发展方向、不符合国家产业政策的项目在农村地区立项。建立和完善农村环境监测体系，研究制定农村环境监测与统计方法、农村环境质量评价标准和方法，开展农村环境状况评价工作。进一步加强农村饮用水水源保护区、自然保护区、重要生态功能保护区、规模化畜禽养殖场和重要农产品产地的环境监测。（五）整合力量，积极推进农村小康环保行动。针对当前财政支农资金存在多头管理、使用分散、交叉重复和效率不高等问题，各地政府及各部门要统一思想，提高认识，清晰界定各部门的职责，加强政府部门之间的沟通协作，建立部门间“信息互通、统一规划、统筹安排”的工作协调机制，强化各项专项资金的整合，进一步发挥财政资金的导向作用，完善农村生态环境整治投入机制，鼓励和引导社会各界加大投入。同时，加大科技投入，组织协调农业、畜牧、环保、科研、教育等部门的技术力量，进行项目研究和技术攻关；组织科技人员因地制宜地推广先进、适用的面源污染治理科学技术，把科学技术转化为现实生产力，确保农业农村生态环境改善和生产经济的可持续发展。结合实际，广泛宣传，明确各级各部门职责，制定保护农村环境的长效管理机制，做到有章可循，用法律及行政手段保护和改善农村环境，切实增加农民的生态环保意识，进一步推进农村小康环保行动。五、面源污染治理的重点和突破方向治理农业面源污染是我国一项长期重要的任务，我们要按照党的十七大三中全会精神，进一步加大农业农村面源污染治理力度，切实改善农村人居和生态环境，扎实推进现代农业建设，不断增强可持续发展能力。（一）积极推进农业规模经营和农业标准化生产。农业规模经营是农业现代化发展的必然趋势和客观要求，也是治理农业面源污染的根本途径。推进规模经营重要的措施是要促进农村土地承包经营权流转，逐步建立和完善农村土地流转制度，搞好土地流转的中介、协调、信息发布、业务指导、政策咨询等工作，建立县、乡、村三级土地流转服务平台，加快农村土地流转运作。推进农业规模经营的另一种重要举措是要积极培育农业龙头企业、农民专业合作社、农业专业大户以及新型农民等现代农业主体。通过现代农业主体的发展壮大及其带动能力和经营水平的提高，推进农业规模经营，改变千家万户分散经营的状况。大力推行农业标准化生产，围绕生猪、奶牛、果蔬茶油等主导产业，继续完善农业标准化体系，通过层层宣传培训，落实责任制，将各类农业标准化生产技术规程运用到生产中。进一步抓好无公害农产品基地建设，在此基础上逐步向绿色食品基地、有机食品基地发展。加强基地农产品生产监管力度，全面实行生产档案制度和产品质量可追溯制度。（二）加大农业面源污染治理技术研究和推广力度。一是加大具有自主知识产权的新型农药、化肥、饲料、食品添加剂和调味剂等投入品的研发应用。二是推广适用的农作物无害化防治技术，优先使用生物农药、农业防治、物理防治等有害生物控制技术和有机肥，减少化学农药和化肥的施用量，严禁使用高毒、高残留农药，大力推广生物肥、有机肥的使用和营养平衡施肥技术。三是加快病虫害预警体系建设，制定科学的防治策略，广泛利用多抗优质良种和综合防治措施，提高作物的抗病虫能力。四是推广土肥适用技术，通过“测土配方施肥”、平衡配套施肥等土肥适用技术的推广和应用，提高农民科学施肥水平，提高化肥利用率，减少农业生产化肥投入量，有效减少和控制农业污染源。（三）农业治污与能源建设相结合，促进生态循环经济发展。农业面源污染具有点多面广量大的特点，治理模式不能完全照搬工业治污。要因地制宜、科学治理，积极探索多种有效治理模式。如资源综合利用型，即种养结合型，在治理中采取“厌氧综合利用”的形式，将粪污经厌氧池无害化处理，再用于种植业的生产用肥，既实现了粪污的“零排放”，又带动了周边地区绿色农业的发展；生态环保型是通过建造人工湿地或氧化塘等后处理设施，采取“厌氧人工湿地氧化塘综合利用”的形式，不但降低污水处理工程运行费用，而且能产生综合利用的经济效益，实现生态循环利用；达标排放型则是在周边农田无法完全消纳产生的生活污水、畜禽粪便和沼液的情况下，采取“厌氧好氧人工湿地（氧化塘）”的形式，就像工厂企业一样，排放的污水经过处理系统处理后，达到国家排放标准要求。上述治污方法和治理模式，都体现了把畜禽养殖污染物治理与农村能源建设有机结合，以沼气工程为纽带，走出一条“建设工程一次性投资低，处理过程运行成本低、污水处理效率高、污水资源利用程度高”的有效治污之路，全面推进农业面源污染治理，通过循环综合利用，大大降低了农业生产成本，促进高效生态农业的发展。（四）健全和完善畜禽养殖业环境管理政策。我国于2001年才相继出台了畜禽养殖污染防治管理办法及畜禽养殖业污染物排放标准和防治技术规范，相关法律中还缺乏对畜禽养殖污染行为约束的有关条款，同时也缺乏