北洋外交与华府会议条约规定的突破_关税会议的事实梳理.pdf

专题研究 北洋外交与华府会议条约规定的突破 关税会议的事实梳理与问题分析 杨 天 宏 提 要 关税会议是北洋政府争取中国关税自主的一次艰难外交努力 北洋 外交家利用社会主流舆论的支持 成功地将关税自主列为会议议题 并通过论证 裁厘的可行性 说服与会代表通过了未被华盛顿会议列为讨论范围的关税自主议 案 在附加税加征问题上 会议突破华府条约二五征税的税率规定 在实现关税 自主之前的过渡时期为中国争取到了实际的经济利益 一定程度上实现了设定的 外交目标 关键词 北洋外交 关税会议 华府会议条约 巴黎和会对中国而言可谓得失参半 尽管在会上遭受未能将德国在山东侵占的权益收回的 外交失败 但中国代表毕竟第一次在重要的国际会议上较完整地提出修改不平等条约问题 向 全世界公开表达了要求民族独立自主的愿望 中国的国际地位也因此有所提高 1921 年及 1922 年国际联盟两次大会 中国均当选理事国 派代表出席国联理事会 华盛顿会议上 中国问题 成为拟议中的远东问题之重心 中国代表再次向国际社会公开提出修改不平等条约议案 促成 与会各国代表就此展开详细的讨论 会议通过了由美国代表提出的以 尊重中国之主权与独立 暨领土与行政之完整0 为主旨的四项原则 作为解决中国问题的基础 对于中国提出的 关税 自主0 要求 会议通过了 5关于中国关税税则之条约6 决定先在上海召开修正税则 税率会 议 并由中国与各国组织筹备 在各国批准及大会闭幕之后三个月内召集 关税特别会议0 讨 论 裁厘0 和 二五增税0 由此形成华府会议对于中国关税问题的原则框架 华府会议议决召开关税会议 给中国提供了一个改变由协定关税条款确定的 值百抽五0 低关税率的机会 这是近代以来国人求之而始终未得的外交承诺 有利于中外贸易关系的改善 并可望给中国挽回一定的经济利益 但在 五卅0 之后中国民族主义持续高涨的形势下 单纯 的税率提高已不能让国人满足 此时多数国人的期望值已经上升到必欲实现 关税自主0 的高 度 在此情况下 原先于中国有利的华府会议对关税会议议事范围的规定 却构成了中国争取 关税自主0 的障碍 因而 能否实现对华府会议条约规定的突破 成为关税会议成败以及认识 119 周鲠生 5中国的国际地位6 5东方杂志6 第 23 卷第 1 号 1925 年 4 月 10 日 第 7 页 沈云龙 5徐世昌评传6 第 21 章 徐世昌与太平洋会议0 转引自章伯锋主编 5北洋军阀6 4 武 汉 武汉出版社 1990 年 第 620 页 评价这次会议的关键 以往学者对关税会议曾给予一定的关注 但既有研究大多局限在对力主参与关税会议的北 洋政府政治批判的层面 所论或与事实不尽相符 或忽略了一些重要的历史面相 如批评关税 会议受制于华府会议规定 不敢越雷池一步 实则关税会议最大的成功就在于突破了华府条约 有关会议议事范围的规定 在民族主义运动与北洋政府外交政策的关系问题上 只注意到关税 会议反对方的意见 忽略了中国社会主流舆论及其与北洋政府外交政策的契合 对于裁厘与关 税自主的关联性以及附加税加征所涉及的国家利益问题 也较少技术层面的考量 本文拟从以 往学者忽略的这些事实及其相互关系的梳理入手 重构关税会议的历史 庶几对北洋外交有一 个相对接近历史真实的认知 一 社会主流舆论与北洋政府的关税政策 五卅0 前后 国内民族主义情绪持续高涨 北洋政要亦表示出对不平等条约的强烈不满 加之抵制广东国民政府政治影响的需要 北京务实的外交家很快做出切实努力 力图通过 修 改0 而非 废除0 中外条约的方式 取消有关领事裁判权和协定关税的条约规定 1925 年 4 月 段祺瑞政府向各国提出迅即召开关税会议的照会 由于此前 金佛郎案0 的解决 法国政府最 终批准 5九国公约6 召开关税会议的最后一道障碍不复存在 1925年 8 月 5 日 出席华盛顿会 议的九国代表在华盛顿交换了 1922 年 2 月 6 日所签各约的批准书 华府会议条约正式生效 与 此同时 美国驻中国公使照会中国政府从速召开关税会议 8 月 18 日 段祺瑞政府照复各国 宣布关税特别会议拟于 1925 年 10 月 26 日在北京召开 邀请各国政府派代表与会 关税会议进 入筹备阶段 关税会议召开在即 消息传出 国内舆论很快出现反对和赞同两种截然不同的意见 以往 学者普遍注意到了反对关税会议的舆论 形成反对会议召开 主张无条件废除一切不平等条约 120 历 史 研 究2007 年第 5 期 目前尚未见研究关税会议的学术专著出版 有关著作涉及关税会议的有 王维礼主编 5中国现代史大 事纪事本末 1919 1949 6 哈尔滨 黑龙江人民出版社 1987 年 石源华主编 5中华民国外交史6 上海 上海人民出版社 1994 年 张圻福主编 5中华民国外交史纲6 北京 人民日报出版社 1995 年 康大寿 潘家德 5近代外人在华治外法权研究6 成都 四川人民出版社 2002 年 等等 这些 著作大多偏重叙事 较少进行问题讨论 且由于缺乏必要的档案支撑 事实重建的完整性受到影响 王建朗著 5中国废除不平等条约的历程6 南昌 江西人民出版社 2000年 一书有较多篇幅论及关税 会议 或因关注重心有别 对本文所讨论的具体问题则不甚措意 相关论文主要有 李光一 51925 年 至 1926 年的关税会议与法权会议6 载东北师范大学历史系编 5第一次国内革命战争讨论文集6 中 国现代史第二次学术与教学讨论会 沈阳 辽宁师范学院 1981 年铅印本 姜文求 5从关税特别会议 召开的背景看其失败的原因6 5民国档案6 1996 年第 3 期 冈本隆司 5北洋时期的海关与关税特别会 议 英国外交的看法6 杨洪林 5朝野纠葛 北京政府时期的舆论与外交 以关税特别会议为个 案的考察6 两文均见金光耀 王建朗主编 5北洋时期的中国外交6 上海 复旦大学出版社 2006 年 这些论文从不同角度对关税会议做了研究 有一定参考价值 但均非系统全面的关税会议研究成 果 参见随波 5国内要闻 北京通信6 5申报6 1925 年 6 月 10 日 中国社会科学院近代史研究所中华民 国史组编 5中华民国史资料丛稿 大事记6 以下简称 5大事记6 第 11 辑 北京 中华书局 1978 年 第 117 页 5北京政府照会各国派员参加中国关税特别会议6 1925 年 8 月 18 日 章伯锋主编 5北洋军阀6 5 第 78 79 页 是当时中国社会主流舆论的学术认知 应该承认 反对召开关税会议确系一些地区一定社会群 体内占据上风的舆论呼声 例如在上海学界 因直接受五卅事件的影响 舆论表现十分激进 上海学生联合会获知关税会议即将召开 立即发表宣言 指出关税会议是五卅事件之后帝国主 义对中国人民的 欺骗政策0 认为这次会议 于外国债权者有利益 于武人政治有利益 绝无 丝毫补益于国民0 宣言明确表示 一国之关税 主权所有 岂容外人置喙其间而逞其损人利 己之私欲 职此理由 无论关税会议是否要借端议及共管 关税会议即以纯然有利于中国为目 的 吾人亦绝端反对 0 然而从更加广泛的社会层面考察 很明显是支持会议召开的舆论居于主导地位 以倡言民 族民主革命的国共两党为例 国民党虽与北洋政府在政治上对立 但在关税会议问题上 却一 度表现出友善姿态 表示要 督促政府0 通过关税会议 争回已失去的主权0 与国民党处于 合作0 中的中共 立场亦大致相同 正积极参与 国民革命0 的中共在对外关系问题上一度 相当务实 其主要领导人陈独秀就对关税会议持乐观其成的态度 陈在 5我们对于关税问题的 意见6 一文中指出 我们中国人民 尤其是五卅以来参加民族运动的民众 对于此次关税会 议 应取何种态度呢 会议是定要开的了 我们不必根本反对这个会议 我们要在这个会议废 止现行的协定关税制 中国的海关 应归中国国家自主 我们反对继续现行制度 在现制度下 要求加税 0 作为共产党的总书记 陈做此表态可谓明智 因为若对旨在争回国家主权的政府 行为持反对态度 有可能使本来就势单力薄的中共在民族主义运动中处于孤立的地位 国共两党在关税会议问题上一度采取现实主义立场与国家的政治经济实力有关 由于缺乏 实力凭借 在争取国家独立主权的斗争中 国内多数政治家及民众对一次 革命0 成功并不抱 奢望 而倾向于梁启超所说的 抓着一个机会 凡可以恢复些国权者 不管大小 得寸则寸 得尺则尺0 的渐进主张 因而普遍对关税会议寄托希望 反对会议召开者究为少数 就连思想 激进的赵世炎也承认 在民众一方面 实际上现在反对关税会议的并不是全国各阶级有一致的 态度 真正明了关税会议的用意 知道关税会议应该被彻底反对的 只有正在战斗中 领导民 族革命运动的工人阶级 0 在现代产业发展水平低下的当时 具有 战斗0 精神的 工人阶级0 毕竟只占人口少数 多数情况下 国内政治家 民众 社会团体及海外华人组织是赞成召开关 税会议的 例如在北京 虽然不乏反对意见 但赞成者的呼声似乎更高 一位演讲者曾这样评 论关税会议 今天所讲的这个题目 在北京可以说是最漂亮不过 大家喜欢听关税会议 不 只是学校里的学生喜欢 医生 女学生 老年人 社会上的各种人 也都喜欢 0 121 北洋外交与华府会议条约规定的突破 上海社会科学院历史研究所编 5五卅运动史料6 第 2 卷 上海 上海人民出版社 1986 年 第 779 780页 上海 5民国日报6 1925 年 7 月 30 日 第 3 版 时评0 亦有少数中共领袖提出激进主张 如赵世炎认为 关税会议在现在成为段祺瑞政府惟一的续命汤 同 时 这也是段政府要想献媚于帝国主义 要想卖国 要想延长自己的寿命 惟一的只有这条可走之 路 0 见氏著 5关税会议与段祺瑞政府6 5赵世炎选集6 成都 四川人民出版社 1984 年 第 321 页 陈独秀 5我们对于关税问题的意见6 任建树等编 5陈独秀著作选6 第 2 卷 上海 上海人民出版 社 1993 年 第 928 页 梁启超 5谈判与宣战6 5饮冰室合集 文集之四十二6 北京 中华书局 1989 年 第 14 15 页 赵世炎 5关税会议与段祺瑞政府6 5赵世炎选集6 第 321 页 5关税会议与出口税6 经济学社编 5关税会议专刊6 收入沈云龙主编 5近代中国史料丛刊6 第 3 编 第 434 册 台北 文海出版社 出版时间不详 下同 第 1 页 当然 社会各界支持关税会议也有其原则与限度 在会议目标上 各界人士普遍主张通过 会议实现关税自主 不赞成受制于华府会议单纯 二五加税0 的规定 中国驻外使节联名致电 拥护政府参加关税会议 同时告诫主持外交诸公 历年海关统计 输入远过输出 工艺衰落 商业永无起色 皆此苛则 指协定关税的有关规定 引者 悬为厉阶 此次会议应以自主为 要 应由我自定税率 不能听他人以五改七 五 倘囿于目前之小利 祸必延及子孙 0 华侨 组织神阪中华会馆致书段祺瑞指出 关税束缚 亘八十年 主权生计 两被侵剥 今幸关会开 幕 务乞劈头要求完全关税自主 克日收回 二五加税 终属枝节 若以条件交换 则直售主 权耳 恳据理力争到底 毋稍退让 侨胞誓为后盾 0 一些有影响的地方实力派人物也发表 文电 宣示主张 如赵恒惕就在一份通电中强调 关税自主 为独立国家应有之主权 亦即行 政完整所必争 现会议即开 就对外言之 进行之步骤 固可协商 自主之精神 不容稍损 深望我国委员 努力坛坫 毋轻受外国之欺以欺我国人也 0 对关税政策最为敏感 其切身利益与税率直接相连的各地商会组织对关税会议亦普遍赞同 并致力促进关税自主之实现 其言行最能代表当时社会各界的基本立场 上海各路商界总联合 会在致外交部的电文中指出 在关税会议问题上 中国应有 自主之精神 以拥护国体之尊 严0 绝不能 仅以二五税开议0 希望政府坚定立场 上海银行公会在致段祺瑞及财 外等总 长的电文中提出了包括 关税定率应力争自主0 在内的四条建议 上海总商会王晓籁 劳敬 修 陆伯鸿 闻兰亭等后来还列席了关税会议 他们带有上海总商会的提议案及各种文件 宣 称 此行目的 即在达到关税自主 倘此次关会结果 仅得增收二五率 而不能贯彻自主 则 同人誓当力争0 其实 社会各界表达的意见也正是北洋政府主持外交诸公的主张 两者在关税自主问题上 表现出了前所未有的一致性 将北洋政府对关税会议的立场放在与社会各界完全对立的位置 明显与事实不符 早在会议筹办之初 北洋政府便决定 以关税自主并裁厘为确定政策0 在中国出席会议 代表的人事安排上 力争国家主权的倾向尤为明显 最初 北洋政府拟任命梁士诒作为关税会 议 关税自主组0 主任 因梁拟订的关税修正提案未涉及国人最关心的关税自主问题 遭到舆 论反对 段祺瑞便以素主关税自主 且与南方有政治关系的王正廷替换了梁士诒 梁是北洋重 臣 被王替换非同寻常 表明北洋政府将国内政治考量暂时搁置 对外力争 关税自主0 的立 场已经十分明确 换人的同时 北洋政府还对梁拟订的提案进行修改 公布了 5关税定率条例6 和 5烟酒进口税条例6 规定所有外国货物进口均按 本条例所定课税办法征收进口税0 这两 个条例系北洋政府提出的自主关税即国定税则条例的标准 北洋政府此举 是对国内舆论的积 极响应 也是外交谈判时争取主动的试探手段 122 历 史 研 究2007 年第 5 期 陶菊隐 5北洋军阀统治时期史话6 第 7 册 北京 三联书店 1959年 第 226 页 5神阪中华会馆致外交部6 1925 年 10 月 17 日 台北中研院近代史研究所藏 北洋政府外交部档案 关税会议档案 以下略作 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 7 1 5湖南赵省长电6 1925 年 11 月 7 日 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 8 1 5上海各路商界总联合会致外交部电6 上海 5民国日报6 1925 年 8 月 14日 第 4 版 5总商会出席关税会议代表赴京6 上海 5新闻报6 1925 年 10月 22 日 第 3 版 5驻英朱代办电6 1925 年 10 月 4 日 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 23 2 5关税定率条例6 1925 年 10 月 24 日 5烟酒进口税条例6 1925 年 10 月 24 日 均见 5关税特别会议 议事录6 第 33 35 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 会议开始之后 北洋政府力争关税自主的立场更加明朗和强硬 1925 年 10 月 26 日上午 10 时 关税特别会议在北京居仁堂开幕 会议由中国外交总长沈瑞麟主持 段祺瑞代表中国政府 向各国代表致欢迎词 重申了中国政府坚持 关税自主0 的立场 强调关税会议系根据华府会 议精神召开 华会签署的 5九国公约6 声明尊重中国主权与独立及领土与行政之完整 希望关 税会议成为实现 5九国公约6 的机会 沈瑞麟以外长身份致词时 着重强调了外交上 因时制 宜0 的原则 主张条约规定可以而且应该随着 变更之情势0 随时修正0 沈明确指出 中国 协定关税制度 创始于八十年前 原为适应彼时之情况而设 现在该项情况既已消灭 则此种 制度实属不合时宜 自不应任其存在0 希望会议就此问题进行讨论 设法改善中国关税诸问 题 俾中国得以早日行使其关税自主权0 全权代表王正廷宣读的 5中华民国政府对于关税自主之提案6 展示了中国政府对于关税自 主与国定税则的具体构想 提案宣布 鉴于 1922 年 1 月5 日远东委员会第 17 次会议宣言讨论中 国实施关税自主的 适当机会0 已经到来 中国政府特根据 5九国公约6 尊重中国主权完整之 精神 拟定除袪现行条约税则上的各种障碍 推行中国关税定率条例与实施关税自主之办法五 条 1 与会各国向中国政府正式声明尊重关税自主并承认解除现行条约中关于关税之一切束 缚 2 中国政府允将裁撤厘金与国定税则条例同时施行 至迟不得超过 1929 年 1 月1 日 3 在未实行国定税则条例之前 中国海关税则照现行之值百抽五外 普通品加征值百抽五之临时 附加税 甲种奢侈品 即烟酒 加征值百抽三十之临时附加税 乙种奢侈品加征值百抽二十之 临时附加税 4 前项临时附加税应自条约签字之日起三个月后即行开始征收 5 关于前四 项问题应于条约签字之日起立即发生效力 北洋政府的提案 虽然没有根本否定列强在中国构建的整个条约体系 却表达了突破华府 会议有关中国关税问题原则框架的鲜明意向 第一 各国最初并无在关税会议上讨论中国 关 税自主0 问题的打算 而北洋外交家却在承诺裁厘的同时 明确提出了这一主张 突破了华府 会议设定的关税会议议事范围 第二 中国主张过渡时期普通商品附加税为 5 超过各国认可 的 2 15 的标准一倍 第三 过渡时期奢侈品附加税大大超过了华盛顿会议确定的 5 的标准 这一切表明 北洋政府确实希望通过会议的召开 实现关税自主 争回近代以来丧失的国家权 益 北洋政府的主张 甚至一度得到政治上与其对敌的国民党的肯定 5民国日报6 评论说 北京政府在明达者的警告之下 预备扩大会议的范围 将改约案同时提出 这也算是个比糊涂 得忘记了中国地位进步的主张 0 国民党舆论喉舌的这一意见 应该可以用来回应学术界既有 的对于关税会议议事范围狭隘的批评 二 裁厘的可行性及其与关税自主的关联 1925 年 10 月 27 日 关税特别会议会务委员会在北京居仁堂召开第一次会议 王正廷任会 123 北洋外交与华府会议条约规定的突破 5关税特别会议第一次大会议事录6 5关税特别会议议事录6 第 22 23页 关档0 筹备召开关税会 议案乙 1 03 25 21 1 5中国外交总长沈瑞麟致词6 5关税特别会议议事录6 第 23 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 5中国政府代表王正廷提案6 5关税特别会议议事录6 第 24 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 上海 5民国日报6 1925 年 8 月 10 日 第 3 版 社评0 务委员会主席 会议对中国政府为支配会议进行程序于事前拟订送呈各国代表的议事日程进行 了讨论 由于中国代表据理力争 加之自会议决定召开以来国内民众要求关税自主呼声高涨 给会议造成一定的压力 各国代表被迫同意将 关税自主0 问题 连同 过渡期间之临时办 法0 以及 与关税会议相关事项0 一道 列为会议 应行讨论之问题0 并组织关税自主 过渡 办法 有关事件三个委员会 分别处理该三方面事宜 另成立起草委员会 负责起草会议文件 10 月 30 日 关税自主委员会召开第一次会议 王正廷首先重新宣读了中国代表团在 26 日 大会上提出的关税自主议案中的五项条款 并特别申明中国政府欲通过会议修改既有国际协议 突破华府会议条约框架的立场 中国在华会固与各国订有条约 中国虽无蔑视条约义务之意 然现今情势变迁 前订条约 大有不得不请修改之势 0 他强调指出 华府会议之精神值得赞 赏 但华会条约的 条件0 却不能为中国所接受 盖华会之精神与其条约上之文字或条款迥乎 不同0 希望各国尊重中国的国情民意 促成中国关税自主 对于中国提出的关税自主要求 各国态度不尽相同 但普遍的做法是将裁撤厘金作为同意 中国关税自主的先决条件 美国代表司注恩 Silas Strawn 表示 关税自主是主权国家的权利 当实施关税自主 与其本国人民之权利及其有约外国人民之权利俱无抵触时0 中国 自得享有 关税自主0 美国政府愿意促使这一时机的早日到来 但在时机成熟之前 美国只能按照华会条 约的规定行事 中国 如不将关税自主何时及如何实行与厘金是否裁撤及如何影响有约各国明 白见示 仅由各国分别声明愿将中国所希望之关税自主让与中国0 美国方面将不会感到满意 意大利 荷兰 葡萄牙 丹麦 比利时等国也都表示原则上同意中国关税自主 承认这是主权 国家应有的权利 但同时强调 此项权利并非谓可以蔑视与其他各国所订之各条约也0 对于 中国政府提出的会议议程 各国代表提出了不同意见 不赞成将关税自主 第一项议程 与裁 厘 第二项议程 分别讨论 认为 裁撤厘金与关税自主乃相连之问题 故视裁撤厘金应在完 全关税自主之前0 要求中国政府将 裁厘之确实计划0 向大会说明 裁厘与中国争取关税自主是否具有关联性 这一直是关税会议研究中十分敏感却又不能回 避的重要问题 在此问题上 中外认知并不一致 当时国内一般民众普遍认为 裁厘系中国的 内政 不应该与需要通过国际谈判解决的关税自主牵扯在一起 后来学者研究这一问题也大抵 持同样的见解 但这种否认裁厘与争取关税自主关联的认知并不完全符合中国税制及国家关税 自主与地方利益关系的实际 对中国税制略做考察就会发现 裁厘与实现关税自主实乃一个问 题的两个方面 关税是国家主权及利益的体现 近代以来由协定关税条款规定的低税率 严重 损害了中国的国家利益 唯有实现关税自主 方能从根本上改变这种状况 厘金则是地方经济 的重要来源 是在关税之外征收的货物落地税及过境税 厘金不仅构成了对中外商民的严重经 济盘剥 也损及了中央的财政收入 在某种意义上可以认为 协定关税这一条约规定使中国遭 124 历 史 研 究2007 年第 5 期 陆宇光 5民国史要6 民国 16 年版 收入沈云龙主编 5近代中国史料丛刊6 第 3 编第 260 册 第 133 页 10 月 26 日会议开幕当天 北京各大 中学校即举行大规模的要求关税自主的示威游行 事详王芸生编 著 5六十年来中国与日本6 第 8 卷 北京 三联书店 1982 年 第 102 页 5关税自主委员会第一次会议议事录6 1925 年 10 月 30 日 5关税特别会议议事录6 第 47 50 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 5关税自主委员会第一次会议议事录6 1925 年 10 月 30 日 5关税特别会议议事录6 第 52 页 关 档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 5关税自主委员会第一次会议议事录6 1925 年 10 月 30 日 5关税特别会议议事录6 第 52 56 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 受的经济损失因厘金的存在而从地方层面得到了部分补偿 外国在对华贸易中占到的便宜也因 厘金的征收而打了折扣 在未能实现关税自主的情况下 单方面裁厘会使中国遭受更多的经济 损失 这应当是不争的事实 但被外人划归 内地税0的厘金致使中外商民必须面对超出于关税 的高额支出 又成为外方放弃协定关税 承认中国关税自主的障碍 两者之间的关联十分明显 中国力争关税自主的目的是要摆脱协定关税值百抽五的税率规定 自主制定税率 而裁厘 与增税的关联性早在 5辛丑条约6 订立之后的中外商约谈判中 就已经提出并为当事各方接受 这种关联性与裁厘同关税自主的关联是发展序列上的不同表现 当时 中国代表因意识到裁厘 与增税的关系 主张 将进出口货一面照时价核估 扯平修改 一面专指洋货援照洋药税厘并 征办法 于核估时价值百抽五后 并连子口半税二五 统加厘一倍 共总值百抽十五 正税加 子口半税等于 7 1 5 再加 715 的厘金 共计 15 引者 俱在海关并征 0 海关总税务司 赫德 Robert H art 极力支持这一办法 认为这是 财政改革的开端 是中国复兴的第一个必 要条件0 在后来的谈判中 各国所议 皆以加税免厘一事为主脑0 可见在裁厘加税问题上 中外本无原则分歧 只是由于各国在税率上各执己见 庚子之后的商约谈判未能就裁厘加税问 题达成妥协 参与关税会议的英国公使麻克类 James W R Macleay 对裁厘与关税自主关联性的解 释与商约谈判时各方的意见一脉相承 不同之处在于对中国税制包含的中央与地方矛盾的揭示 在他看来 中国两种税率并行 其一为海关税率 尚有若干限制 其二为内地税率 随时变更 任凭课税当局之意 毫无限制 这使 外人商务极感困难0 他说的 内地税0 主要是指厘金 认为 尽裁厘金实为讨论恢复中国关税完全自主之重要关键 盖如照通义 承认关税自主为国 家主权 则不能承认各省施行完全税率自主 亦为其主权也0 麻克类所言 包含维护英国对 华通商利益的考虑 却也大体符合中国二元税制的实际情况 针对各国将裁厘作为关税自主前提的主张 中国代表王正廷提出三点声明 第一 关税自 主应明白规定于条约内 第二 裁厘系中国改革内政的主动表示 并非关税自主的交换条件 第三 中国参与会议 意在收回关税自主权 裁厘纯属中国内政 将二者相提并论 中国碍难 承认 王所声明的第一点对中国而言是志在必得的实际利益 只要各国同意这一要求 中国与 会之目的就基本达到 因而中国代表在会议期间始终据理力争 毫不妥协 至于二 三两点 中国代表仅表明了立场 并没有坚持始终 原因很可能在于 不管是主动裁厘还是外人要求裁 厘 厘金都是要裁撤的 因而围绕这一问题的争执在很大程度上已演变成外交体面的维护 与 国家的实际利益关系不大 况且厘金严重损害了中外商民的利益 亟须废除 将裁厘作为中国 关税自主实施的前提条件 对中国也未必完全是坏事 至于裁厘是否具有可行性 这在当时社会各界以及今日学界都是一个颇具争议的问题 一 般认为 由于中国并无能在全国范围实施有效治权的中央政府 段祺瑞也仅仅是 临时执政0 中国就政局而言 已形成南北对峙 军阀割据的态势 由不能有效实施治权的中央政府裁撤厘 金 几乎是不可能的 外人将关税自主与裁撤厘金联系在一起的做法显系阻挠中国争取关税自 125 北洋外交与华府会议条约规定的突破 5光绪二十六年二月二十四日硃批盛宣怀等折6 转引自罗玉东 5中国厘金史6 第 1 册 收入沈云龙主 编 5近代中国史料丛刊6 续编第 612 册 第 137 页 中国第二历史档案馆 中国社会科学院近代史研 究所编 5中国海关密档6 第 9 卷 北京 中华书局 1996 年 第 177 页 5关税自主委员会第一次会议议事录6 1925 年 10 月 30 日 5关税特别会议议事录6 第 52 56 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 吴东之 5中国外交史 1911 1949 6 郑州 河南人民出版社 1990 年 第 112 页 主的一种伎俩 然而 中国与会代表在会上所做裁厘的可行性论证及后来的历史事实 均证明 这种指责缺乏根据 以下是中国代表提出的包括裁厘在内的实行关税自主之前过渡时期应行筹 备事宜的具体方案 实行关税自主之前过渡时期应行筹备事宜表 筹备事宜开始筹备日期筹备工作完成期限 附加税之支配 甲 整理债务 乙 发行债券 为抵补裁厘及 整理债务并建设事业等用 丙 分配中央及地方抵补金 1926年 4月 1日 1926年 8月 1日 1926 年 12 月 1 日 1926 年 7 月 31 日 共计 4 个月 1926 年 11月 30 日 共计 4 个月 1928 年 2 月 29 日 共计 15 个月 裁撤国内 通过税 甲 调查时期 乙 讨论及决定时期 丙 实行 裁撤时期 第一期 裁铁路货捐 第二期 裁常关及50 里外及内地税 第三期 裁厘金及正杂 税捐含有通过税性质者 1925 年 12 月 1 日 1926年 6月 1日 1927年 1月 1日 1927年 3月 1日 1927年 7月 1日 1926 年 5 月 31 日 共计 6 个月 1926 年 11月 30 日 共计 6 个月 1927 年 2 月 28 日 共计 2 个月 1927 年 6 月 30 日 共计 4 个月 1928 年 2 月 29 日 共计 8 个月 资料来源 中国政府代表团 5裁厘说帖6 5关税特别会议议事录6 第 56 57 页 关档0 筹备召开关税会议案 乙 1 03 25 21 1 由表可见 北洋政府不仅提出了裁厘的方案和时间表 也考虑到裁厘对地方利益的影响 在中央与地方利益不能协调一致的情况下 要顺利实施裁厘 一个亟须解决的问题是向地方政 府提供抵补金 由于中国地方主义盛行 地方势力强大 提供抵补金便成为厘金能否裁撤的关 键 认为厘金裁撤不可行的学者 看到了地方势力的强大 却忽略了抵补金对裁撤厘金所能产 生的技术性支持 当初中英商约谈判时 中方代表就提出了 厘金裁撤以后 各省必须有财政上 的抵补0这一问题 张之洞甚至还计算过增加的关税能否完全抵补厘金损失 对实施裁厘的地方 政府提供补偿金 英方曾予以原则认可 现在中外重新讨论裁厘 补偿问题自然不能回避 关于这个问题 中国代表王正廷做了如下论证 厘金既为各省进款大宗 为裁厘计 自不 能不筹一宗款项 以抵补各省因裁厘所受之损失 故中国政府一方面欲详查征收厘金各局卡之 数目 而他方面欲筹一宗款项 以抵补各省一年间之损失 而实行裁厘亦在此年内举行 庶若 干厘卡一经裁撤之后 所有各省在厘金项下之收入得由此筹备款项内抵补 过此时期以后 应 由关税项下拨出一部分以抵补逐年厘金之收入 0 基于这一设想 中国代表表示 中国准备在 1928 年 2 月底之前分两期完成裁厘 对于各省在裁厘后财政上遭受的损失 在第一时期由增收 关税附加税项下划出一部分 作为抵补 在第二时期即业已实现关税自主之后 直接从关税项 下划拨 中国做出明确的裁厘承诺无疑 将0 了与会外国代表一 军0 这一承诺意味着 各国坚持 的中国实施关税自主的 前提0 已经开始具备 此前尚掌握着谈判主动权的外国代表顿陷被动 只好从各国 宪法惯例之拘束0 的角度讨论中国关税自主 英国代表表示 与会各国代表并无 宣布废除中国所受条约束缚的权力 所有有关中国享受关税自主权的要求 均须各国代表团 126 历 史 研 究2007 年第 5 期 中国近代经济史资料丛刊编辑委员会主编 5辛丑和约订立以后的商约谈判6 北京 中华书局 1994 年 第 58 146页 中国政府代表团 5裁厘说帖6 5关税特别会议议事录6 第 57 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 1 向各该国政府建议0 订立条约 方可成立 美代表马慕瑞 John Van A Macmurray 附和 英国代表的主张 表示如果会议接受中国方面提出的议案 不但超过了美国代表团作为议约人 的权力 即美国行政元首亦无权办此 唯有大总统咨询上院并经其同意后方能行此权力 因 此 本代表团万难依提出程式赞同此案0 英 美代表的意见出乎中国谈判代表的意料 却又是 符合其本国制度的解释 会议因此出现对中国不利的形势 第二委员会面临可能 无限延会0 的危机 在这种情况下 王正廷以主席身份提出组织 小委员会0 试为融合各种意见 再行提交 本委员会0 的建议 得到丹麦代表高福曼 Henrik Louis Hams de Kauffmann 及一些国家代表 的赞同 荷兰代表欧登科 William James Oudenijk 出面调停 建议会议 于中 英两案以外 另拟条文 其首句当能尽如中国之意 而一方面至少可袪除某某代表团因宪法上理由所表示之 困难0 会议遂决定在第二委员会中设立 小委员会0 抛弃既有各案 另行起草具体方案 并 指派王正廷 欧登科 司注恩 麻克类 日置益等五人为 小委员会0 委员 两天后 小委员 会0 开会草拟关税自主条文 英国仍坚持诸案并列以无形取消中国关税自主要求的态度 中国 代表据理力争 最后采纳美国代表的折中提议 仍以中国所提原案加上日本代表团的方案 提 交第二委员会讨论 11 月 19 日 关税会议召开第一 二委员会联合会 在比 法 意 西等国声明赞同但须报 经本国政府批准的前提下 一致通过了中国关税自主并裁撤厘金的议案 参与本会议各国代 表 议决通过下列所拟关于关税自主条款 以便连同以后协定之其他各项事件 加入本会议将 来所缔条约以内 除中国外各缔约国兹承认中国有享受关税自主之权利 应允解除各该国与中 国间现行条约内之关税束缚 并允许中国国定关税定率条例于 1929 年 1 月 1 日发生效力 中华 民国政府声明裁撤厘金应与中国国定关税定率条例同时施行 并声明于民国 18 年 1 月 1 日 即 1929 年 1 月 1 日 实行裁厘 0 关税自主议案的通过是中国参与关税会议争取到的最重要的外交成果 尽管终北洋时期关 税自主议案未能付诸实施 但为后来成立的南京国民政府宣布取消协定关税的条约规定 实现 关税自主提供了国际协约的依据 厘金的裁撤也因此提上中国的改革日程 历史研究不能假设 却可以逆推 即以后来的事实发展验证前此的决定是否具有可行性 认为裁厘不具可行性并据 以认为以裁厘作为中国实现关税自主前提条件是列强玩弄外交手段的说法显然忽略了一个事实 即至 1930 年 中国大部分地区已依照协议如期废除厘金 就是中央政府没能有效控制的四川 省 也在 1931 年废除了厘金 厘金如期裁撤 不仅为中国实现关税自主创造了有利条件 也证 明中国代表当初提出的厘金裁撤方案计划周密 切实可行 三 过渡时期附加税的加征及用途 段祺瑞政府与各国讨论加征 附加税0 是关税会议备受激进人士诟病和学者批评的一个重 要原因 段祺瑞对加征 附加税0 的关注与临时执政府的财政状况有一定关系 盖段自担任临 127 北洋外交与华府会议条约规定的突破 本段及下段 5过渡办法委员会第三次会议议事录6 1925 年 11 月 14 日 5关税特别会议议事录6 第 132 134 135 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 2 5过渡办法委员会第四次会议议事录6 1925 年 11月 19 日 5关税特别会议议事录6 第 136 138 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 2 北洋政府外交部编 5外交公报6 第 54 期 民国 14 年 12月 专件 收入沈云龙主编 5近代中国史料丛刊6 第 3 编第 357 册 第 17 18 页 时执政之后 地方和中央财政十分困难 1924 年底 财政入不敷出的省份多达 17 个 中央财政 状况因地方截留等因 更显拮据 据临时执政府方面透露 各机关 各军队新欠旧欠 统计已 有七百余万元之巨0 1925 年 政府预算岁入只有 417164 亿元 岁出 6 1 3436 亿元 出入差额 高达 116272 亿元 到 1926 年底 财政部已穷蹙到连 100 元之款 亦不能开出0 的可悲地 步 窘迫的财政境况使段祺瑞的临时执政府不能不对附加税的加征寄予希望 其参与关税会议 的动机也因此受到置疑 然而 正如上文已经证实的 中国出席关税会议的主要目的 是争取关税自主 而非加征 附加税 不过附加税加征对中国维护国家利益亦至关重要 因为按照中外商定的时间表 会议 通过的 关税自主案0 不可能立即付诸实施 在将近两年的过渡期内 若沿用以往协定关税的 税率 中国将蒙受重大损失 北洋外交家在关税会议上力争加征附加税 正是基于这样的认识 如同 裁厘0 一样 附加税0 加征也并非关税会议召开才冒出来的新问题 1902 年签署的 5中英商约6 规定 如果中国废除厘金 进口税率可增至 1215 在华盛顿会议上 中国代表要 求自 1922 年 1 月 1 日起 将名义上 5 的协定关税率修改为 20年前中英商定的水平 并在承诺 取消厘金的前提下 征收附加税 作为实现关税自主的第一步 然后制定税则 最终恢复中国 的关税自主权 但会议通过决议 只同意使税率达到 切实的0 5 并同意召开关税特别会 议 讨论裁厘加税问题 在中国废除厘金之前 即过渡时期 准许对一般进出口货物增收 2 15 的附加税 对奢侈品增收 5 的附加税 这就是关税会议讨论 附加税0 问题的由来 关税会议对附加税问题的正式讨论始于 11月 6 日召开的第二委员会第一次会议 这次会议 由王正廷主持 颜惠庆在会上提出了 5中国关于进口货物临时附加税税率的提案6 及附属文件 重申了王正廷在会议开幕式上宣布的关税自主提案中过渡时期附加税的加征税率 接着蔡廷幹 宣读了中国政府关于过渡时期征收各种附加税及税率的理由书 关于普通进口货物加征临时附 加税的税率 理由书指出 华府条约规定中国税率加征 2 15 系四年前的规定 现今中国财政 枯涸之状况 已远非华府会议时所能比 故有突破这一税率的必要 关于奢侈品的税率 理由 书指出 从国际贸易的现状看 各国无不对奢侈品课以重税 中国税率之轻 甲于天下0 致 使外国烟酒 运销内地 通行无阻0 在这种情况下 中国适当提高税率 无可厚非 显而易 见 北洋政府并没有拘泥于华盛顿会议的规定 寻求加征 2 15 附加税 而是希望突破这一规 定 最大限度地争取中国的国家利益 128 历 史 研 究2007 年第 5 期 5中央财政之现状6 天津 5大公报6 1925 年 3 月 9 日 第 3 版 贾德怀 5民国财政简史6 上册 商务印书馆 1940 年 第 13 15 页 为了弥补预算不足 北洋政府 采取了大量借债的办法 据财政部和交通部的报告 截至 1925年 北京政府所欠外债已高达 22 亿元 舆论批评政府 恃债为生0 实则连债也无可依恃 1925 年 段祺瑞政府拟发行 2000 万元 八厘公 债0 以解燃眉之急 但进行之时 却因担保 利息 折扣等问题 屡触种种暗礁0 遭到内外反对 最后通过强摊各银行勉强发行的 1500 万元公债 政府可以用来作为政费的只有 620 万元 而这笔款项 尚不够还清政府的新旧欠款 参见 5恃债为生之中央财政6 季啸风 沈友益主编 5中华民国史史料 外编6 前日本末次研究所情报资料 第 5 册 桂林 广西师范大学出版社 1998 年影印本 第 382 页 5目前财政上之两大案6 5新公债条例昨晚明令发表6 5顺天时报6 1925年 3 月 12 17 日 均第3 版 5冯玉祥派员来京接洽与奉合作6 5中华民国史史料外编6 第 9册 第 490 页 5中国关税税则之条约6 1922 年 2 月 6 日 王铁崖编 5中外旧约章汇编6 第 3 册 北京 三联书店 1961 年 第 220 224 页 5关税特别会议委员会公布文件6 5外交公报6 第 54 期 民国 14 年 12 月 专件 第 1 7 页 对中国方面加征临时附加税的意见 各国反应不一 日本方面持强烈反对的意见 早在第 二委员会第一次会议召开之前 日本公使重光葵就向颜惠庆表示 解决中国政府的财政危机有 3000 万元即 215 税率 2 15 系普通商品税率 奢侈品税率为 5 所谓 二五加税0 是省略 奢侈品税率的说法 下同 引者 所征之附加税便已足够 无需再 加征0 当第二委员 会第一次会议召开 中国代表宣读提案并申述理由之后 日本代表再次表示维持 2 15 税率的意 见 认为突破这一税率不符合华盛顿会议有关规定 并主张将所征之 2 15 附加税款用于抵补裁 厘 整理债务及各项行政经费 美国代表认同中国做出的 3000 万元不足以抵补裁厘损失 实 际需要不下 7000 万元的估计 但不赞成中国提出的税率标准 仅主张适当突破华盛顿会议划定 的 二五加税0 范围 以五厘为最低税率 十二 五为最高税率0 中国政府可在此范围内将 各种货物分别登记 征收关税 照此办法 大约中国每年立可实收一万万元之谱0 但中国应 申明陆海边界须有划一税率之必要0 并规定 凡由实行此项规定所增收之关税 应由海关存 储0 以用于 指定之用途0 英国代表皮乐 Sidney Peel 赞成美国的意见 提请中国代表团 自将提案之各部分汇集0 使之与美国提案 程式0 相同 以调和不同意见 丹麦代表高福曼 亦赞成美国方案 意大利代表翟录第 Vittorio Cerruti 表示了对中国的同情 主张在中国国定 税率实施之前 应给予中国相当之附加税 以足供清理借款 抵补厘金及民政费用 其税率应 高于华盛顿条约第三条所规定值百抽二 五及抽五之税率0 如此一来 会议形成围绕美 日 中三国提案表达意见的局面 三国提案有共同之处 但 也存在原则分歧 在临时附加税问题上 日本坚持华盛顿会议二五税率 美国虽主张突破这一 限制 但提出以 12 15 作为最高税率 对于增收关税 美国主张应由海关存储 美日两国均主 张将所得之关税用于 指定之用途0 这与中国政府的期望差距甚大 为寻求讨论的共同基础 中国代表团在 11 月 13 日召开的过渡委员会第二次会议上 提交了 5中日美三案比较表6 并发表了关于临时附加税用途 拟征进口洋货附加税收数表 附加税基 金委员会组织大纲 对于美日两提案之见解等四个文件 会议就中国文件涉及的问题展开了激 烈争论 王正廷态度强硬 表示如果不能达成协议 会议将无限期推迟 但日美等国代表不愿 让步 会议因此出现僵局 11 月 21 日 第二 三委员会继续就此进行讨论 在这次会议上 中国代表团主要发言人由 王正廷换成了曾宗鉴和蔡廷幹 这一重要的人事变动很可能与王正廷的南方背景以及南北之争 的形势变化有关 南方对关税会议的态度也随之发生变化 不过这并没有导致北洋政府政策的 129 北洋外交与华府会议条约规定的突破 5颜惠庆日记6 第 2 卷 上海档案馆译 北京 中国档案出版社 1994年 第 278 页 5日本代表之声言6 5外交公报6 第 54 期 民国 14 年 12月 专件 第 11 13 页 5过渡办法委员会第一次会议议事录6 1925 年 11月 6日 5关税特别会议议事录6 第 81 83 页 关 档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 2 5关税特别会议议事录6 第 86 92 页 关档0 筹备召开关税会议案乙 1 03 25 21 2 5义代表宣言6 5外交公报6 第 54 期 民国 14 年 12月 专件 第 14 16 页 完颜绍元对此做了有说服力的分析 认为王之所以被撤换 是因为 1 浙奉战争已经以奉系势力被 逐出东南地区宣告结束 国民军乘机反奉倒段的态势已相当明显 以冯玉祥为后台的王正廷自然没有 增加附加税为执政府开辟财源的积极性 2 国民党已经在广州成立国民政府 声望日隆 作为与国 民党关系深远的王正廷不能不考虑自己的政治前途 他利用供职外交委员会之便 以调查沙基惨案为 名 将孔祥熙派往广州 已明显是在为自己谋求后路 3 尽管关税自主案获得通过 但中国政府 自动0 声明裁厘以谋求关税自主的做法 仍旧不为要求 无条件0 实行关税自主的激烈舆情所谅解 而附加税问题不妥协难以达成协议 妥协则非王氏所愿 参阅氏著 5王正廷传6 石家庄 河北人民 改变 11 月 23 日 关税会议税率 小委员会0 开会 中国代表提出附加税率具体方案 大略为 普通商品 5 年约 3000 万元 甲种奢侈品 30 年约 3200 万元 乙种奢侈品 40 年约 5000 万元 按中国代表提出的这一方案 普通品增加税率较之华会原议增加一倍 奢侈品附加 税率增加四至六倍 各国以此项税率过高 未肯赞同0 关于普通商品 英日主张仍以华会二 五为限 关于奢侈品 各国大多反对中国的主张 为使主张获得通过 会议期间 中国代表频 繁展开会外活动 约见各国代表 阐述中国政府及民众的立场 说明关税问题的解决对于中国 国家命运前途的意义 中国代表的努力收到了一定成效 意法两国代表改变态度 表示不赞成 利用关税会议来解决债务问题 但在税率问题上 各国均坚持原议 美国代表还坚持强调债务 须有担保 附加税中的一部分须用于此 就在会议紧张进行之时 被顾维钧称为 常常造成灾难性的后果0 的 人民外交0 再度发 生 11 月 22