农民工代际转换问题及其政策调适和制度安排.doc

农民工代际转换问题及其政策调适和制度安排2007-5-14 我国正处在城镇化、工业化加速发展的关键时期，从土地上释放出来的劳动力将越来越多地加入非农产业和城镇中，形成流动于城市之间、城乡之间日益庞大的农民工群体。根据国家统计局的数据，目前我国有农村流动人口1.2亿人，如果加上本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工人数大约为2亿人。这个群体的生存发展和利益保障问题日益引起党和政府的重视。与此同时，农民工的代际转换问题逐渐凸现，并将对政策实施和制度安排产生重要的影响。一、农民工代际转换问题提出农民工政策和制度研究的新逻辑 研究解决农民工问题，对我国构建和谐社会，推进社会主义新农村建设具有极端重要的意义。在当前，农民工问题是与我国解决城乡结构性矛盾，协调城乡发展的政策高度关联的。我国政府用以统筹城乡发展，完善社会保障、克服二元结构矛盾的政策制定和制度安排，对游走在城乡之间的农民工有着直接的影响，他们是这一系列政策最直接的感受者和受益者。相应地，城市相关的政策调整，在农民工的代际转换中能够得到直接体现。不同时期的农民工对政策的感知和反应是不一样的。代际转换凸现了我国在实行解决农民工的一系列政策和协调城乡发展的过程中，不同年龄段的农民工的认知方式、行为习惯和交往方式的变迁及其对政策和制度安排的新要求。老一代农民工从简单谋生的角度出发，涌入城市寻找生存机会，他们能够忍耐当时政策对他们行为和利益的节制。新一代农民工将在谋求有效的政策保障的情况下，寻找在城市生存、发展乃至实现自身价值的机会。政府在逐步实现对农民工利益和价值保障的过程中，农民工更高层次的需要在代际转换中必然要伴随着社会嬗变对政策制定和制度安排产生新的需求。所谓代际转换，就是人类自身受自然规律的影响，在社会生产中发挥作用的主要群体之间由于年龄等的差异而发生的新老交替过程。这种交替过程会由于社会的变迁而带有鲜明的时代烙印。代际转换既是人类生存繁衍的自然规律，也是社会文明所积淀的观念和标准在不同年龄群体上的体现。受其影响，在经济、社会活动中发挥作用的主体人群会带有各自时代的鲜明特征。应该说，每个时代都有各自的时代特征，人们的价值观、社会交往和行为方式都可以用时代特点加以划分。特别是在社会转型的重要历史阶段，这种代际转换所具有的政策、制度安排的内涵更加丰富和明晰。我国在改革开放近30年的历程中，资源短缺时代的户籍制度和相关的福利政策，使得城乡二元结构的矛盾在社会流动加剧的转型时期日益突出。二元结构在保有社会基本秩序的同时，也赋予了社会群体严格的身份归属。而农民工的出现，直接冲击了这个制度的合理性，使传统的制度安排和管理过程出现漏洞，导致社会治理出现诸多问题，并引发政府和社会共同寻求对二元结构的破解。对于城市居民或者永久生活在农村的居民来说，代际转换的影响可能并不明显。但是对于农民工而言，由于他们直接跨越了二元结构的边界，他们本身成为城乡结构的变迁主体，他们的代际转换，具有十分明显的价值观和行为方式的差异性，这种差异性与我国转型时期的社会发展和政府治理相结合，则可能破坏我们固有思维下形成的政策、制度和法规，并使其失去作用，所以需要对农民工代际转换问题加以研究。二、农民工代际转换问题的特点及表征 20世纪80年代初期，我国有农民工200多万人，到了1989年，即迅速增加到3000万人，1993年增至6200多万人，2006年达到1.2亿人以上。与农民工数量增长相伴的是我国城市农民工进入了代际转换的重要时期。目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，也就是上个世纪80、90年代进城务工的农民逐步退出城市，他们的子女开始成为农民工的主体。为了分析的方便，我们把农民工做如下代际划分。一个是改革开放后最早进城务工的农民群体，我们称为一代农民工。二代农民工就是目前居驻在城市的主体农民工，由于外出打工的收入往往高于他们在农村的收入，并且随着党中央、国务院解决农民工问题力度的加大，他们在城市开始能够获得最低的社会保障，许多人把子女带到城市生活。这种现象日渐普遍，一些劳务输出大省的部分农村甚至仅有老人呆在村里。这些跟着父母在城市生活并且接受教育的孩子，就有可能和未来的进城务工人员一起成为三代农民工。这三个年代的农民工正在形成一个非常重要的居留特点，就是一代农民工留不住，二代农民工不回去，三代农民工回不去。一代农民工有着以下几个鲜明的特点：一是他们中的绝大部分人受教育程度非常低，对城市的适应能力比较弱；二是他们在城市中主要从事露天重体力劳动，收入菲薄；三是他们具有极强的土地情结，有较好的农业耕作技能，他们同时在城市和农村生活，多数人还要兼顾农村的田地，属于流动性极强的群体；四是由于社会排斥的作用，这一代农民工在二元结构下很难获得城市居民的认可，加上无法享有城市的福利待遇和社会保障，他们对城市的认同感不高，很难甚至不习惯居留在城市。随着年龄的增长，这部分人在城市里无法找到工作后，开始大量退回农村。与一代农民工不同，二代农民工有着自己的特征：一是他们的受教育程度比起他们的父辈要高。这些农民工的文化程度虽然依旧较低，但是初中文化程度的已经占66%，高中文化教育的占11.5%。并且这部分人中有16%30%的人接受过就业培训；二是二代农民工的就业条件要好于一代农民工，尽管他们在城市从事的职业还是属于高强度劳动，但是就业结构有所改变，越来越多的农民工进人工厂、车间，在相对好的环境里从事劳动工作，他们中的一部分人开始成为个体经营者，甚至成为企业老板。浙江抽样调查显示，在农民工中，技术人员占14.8%，中层管理人员占10.1%。另有调查显示，目前农民工中，从事制造业的占30.3%；建筑业占22.9%；餐饮、服务、批发零售业占21.7%，其他占25.1%；三是目前在城市就业的二代农民工主体是农村的壮劳力。对农民工的年龄结构的调查显示，目前，1630岁的占61%，3140岁的占23%，41岁以上的占16%；四是二代农民工逐渐丧失了从事传统农业生产的技能。这些农民工尽管在户籍上还是归属于农民，但是他们中的多数人实际上从离开学校后就进城务工了，很少参加农业劳动，不具有农业生产的基本经验和技能。这就意味着，他们中的多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。五是二代农民工对城市有着深厚的依恋感，他们的流动性逐渐变弱，许多人开始较长时间居住在一个城市里。城市生活、工作的经历改变了他们的思想观念，他们不再认可自己的农民身份，对家乡的社会认同程度在下降，对城市的认同程度高于一代农民工，也更加倾向于城市的生活方式和交往方式。 国家统计局公布的数据显示，55.14%的农民工设想未来在在城市发展、定居；有28.55%的农民工想赚钱或学到技术后回家乡生活。六是二代农民工虽然也存在身份认同的困境，他们开始有了较强的主体意识和维权意识，开始寻求法律和舆论途径维护自己的权益。二代农民工在步入40多岁、50多岁后，他们在城市里同样难以找到工作。由此，一方面他们将不易获得谋生的条件，并且难以拥有留在城市里的机会；另一方面，这个基本缺乏农业生产经验和技能又相当依恋城市的群体也很难重新回到农村。而如何安置这部分游离于城乡之间的群体，或者设法将他们中的大部分人留在城镇里面，这将是未来我国政府面临的重大课题。三代农民工是一个比较含混的概念，因为这个群体的实际发展情况取决于我国户籍制度改革和社会保障制度的实行情况，还取决于农村社会发展的实际。但是我们可以根据当前的发展趋势，对他们的特征做初步判断：一是三代农民工高度认同城市生活。现在生活在城市里的农民工子女，他们在遭受一定程度的社会排斥的同时，正在缓慢而且积极地学习城市的规则。他们比二代农民工更加能够适应城市的生活。二是三代农民工将接受更加完备的教育。随着政府提供给农民工的保障逐步到位，这些孩子中的多数人可能在城市里获得较为完备的教育，甚至将来可能拥有与城市孩子一样的升学机会。国务院研究室课题组开展的调查显示：56.79%的农民工子女学习成绩“很好”；学习成绩“一般”的占40.68%。三是三代农民工将更加不具备农村生产、生活的各种技能和常识，对于土地的疏离感也会更加强烈。他们中的许多人一方面感受到城市带给他们的不适应，另一方面他们几乎认为自己就是城里人，让他们回到偏远的农村从事繁重的农业劳动几乎不可能。四是三代农民工的主体意识将进一步得到增强。他们由于长期在城市生活、发展，接受先进的文化教育和丰富的资讯，他们的主体意识会更强，民主、平等意识和权利意识更加强烈，他们会更加主动地要求政府提供他们在城市生存和发展的制度与政策保护。也会在学习城市的各种规范中培养现代化必须的基本素质，获得适应社会化生产的技能。特别需要注意的是，这些从小在城市长大的农民工子女如果长期处于被歧视和排斥的状态，他们的人格培养和公民意识养成势必受到扭曲，进而影响他们对社会的认知，孳生对社会的不满，在成年后，往往容易产生对社会秩序的直接冲击。同时，随着我国保障农民工的制度、政策的实行与完善，在今后相当长的一个时期里，农民工问题会呈现以下新的特点：一是现有户籍制度界定的农民工的数量会逐渐增加，从农村分离出来的富余劳动力会大量进入城市务工。这也是城市发展的必然过程。二是农民工的流动速度会逐渐放缓，并且流动渐趋有序，他们中的相当一部分人由于接受了较高的技能培训而相对固定地居住在他们熟悉的城市中。三是农民工对社会保障和权益维护的制度需求会迅速提升，农民工的群体意识和主体意识的增强需要党和政府制定更加有效的制度来化解与规避新出现的问题。与此同时，一方面，城镇化与工业化将使得我国在较长时间内，农村土地征用会保持较高的速度，越来越多的农民从土地中释放出来。另一方面，不发达地区的农村土地有可能继续撂荒，农村人口的老龄化问题会逐步凸显。由于农民工的代际转换是不可避免的，因此，把握农民工代际转换规律，结合农村社会发展特点，进一步完善解决农民工问题的政策、制度，增强政策、制度的前瞻性，引导三、政策调整和制度安排要主动适应农民工代际转换规律 不同农民工所呈现出的代际特征，一方面反映了我国在社会建设方面所取得的成就。这个过程的持续演进，契合了党和政府提高人民素质的基本要求。农民工主体意识的增强和价值观、行为方式的演进可能成为我国实现工业化、城镇化的重要助推力量，并培训出和谐社会必需的具有较高素质的建设者。另一方面，在统筹城乡发展、加强新农村建设目标下，有效解决农民工问题要求我们进一步把握农民工代际转换规律，及时调整政策，保障政策选择和制度安排符合社会发展对社会整合和治理提出的新的要求。1、政策调整和制度安排的着眼点要放在切实增强农民工的自我发展能力上要实现代际转换对城乡社会协调发展的推进，当前需要解决的基本问题在于增强农民工自我发展的能力。这个能力发展包括以下环节： (1)注重农民工群体意识的培育和有效参与社会能力的发展。区别于一代农民工，二代以及未来的三代农民工将更多地享有社会增长的财富，并且将逐步缩小与城市居民在社会保障和社会福利方面的差距。这些物质条件在改善他们的生存状况的同时，也进一步增强了人们的主体意识，提供人们更好地参与社会管理的可能。农民工在参与社会化生产的过程中，实际上也在实现着从一个农业生产者向工业生产者的转变。他们的城市生存能力和自我的主体意识与协作精神将通过有组织的生产过程被建构起来。这其中，信息化社会提供了他们快速转化的基础，并使得他们有机会将自身利益与群体利益有机契合，从而形成较为清晰的利益归属感和较为完备的主体意识。这个过程是人的全面发展的基本要求，也是善治的前提，它需要政府主动提供农民工不断提升的自我发展需要的条件。由此，政府在培育农民工主体意识的过程中，需要把政策调整的重心放在农民工自我发展能力的培育上，提供农民工自我发展的良好政策和制度环境，引导农民工通过自身素质的提高创造社会财富和价值。 2、政策调整和制度安排的着力点要放在加快推进城乡一体化进程上 推进城乡一体化是我国党和政府在当前和未来较长一个时期基本的政策指向。针对一个时期日益突出的农民工问题，党和政府在维护农民工利益，提供社会保障方面做了大量探索，并制定了相应的政策和制度安排来解决社会发展中出现的农民工问题，努力避免社会排斥现象引起的社会矛盾和冲突。 (1)立足于解决现实问题，改革和创新工作制度。首先，是在各地区取消存在歧视农民工的政策。如2001年11月，国家计委、财政部下发关于全面清理整顿外出或者外来务工人员收费的通知，要求取消一系列附加在农民工身上的不合理收费；2002年1月，中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见第一次提出了对农民工要“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”。2003年8月1日开始施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，废止城市乞讨人员收容遣送办法。其次，是改善农民工的工作条件，保障和维护农民工的利益。2003年1月，国务院办公厅发出关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知(国办发20031号)，提出取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，做好农民工培训工作，多渠道安排农民工子女就学等。2003年11月，国务院办公厅发出关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知，提出自2004年起，用3年时间基本解决建设领域拖欠工程款及拖欠农民工工资问题。2004年1月开始施行工伤保险条例；2003年1月，国务院下发关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知；2004年12月下发关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知，较为系统地明确了农民工的平等就业、劳动保障和子女接受教育等方面的合法权益。第三，是系统研究农民工的利益保障和发展问题，统筹政策和制度安排。2005年2月26日和3月23日，温家宝同志两次对农民工问题作出重要批示，要求国务院研究室会同有关部门从深层次研究农民工问题，制定和完善涉及农民工的各项政策。2006年3月国务院关于解决农民工问题的若干意见出台，对农民工的待遇、教育等都做了明确规定。上述政策和制度的制定与施行，有效地保障了农民工的权益，较好地避免了社会的不和谐。但是也要看到，在代际转换特征凸显时期，我们的政策选择和制度安排需要着眼于把农民工问题与化解二元制机构矛盾统一起来予以统筹安排，逐步解决。特别要针对二、三代农民工的特点，从社会和谐发展的根本需要出发，完善统筹城乡发展的各项政策，引导农民工更好地服务社会，促进社会和谐发展。 (2)完善农民工利益维护和实现的机制体制。落实科学发展观，坚持以人为本，协调城乡发展，很重要的一个问题，是要通过有效的制度安排，实现城乡人民共享改革的成果，平等拥有社会权利，保障子女平等接受教育。一是通过上述制度的有效运行逐步解决农民工现有的工资偏低，拖欠工资现象较为严重；劳动时间较长，事故易发，社会保障程度偏低；培训就业、子女上学、生活居住条件还存在较大困难等问题。二是要改革现有的户籍制度。首先，降低农业人口转为非农业人口的政策门槛，变严格的城镇准入控制为可以衡量的多元准入指标，通过市场推动与政府推动的有机结合来解决部分农民工希望常驻城市的问题，指导农民有序流入城市和集镇；其次，将依附在户籍制度上的教育、就业、社会福利和保障等各项权利与户籍制度脱钩或者适度分开。通过改变社会福利和社会补偿机制来克服户籍制度的弊端，把城乡社会保障与福利问题纳入输入地管理。这项工作具有根本性作用，但是在现有的社会资源配给上有很大难度。 (3)统筹城市、农村的社会保障体系，扩大社会保障和社会救助覆盖面。二、三代农民工在城市的长久居住要求城市管理者在协调利益、配给资源上做出更大的努力，需要城市管理者在政策选择上将农民工问题和城市低收入群体的利益维护统筹考虑，确保农民工共享增长的福利。其中特别需要根据农民工社会流动的特点，改革社会保险的地域限制，合理调整现有的社会保险体系，提高农民工参加社会保险的比例，并使其在回到农村后依然可以享有相应的保险收益。从长远发展来看，需要考虑制定解决农民工融入城市，并且长期居住在城市的一体化政策体系，其中包括提供农民工生存必须的医疗、教育和住房保障。近年来，不少城市在改善农民工卫生条件和居住条件上做了大量工作。许多地方不再强调儿童接种疫苗必须持有本地户口，还有许多城市推出了专门用于农民工居住的“农民工公寓”(长沙)、“棒棒公寓”(重庆)、“民工楼”等。这个过程对城市管理者有很大的压力，但是对未来中国社会结构的进一步完善，化解城乡二元矛盾，促进城镇化具有重要影响，也是和谐社会建设的应有之义。 (4)进一步稳定和规范农村土地使用政策。针对二代、三代农民工返乡从事农业生产的可能性进一步降低的实际，在解决农民工的后顾之忧的同时，做好农民工的土地安置，解决农村存在的土地撂荒问题。在可预期的时间内，农村土地规模经营的速度将大大加快，相应的土地政策也需要进一步调整完善。当前需要把农村失地农民的利益保障和农民工问题统筹考虑，同时要重视由于青壮年农民进城带来的农业人口减少和农村劳动力素质下降问题，政府需要考虑如何通过集约化经营和建立土地流转的利益保障机制来保持农业生产的持续增长，避免由于土地问题和粮食安全问题造成的社会不稳定。(5)加强对社会流动的引导。社会流动的主体既包括农民、城镇居民的流动，还包括其他要素的流动。应该看到，农民工流动趋势的放缓对我国制定相对稳定的政策有积极作用，但在另一方面，新农村建设需要有效的产业支撑，即要通过发展农村经济加大农村人口就地转化的力度，同时将熟悉工业技术的二代农民工吸引回农村从事工业生产。因此，结合新农村建设，完善农村制度与政策环境，推动农村产业发展，实现农村收入增长，这不仅可以缓解城市的就业压力，并且能够较好实现劳动力的双向交流，形成“城市一镇村”在资金、人力和技术上的良性互动，为农村实现科学发展创造条件。3、按照构建社会主义和谐社会的根本要求，夯实城乡认同的社会基础 利益不一致的人生活在一起的基础是基于文化认同和利益互惠，同时也是对公民社会中自身角色所承载的责任的把握，这个基础就是认同。培养社会认同是减少危机、化解社会不和谐因素的重要环节。也是推进和谐社会建设中有效运行社会资本的基本内容。社会资本主要是由公民与信任、互利、合作相关的态度和价值观构成。社会结构和社会关系中的社会认同有助于推动集体的行动。而社会作为一个“照顾和分担”(caring-and-sharing)的共同体，一项重要的内容在于通过福利制度实现人们对防止个体不幸的集体保障的信赖。我们知道，认同过程包括了三方面：一是人们自然产生的对强大组织的依赖形成了对政府的认同；二是对社群的归属感形成了人们的身份认同；三是对维护自身利益的迫切需要，形成了制度认同。这个认同是基于信任基础上的归属意识，是社会和谐的核心元素。人们只有归属于某一群体，才能产生安定平和的心理情绪，并依靠集体的力量促进物质需要的满足。帕特南认为，“公民共同体合作的社会契约基础，不是法律的，而是道德的”。在一个组织良好的社会共同体中，当它的成员们作出承诺时，他们便自然希望对其承诺有一种回应性的承认；这便构成相互性的信赖与遵守义务的共同约定。社会共同体因此获得合法性，获得超越个人的力量。由此，政府在推进城乡一体化的过程中，需要从社会基础层面解决以下基本问题：一是市民对农民工和农村的认同，包括城市愿意提供农民工共同享有增长的财富的机会和平台，愿意提供农村经济社会发展必需的技术、资金和文化帮助。二是农民工对城市的认同，这种认同的前提是农民工不再有被歧视的感觉，对城市拥有基本的归属感，并且确信自己能够在城市获得发展的机会，成为城市的建设者，并在内心愿意为家乡的发展发挥作用。三是社会对制度安排的认同，即拥护和支持政府协调社会利益，缩小城乡差距的政策和制度，并积极参与其间，承担应有的社