制度完善与创新.doc

制度完善与创新根据制度的一般内涵，它是一系列支配特定的活动方式和相互关系的行为规则，也可以具体理解为是旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个体行为的一系列规则。就某一项理想的制度安排或制度结构而言，在任何条件下，行为主体均对制度本身持满足状态，任何单个主体(个人或组织)所实际追求的目标，皆是自身的效用或利益最大化。新制度学派经济学家诺斯指出，“制度是由追求效用最大化的个体精心创造的，但制度一旦存在便为进一步的行动确定了参数” 迈克尔麦金尼斯主编，毛寿龙译，多中心体制与地方公共经济，(上海)，上海三联书店，2000年版。由于社会是由多个行为主体组成的，某一行为主体的利益最大化目标最初可能会与另一行为主体相冲突。制度是在解决行为主体之间的利益最大化目标的冲突中产生和发展起来的。“由于人们总是会造成别人的有利于自己的行动，而反对和抵抗别人的不利于自己的行动，在长期的互动过程中，要多次重复的博弈之后，就会形成对大家都有利，或至少不损害任何人的制度安排。” 迈克尔麦金尼斯主编，王文章、毛寿龙等译，多中心治道与发展，(上海)，上海三联书店，2000年版。布坎南认为:“制度研究的全部意义都城在于确保各种约束，制度和机构降低自私的政治行为的重要性。”埃莉诺奥斯特罗姆等著，宋全喜，任睿译，公共服务的制度建构，(上海)，上海三联书店，2000年版。 一项制度要使行为主体满意，必须满足两项条件: 1、够保证个体的合理的利益地位，否则，难以保持个体对制度的满意状态; 2、能够约束个体效用最大化行为，使个体利益行为与公共利益不相违背。 这两项条件是相辅相承、不可分割的。过分强调公共利益而抑制个体利益或过分突出个体利益而侵害公共利益，都不可能实现个体利益与公共利益的和谐统一，都将是不均衡的。因此，制度的本质，是通过对个人利益和公共利益的调整，及时有效地解决公共问题。制度实施的结果，不是某个人或某些人利益的最大化，而是整体利益的最大化。本文对转型期教育投资制度的设计，不是试图打破原有制度框架，构建一个新的制度体系，而是针对导致本文中所例举的种种问题的长期存在的制度缺陷，按照市经济条件下教育发展的新要求和投资活动规律，通过制度创新，对现有制度进行调整、补充和完善。一、制度设计的基本理念 1、教育超前发展 基于教育在将人口大国转化为人力资源强国的作用，基于教育在经济和社会发展中的基础性、战略性、先导性、前瞻性地位，根据公共教育增长原则，人均国民收人较低、经济不发达国家的教育投资比例增长速度应快于发达国家当前同期的水平。从上世纪90年代开始，我国就确立了教育投入增长原则和教育优先发展的战略。90年代初，参照国际上把公共教育支出(相当于我国的财政预算内教育拨款)占国民生产总值的比例作为衡量一国政府对教育经费投人水平的主要指标的惯例，考虑到在90年代初我国财政性教育经费已接近国民生产总值3%及世界发展中国家在80年代中期平均已达到4%的实际情况，并根据我国教育事业改革和发展的基本需要，在中国教育改革和发展纲要中正式提出国家财政性教育经费支出本世纪末达到4%的目标；通过颁布法律法规和政策，规定了我国教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长和生均教育费用、生均公用经费逐步增长(简称“三个增长”)，但上述政策均未能到位，使近十年来全国财政性教育投资累计减少了数千亿元。究其原因，主观上地方政府在发展观中存在着短视和重商轻教现象，过于看重短期内的经济增长速度和物质基础设施建设，忽视了经济社会可持续发展，客观上由于地区经济发展不均衡，一些地区无法提供与之相匹配的财力保障。韩国曾经是比中国还要穷的国家，1945年，韩国的文盲率为78%，与中国不相上下。1948年大韩民国刚刚成立时，韩国政府首先制定了“教育先行”的社会发展战略。朝鲜战争中，韩国绝大多数学校在炮火中化为废墟，然而学校教育并没有中断，晴天在野外上课成为当时韩国一大景观。战争结束后，韩国教育很快恢复并迅速发展。整个50年代，韩国经济没有什么成就，教育却一枝独秀，各级学校的就学人数都有大幅增长。到1960年，仅仅8年，小学生、中学生和大学生的数量比战争刚刚结束的1952年分别增长了52%,%和97%. 60年代后，伴随着韩国的经济起飞，韩国教育发展更加迅速。19%年，韩国人口中的大学生比例达37%，超过了美国和澳大利亚，首次上升为世界第一。到目前为止，从数量上看，韩国教育发展的每一项指标在发展中国家都是最高的，它所达到的各级升学率同西方发达国家相当，有的甚至超过西方发达国家。 韩国教育发展水平远远超过其当时的经济发展水平，较高的国民素质在其经济发展中起了巨大的推动作用，在知识经济领域取得了越来越大的优势。韩国每年申请专利14万件，人均专利数在世界上仅次于日本，居第二位。 数据来自张宏杰，中韩教育政策之比较，光明观察周刊，光明网，2004年2月3日。 世界经济和教育发展的历程清楚地表明，市场经济发展到一定阶段必然要求教育的相应发展，教育是市场经济趋向文明和成熟的重要标志和内在支撑因素，坚持教育超前发展，是市场经济的必然选择。纵观世界市场经济和教育的互动发展史，市场经济对教育的选择大体上有两种模式 适度超前:中国教育的新发展观，中国教育报，2001年3月7日。：一种是西欧模式，以英国为代表。在市场经济早期(尤其是重商主义时期)，教育被忽视;中期(主要是从重工主义到机器大工业阶段)，教育得到了相应的发展，教育与经济互相推动；近期(即二战后)，教育优先发展，市场经济建立在教育发展基础上。另一种是东亚模式，以日本为代表。战后的日本是从国民义务教育、教育优先发展开始市场经济的起步的，正是由于有10多年的教育超前发展，培养了几百万的中高级技术人才，才使日本经济在50年代末、60年代初具备了腾飞的条件，并在此后的短短20年实现了现代化，跻身于发达国家的行列。由于日本的市场经济一开始就建立在技术与教育的基础上，在国际经济竞争中始终独领风骚。在市场经济与教育发展的互动关系中，上述两种模式虽然道路不同，但最终都选择了优先发展教育，并且由于东亚模式一开始就选择了优先发展教育，大大缩短了市场经济文明化的进程，对初步建立市场经济体制的我国具有很强的现实意义。目前，我国人均GDP已超过1000美元，经济社会发展步入一个新阶段。要坚持科学发展观，必须进一步确立教育超前发展观，“把教育摆在优先发展的战略地位并作为基础设施建设的重点领域” 国务院办公厅转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知，国办发20048号)。，确保教育投资增长和超前增长原则得以贯彻。 2、教育均衡、协调、终身化发展 世界上大多数国家在发展教育中都遵循美国总统杰费逊的著名教育理念：衡量教育是否造福于社会，主要不是看它造就了多少杰出人物，而是使大多数人能够享受到必要的教育。教育的基本作用，应该是使所有的社会成员能站到同一个起跑线上，得到一个平等的机会。处于转型期的我国教育发展中的一个重要特点，就是区域教育之间、城乡教育之间、学校之间的严重不均衡。这种不均衡来自三个方面：一是区域经济发展水平的不均衡导致财政供给能力的不均衡，拉开区域教育发展水平的差距 以2000年为例，小学、初中生均教育经费支出最高的上海分别为3715.22元、4413.52元，最低的贵州分别为413.8元、648.37元，极差率分别为8.88, 6.81:小学、初中生均预算内教育经费最高的上海分别为2791.63元、2681.90元，最低的河南分别为261.39元、525.90元，极差率分别为10.68, 6.30。参见：崔民初，我国现阶段义务教育供示失衡的四大原因，江苏省教育厅、新华社江苏分社教育内部信息，2004年第3期。；二是政府投资决策重物轻教、急功近利，使过多资金流向能彰显政绩的工程，没有把教育投资摆到应有的高度；三是教育投资本身的急功近利，把有限的投资主要放在能立刻见到效益的高等教育，在基础教育投资分配上也倾向重点学校、“窗口”学校。在教育投资的制度设计中，必须有效改变这一不均衡状况，有利于最广大的受教育者享受到比较均等的公共教育福利(尤其是义务教育阶段)。 协调发展指各级各类教育的发展要与经济和社会发展相适应。目前的教育投资制度设计上，中央政府有重高等教育、轻基础教育，重普通教育、轻职业教育的倾向 按照国际通行标准，人均GDP位于600-2000美元的国家，学前与小学、中学、大学三级教育投资的分配比例应为40.5:29:17.9，生均教育经费为1:2.5:9.2。目前，我国高等教育投资分配比例在20%以上。我国中央财政承担的初、中、高等教育经费之比为1: 2.65:38.7，高等教育投资所占比例全世界最高(张宏杰， 中韩教育政策之比较，光明观察周刊，光明网，2004年2月3日)。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前对国民经济发展起支撑作用的主要仍是中低技术产业，国民生产总值的60%以上是由低技术产业提供的。在迎接知识经济挑战的进程中，我们在重视发展技术密集型产业，培养高科技人才的同时，也应该重视发展劳动密集型产业，培养中初级应用人才与管理人才 根据世界经合组织所提供的资料，发达国家国民生产总值中，各类产业所占的比例为:低技术产业占51.9%,中技术产业产业占29%，高技术产业占19. 1%。据1995年联合国教科文组织提供的92个国家的统计资料显示，只有当人均收入超过2千美元后，中等职业教育才开始萎缩。参见教育发展研究，(上海)，2001年4月。我国加人W70后，随着国外公司的大量进入及其本土化经营将大大增加高层次人才的需求的同时，将推动劳动密集型产业发展，具有比较优势的劳动密集型产品出口将有大幅度增加，需要培养数千万有技能的劳动者;第三产业也将面临新的发展机遇，大量增加就业机会，虽然其中一些新兴行业对人才素质要求很高，但还需要培养一大批从事辅助工作的初级人才。 终身化发展指确立受教育者终身投资教育的理念。在制度设计时，不把应公共教育投人仅作为对某一阶段教育的一次性支付，而应根据经济发展水平和经济社会发展需要，不断提高与之密切相关的教育产品的福利性，建立一种引导、鼓励受教育者终身投资教育的机制。 3、实现投资者有限投资的效益最大化 同一教育产品，对于不同的投资主体，效益与效用均有不同程度的差异。教育投资的制度设计的一个理想结果，就是要引导从某种教育产品获益最多的主体付出最多的投资。 私人进行教育投入的目的，有两个：一是生存需要，即：为未来获得预期的职业和收人；而是自我实现的需要，即满足个人精神价值追求。生存需要要先于自我实现的需要。根据不同等级教育产品的产权性质，对外部性强的教育产品(如义务教育，政治、军事等基础性、战略性教育)，政府应保证相应投人；对内外部经济效益均较高的教育产品(如农民职业技能培训)，政府也应提供必要的投资或补贴;对传授专业知识和专门职业技能的教育产品，应由受教育者个人承担相应投入;对就业前景较好、具有较高的私人投资效益的教育产品(如研究生教育)，应主要受教育者个人基本承担。 随着社会的发展，具有较高私人效益的那部分教育产品，其预期收益也处于不断的变化之中。当人力资本存量相对充足，非义务教育的收益将会有所下降，呈边际收益递减规律。相反，随着经济的发展、收入的增长，人们对教育的投资能力从总体上将不断提高。但如果确定较高的投资量购买效益降低的教育产品，资本出于其逐利性，势必流向其它领域，不利于教育的发展。因此，对于非公共产品的教育产品，政府也不能完全按照成本来决定教育产品的价格，在制度设计时也应给予补助。 在市场经济条件下，法人(特别是企业法人)投资教育(如技术培训、职业教育等)的目的，首先是为了组织内经济活动的效益最大化，其次是追求有助于企业发展的非经济效益(如建立企业形象、增强凝聚力等)和降低企业在运行和扩张中的交易费用(如营销培训、生产管理培训等)。有关这类应用性、技能性较强且与企业生产经营活动密切相关的教育产品，要充分调动企业和民间的投资积极性。 政府是社会公共利益的代表，一方面在教育投资方面要担当市场、市场调节的补充者、校正者，依靠市场所做不到、做不好的，政府要解决好，并尽可能降低和消除市场调节所可能产生的种种缺陷与不足。另一方面，政府的利益又是有边界的，在制度设计中要充分体现本级政府投资效益最大化。 4、体现社会公平 教育具有普遍的外部性，教育是人类社会一种重要的共同需求，全社会的受教育水平对于一个国家的发展具有重要的意义。因此，对少数由于种种原因导致经济状况很差的受教育人群(由于是公共产品和准公共产品)，不能完全按照“谁投资、谁受益”的原则来提供教育产品。否则，必将降低全社会受教育水平。二、教育投资制度设计原则 基于前文分析，本文认为，对我国教育投资体制的制度设计应有利于以下原则：一是扩大供给。扩大供给有两层含义：（1）扩大全社会教育资本供给量。在加强公共财政教育投资保障，确保各级政府财政性教育投人达到GDP的4%和“三个增长”的要求的同时，通过多种形式，吸引社会资本投资教育，加快扩大全社会的教育投资总量；（2）扩大各级各类教育产品的供给数量。在确保教育产品一定质的基础上，加快扩大教育产品总量，满足社会多元化、多层次教育需求。二是降低重心。降低重心也有两层含义：（1）把投资重点放在基础教育阶段，提高全社会义务教育和中等教育水平；（2）把投资重点放在最基层的广大农村，大力提高农村基础教育水平。纵观世界各国教育投资体制的制度沿革，均存在一个共同规律:在初、中等教育尚未普及时，优先保证初、中等教育的投资，在初、中等教育普及时，才增加高等教育的投资 吴德刚，中国教育改革发展报告，(北京)，中共中央党校出版社，1999年版，第59页。三是调整结构。即按照降低重心的要求，调整各级财政对不同等级教育的投资比例，尤其是加强省及省以上财政对义务教育的投人责任。据联合国科教文组织的统计资料，虽然我国教育经费占全社会总产出的比重是世界上最低的国家之一，但我国的高等教育经费占教育经费的比例却几乎是全世界最高的，我国大学生生均公共教育经费占GNP的比例为东亚各国的2倍，南亚和拉美各国的2.5倍 参见：教育发展的重点应放在义务教育阶段，江苏省教育厅、新华社江苏分社教育内部信息，2003年第34期。根据我国国情，扩大初、中等教育的覆盖面、提高整体办学水平和质量仍是当前及今后一个时期教育发展的重点，也是提高全民族素质的根本性措施。在初、中等教育还没有完全普及的不发达国家，初、中等教育具有较高的社会非经济效益和经济效益，国家的投资重心，除保证长远的、战略性的教育投资外，应将投入重点定于初、中等教育。四是分类设计与实施。即针对不同经济发展水平地区的人力资源需求和投资效益转移特点，设计有利于实现本地区教育投资效益最大化的教育投资制度。 50第七章 完善教育投入与使用管理制度设计根据前文第二编对教育经费现状的实证分析，与世界平均水平相比，虽然近十多年我国财政性教育经费投入总量增长很快，但教育投入总量占GDP的比重明显偏低；由于我国适龄人口基数大，对教育的需求旺，因而更显得我国教育经费的捉襟见肘；同时还由于我国财政性教育经费在使用和分配上存在诸多问题，教育经费在三级教育结构的分配比例失调，在地区之间的分配也极不平衡，影响了我国教育的健康、协调发展。为了我们的教育投入能发挥有效的作用，使全国各级教育、各地的教育能得到均衡的发展，我们有必要对教育经费的使用和管理制度进行规制。第一节 增加财政性教育投入的制度设计通过前文的实证分析，我们得出的结论是我国教育投入严重不足，教育经费的缺口巨大。那么，我们有必要采取措施进一步增加政府公共教育投人，达到教育法和纲要规定的比例，以保证我国教育的健康稳定发展。一、强化政府预算约束，保证教育经费达到规定比例 “预算约束”一词最先用于“企业预算约束”，是指企业必须以收入抵补支出原则约束经济行为。这里的“预算”在广义上使用，即作为企业财务支出计划的同义词。预算约束还有“软”“硬”之分。“硬”的预算约束是指约束是有效的，有实际的束缚力。如果企业在长期内不能用收入补偿支出，企业就得破产，停止营业。而“软”的预算约束是指约束是无效的，当企业收不抵支时，可以由税收减免、财政补贴、推迟偿还贷款以及额外贷款等方法来补偿，企业并不自己承担经营风险，更多地把风险转移给政府。“政府预算约束”正是由“企业预算约束”转化而来。政府预算约束是预算对政府行为的约束，这里的“预算”是指财政预算，即政府财政收支的计划。财政预算必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的立法文件。这就使得政府的支出被置于公民及其代议机关的监督和制约之下。由于一些法律对于政府财政收支作了某些重要规定，试图用法律效力来约束政府财政行为，所以政府预算约束还包含一个重要方面，即财政法律约束。软的政府预算约束对政府行为没有约束力，政府随意追加预算支出，不按规定使用财政资金，甚至随意设置修改法规，胡乱收费等等。 从周边国家的实践看，凡属成功的先例，无一不是强化预算约束的结果。如日本是教育先进的国家这一，之所以先进，一个重要原因是日本依靠教育法制的不断完善来保障和促进教育事业的发展。关于教育财政的法律，主要有财政法、地方财政法、地方交纳税法、义务教育费国库负担法、市町村学校职员工资负担法、公立高级中学危险建筑物改建促进临时措施法、公立养护学校整备特别措施法等。日本教育财政经费就是通过法律得以保证的，如学校教育法规定，“学校的设置者除法令特别规定之外，应负担其学校的经费。”这是对学校经费来源的基本规定，也就是说，国立学校的经费应该由中央政府负责，列入中央财政预算，并设立国立学校特别预算，公立学校的经费由地方政府负责，中央政府根据地方交付税制度等使教育经费保持必要的水平。在日本，无论是政界头面人物还是教育行政部门的实权派，都要以教育法规作为行为准则。1991年去访问的英国教育与科学大臣认为，“日本教育政策成功的理由不是预算支出的水准，而在于组织化的教育制度” 转引自陈永明日本教育财政的现状及其特点，外国教育资料1999年第4期。 虽然纲要和教育法早已对我国教育投入占GNP的比例作出了规定，但问题是到目前为止，我国教育投入远没有达到此比例，教育财政存在有法不依的现象。这与我国的整个法制环境有关。我国是一个“人治”气息依然很浓的国家，尽管改革开放以来法律环境己得到很大的改善，颁布了许多的法律，也一再重申要依法执行，但整个法律环境的改变需要作长期的努力，是一个渐变的过程，目前还不能达到我们期望的水平。中国己经加入了世贸组织，外部环境会迫使我国政府行为得到改进，国内也会有积极要求强化国家权力机关对政府行为的约束。因为法律本身仅仅是一纸条文，它的效力要靠有效的监督才能体现和保证。我国教育财政有法不依现象的根本原因在于政府行为的预算约束力不强。硬化预算约束，一要完善各级人民代表大会对各级政府的制衡机制，使政府 及其工作人员感到教育财政预算不是一纸空文，是具有法律约束力的，违反它就要承担相应的法律后果，从而在实践中去落实去执行；二要提高教育财政预算的计划性和透明度。建议将教育预算作为一项特别预算编制并提交人大审议，而不应仅仅在整个政府预算报告中罗列一、二个指标。教育预算计划性越强，透明度越高，监督也越有力。三要完善教育财政活动中的法律惩戒机制。对于违法教育法规的各种行为，对于造成教育财政资源浪费的各种决策，不能允许当事人以种种借口推卸责任，必须提高法律的威慑力。二、提高财政集中度，加大对教育投入的力度我们在要求增加财政对教育投入的同时，也应当清醒地考虑到财政的承受力。从前面分析我们知道，就目前我国教育投入占财政的比重与世界各国平均水平来看，并不算太低。如果仅仅只通过单纯地提高财政对教育的投入比例来实现增加教育投入的目的，势必会挤占其他方面的财政投入。特别是这几年整个国际国内经济形势不算太乐观：911事件导致美国经济下滑的加快，日本长时间经济萎靡而使得日本政府促使日元贬值等等整个国际经济形势趋紧，外部经济环境不容乐观；同时我国内部因为改革到了攻坚时刻再加上刚刚入世以及西部大开发等等，问题着实也是很多。为了应付国内外诸多不利因素，加快经济建设步伐，政府这几年一直采取了积极的财政政策，目前政府债务规模已经达到18700亿元，占GDP的比重已达到18%， 朱镕基答记者问，经济日报，2002年3月16日。财政着实存在一定程度的风险。显然，大幅度提高教育投入的空间已经不大，这也是我们未能完成到本世纪初公共教育经费占GDP的比重达到4%的原定目标的原因之一。因此，我们认为，造成我国目前公共教育投资比重偏低的深层次原因是财政集中度偏低，而非教育投入占财政支出的比重偏低所致。这里，我们不妨分析一下： 既然公共教育经费占GDP的比重取决于、两个指标，我们作一个简单的测算，如果我国要达到4%的目标，如果保持现在的水平(如16%),那么要达到25%左右，这与国际平均水平相比显然偏高；相反，如果我国的财政集中度提高到25% (和国际水平相差不大甚至仍然偏低)，那么我们目前的16%左右的教育财政支出率可以维持在这个水平就可以达到4%的预期目标。再者，如果两者同时提高到20%左右的水平，也可以达到预期目标，只是20%的教育财政支出率从国际水准来看，已经偏高。 因此，提高财政支出(收入)占GDP的比重才是解决这一问题的关键。如何提高这一比例，并不是本论文解决的主要问题，但这里不妨只提几点方向性建议： 1)进一步改进财政管理，加大力度把大量预算外资金纳入预算内管理，以此来增强财政部门综合运用资金的能力，减少国家财政性资金使用上的浪费。 2)进一步加强税收征管，提高税收的征收率。就近几年来看，我国税收征管工作取得了很大的成绩，税收每年都创新高。但并不等于税收征管己经完善，相反，目前税收征管的漏洞依然存在，而且相当大，如个人所得税征收上除了工资薪金、银行利息方面征收日趋规范外，其他的各项收入形式，在征收上存在巨大漏洞己成为不争的事实。增值税的偷逃案例己屡见不鲜这一切恰恰说明这一举措的操作空间还是很大。 3)严格控制税收减免，扩大税基，努力提高财政收入。八十年代为了改革开放，吸引外资，制订了很多对外商投资的优惠措施，设立许多施行优惠举措的特区，直到94年最新的税制出台，仍然保留了大量的优惠。这些优惠对促进吸引外资，着实具有很大的积极作用，但另方面，同时也给税收造成了很大的损失。一些国内企业甚至假借外资(或合资)之名，行偷逃税款之实。现在我国己经入世，根据WTO普遍施行国民待遇的规则，应适时地取消外商的超国民待遇，减少对其的税收优惠。第二节 合理分配财政性教育投入在公共教育投资总额随着经济的发展稳步增加的前提下，政府应调整目前的教育投入结构。根据我们对教育产品性质的分析，初等教育的公共性较大，个人收益相对较小，因而应增加对义务教育特别是初等教育的投入。根据第二编对教育经费投入的现状分析，我国目前初、中、高生均经费的比例约1: 2: 21，与国际平均水平1:2.5:9相比，初等教育生均占用公共资源太少，高等教育则占用相对过多。这既降低了公共资源投资的社会回报率，又使大量公共资源流入少数人手中(主要是富裕家庭子女)，有违公平。所以，必须大幅度增加义务教育投入，相对削减高等教育投入，使初、中、高等教育的经费达到一个合适的比例，促进我国教育的健康稳定的发展，从而为我国的经济建设提供充足的人才资源。根据发达国家的经验，他们一般是在初、中等教育有了充足的发展后，才将投入的重点转向高等教育。一、教育投入应向义务教育倾斜，并且以法律形式予以确定，以优化财政性教育经费在各级次教育之间的结构性配置 财政性教育经费在各级教育之间的分配政策，会对不同类别教育的发展产生影响，同时也会对民间资金的流向产生影响。处理好这一问题，对有效地吸引民间资金承担教育支出很重要。从我国仍处在社会主义初级阶段的国情出发，在今后的较长一段时期，由于国家财力所限，国家财政预算内支出的教育资金不可能有较大增长。我国人口众多，教育需求大，而人均教育经费却比较少的矛盾会长期存在。穷国办大教育是我国教育的最大特点。为此，必须对不同类型的教育实行有所区别的财政政策。合理使用和配置财政性教育经费，政府应明确义务教育在政府开支中的优先地位，承担义务教育的全部责任，尽力提供免费且同质的义务教育，对非义务教育的学校实行比较合理的个人缴费制度。为了保证政府承担责任，履行义务，应该改变原先由政府确定基础教育经费数额的做法，实行教育经费单列。由基础教育部门提出经费预算方案，提交同级人民代表大会讨论通过，通过立法以法律的形式确定对基础教育投资的数额，由同级政府负责实施。政府行为受同级及其以上人大和教育部门监督，使基础教育投资走上法制化轨道。（一）政府应保证义务教育的最低支出需求 1993年颁布的中华人民共和国义务教育法，明确规定我国实行九年义务教育。要求各级政府保证义务教育的投入。这些年，我国各级政府采取了许多积极的措施，不断增加财政对义务教育的拨款，我国己实现了基本普及义务教育的目标。但我们还必须承认，当前我国义务教育所需资金问题并没有解决好。我国实施义务教育的学校办学条件很差，学校的资金非常困难。要解决这个问题，必须改革现行的教育财政资金分配制度，推行规范的义务教育财政转移支付制度。 我国现行的义务教育财政转移支付制度专项转移支付数额很小，中央对地方只有“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，仅为义务教育总支出的1%左右。省、地两级政府的义务教育专项拨款各地不尽相同，但总量都不大。一般性转移支付中用于义务教育的份额，只能根据接受转移支付的下级政府预算内支出中义务教育经费的比例估计。根据我国国情和现行义务教育财政体制的问题，参照其他国家的义务教育财政制度，我国义务教育财政转移支付模式可作如下设计。1、我国义务教育财政转移支付模式 在中国现行的行政、财政体制背景下，均等化的一般性财政转移支付制度在短期内不可能建立，经济落后地区得不到必需的义务教育资金。在弱势人群的公共选择影响力很弱的情况下，即使地方政府有足够的财力，也难以保证它们会给义务教育拨出充足的资金。2001年5月，我国政府颁发了国务院关于基础教育改革与发展的决定，明确规定实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制，并且规定由县一级财政负责义务教育教职工工资。因此，建立独立的义务教育财政，在此基础上建立义务教育财政专项转移支付制度，是中国义务教育财政制度的可行模式。中国义务教育财政专项转移支付模式的特征是： (1)义务教育经费预算单列。义务教育经费预算单列，是保证义务教育财政转移支付资金的基础。教育法要求:“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”中央、省、地三级政府，基本不直接举办义务教育，在其本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直接支付义务教育经费的责任，应做出全面的义务教育收支预算。 (2)建立县级义务教育财政转移支付模型，确定转移支付需求。以县为单位建立义务教育财政转移支付模型，测定转移支付额。义务教育财政转移支付额由义务教育标准支出、义务教育标准收入及激励系数计算确定。凡标准支出小于标准收入的县，可以得到上级政府的转移支付。 (3)确定县级义务教育收支缺口弥补的责任。对县级义务教育收支缺口，应根据所在地区、省的财政状况，确定中央、省、地区三级政府的弥补责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补。各级转移支付资金直接划拨到县，不经过中间环节。 义务教育财政转移支付模式之一：总额比例补助。其具体办法：一是建立县级转移支付模型；二是计算确定义务教育标准支出；三是计算确定义务教育标准收入；四是建立义务教育财政收支缺口及分担模式。县级义务教育转移支付额的分担，在全国范围按两种方式进行：全省人均财政收入高于全国平均水平10%的省份，由省、地两级政府弥补，中央不进行补助。其余省份中央政府应给予补助。 义务教育财政转移支付模式之二：分项比例补助。从义务教育支出的人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费四个项目分别进行补助。具体办法：一是计算义务教育标准支出；二是计算义务教育标准收入；三是确定收支缺口；四是确定转移支付方式。分项目对县级政府义务教育的财政缺口进行转移支付。包括以缺口为依据的转移支付和考虑部分缺口的转移支付。以上做法应当予以法定化，逐步实施，以“刚性”的法律手段和程序保障义务教育获得充足的教育经费，以利于义务教育的良性发展。2、中国义务教育财政转移支付制度过渡方案 在建立义务教育财政专项转移支付制度之前，在现行财政体制框架下，义务教育财政体制进行过渡性改革，以利于向目标模式过渡。 (1)增大均等化一般性财政转移支付。现行财政体制下，财政转移支付数额并不小。2000年中央财政转移支付总额为4057.8亿元，占地方政府财政支出的39%0问题在于均等化的转移支付太少，发达地区所得过多，达不到转移支付的目标。各省内的财政转移支付也存在与中央类似的情况。从统计数据看，最困难的乡级财政，1998年所得到上级财政转移支付只有21亿元。中央大量的转移支付资金沉淀在中间层，没有用到最需要的地方。农村义务教育以乡为主，所得到的上级财政转移支付也极为有限。减少非均等财政转移支付，才有可能增加对经济落后地区的义务教育财政转移支付。 (2)确定各级财政支出及上级一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例。县以上政府一般不直接举办义务教育，没有义务教育预算支出。但在向下级政府进行财政转移支付时，包含了义务教育经费需求。在一般性转移支付资金中，可以按一个比例分离出义务教育经费，要求接受资金的下级政府用于义务教育。这样做的目的，是防止下级政府将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。 (3)改革农村义务教育财政管理体制。将农村义务教育财政责任改为以县级政府为主。农村现行的义务教育财政管理体制是县、乡两级负责，以乡为主的体制。相对于县级政府，乡的税源更为薄弱，从而使农村义务教育经费短缺到难以为继的程度。这是拖欠教师工资、学校高收费的体制原因。由县级政府承担义务教育的筹资责任，比乡级政府更有利于义务教育发展。特别是农村税费改革后，将取消农村教育费附加、教育集资，乡级政府失去了义务教育的财力基础，由县级政府统筹义务教育经费更有必要。(4)建立国家级贫困县义务教育财政专项转移支付制度。目前，在还不能建立全面的义务教育财政转移支付制度的条件下，应在近期建立592个国家级贫困县的义务教育财政专项转移支付制度。一方面这些县的义务教育是全国的难点，经费极为短缺;另一方面，可为建立全面的义务教育财政专项转移支付制度积累经验。（二）调整对中、高等教育，特别是高等教育投入的结构，特别是高等教育投入的结构，相对降低对高等教育的扶植力度。这里需要上首先解释的是相对降低并不等于绝对额的减少，其涵义主要有二:一是高等教育的财政投入速度应减慢，让位于基础教育特别是以上提到的义务教育，只有这样才能作投入结构的调整;二是公立高等教育的比重要下降，相应大力发展私立民办高等教育多元化筹措教育经费，用大力吸引非政府教育资金来弥补政府教育投入不足，才是高等教育发展的出路。同时，政府应加大对高等学校在科技成果研制转化方面的投入，出台更为优惠的鼓励措施，激励广大师生从事应用型科研产品的研制。另外，积极鼓励高等学校与相关企业界联合投资，把产、学、研进一步结合起来，为学校提供更为广阔的事业收入领域，前面所提到的“剑桥现象”就是一个活生生的榜样。对中等学校要积极引导其兴办校办工厂，努力实现增收。总之，通过增加对中高等学校的创业投资的力度，以帮助其实现自身创收，实现从传统的“输血型”财政供给体制向“造血型”的财政激励方面转变。二、教育投入应向中西部地区和农村倾斜，实施区域发展的非均衡投资战略根据前面的分析，无论是教育经费总量还是生均各级教育经费在在我国东部发达地区与中西部欠发达地区之间、农村教育与城市教育之间，存在着明显的差距。如果这一差距不能缩小，会造成今后东、中、西部地区经济发展差距的进一步拉大，城市与农村的严重阻隔，这将严重地影响我国经济健康、协调地可持续发展。以上所述差距的存在，一方面是由于自然和历史的原因而造成的经济发展水平和教育基础的差距，例如地区之间的生均经费的差距很大。这方面有赖于经济社会的协调发展，需要较长时间的努力。另一方面，是由于政府的非均衡发展政策，教育投资不合理地向一部分地域倾斜，加剧了教育资金配置的不平等和结构性短缺，仅以生均成本为例，发达地区与欠发达地区的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍；城市“示范性学校”与农村的学校相比，差距百倍以上。这反映了我国财政性教育经费配置中的结构性失衡的严重性。如果对义务教育进行重点和非重点的划分，并且在投资上区别对待，势必造成用公共资源投入的义务教育的不同质。义务教育阶段学校之间的差别不能由公共资源造成，而只能是由办学质量、管理水平和资源利用率高低自然形成。因此政府在保证教育资金配置公平性方面的作用，是解决问题的关键因素。1、在中西部与东部地区的关系上，应通过实行财政资金投放适当向西部倾斜的战略，缩小地域之间的差距。 西部教育目前主要是政府行为，政府应从教育财政制度、教育投资体制和投资方式上，有一个长期的、全面的规划，对西部地区教育实施非均衡投资战略，并通过立法的形式确定对西部教育的经常性投资比例，使对西部地区教育的非均衡投资体制走上法制化轨道。通过非均衡投资体制，保证全国教育相对均衡发展。 另外，应理顺教育的投资管理体制，改革不利于西部地区教育发展的分散投资管理体制。对此有些学者提出了相对集中的投资管理体制。所谓相对集中的投资管理体制，指教育的投资应由中央(省)和地方政府共同承担，其中中央(省)政府应在整个教育投资中承担较大的比例和义务。相对集中的投资管理体制可以避免高度集中的投资管理体制统得过死，难以调动各级政府和社会对教育投资积极性的缺陷，又可以消除高度分散投资管理体制不具有有效保障各地区义务教育均衡发展的弊端，从而有利于教育投资的动态管理与分配，有利于教育持续稳定均衡的发展。相对集中的投资管理体制有利于中央(省)级政府集中财力采取非均衡投资战略，为西部地区教育的发展提供经常的、稳定的经费保障。 中央政府应将对西部教育的投资列入中央财政经常性投资规划和计划，并以专款形式直接下达到县。这笔专款应包括西部教育经常性补助专款;西部扫盲教育专款;西部地区民办义务教育补偿专项等。(1)西部教育经常性补助专款 为推动西部教育的可持续发展，中央政府可以通过财政转移支付的方式，对西部省区的教育实行经常性的专项拨款制度，在国家教育经费中，设立“西部教育经常性补助专款”。按照一定的标准，以专款的形式直接拨给西部地区的贫困县市，专门用于这些地区设置学校、改善办学条件、培训师资，从而保证西部地区儿童入学和提高教育教学质量。(2)西部扫盲教育专款 中国教育改革和发展纲要指出，普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，是整个教育事业的“重中之重”。据2000年统计，西部15岁以上文盲、半文盲率为14.51%，高于全国4.8%的水平，第五次人口普查，西部人均受教育年限为6.47，低于全国8.06的水平中华人民共和国国家统计局.(2000年第五次全国人口普查主要数据公报(第一号).中新网。29。因此，国家要与“西部教育经常性补助专款”相配套，设立“西部扫盲教育专款”。该项专款用于西部地区的成人扫盲教育，括建立乡村一级的学校及教学点，教师队伍的建设和教学设施建设，教学活动的开资和免除扫盲对象的学费并提供适当补助等。(3)西部民办义务教育补偿专项 在西部地区为了鼓励民办义务教育的发展，弥补国家财力之不足，政府应当设立“西部民办义务教育补偿专款”，为西部地区的民办义务教育提供制度上和物质上的保障。这项专款要实行教育经费单列，按接受民办义务教育的学生数划拨到学校。这项专款的实施，可以鼓励更多的有识之士在西部地区创办民办义务教育，接收西部地区相对富裕家庭的孩子入学，减轻政府的负担，民办官助，推动西部地区义务教育的发展。(4)国家贫困地区义务教育工程 设立“二期义教工程”中央专款，主要针对到2000年底尚未通过“普九”验收的县(以下简称“项目县”)。未普六项目县，以小学建设为重点，兼顾初中；已普六项目县，要在巩固普六成果基础上，以初中建设为重点。中央专款实行项目管理，项目执行期为2001至2006年。财政部、教育部.关于印发第二期”国家贫困地区义务教育工程中央使用专款管理办法的通知.财教2002141号.http:/www. moe. edu. cn/news2、在农村教育与城市教育的关系上，应特别增加政府对农村教育的财政性教育经费的投入，完善农村教育管理体制。我们的建议是： (1)农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。全国农村中小学教师约6 9 0万人，按每人年工资?000元计算，全年需要4 8 3亿元。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。中西部地区主要由中央财政承担，沿海发达地区主要由省、市、县各级政府承担，要提高省级财政承担的比例。从总体上讲，中央和地方政府承担的比例可以定为5：5，即中央财政承担约240亿元。国务院发展研究中心课题组.县乡财政与农民负担，http:/www. ccrs. org. cn/big/szwnc jymd. htm (2)重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。 (3)实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。(4)进一步完善分税制，合理降低上划中央“两税”的比例。在国税的分成比例上，对中西部地区适当提高比例。第三节 完善教育财政管理体制一、完善教育财政体制 我国自1985年开始实行基础教育的“地方负责、分级管理”体制，中央政府把基础教育的主要责任和权力都交给了地方政府。地方政府又把基础教育的主要责任交给了县级政府，乡镇政府辅助县级政府实施基础教育。据国务院发展研究中心的一项调查，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇财政负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少（转引自中国教育报2000年10月27日）。从调查数据看，县级政府并没有负起基础教育的主要责任，而是把责任进一步推给了乡镇政府，从而造成乡镇政府不堪负担的现象。 我国基础教育由县级政府主管的结果不甚理想。这固然有因县乡财政体制不规范，县级政府把基础教育的责任推给乡镇政府这一方面的因素，更主要的是乡镇政府和县级政府没有相应的财力来保证基础教育最基本的供给。因此，加大省级和中央的教育补助力度，是减轻乡镇基础教育财政压力的切实措施。 政府间教育补助的内在作用可以分为以下两种。第一、补助可用于纠正中央以下各级政府基础教育支出的外部性，从而提高财政决策的效率。由于基础教育存在地区间的外溢性，那么以全社会角度来看，这会导致单个政府基础教育服务决策的无效率。如果非辖区居民能从省或地方政府的基础教育服务中受益，而这些受益在该政府进行服务决策时又未予以考虑，那么社会边际收益就会被低估，以至于服务供给量过少。在这种情况下，一项政府间教育补助可以引导省和地方政府提供更多的基础教育服务量，从而实现基础教育有效率的供给，而且，由于补助款项来自上级政府的税收收入，所以那些享受了某辖区内基础教育服务的非居民，实际上仍通过省级或全国范围内的税收进行了部分支付。 第二、补助有助于保证各个地区基础教育最基本的供给。从效率的角度看，如果个人可以在不同地区之间自由迁移，那么个人可能会通过迁移来避免所居住地区的较高的税收，或者享受其他地区较好的公共服务。比如某人本来居住在某个基础教育服务供给水平极差的地区，现在，他为了孩子能享受较好的基础教育服务，而迁移到某个富裕地区。这样一来，地区间的人口分布可能是无效率的。政府间补助也可以用来解决这个问题，对高税收或低公共服务水平的地方政府进行补助，可以防止当地居民为谋求低税收和高公共服务水平而进行迁移，从而有助于形成更有效的地方政府体系。从公平角度看，每个适龄儿童少年都有权利享受最基本的基础教育，如果某个地区不能供给最基本的基础教育服务，那么上级政府就有义务给予资金补助，以便使该地区能够提供最基本的基础教育服务。 国外的实践经验也值得我们借鉴。研究表明，美国、德国、日本在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部转嫁到基层地方政府。当时出现的普遍问题是，这种低重心的投资体制给基层地方财政造成沉重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。面对困境，各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制，加大中央和高层次地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，使中央财政和州、省等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体（转引自高如峰等从国际比较看完善我国义务教育投资体制，新华文摘2001年第9期）。 中央和省级政府教育补助的直接后果是中央和省级政府负担更多的基础教育经费支出，以便地方政府能够从目前的基础教育供给的困境中摆脱出来，从而保证基础教育的正常运行。二、改进教育拨款方式 政府对教育进行拨款，可以有三种方式:学费补助、收入补助和定额补助。政府可以在这三种不同的方式之间进行选择，提高居民对教育的消费水平并提高教育支出的效益。 学费补助不是直接补助学生本人，而是补助给学校当局。在美国，这种方式主要应用于政府对私立高等教育的支持。通过补助降低私立学校向学生收取的学费数额，从而使更多的学生