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十二五规划-走向真实城市化走向真实城市化在“十二五”经济社会发展主要指标体系中，“转移农业劳动力人数”指标或将被“农民工市民化人数”所取代，具有真正意义的农民工城市化之门即将开启文/财经国家周刊记者 范若虹 徐淑君曹秀芝，河北承德平泉县一位普通的农民。1991年初，23岁的曹秀芝离开老家，前往北京打工，她做过保洁员、送过报纸。19年过去了，年过40岁的她依然住在北京“城中村”廉价的出租屋内，唯一不同的是，她和一位来自河南农村的小伙子结了婚，10月份儿子刚满五个月。老来得子并没有给夫妻俩带来过多的喜悦。近20年的城市生活，曹秀芝从一个出租屋搬到另一个出租屋，没买过一件像样的家具。“我们一直这么凑合着过。”曹秀芝说，“现在有了孩子，我更是不敢想到未来，孩子将来上学怎么办？我们老了干不动了怎么办？我能给孩子什么？未来或许只能再回老家。”像曹秀芝一样，长期(超过六个月)在城市打工的农民工，全国范围有1.45亿人。他们绝大部分被纳入到中国城市化率的统计，但却一直保留着农民的身份，没有享受过与城市居民同等的福利待遇。知情人士向财经国家周刊记者透露，“十二五”规划中，城市化将是其中一个关键主题。在“十二五”经济社会发展主要指标体系中，“转移农业劳动力人数”指标或将被“农民工市民化人数”取代，具有真正意义的农民工城市化之门即将打开。或许不久的将来，曹秀芝们将不再需要举家回乡了，城市可以为他们提供一个真正的生存空间。而从整个中国“十二五”规划的战略全局来讲，农民工真实意义上的城市化，对于中国未来经济发展和产业结构的调整，也具有举足轻重的作用。“人”的城市化“十一五”期间，公共服务和人民生活的一项重要指标就是“转移农业劳动力人数”，未来这一指标如果变为“农民工市民化人数”计入统计，将意味着统计理念上的重大转向。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义对财经国家周刊分析指出，原来的指标仅仅关注农民职业身份的转变，把农民当作劳动力来看。而新的指标则看到了社会结构的变化，把农民当作公民看待，排除二元结构中的不平等，解决他们的基本权益需求。“这种指标替换是一种进步，关注人的城市化，而不是仅仅劳动力的城市化。”崔传义说。当前的户籍制度改革相对城市化的进程落后。很多像曹秀芝一样在一个城市工作、生活了10年以上的农民工，仍然没有资格获得当地户籍。国务院发展研究中心农村经济研究部调查显示，截至2007年底，农民工进城后，能够转为城镇户籍的比例为1.7%。然而，在中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳看来，表面上，农民工城市化的障碍是户籍制度，实质上却是由于户籍背后城乡公共服务和社会福利的差异。简单的户籍改变，如果没有跟随上社会福利的均等化，也无法真正实现农民工市民化。国务院发展研究中心、国务院农民工办在2010年6月发布的我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究中建议，“十二五”期间，应实行两策并举的方式推进农民工市民化，即，将户籍制度改革和社会公共服务改革同时进行。其具体目标是：未来五年解决20%进城农民工的户籍问题；让90%的农民工子女能够进入城市公办学校，接受免费义务教育；解决60%农民工的医疗保障和50%的养老保险；建立农民工经济租用房、廉租房、经济适用房和现价商品房四位一体的住房保障体系。中国社会科学院就业与社保研究中心主任王延中认为，当前农民工城市化的瓶颈是户籍制度与福利制度的剥离，他建议要破除公共服务属地化管理，实现国家层面的公共服务均等化。对于农民工市民化过程中最大的阻力，中国发展研究基金会副秘书长汤敏说，“就是钱的问题，农民工市民化需要巨额的资金投入。”该基金会9月21日发布的促进人的发展的中国新型城市化战略报告测算，中国当前每一位农民工市民化的平均成本约在10万元左右，涵盖必要的教育、医疗、住房、社会保障、基础设施等投入。报告建议，未来中国每年应实现2000万农民工的市民化，这意味着每年需要投入2万亿资金，可以考虑中央政府、地方政府、市场各自承担1:1:2的比例。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，解决农民工市民化问题，确实需要政府在社会保障和医疗、教育、保障性住房等公共服务方面增加大量投入。在他看来，切实压缩目前无效和低效的政府投资及其他政府消费，减少腐败和浪费，就可以节约大量公共资金。同时改革资源税体系和国有企业利润分配体制也可以增加财政收入。“关键在于能否有效推进财税体制改革”。市民化与扩内需“如果中国未来经济发展是一盘棋，那么城市化就是最重要的一步活棋。任何经济发展的核心问题都是需求问题，农民工市民化带来的是巨大的内需。”汤敏对财经国家周刊记者说。根据中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉的研究，每1%的乡村人口转移到城镇，将使中国居民消费总额提高0.19至0.34个百分点。按照官方的统计口径，过去10年，中国城镇化率以接近1.2%的速度增长，到2009年底，中国有城镇常驻人口6.22亿人，城镇化率为46.6%。但是，内需却没有相应地扩大。其中的原因在于，依照这种统计口径，所有在城镇居住6个月以上的外来人口均被统计为城镇人口，而其中超过70%的新增城镇人口是持农业户籍的进城打工者和郊区农业人口。这些农民工虽然在城市就业和生活，但仅仅是劳动力的城市化，而不是家庭的城市化，因此农民工们很少在城市消费。同时，他们在劳动报酬、子女教育、住房、社会保障等方面都不能享有城市居民的同等待遇，也使其消费能力偏低，没有真正带来内需的增长。中国发展研究基金会在其9月21日报告中把这一状态称为“半城市化”。而中国社会科学院财贸研究所9月初发布的一份报告则将其更形象地称为“伪城市化”。如果剔除这些“伪城市化”的统计部分，按照国家发展和改革委员会中国宏观经济学会副会长王建的测算，中国当前真正的城市化率仅为33%左右，未来中国城市化发展空间巨大。如果在“十二五”期间，逐步启动农民工真正市民化，他们的住房、教育、休闲等一系列的消费随之而来，这将创造史无前例的巨大市场需求，也无疑会帮助中国度过当前外需不足，国内经济发展速度面临下行风险的严峻时期。崔传义表示，农民工市民化不仅具有对内需的极大拉动作用，还是促进转变经济发展方式的根本所在。农民工的家庭不在城市，也没有任何失业及社会保障，一旦失业就会引发回乡潮。这种大的劳动力市场波动对于企业和产业的发展都是巨大的打击。中国科学院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢及其团队在对“十一五”规划进行评估的时候发现，虽然“十一五”完成率可达到86%91%，但是却未能实现“产业结构优化升级”的主要目标，这无疑跟“伪城市化”有着一定的联系。从另一方面看，当前70%的农民工没有得到进一步培训的机会，而作为现实中的“产业工人”，他们的技术和能力决定了未来中国产业结构调整的可能性。“推进农民工市民化具有相当的紧迫性，避免将来一出现经济波动就引发劳动力市场的波动。”崔传义对记者说。“可以说，当前农民工城市化问题已经占到了中国社会问题三分之一的份量。”崔传义补充道，农民工的市民化还对于缩小城乡差距，保持社会稳定，提高农村收入，帮助解决三农问题中农村空心化、女性化、留守儿童以及农业劳动力老龄化等诸多问题，发挥非常重要的作用。“城市调查失业率”替代“登记失业率”农民工城市化首当其冲的问题是就业，它是农民工迁徙的主要动因。上述知情人士向本刊透露，“十二五”指标体系中还将考虑另外一项重要的改变，就是用“城镇调查失业率”代替“城镇登记失业率”，而且这一指标有可能成为比GDP更重要的考核各级政府官员的标准。自从1994年开始，中国17年来一直以“城镇登记失业率”作为就业数据的指标，但是即使在金融危机最严重的时期，“城镇登记失业率”也没有大的变化，一直维持在4%上下，无法真正反映市场的就业情况。都阳表示，对于新的指标“城镇调查失业率”，技术上已没有障碍。国家统计局从2005年开始，每半年就进行一次调查失业率的统计，只不过没有对外正式公布过。这一指标的变化有助于完善中国未来的就业政策，并依据准确的就业市场数据来采取有效的宏观经济调控，都阳对财经国家周刊记者说。GDP的增长有两种方式，一种是GDP增长，但就业没有增长；另一种是GDP增长也拉动就业增长。都阳表示，在中国现阶段，不应追求GDP的一味增长，可以考虑放弃无法创造新增就业的那部分GDP。王小鲁认为，当前中国的经济增长对就业的拉动作用太小。经济增长本身并不是目的。如果大家把蛋糕做大，但最后却仅分给少数人，这种增长对大多人来讲是没有意义的。这种基于不公平收入分配下的经济增长也无法长期持续。这就需要改革政府管理体制，转换政府职能，改变政府激励机制，使各级政府能够把广泛就业和全体公民利益最大化作为首要目标。“只有这样，才可能使各级政府有动力推进农民工的市民化。”王小鲁说。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘对财经国家周刊说，政府虽然需要大力扩大就业机会，促进农民市民化，但是当前更重要的还